הקצאת מגרשים בבית שמש

המבקשת עותרת למתן סעד הצהרתי שיורה למשיבים להקצות לה את המגרשים 5 ו- 6 (יחד עם מגרשים 13 ו- 19) הכלולים בתב"ע בש/153 בבית שמש, בגוש 5234 חלק מחלקה 196 (להלן: "המגרשים" או "המקרקעין"), כשהיא נשענת על הוראות הסכם הרשאה לתכנון המקרקעין שנכרת בינה ובין המשיב 1 (להלן: המינהל). המינהל סירב בתחילה לעשות כן בטרם תיערך בחינה מקצועית מטעם המשיב 2 (להלן: משרד התיירות). עמדה זו השתנתה במהלך הדיונים, עד שביום 7.3.12 אושרה הקצאת המגרשים למבקשת, בצירוף מגרש 7, בתנאים שנקבעו בהחלטת הנהלת המינהל ואושרו על ידי ועדת הפטור. המבקשת טענה כי אין כל מקום לתנאים שהעמידו המשיבים, והיא עומדת על מתן סעד הצהרתי בלתי מסוייג לפיו על המינהל להקצות לה את המגרשים בפטור ממכרז. מחלוקת זו, בעניין תנאי ההקצאה, היא העומדת להכרעה כיום. רקע כללי והשתלשלות ההליכים בטרם יבחנו הטענות לגופן יובהר בקליפת אגוז כי המבקשת טוענת לזכאותה להקצאת המגרשים מכח הסכם הרשאה שנחתם בינה ובין המינהל ביום 16.12.98 (נספח 1א לתצהירי המבקשת; להלן: הסכם ההרשאה), וחוּדַש לאחר מכן. הסכם זה העניק לה הרשאה תכנונית של המגרשים לצורך מיזם תיירותי, על בסיס פרוגרמה תכנונית שהוצגה ותוכננה על ידי המבקשת, ואושרה. בהסכם נקבע כי לאחר מתן תוקף לתב"ע שתוצא, יוקצו המגרשים למבקשת. ההרשאה ניתנה בפטור ממכרז בהתאם לתקנה 25(14) לתקנות חובת מכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: התקנות), שעניינה במיזם תיירותי. התב"ע קיבלה תוקף ביום 7.3.10, אולם על אף זאת סירב המינהל להקצות למבקשת את המגרשים, כשהוא טוען שיש לבחון מחדש את הפרוגרמה שעמדה בבסיס הסכם ההרשאה, ולבדוק אם אכן מדובר במיזם תיירותי או שמא במיזם מסחרי. המינהל טען כי הפרוגרמה אינה מתיישבת כלל עם הוראות תקנון התב"ע. הוא העלה חשש כי למעשה יבוצע בינוי מסחרי נרחב במגרשים ואילו המטרה התיירותית, מכוחה ניתן למבקשת פטור ממכרז, לא תבוא לידי ביטוי. הוא הצביע על העובדה לפיה מכח הפרוגרמה יוקצה שטח של כ- 40% מהמגרשים לשימוש מסחרי. לפיכך דרש מהמבקשת לפנות לבדיקה מקצועית של משרד התיירות בשאלת יעוד התוכנית והעמידה בתנאי הפרוגרמה בטרם תינתן החלטה בעניין ההקצאה, אולם המבקשת נמנעה מלעשות כן. לפיכך סרב להקצות למבקשת את המגרשים. במהלך הדיונים בתובענה חל שינוי ממשי בעמדת המינהל, על רקע הערות בית המשפט. בשלב הראשון הסכימו הצדדים לפנות יחדיו לועדה המשותפת של המינהל ומשרד התיירות. ביום 6.3.11 החליטה הועדה על הקצאת המגרשים בתנאים שונים, שהעיקרי שבהם הוא צמצום שטח המסחר באופן ניכר. בהמשך להחלטה זו תוקנה התובענה, וכמשיב נוסף צורף לה משרד התיירות. בעקבות דיון מקדמי נוסף בבית המשפט, הובא העניין בפני הנהלת המינהל, שהפנתה את הנושא לדיון "במסלול הירוק" ובעקבותיו "במסלול האדום". ביום 7.2.12 התקבלה החלטה בהנהלת המינהל להקצות למבקשת את מגרשים 5, 6 ו - 7 (יחד עם מגרשים 13 ו- 19, שנועדו לחניה), בתנאים שונים מאלה שהתקבלו ביום 6.3.11, וללא פגיעה בשטחים המיועדים למסחר. להחלטה זו ניתן אישור של ועדת הפטור ביום 7.3.12 "ובכך אושרה ההקצאה באופן סופי על ידי כלל הגורמים המוסמכים" (כאמור בפתח כתב התשובה המתוקן מיום 12.3.12). המבקשת סבורה כי התנאים שהעמיד המינהל בהחלטותיו אינם עולים בקנה אחד עם הוראות הסכם ההרשאה, וכי יש לאכוף עליו הסכם זה. לטענתה אין כל מניעה מלקבוע שהתב"ע המאושרת עולה בקנה אחד עם הפרוגרמה התכנונית הנזכרת בהסכם ההרשאה, ולפיכך יש לחייב את המינהל להקצות את המגרשים בפטור ממכרז. המבקשת טענה כנגד כל אחד מהתנאים שהעמיד המינהל, כמו גם כנגד התנהלותו הכוללת העולה, לשיטתה, לכדי חוסר תום-לב, ושמטרתה, כך טוענת המבקשת, לנשל אותה מהמקרקעין שתכננה תוך השקעה כספית ניכרת. עוד עתרה המבקשת לכך שלא יוקצה לה מגרש 7 (שהקצאתו לצורך ביצוע המיזם עלתה לראשונה בהחלטה מיום 7.2.12). לטענתה תגרור הקצאה זו עלות ניכרת הן בשל התשלום עבור המגרש והן בגין הוצאות פיתוח יתרות. גם הקצאת מגרש נוסף זה מפורשת על ידי המבקשת כנסיון להתאנות לה. המשיבים סבורים כי לאחר שהתקבלה ההחלטה הסופית בעניינה של המבקשת ביום 7.3.12 אין עוד מקום לתובענה. הקרקעות הוקצו לה, ובידה להחליט את היא מעוניינת במגרשים אלה בתנאים שנקבעו אם לאו. המשיבים הבהירו מדוע נקבעו התנאים, כאשר לשיטתם כל מטרת התנאים אינה אלא למנוע מצב בו יוקמו שטחי המסחר בשלב הראשון, ואילו האטרקציות התיירותיות, שבשלן ניתן הפטור, ידחקו לפינה ויוקמו באיחור רב, אם בכלל. לפיכך נקבע כי יש צורך בבנייה של האטרקציות ושטחי המסחר בתמהיל ובקצב שנקבעו, ומכח זה ניתנו ההוראות בעניין סדר ושלבי פיתוח המגרשים. על רקע המחלוקות שנותרו גם לאחר שהוחלט על הקצאת המגרשים בתנאי הפטור ממכרז, נקבע התיק לשמיעת ראיות. עדי הצדדים נחקרו ביום 5.6.12, ובתום הדיון סיכמו הצדדים טענותיהם בעל-פה. העובדות הנצרכות לעניין המבקשת יזמה פיתוח מתחם בשטח 50 דונם באזור בית שמש, כאשר היא מבקשת שהקרקע תוקצה לה בפטור ממכרז, מאחר ומטרת המיזם היא לפתח מיזם תיירותי. הפטור התבקש לפי תקנה 25(14) לתקנות, המאפשרת מתן פטור ממכרז ל"הקמת מיזם תיירותי ייחודי שאינו מיזם מלונאי, לפי המלצת ועדה משותפת למשרד התיירות ולמינהל, ובתנאי ששר התיירות, או מי שהוא הסמיכו, אישר כי הקצאת המקרקעין ללא מכרז חיונית להצלחת המיזם". מהמסמכים שצורפו לתצהירי המבקשת עולה כי כבר בשנת 1996 ערכה המבקשת פרוגרמה תכנונית ראשונית למיזם המוצע (נספח 2ב לתצהירי המבקשת). פרוגרמה זו נערכה בהתאם להוראות נוהל 31.10 של המינהל, שקבע בכל המועדים הרלבנטיים לתובענה כי לצורך בדיקת הבקשות תוגש בין היתר פרוגרמה תכנונית. אין מחלוקת כי הפרוגרמה משנת 1996 לא אושרה כמוצע (נוסח הפרוגרמה מאוקטובר 96' צורף כנספח 2ב לתצהירי המבקשת). לאחר שהוגשה פרוגרמה חדשה בחודש אפריל 1998 (כפי שעולה מפסקה 5 למכתב משרד התיירות מיום 18.5.98, נספח 5א לתצהירי המבקשת), החליטה הועדה המשותפת "לאשר עקרונית הרשאת תיכנון, בשטח של עד 50 דונם בסמוך לכניסה הדרומית לבית שמש לשם הקמת מיזם תיירותי מיוחד וזאת עפ"י תקנה 25(14) לתקנות חוק חובת המכרזים ... הקצאת הקרקע תתבצע לאחר מתן תוקף לתכנית המפורטת, בתנאי התאמתה לפרוגרמה המאושרת ע"י משרד התיירות" (פסקה 2 לנספח 5א הנ"ל). נוסח הפרוגרמה מחודש אפריל 1998 לא הוצג בפני בית המשפט, אולם כיום אין עוד מחלוקת בין הצדדים כי לא מדובר בנוסח השונה מהותית מנוסח הפרוגרמה הראשונית מחודש יולי 1998, שהוגש לבית המשפט (נספח 2א לתצהירי המבקשת; להלן: הפרוגרמה). על-פי הנאמר בפרוגרמה, מטרת המבקשת היא לפתח "מתחם תיירותי ומסחרי בשער העיר בית שמש" (עמ' 3 לפרוגרמה). הובהר בה כי מטרת התכנית היא לכלול במתחם "פארק מרכזי, המשלב פיתוח אטרקציות ופארקים, תשתיות בילוי, פיתוח סביבתי ופיתוח יחידות תיירותיות בשירות המבקר - שירותי מסחר והסעדה" (עמ' 4 לפרוגרמה). בפרוגרמה פורטו הרכיבים השונים של המתחם, כאשר אלה כוללים מערך כניסה בשטח 2,300 מ"ר; קולנוע רב-מסכי בשטח 1,200 מ"ר; גן עלטה בשטח 3,000 מ"ר; מוזיאון קהילות ישראל בשטח 3,400 מ"ר; משרדים, שירותי מזון ומסחר תיירותי בשטח 3,775 מ"ר; פארק אטרקציות בשטח 3,025 מ"ר; ומרכז ספורט מליבו בשטח 2,400 מ"ר. על-פי הטבלה בעמודים 4 ו-10 לפרוגרמה, סך השטחים המבונים הנדרשים לצורך כל אלה עולה כדי 19,100 מ"ר, ואלה יוקמו בתוך שטח של 40 דונם. שטח של 10 דונם נוספים הוקצה על-פי הפרוגרמה ל"חניות, דרכים ופיתוח". הפרוגרמה המשיכה ופירטה לגבי כל אחד מרכיבי התכנית את החלוקה הפנימית של התכנון, כאשר הובהר עד לרמת פירוט של 10 מ"ר מה יכלול כל אחד מרכיבי התוכנית. היוצא מהכלל הוא שטח "שירותי מזון ומסחר תיירותי" (שהוקצה לו שטח של 3,775 מ"ר), לגביו לא ניתן פירוט כלשהו בפרוגרמה. מהפירוט שניתן לגבי כל אחד מהרכיבים שנכללו בפרוגרמה עולה כי מערך הכניסה כולל שטח של 800 מ"ר עבור הסעדה ושטח של 800 מ"ר נוספים עבור "מסחר, מזכרות ומסעדות" (עמ' 11 לפרוגרמה). גן העלטה כולל שטח של 140 מ"ר עבור מזכרות ו-180 מ"ר עבור מזנון (עמ' 12 לפרוגרמה). הקולנוע הרב-מסכי כולל שטח של 115 מ"ר עבור מסעדה ושטח של 70 מ"ר עבור "מזכרות" (עמ' 13 לפרוגרמה). מרכז הספורט מליבו כולל שטח של 400 מ"ר להסעדה ו-300 מ"ר למזכרות ומסחר (עמ' 14 לפרוגרמה). שטח פארק האטרקציות כולל 600 מ"ר עבור "מסעדה, קפיטריה ומסחר" (עמ' 15 לפרוגרמה). השטח שהוקצה למוזיאון קהילות ישראל כולל 1,000 מ"ר עבור מסעדות אותנטיות (עמ' 16 לפרוגרמה). מכאן, כי מתוך השטח של 15,325 מ"ר שהוקצו לאטרקציות התיירותיות במסגרת הפרוגרמה (לא כולל השטח של 3,775 מ"ר שהוקצה ל"משרדים, שירותי מזון ומסחר תיירותי" מלכתחילה), מוקצה שטח של 4,405 מ"ר למסחר והסעדה בתוך שטח האטרקציות, העולה כדי 28.7% מסך השטח המוקצה לאטרקציות התיירותיות. בצירוף השטח שהוקצה למסחר מלכתחילה (3,775 מ"ר), הרי שסך השטחים הכלולים בפרוגרמה המוקצים להסעדה ומסחר עולה כדי 8,180 מ"ר מתוך 19,100 מ"ר של בינוי, דהיינו - 42.8% מתוך כלל שטח הבינוי הנכלל בפרוגרמה. כאמור, הועדה המשותפת החליטה, עובר לעריכת המכתב מיום 18.5.98, על מתן אישור עקרוני להרשאת התכנון של השטח המבוקש. ביום 26.5.98 נשלח מכתב ממשרד התיירות למינהל, ובו הובהר כי בהמשך להחלטת הועדה המשותפת מיום 7.4.98 ממליץ משרד התיירות על מתן הרשאת תכנון בשטח של 50 דונם "מגרשים 1 ו-2 בתכנית מפורטת מוצעת מס' בש/153 המצ"ב" [כפי שיובהר במקומו, בסופו של דבר נערכו התוכניות על בסיס ההנחה כי למבקשת יוקצו מגרשים 5 ו- 6 ולא מגרשים 1 ו- 2]. הוא הבהיר כי ההמלצה ניתנה למבקשת, והיא בהתאם לתקנה 25(14) לתקנות, "ובתנאי שתכנית המיזם תתבסס על הפרוגרמה כדלהלן: מערך הכניסה - 2,300 מ"ר, קולנוע רב-מסכי - 1,200 מ"ר, גן העלטה - 3,000 מ"ר, מוזיאון קהילות ישראל - 3,400 מ"ר, משרדים, שירותי מזון ומסחר תיירותי - 3,775 מ"ר, פארק אטרקציות - 3,025 מ"ר, מרכז ספורט מאליבו - 2,400 מ"ר. סה"כ - 19,100 מ"ר" (סעיפים 2 ו-3 למכתב, נספח 2ג לתצהירי המבקשת). כן הובהר במכתב כי לאחר מתן תוקף לתכנית תוקצה הקרקע למבקשת "בתנאי התאמת התכנית לפרוגרמה האמורה בסעיף 3 לעיל" (סעיף 5 למכתב). על רקע המלצות הועדה המשותפת נכרת ביום 16.12.98 "הסכם הרשאה לתכנון" בין המינהל לבין המבקשת, הוא הסכם ההרשאה הנזכר לעיל. הסכם זה עומד בלב המחלוקת שבין הצדדים, כאשר המבקשת דורשת, כאמור, כי ההסכם ייאכף ככתבו וכלשונו. לנוכח חשיבות ההסכם לענייננו, יובאו להלן עיקרי התניות הנדרשות לצורך הכרעה בעניין: בעמוד הראשון להסכם נרשם ב"והואיל" הרביעי כדלהלן: "בנוסף לתנאי הסכם ההרשאה לתכנון שלהלן, יחולו התנאים המיוחדים הבאים: לאחר שהתב"ע תקבל תוקף, תתבצע הקצאה ובלבד שמטרת ההקצאה תהיה לאטרקציה כפי שאושרה על-ידי משרד התיירות. הרשאה זו הינה בהתאם לתקנה 25(14) לתקנות חובת מכרזים תשנ"ג-1993 ובתנאי שתכנית המיזם תתבסס על הפרוגרמה כדלהלן: מערך הכניסה - 2,300 מ"ר, קולנוע רב-מסכי - 1,200 מ"ר, גן העלטה - 3,000 מ"ר, מוזיאון קהילות ישראל - 3,400 מ"ר, משרדים, שירותי מזון ומסחר תיירותי - 3,775 מ"ר, פארק אטרקציות - 3,025 מ"ר, מרכז ספורט מאליבו - 2,400 מ"ר. סה"כ - 19,100 מ"ר. לאחר מתן תוקף לתכנית תוקצה הקרקע לחברת ב.ב.ע בתנאי התאמת התכנית לפרוגרמה האמורה בסעיף 2 לעיל". לאחר התניות שבפתיחת ההסכם, ממשיך ההסכם וקובע כי: "2. המינהל מרשה בזה למורשה להכין לצורך ביצוע מטרת ההרשאה על הנכס תכנית או תכניות לנכס ... וזאת במשך תקופת ההרשאה לתכנון בלבד הנקובה ברשימה ... ... 7. אם יתקיימו כל התנאים המוקדמים והיסודיים המפורטים להלן, יסכים המינהל להעמיד לרשותו של המורשה, כבר-רשות בלבד, שטחים בנכס המתאימים לביצוע מטרת ההרשאה, כפי שייקבעו על-ידי המינהל לפי שיקול דעתו הבלעדי: (א) המורשה יקיים את כל התחייבויותיו על-פי הסכם זה ובמועדים הקבועים בהסכם. (ב) התכנון יאושר על-ידי מוסדות התכנון עד תום תקופת ההרשאה לתכנון. ... (ד) הנהלת המינהל, על-פי שיקול דעתה הבלעדי, תאשר את מסירתם של שטחים בנכס לרשותו של המורשה כבר-רשות ... (ה) לא יאוחר מ-30 יום מתאריך האישור הנ"ל על-ידי הנהלת המינהל ייחתם חוזה פיתוח שיהיה מקובל במינהל באותו מועד. ... (ז) מסירת שטחים לרשותו של המורשה תהיה לצורך ביצוע מטרת ההרשאה על הנכס, ובתמורה, לתקופה ובתנאים שייקבעו בחוזה פיתוח שיהיה מקובל במינהל במועד המסירה, וכן בכפוף לתנאים שייקבעו על-ידי הנהלת המינהל לצורך האישור הנזכר בפיסקה (ד) לעיל. 8. אם לא יועמדו לרשותו של המורשה שטחים כלשהם בנכס מסיבה כלשהי ... ואם המינהל יחליט על-פי שיקול דעתו הבלעדי והמוחלט, להשתמש בעצמו בתכנון שאושר על-ידי המינהל, יחזיר המינהל למורשה את ההוצאות הישירות בלבד, אשר המורשה הוציא בהכנת אותו חלק מהתכנון שאושר על-ידי המינהל ואשר המינהל ישתמש בו בפועל ועל פי שיקול דעתו הבלעדי". ההסכם נחתם לתקופה של שנתיים, עד ליום 30.9.00. תוקפו הוארך עד לחודש ספטמבר 2002 במסגרת התוספת להסכם ההרשאה מיום 13.5.01 (נספח 4 לתצהירי המשיבים). במסגרת תוספת זו נקבע כי ההארכה כפופה "לקבלת המלצת מנכ"ל משרד התיירות", לכך שהשטח בתב"ע לא יעלה על 50 דונם ו"שהפרוגרמה תתואם עם משרד התיירות". ביום 13.3.03 נחתם הסכם הרשאה לתכנון נוסף, זהה בעיקריו להסכם המקורי. בהסכם זה נוסף ל"והואיל" הרביעי תנאי רביעי, שלפיו: "ידוע למורשה כי השטח שיוקצה למיזם התיירות לא יעלה על 50 דונם וזאת בהתאם להחלטת ועדת ממ"י תיירות והפרוגרמה שאושרה על-ידי משרד התיירות". תקופת ההרשאה לתכנון על-פי הסכם זה הוארכה עד ליום 30.9.04 (נספח 1ב לתצהירי המבקשת). תוספת זו באה על רקע ההחלטה לפיה היזם נוטל על עצמו את תכנון כל הפרויקט כולו, בשטח שהוערך כמשתרע על 200 דונם (ובפועל הסתכם בכ-176 דונם; ראו גם ההחלטה מיום 27.6.01, נספח 6 לתצהירי המשיבים). במהלך שמיעת הראיות טען המתכנן מטעם המבקשת כי ההחלטה לפיה נטל היזם על עצמו את תכנון הפרויקט כולו נבעה מיוזמה של המינהל, משרד התיירות והעירייה (עמ' 16 לפרוטוקול, שורות 22-20 ועמ' 17 לפרוטוקול, שורה 26 - עמ' 18 לפרוטוקול, שורה 3). טענה זו, שעלתה לראשונה במהלך חקירתו המשלימה של האדריכל בפתח הדיון, עומדת בסתירה למכתב ב"כ המבקשת למינהל מיום 19.9.00 (נספח 2 לתצהירי המשיבה), בו הבהיר כי על-פי דרישת ראש העיר בית שמש הורחב התכנון ל-200 דונם, ו"מרשיי נתבקשו להרחיב את תחום התכנון ל-200 דונם ע"י עיריית בית שמש משיקולים של טובת העיר". העתק מהמכתב נשלח לראש עיריית בית שמש, כפי שעולה מהמכתב עצמו. מכאן שהיוזמה להרחבת התכנון לא היתה של המשיבים, אלא של עיריית בית שמש בלבד, כפי שעולה הן מנוסח המכתב, הן מהעובדה שהמכתב נשלח למינהל ולא נטען בו שהתכנון נעשה לבקשת המינהל, והן על רקע המכותב הנוסף למכתב. נראה כי על רקע הרחבת תכנון זו נוספה התניה הנוספת להסכם ההרשאה, שעניינה בכך שהשטח שיוקצה לא יעלה על 50 דונם, וזאת על אף שלמעשה ניתנה ליזם הרשאה לתכנון המתחם כולו. ביום 19.12.04 נחתם "הסכם הרשאה לתכנון" נוסף, זהה להסכם מיום 13.3.03, ובו הוארכה תקופת ההרשאה לתכנון עד ליום 30.9.06 (נספח 8 לתצהירי המשיבים). אין מחלוקת כי לא נחתמו הסכמי הרשאה נוספים, ולא נעשתה הארכה פורמאלית של תקופת ההרשאה לתכנון. המשיבים טענו אמנם, בין היתר, שיש לקבוע כי למבקשת לא קמה עילה מאחר והסכמי ההרשאה פקעו, אלא שאין לשעות לטענה זו ויש להסירה מעל הדרך כבר עתה. הטענה עומדת בניגוד חזיתי להתנהלות הצדדים בשנים שלאחר תום תקופת ההרשאה לפי ההסכם, לעובדת קידום התב"ע על-ידי המבקשת ועל ידי המשיבים גם יחד עד למתן התוקף לתכנית, ולמעשה אין היא עולה בקנה אחד גם עם העובדה שבסופו של יום אושרה ההקצאה בתנאים ואף ניתנה החלטה של ועדת הפטור. כידוע, התנהגות הצדדים לאחר כריתת החוזה מהווה כלי פרשני מהמעלה הראשונה (ע"א 49/06 שניר תעשיות צמר גפן רפואי בע"מ נ' עירית כפר סבא, מיום 10.6.08, בפסקה 8 לפסק-הדין; ע"א 9636/06 בוגנר נ' SofaWare, מיום 18.11.09, בפסקה מה לפסק-הדין; ע"א 6491/06 דולצ'יק נ' סגל, מיום 15.12.09, בפיסקה 6 לפסק-הדין). לפיכך, ועל רקע התנהלות הצדדים בשנים מאז פקע לכאורה הסכם ההרשאה לתכנון, יש לקבוע כי גם לשיטת המינהל לא פקעה הרשאת התכנון שניתנה למבקשת, ואין אלה להצטער על הטענות שהועלו בעניין זה. פעולות התכנון התנהלו לאיטן, ולמרבה הצער דומה כי אין בכך כדי להפתיע. המבקשת הפנתה אצבע מאשימה כלפי המשיבים וטענה כי הם שגרמו להשהיית התכנון, אלא שטענה זו אינה עולה בקנה אחד עם הראיות שהציגה. מאלה ניתן לראות כי במקביל להתכתבויות עם גורמים במינהל ובמשרד התיירות בנוגע לתכנית, התעכב אישור התכנית בשל הצורך להטמיע הערות רבות שניתנו על ידי הגרומים המקצועיים מטעם הועדה המחוזית לתכנון ולבניה. גם האדריכל מטעם המבקשת אינו טוען שמתן הערות אלה נבע מרצון או נסיון לעכב את הפרויקט, והבהיר שמדובר בהערות מקצועיות, תוך ירידה לפרטי פרטים עד "לרמת הפסיק" (עמ' 26 לפרוטוקול, שורות 3 - 18). הוא הבהיר שההליכים השונים מול הועדה אינם בגדר "עיכוב", ולשיטתו העיכוב חל רק כאשר התכניות הוגשו למינהל והונחו שם במשך חודשים (שם). מהמסמכים שצורפו לתצהירי המבקשת עולה כי הועדה שלחה הערות רבות, בין היתר ביום 3.5.04 (נספח 8א' לתצהירים), ביום 8.2.05 (נספח 8ב' לתצהירים) ובמועדים נוספים, כך שרק בחודש ינואר 2006 הופקדה התכנית ונעשה הפרסום (נספח 12 לתצהירי המבקשת). לתכנית הוגשו התנגדויות שונות, כעולה מהחלטת ישיבת ועדת המשנה להתנגדויות מיום 27.2.07 (נספח 9 לתצהירי המבקשת). מכאן, כי לכל הפחות עד לחודש פברואר 2007 לא ניתן לזקוף את העיכובים לחובת המשיבים. ביום 16.10.07 הגישו המשיבים בקשה לקיים דיון חוזר בתכנית, לפי סעיף 11(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. הבקשה גררה דיון נוסף בועדת המשנה להתנגדויות, ביום 12.2.08 (פרוטוקול הדיון צורף כנספח 10 לתצהירי המבקשת). באותו דיון העלו המשיבים הסתייגויות בנוגע לכך שהתכנית "אינה מגדירה במפורש את השימוש התיירותי שיותר במגרש מס' 5". כן טענו המשיבים כי "נפל פגם בהטלת הפיתוח על היזם ולא על הרשות המקומית" (סעיפים 5 ו- 8 בפרק ה"רקע" בפרוטוקול הועדה). בתום הדיון החליטה הועדה שאין מקום לפירוט נוסף של השימושים המדויקים שיותרו במגרש 5, מעבר לפירוט הקבוע בהוראות התכנית. היא קבעה כי "יש להתיר גמישות מסוימת לשלבים הבאים וכי הפירוט המצוי בתכנית בשילוב הצורך באישור משרד התיירות לשימושים הספציפיים הינם מספקים". לפיכך הוחלט כי הוראות התכנית יעודכנו, תוך שיתוספו להן שתי הוראות נוספות: האחת, "ייקבע כי במגרש מס' 5 הסבת שטחי בניה של תיירות ובידור למסחר והסעדה יהוו סטיה ניכרת מתכנית בהתאם לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית)"; והשניה, כי סעיף 17(ח) לתקנון התב"ע "ינוסח: תנאי למתן היתר בניה באזור משולב לתיירות מסחר ושירותים במגרש מס' 5 יהיה אישור משרד התיירות לתכליות ולאטרקציות התיירות במגרש" (סעיף 13 להחלטה בפרוטוקול הנ"ל). יוער כי התנאי הראשון נוסף לתקנון התב"ע רק ביחס למגרשים 5 ו- 3, ולא ביחס למגרש 6, שאין חולק כי הוא אחד המגרשים שעל המשיבים להעמיד למבקשת (מב/1 בעמ' 5-4). התנאי השני נקבע בסעיף 18(ח) לתקנון התב"ע. התב"ע אושרה ופורסמה למתן תוקף ביום 7.3.10 (ילקוט הפרסומים מס' 6068, מיום 7.3.10, בעמ' 2164). העתק שלם של מסמכי התב"ע, כולל התקנון והנספחים השונים, הוגש לבית המשפט (מב/1). על אף שההחלטה בועדת המשנה להתנגדויות התקבלה ביום 3.3.08, התעכב הליך החתימה על התב"ע זמן רב, כאשר מההתכתבויות שהוצגו עולה כי פרק זמן לא קצר עבר עד שעיריית בית שמש הסכימה לחתום על התב"ע. ממכתב ב"כ המבקשת מיום 12.7.09 (נספח 14ז לתצהירי המבקשת), עולה שעיריית בית שמש טרם חתמה על התכניות וחתימתה היא שמעכבת את אישורן. ביום 10.1.10 הודיע ב"כ המבקשת כי בינתיים נחתמה התכנית על-ידי עיריית בית שמש והיא עומדת לפני פרסום למתן תוקף (נספח 14י לתצהירי המבקשת). נראה, אפוא, שחלק ניכר מהעיכוב במתן התוקף לתב"ע אינו רובץ לפתחם של המשיבים, והוא נבע גם מחוסר שיתוף פעולה של גורמים אחרים. לעניין התנהלותה של העירייה התייחס גם האדריכל מטעם המבקשת, באומרו "לא נתקלתי במצב שבו נעשו על-ידי גורמים שבתחילת הדרך נתנו את ברכת הדרך ואישרו ונתנו את כל הרוח הגבית לזה, שאותם גורמים בסופו של דבר מערימים ויוצרים קשיים ועושים את הכל כדי להכשיל תכנית שהם היו חלק ממנה" (עמ' 25 לפרוטוקול, שורות 25-22). במקביל לתהליך אישור התב"ע התנהלה התכתבות עניפה בין המבקשת לבין נציגי המינהל ומשרד התיירות בבקשה להקצאת המקרקעין בהתאם לתכנית. המשיבים הודיעו למבקשת כי הועדה המשותפת החליטה ביום 29.12.08 שאין להקצות שטחים בפטור לפרויקטים שאינם תיירותיים ו"הקצאה בפטור אם תהיה, תהיה אך ורק לאלמנטים תיירותיים. משרד התיירות יבדקו ויגדירו את שטחי הקרקע ואת הפרוגרמה והאם מדובר בפרויקט תיירותי או לא" (מכתב מיום 22.2.09, נספח 13 לתצהירי המבקשת). מכתב זה גרר שרשרת של התכתבויות שעיקרה פניה של ב"כ המבקשת לנציגי המשיבים (נספחים 14א - 14יג לתצהירי המבקשת). ביום 7.3.10 הודיעה האחראית המחוזית על מחלקת העסקות במינהל כי "לאור התקדמות התכניות על ידכם, שלפיה נראה כי אינה תואמת למטרות תיירות" הרי שעל המבקשת לפנות למשרד התיירות לבדיקת הבקשה מחדש ולקבלת המלצת מנכ"ל משרד התיירות. בעקבות מכתב זה הוגשה התובענה, כאשר המבקשת טוענת כי המשיבים התנערו מהסכמי ההרשאה, וכי יש לאכוף עליהם את ההסכם ולהורות על הקצאת הקרקעות. המינהל טען כי הוראות הפרוגרמה אינן עולות בקנה אחד עם התכנית המאושרת, ולא נראה שניתן ליישב את הפירוט שבפרוגרמה עם הוראות התכנית. החשש המרכזי שהביע המינהל הוא שהאטרקציות התיירותיות לא יוקמו, או יוקמו באופן חלקי בלבד, וכי בסופו של דבר המיזם שיוקם יהיה בעל אופי מסחרי בולט, בעוד שהפטור מהמכרז ניתן לצורך מיזם תיירותי. המינהל הצביע על העובדה לפיה כוללת הפרוגרמה שטחים מסחריים בהיקף ניכר ביותר, וזאת בניגוד להוראות נוהל 31.10 לנהלי המינהל, שעניינו "הקצאת קרקע והרשאת תכנון למיזמים תיירותיים". יש לציין בהקשר זה כי מעיון בהוראות הנוהל על גלגוליו השונים (הנוהל צורף כנספח 27 לתצהירי המשיבה, והנהלים ההיסטוריים הוגשו על-ידי המבקשת במהלך שמיעת הראיות), עולה כי החל משנת 1999 נכללה בנוהל הוראה לפיה במיזם תיירותי ייחודי ("אטרקציה"), כמשמעו בתקנה 25(14) לתקנות, "גודל השטח המסחרי במיזם לא יעלה על 25% מכלל השטח המבונה של המיזם" (הוראה 1.4.2 לחלק ב' של הנוהל מיום 4.7.99; הוראה 1.4.2 לחלק ב' של הנוהל מיום 20.1.00; הוראה 1.4.2 לחלק ב' של הנוהל מיום 25.1.05 ושל הנוהל מיום 11.1.06). הוראה זו הוחלפה במסגרת הנוהל מיום 19.7.07, שאז נקבע כי גודל השטח המסחרי במיזם לא יעלה על 20% מזכויות הבניה שימומשו, או מ-200 מ"ר מזכויות הבנייה שימומשו, הנמוך מבין שניהם (הוראה 1.4.2 לחלק ב' של הנוהל מיום 19.9.07). כפי שצוין לעיל, גודל השטח המסחרי במיזם עולה לכלל 28.7% משטח האטרקציות, וכדי 42.8% מכלל זכויות הבניה שמבקשת המבקשת לממש. דומה כי על רקע זה עלתה התנגדותו של המינהל לאישור הקצאת המקרקעין ללא אישור של משרד התיירות, והתעורר החשש כי המיזם אינו מיזם תיירותי בעיקרו, אלא לאמיתו של דבר מיזם בעל אופי מסחרי בולט למדי. עוד טען המינהל, שהמבקשת סירבה לפנות למשרד התיירות לאחר שנדרשה לעשות כן, ולפיכך מנעה את קבלת חוות דעת משרד התיירות בעניין התכנית. בדיון שהתקיים ביום 14.11.10, לפני כבוד השופטת א' אפעל-גבאי, הסכימו הצדדים לפנות לועדה המשותפת כדי שתבחן את הטענה לפיה התב"ע תואמת לפרוגרמה. בעקבות הסכמה זו נערך דיון בועדה לבדיקת תכניות ביום 23.1.11, ולאחר מכן דיון נוסף בועדה המשותפת ביום 6.3.11. בדיון אחרון זה הוחלט על הקצאת הקרקע ליזם בכפוף לתנאים שונים שכללו, בין היתר, צמצום ניכר או ביטול של שטח המסחר של 3,775 מ"ר שנכלל בפרוגרמה. כן נקבע כי בהסכם הפיתוח תעוגן התחייבות של המבקשת ל"שלביות פיתוח", לפיה בכל שלב משלבי ביצוע המיזם "יובטח יחס של לפחות 75% שטחי האטרקציה נטו (שטח עיקרי מבונה) ל-25% שטחי מסחר וכי המסחר שייבנה יהיה מסחר בזיקה לאטרקציה התיירותית". עוד נקבע כי לאחר שיחלפו שבע שנות הסכם החכירה, לא תוכל המבקשת להסב את השימוש לשימוש מסחרי, אלא לשימוש תיירותי בלבד. קביעה זו מבוססת על סעיף 4 לחלק א' לנוהל 31.10 מיום 19.9.07 (קביעה זו זהה לזו שהופיעה בסעיף 8 לחלק א' לנוהל מיום 11.1.06). המבקשת לא השלימה עם תנאים אלה. בעקבות טיעונים שנשמעו בדיון מיום 6.7.11, הוחלט כי המבקשת תגיש בקשה מתוקנת, לה יצורף גם משרד התיירות. בדיון שהתקיים לפני ביום 25.1.12, לאחר הגשת הבקשה המתוקנת, לא הכחישו המשיבים כי הפרוגרמה עמדה לנגד עיני המשיבים בעת חתימת הסכם ההרשאה. על רקע עובדה זו, והפירוט שבפרוגרמה עצמה, החליטו המשיבים לבחון את עמדתם פעם נוספת. בעקבות אותו דיון הועבר העניין למסלול הירוק ובעקבותיו למסלול האדום, כפי שצוין לעיל בפתח הדברים. ביום 7.2.12 סוכם הדיון ב"ועדת עסקות - מסלול אדום". בדיון הובהר בין היתר, כי מאחר והשטחים המסחריים פורטו בפרוגרמה לגבי כל אחד מהאלמנטים התיירותיים, לא ניתן כיום לשנות את היקף שטחי המסחר בפרוגרמה (פסקה 8, בעמ' 16 לפרוטוקול הועדה, נספח 28 לתצהירי המשיבים). לפיכך הוחלט להקצות את המגרשים למבקשת, במספר תנאים שיפורטו להלן. תנאים אלה אושרו לאחר מכן ביום 7.3.12 על ידי ועדת הפטור (נספח 29 לתצהירי המשיבים). במסגרת הדיון בועדת העסקות ביום 7.2.12 הגיעה הועדה למסקנה לפיה להורות על ההקצאה בכפוף לכך שמוזיאון קהילות ישראל יוקם במגרש 7, כשהיא מבהירה שהקמת מוזיאון במגרש 5 היא אופציונאלית בלבד. לפיכך הוחלט להקצות למבקשת את המגרשים 5, 6 ו- 7, וכן את המגרשים 13 ו-19 המיועדים לחניה. התנאים שנקבעו בהחלטה כללו חיוב של המבקשת להגיש למשרד התיירות "תכנית בינוי כוללת לכל מגרש המפרטת את מיקומו והיקפו של כל אלמנט, השטח המסחרי שלו, אופי המסחר וכדומה. היזם/החוכר יציין על גבי תכנית הבינוי את השימוש בכל מבנה ... תכנית הבינוי שתאושר על-ידי משרד התיירות תהיה מחייבת ותרשם לגביה הערה בלשכת רישום המקרקעין וזאת מיד כשהמצב הרישומי יאפשר זאת" (סעיף 12.1 למסמך מיום 7.2.12). כן נקבע, בדומה לקביעות הועדה מיום 13.3.08, כי כל בקשה להיתר בניה תובא לאישור משרד התיירות וממ"י. נקבע כי להבטחת יישום הוראה זו תרשם הערה בלשכת רישום המקרקעין כשניתן יהיה לעשות כן, וכי "משרד התיירות יהא רשאי לדרוש ביצוע של שינויים בתמהיל השימושים ובפריסתם [כך במקור - ר.ו.] בהתאם לשיקוליו המקצועיים במסגרת הגדרותיו לאטרקציות" (סעיף 12.2 למסמך מיום 7.2.12). עוד נקבע כי על המבקשת לפתח ולבנות את מבנה מוזיאון קהילות ישראל במגרש 7 "וזאת לפני שיבנה כל מבנה אחר בתחום המגרש". גם על התחייבות זו להיות מעוגנת בבקשות להיתר הבניה (סעיף 12.3 למסמך מיום 7.2.12). כמו כן חזרה הועדה על הקביעה לפיה יש לבנות את המבנים כך שבכל שלב יובטח יחס של לפחות 75% שטחי אטרקציה נטו מול 25% שטחי מסחר "וכי המסחר שייבנה יהיה מסחר בזיקה לאטרקציה התיירותית שבפרוגרמה" (סעיף 12.4 למסמך מיום 7.2.12). נקבע כי העברת זכויות תצריך הסכמה של המשיבים (סעיף 12.5 למסמך מיום 7.2.12), וכי "ככלל לא יותר שינוי ייעוד מייעוד תיירותי לייעוד אחר הן בתקופת הפיתוח והן בתקופת החכירה" (סעיף 12.6 למסמך מיום 7.2.12). בתום הדיון ניתנה החלטה לפיה אושרה העסקה בכפוף לאישור הועדה לפטור, וכי הקצאת המגרשים תעשה בכפוף לכך כי "בשלב ראשון - הקצאה של מגרשים 6 + 7 - היזם מתחייב לבנות את האטרקציה התיירותית במלואה. רק לאחר מילוי תנאי זה על-ידי היזם, המינהל יקצה ליזם את מגרש מס' 5". כאמור, החלטות אלה אושרו על-ידי ועדת הפטור בישיבתה מיום 7.3.12. המבקשת סבורה כי כל התנאים שהותנו במסגרת ההחלטות הועדה העסקית וועדת הפטור עומדים בניגוד להסכמה החוזית שבהסכם ההרשאה, ודינם להתבטל. ב"כ המבקשת הבהיר בסיכומיו, חזור והבהר, כי הפרוגרמה היא המחייבת ואין בילתה (כפי שהדגיש - "פרוגרמה, פרוגרמה, פרוגרמה"). לשיטתו הותנתה הקצאת המקרקעין בהסכם אך בכך שיהא זה אפשרי להקים את הבינוי שבפרוגרמה על פי הוראות התב"ע שתאושר. לפיכך, מרגע שאושרה התב"ע וניתן במסגרתה לכלול במגרשים את השימושים שבפרוגרמה - אין למינהל רשות לסטות מהחוזה ולהוסיף תנאים שלא נזכרו בו במפורש. המינהל חולק על טענות המבקשת. לשיטתו, אין לכבול את שיקול דעתו של המינהל, ובפרט את "שיקול דעתו הבלעדי", כפי שנזכר פעמים מספר בהסכם, לפרוגרמה שנוסחה בחודש יולי 1998. הפרשנות לפיה יש להתעלם כליל מכל מה שהתרחש במרוצת השנים הרבות שחלפו מאז חתימת הסכם ההרשאה ועד לאישור התכנית, אינה פרשנות סבירה בעיניו, כלל ועיקר. יש לקרוא את ההסכם כמכלול, ולתת משקל לזכותו של המינהל להתנות את הקצאת המקרקעין, בשונה ממתן האישור לתכנון, בתנאים מתאימים. המינהל חזר והבהיר כי החשש הוא שהמיזם, הכולל שטחי מסחר נרחבים ביותר, בשטח העולה על כל מיזם תיירותי שניתן היה לאשר בהתאם להוראות נוהל 31.10, יתברר בסופו של דבר כמיזם מסחרי עם אלמנט תיירותי זניח. מאחר ומחלוקתם של הצדדים סובבת כיום, לאמיתו של דבר, את התנאים שנקבעו במסגרת החלטת ועדת העסקות מיום 7.2.12 (שאושרה על-ידי ועדת הפטור), וכנגד אלה הפנתה המבקשת את חיציה בסיכומיה, אין אלא לדון בטענות אלה בנוגע לכל אחד מהתנאים שנקבעו בהחלטה זו. על רקע אלה ניתן יהיה לקבוע באילו תנאים תהא ההקצאה, כאשר יש לזכור כי ועדת הפטור אישרה את הקצאת המקרקעין, בכפוף לתנאים שהעמידה. דיון האם רשאי היה המינהל להתנות בתנאים את הקצאת המקרקעין? המבקשת סבורה כי על רקע האמור בהסכם ההרשאה די בכך שניתן תוקף לתב"ע ושניתן להחיל במסגרת התב"ע את האמור בפרוגרמה כדי להביא להקצאת המגרשים למבקשת ללא כל יכולת להתנאה נוספת על-ידי המינהל. טענה זו מושתתת על "התנאי המיוחד" השלישי שנקבע ב"והואיל" הרביעי להסכם ההרשאה לתכנון וצוטט לעיל ("לאחר מתן תוקף לתכנית, תוקצה הקרקע לחברת ב.ב.ע בתנאי התוכנית לפרוגרמה האמורה"). בטרם תיבחן השאלה אם רשאי היה המינהל להתנות תנאים להקצאת המקרקעין, יש איפוא לבחון את השאלה המקדמית אם אכן ניתן להחיל את רכיבי הפרוגרמה במסגרת התב"ע, עניין השנוי במחלוקת בין הצדדים. בכתב התשובה ובתצהירי המשיבים נטען כי קיימת חוסר הלימה בין הוראות התב"ע לבין הפרוגרמה. טענה זו מושתתת, בעיקרו של דבר, על שתיקת תקנון התב"ע בעניין גן העלטה ובעניין פארק האטרקציות, כאשר גן העלטה לא נזכר בתקנון ופארק האטרקציות לא הוגדר בו; על העובדה שהמילים "אולמות כניסה" נזכרות בתקנון התב"ע בנוגע למגרש 6 ומקצות לצורך זה שטח של עד 750 מ"ר, בעוד שעל פי הפרוגרמה אמור מערך הכניסה להתפרש על פני 2,300 מ"ר; ועל העובדה שמרכז הספורט מאליבו, שנועד לקרטינג ושטחו 2,400 מ"ר לפי הפרוגרמה, אמור לכאורה להיכלל במגרש 6 (הכולל "מסלולי נהיגה לרכב זעיר"). שטח הבינוי של מגרש 6, כולל אולמות כניסה, הדרכה והקרנה, שירותים מחסנים ותחזוקה, שבילים נטיעות וגינון, עומד על 3,000 מ"ר בלבד. לפיכך סבורים המשיבים כי לא ניתן להלום את הוראות התב"ע עם הפרוגרמה, ואין מקום לטענת המבקשת לפיה אין כל קושי לכלול את כל הבינוי המבוקש לפי הפרוגרמה במסגרת התב"ע. מתקנון התב"ע (מב/1), עולה כי שטח הבינוי הכולל שהוקצה למגרש 5 הוא 15,800 מ"ר, כאשר שטח זה כולל שטח למסחר והסעדה ששטחו 3,775 מ"ר ושטח לתיירות ובידור ששטחו 12,025 מ"ר (השטחים כוללים שטח עיקרי ושטחי שירות). מגרש 5 הוגדר כ"אזור משולב לתיירות, מסחר ושרותים". שטח הבינוי שהוקצה למגרש 6, שהוגדר כ"אזור למתקני תיירות", הוא 3,000 מ"ר (שטח עיקרי ושטחי שירות). למגרש 7, שהוגדר כ"אזור למוסד ציבורי/ מוזיאון", הוקצה שטח של 2,600 מ"ר (שטח עיקרי ושטחי שירות). המבקשת טוענת כי המשיבים התחייבו להקצות לה את המגרשים 5 ו-6, ששטח הבינוי הכולל המותר בהם הוא 18,800 מ"ר, וזאת לצורך הקמת מכלול הבינוי שנכלל בפרוגרמה. לשאלה כיצד ניתן להכיל את שטחי הבינוי בפרוגרמה, ששטחם הכולל 19,100 מ"ר, בתוך שטח המגרשים 5 ו-6 ששטח הבינוי הכולל שלהם עולה כדי 18,800 מ"ר, השיב האדריכל "היתה הפחתה ואני לא זוכר באיזה תחום זה היה. 300 מ"ר וויתרנו עליהם" (עמ' 24 לפרוטוקול, שורות 7-5). ב"כ המבקשת הבהיר שהמבקשת אינה טוענת שיש להקצות לה 19,100 מ"ר, מאחר והיא ויתרה על 300 מ"ר. כאמור, לא עלה בידי המבקשת להבהיר היכן קוצצו אותם 300 מ"ר חסרים לשיטתה, והיא לא הצביעה על מסמך כלשהו ממנו עולה כי וויתרה על שטח באחד מתחומי הבינוי המבוקשים. הגדרת השימושים המותרים במסגרת מגרש מס' 5 בתקנון התב"ע היא רחבה ביותר. על-פי קביעת תקנון התב"ע מיועד שטח מגרש זה "לתיירות מסחר ושירותים ויותרו השימושים הבאים: בידור לרבות קולנוע מתקדם, אטרקציות תיירותיות כגון: מוזיאון, הסעדה ותיירות וכן שטחי עזר - מעברים, מחסנים, חדרי מכונות ואנרגיה, מקלטים ומרחבים מוגנים וחניה מקורה". גן העלטה אינו נזכר באמירה כללית זו, אלא שמעיון במסמכים שהוחלפו בין המבקשת לבין הועדה המחוזית במרוצת השנים עולה שהמבקשת כללה במפורש במסגרת מגרש 5 את גן העלטה, ונדרשה על-ידי נציגת הועדה המחוזית למחוק מילים אלה ולהותיר את ההגדרה כהגדרה עמומה ורחבה של "אטרקציות תיירותיות כגון: מוזיאון", ללא פירוט נוסף (נספח 15 לתצהירי המבקשת בעמ' 6; במקור רשם המתכנן "כגון: גן עלטה, מוזיאון קהילות ישראל"). בחינה של המסמכים מעידה כי לחלק מרכיבי הפרוגרמה ניתן למצוא שיוך מתאים, ללא קושי, בתקנון התב"ע. מההגדרות בתב"ע עולה כי שטח המסחר ה"טהור" שנכלל בפרוגרמה, בשטח של 3,775 מ"ר, נכלל במפורש במסגרת מגרש 5 (כעולה מטבלת השטחים שבעמ' 7 השני לתקנון התב"ע). מהערות הועדה המחוזית על טיוטת תקנון התב"ע שהציג המתכנן מטעם המבקשת, עולה כי המבקשת ביקשה בתחילה במפורש לרשום בתקנון התב"ע במסגרת מגרש 5 את גן העלטה ואת מוזיאון קהילות ישראל שנזכרו בפרוגרמה. הקולנוע נכלל במפורש גם בהגדרה שנותרה בתב"ע. מכאן, שמתוך 12,025 מ"ר הנכללים במגרש 5, ניתן לומר, ברמה גבוהה של וודאות, שאין מניעה תכנונית מלהקים במסגרת מגרש 5 את הקולנוע, גן העלטה ומוזיאון קהילות ישראל, ששטחם הכולל 7,600 מ"ר. דא עקא שלבד מאלה על המבקשת לכלול בתכנית מערך כניסה בשטח של 2,300 מ"ר, פארק אטרקציות בשטח של 3,025 מ"ר ומרכז ספורט מאליבו בשטח של 2,400 מ"ר, כאשר למעשה די בהכללת שני הראשונים כדי לחרוג במידה ניכרת מהבינוי המותר במגרש 5. לעניין זה אכן קיימת לכאורה אי-הלימה מסוימת בין הוראות התב"ע לבין הפרוגרמה. אף שההגדרה במסגרת מגרש 5 היא רחבה ביותר, הרי שבתקנון התב"ע מוגדרים השימושים שבמגרש 6 ככוללים, בין היתר, "אולמות כניסה, הדרכה והקרנה, קופות, הסעדה (עד 750 מ"ר), שירותים, מחסנים ותחזוקה, מסלולי נהיגה לרכב זעיר, שבילים, נטיעות וגינון" [ההדגשה הוספה - ר.ו.]. עיון בפירוט התכנית הנוגעת ל"מערך הכניסה" בפרוגרמה מעלה כי מערך זה כולל מודיעין, חדר תדריכים, קופות ומסעדות, שירותים, מחסנים ותחזוקה (עמ' 11 לפרוגרמה). שטחם הכולל של אלה, בהתאם לפרוגרמה, הוא 1,300 מ"ר, כאשר מתוכם שטח השירותים, המחסנים והתחזוקה (הנכללים לכאורה במגרש 6 בתב"ע), משתרע על 370 מ"ר. נראה לכאורה כי הפרשנות הסבירה ביותר של התב"ע היא כי מערך הכניסה ייכלל דווקא במגרש 6, העוסק במפורש ב"אולמות כניסה" (מסקנה זו מתחזקת גם על רקע מיקומו של מגרש 6 בתוכניות), וכי שטחו של מערך הכניסה יהיה לכאורה קטן במידה ניכרת מזה שנקבע בפרוגרמה (מגרש 6 מאשר עד 750 מ"ר לצורך אולמות הכניסה, הדרכה והקרנה, קופות והסעדה, ושטח נוסף של עד 370 מ"ר לצורך שירותים, מחסנים ותחזוקה; סה"כ 1,120 מ"ר חלף 2,300 מ"ר הקבועים בפרוגרמה). לא למותר לציין כי במסגרת התכנון המפורט של מתחם הכניסה בפרוגרמה לא נזכר שטח כלשהו המוקצה ל"אולמות כניסה", אלא שטחים עבור מודיעין, קופות, שירותים, שמירת חפצים וחדר תדריכים, הסעדה, מסחר, מזכרות ומסעדות, משרדים, מחסנים ותחזוקה. נוסח התב"ע מצביע לכאורה על פרשנות לפיה במסגרת מגרש 6 יש לכלול "אולמות כניסה" כאלמנט עצמאי. נראה שהדרך היחידה במסגרתה ניתן להלום את הוראות התב"ע עם האמור בפרוגרמה היא ההנחה לפיה האמירה "אולמות כניסה" היא אמירה כללית בלבד, שאין מאחוריה ולו מטר אחד של בינוי. פרשנות זו אינה נקיה מקשיים, בפרט על בסיס העובדה לפיה כל אחד מהשימושים האחרים הנזכר בתקנון התב"ע הוא שימוש שמוקצה לו שטח בינוי עצמאי. עם זאת, אין להוציא מכלל אפשרות כי מערך הכניסה יפוצל בין שני המגרשים 5 ו-6, ויתכן, אפוא, שלא קיימת סתירה קוטבית בין התב"ע לבין הפרוגרמה בעניין זה. מכל מקום, לא ניתן לומר שקיימת הלימה מלאה בין השתיים. פארק האטרקציות ומרכז הספורט מאליבו עונים שניהם לכאורה להגדרה של "אטרקציות תיירותיות" (להגדרה הרחבה של אטרקציה תיירותית ראו בנוהל 31.10 בסעיף 2.1.3 לחלק ב', בכל הנהלים שפורסמו משנת 1999 ואילך). ממילא נראה כי אין קושי תכנוני לכאורי לכלול חלקים אלה של הפרוגרמה בגדרה של התכנית הנוגעת למגרש 5. דא עקא, שהשטח הכולל של שני מיזמים אלה יחד עם הקולנוע הרב-מסכי, גן העלטה ומוזיאון קהילות ישראל, משתרע יחדיו על שטח של 13,025 מ"ר, שטח העולה ב-1,000 מ"ר על שטח הבינוי המותר לצורך תיירות ובידור במגרש 5. מאחר ואין חולק שהמבקשת לא וויתרה על 1,000 מ"ר של בינוי, הרי שלא יתכן שכל אטרקציות אלה גם יחד ייכללו במסגרת מגרש 5. כאמור, על רקע לשון התקנון, ממנו משתמע כי אולמות הכניסה ייבנו במגרש 6, לא ניתן לכלול במגרש זה, שהבינוי המותר בו הוא בשטח של 3,000 מ"ר בלבד, הן את מערך הכניסה (אף אם בשטח מוקטן של 1,120 מ"ר) והן את מרכז הספורט מאליבו (ששטחו 2,400 מ"ר על-פי הפרוגרמה). לא למותר לציין כי על-פי הפרוגרמה נועד מרכז הספורט מאליבו לכלול מסלול אספלט למכוניות קרטינג, ששטחו לא נכלל כלל במסגרת 2,400 מ"ר של השטחים הנדרשים לפארק. מאחר והתב"ע קבעה כי במסגרת מגרש 6 יותרו השימושים הכוללים "מסלולי נהיגה לרכב זעיר", הרי שעל פני הדברים הכוונה המפורשת העולה מהתב"ע היא כי מרכז הספורט מאליבו ייכלל בשטח מגרש 6. מכאן שהקצאת שטח של 2,400 מ"ר למרכז הספורט מאליבו במגרש 6 תביא לתוצאה לפיה לכל יתר השימושים, ובכלל זה לחלק ניכר ביותר מהשימושים הנצרכים ל"מערך הכניסה", הוקצה שטח בינוי כולל של 600 מ"ר בלבד. על רקע כל אלה, נראה שיש לא מעט טעם בקביעת המשיבים לפיה יש לבנות את מוזיאון קהילות ישראל במגרש 7, שאם לא כן לא ניתן יהיה להוציא לפועל את הבינוי המתוכנן בפרוגרמה. הגב' עמליה אברמוביץ, מתכננת מחוז ירושלים במינהל, הבהירה בעדותה כי ההחלטה מיום 7.2.12 לפיה ייבנה המוזיאון במגרש 7 היתה החלטה שנשענה על חוות דעתה של מחלקת התכנון שהשוותה בין התב"ע שאושרה לבין הפרוגרמה (עמ' 34 לפרוטוקול, בשורות 14-13; עמ' 35 לפרוטוקול, בשורות 6-4). היא אישרה כי אין מניעה עקרונית לבניית המוזיאון במגרש 5, על רקע העובדה שבין יתר ההגדרות הנוגעות לו נאמר שניתן להקים בו "אטרקציות תיירותיות כגון: מוזיאון", אלא שהאפשרות להקים מוזיאון במגרש 5 היא "אופציונאלית", בעוד לגבי מגרש 7 נקבע בתב"ע במפורש שהמגרש נועד "למבנה מוזיאון היסטורי, ארכיאולוגי, הנצחה ותרבות" (עמ' 34 לפרוטוקול, שורות 27-13). לפיכך, יש להעדיף את הקביעה הברורה הנוגעת לעניין מגרש 7 על הברירה האפשרית בנוגע למגרש מס' 5. משנשאלה העדה בנוגע לשטחו של מגרש 7, המאפשר בינוי בשטח כולל של 2,600 מ"ר בשעה שלמוזיאון קהילות ישראל הקצתה הפרוגרמה שטח כולל של 3,400 מ"ר, השיבה כי כך אישרו רשויות התכנון ו"זה גם לא רחוק ממה שאישרו" (עמ' 38 לפרוטוקול, שורות 24-20). לאור קביעות התב"ע, כפי שנסקרו לעיל, נראה כי בפועל ניתן להקים בשטח מגרש 6 חלק ממערך הכניסה ואת השטחים הנצרכים לצורך מרכז הספורט מאליבו. אף בהנחה שניתן לפצל את מערך הכניסה בין מגרשים 5 ו-6, קביעה שאינה נקיה מספקות, הרי ששטח יתר האטרקציות הנזכרות בפרוגרמה יחד עם השטח הנותר של מערך הכניסה עולה על שטח הבינוי המותר במגרש 5. נראה כי יש בכך כדי לתמוך בהחלטת המשיבים לפיה יוקם המוזיאון בשטח מגרש 7. במצב דברים זה תוכל המבקשת להקים את מרכז הספורט מאליבו בשטח מגרש 6, יחד עם חלק ממערך הכניסה, ואת כל יתר האטרקציות הנכללות בפרוגרמה, יחד עם שטח המסחר ה"טהור", ניתן יהיה להקים בשטח מגרש 5. המסקנה היא, אפוא, שניתן לכלול את כל השימושים הנזכרים בפרוגרמה במסגרת התב"ע המאושרת, אלא שלשם כך, על רקע הוראות התב"ע שאין חולק שמעמדם כמעמד חקיקה, יש צורך לעשות שימוש במגרשים 5, 6 ו-7. על רקע מסקנה זו, לפיה מאפשרת התב"ע את הבינוי הנזכר בפרוגרמה, יש להמשיך ולבחון אם רשאי היה המינהל, במצב דברים זה, להתנות את הקצאת המגרשים בתנאים. כאמור, לשיטת המבקשת די בכך שניתן לכלול את השימושים המבוקשים בפרוגרמה במסגרת הוראות התב"ע כדי להביא לכלל מסקנה לפיה מחויבים המשיבים להקצות את המגרשים למבקשת ללא כל תנאי נוסף. טענה זו, כפי שצוין לעיל, נסמכת על הוראת התנאי השלישי במבוא להסכם ההרשאה לתכנון. המינהל סבור שלא כך הם פני הדברים. לשיטתו, העמדת המגרשים תעשה "לפי שיקול דעתו הבלעדי", כפי שנקבע ברישא לסעיף 7 להסכם ההרשאה ובסעיף 7(ד) להסכם. על כל אלה מוסיף המינהל ומפנה להוראת סעיף 7(ז) להסכם, לפיה מסירת השטחים תהיה "לתקופה ובתנאים שייקבעו בחוזה פיתוח שיהיה מקובל במינהל במועד המסירה, וכן בכפוף לתנאים שייקבעו על-ידי הנהלת המינהל לצורך האישור הנזכר בפיסקה (ד) לעיל". כן מפנה המינהל לסעיף 8 להסכם המאפשר למינהל "על-פי שיקול דעתו הבלעדי והמוחלט, להשתמש בעצמו בתכנון שאושר על-ידי המינהל". על רקע כל אלה טוען המינהל כי רשאי הוא לקבוע תנאים כנראה בעיניו, ושיקול דעתו בהקשרים אלה הוא בלעדי ומוחלט. על אחת כמה וכמה שרשאי הוא לקבוע תנאים כאשר מרגע החתימה על הסכם ההרשאה ועד להשלמת התכנון חלף פרק זמן ניכר ביותר, במסגרתו חלו שינויים שונים בתמונה בכללותה, וכאשר התב"ע אינה עולה בהכרח בקנה אחד עם הוראות הסכם ההרשאה. ברי כי המינהל אינו רשאי להפעיל את שיקול דעתו "הבלעדי והמוחלט" באופן שרירותי, או בדרך הנגועה בחוסר תום לב. חובת תום-הלב המוטלת על הרשות הציבורית היא "חובה כפולה" הנשאבת לא רק מדיני החוזים אלא גם מחובת ההגינות והסבירות הנגזרים מתפקידה ומעמדה (ראו ע"א 11371/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, מיום 20.2.08, בפסקה 38 לפסק-הדין; ע"א 9551/04 אספן בניה ופיתוח בע"מ נ' מדינת ישראל, מיום 12.10.09, בפסקה 36 לפסק-הדין; ע"א 8729/07 אירונמטל בע"מ נ' קק"ל, מיום 12.11.09, בפסקה 17 לפסק-הדין; ע"א 4553/06 מדינת ישראל נ' ערד חברה להנדסה פיתוח ובנין בע"מ, מיום 14.10.10, בפסקה 14 לפסק-הדין). לעניין זה נקבע, אך זה לא כבר, כי "בשלב הטרום חוזי כמו גם בשלב קיום החוזה מוטלת על הרשות חובה מוגברת להתנהל בתום לב ולקיים סטנדרט גבוה של הגינות" (ע"א 9073/07 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, מיום 3.5.12, בפסקה 18 לפסק-דינה של כבוד השופטת חיות). ממילא לא ניתן להסתמך על עצם העובדה שההסכם אפשר למינהל לפעול על פי "שיקול דעתו הבלעדי והמוחלט". עם זאת, שילובן של ההוראות שבהסכם ההרשאה מביא לכלל מסקנה כי מתן האישור בעניין מסירת השטחים לפי סעיף 7(ד) להסכם כפוף, בין היתר, לתנאים שייקבעו על-ידי הנהלת המינהל (כפי שנקבע בסעיף 7(ז) להסכם), ובלבד שיהיה מקום לקביעת תנאים מעין אלה לאור תכלית ההסכם. ממילא אין מקום לבחון את ההוראה שבפתח ההסכם לבדה, ויש לקרוא את ההסכם כמכלול שלם, על כל חלקיו, מתוך הרמוניה וזיקה בין כל חלקי הטקסט החוזי (ראו ע"א 9236/03 ברוך מקל בע"מ נ' צח השקעות בע"מ, פ"ד נט(2) 268, 279 (2004); ע"א 6018/03 אוליאור נ' מסא א.א יזום וניהול נכסים בע"מ, מיום 21.7.07, בפסקה 16 לפסק דינה של השופטת ארבל; ע"א 8566/06 אמריקר נ' מליבו ישראל בע"מ, מיום 8.11.09, בפסקה 18 לפסק-הדין). מטבע הדברים, חלים שינויים בחיי חוזה החל בין הצדדים במשך שנים ארוכות, בפרט על רקע מציאות תכנונית וחוקית משתנה, ויש מקום להתאים את החוזה לנסיבות. במצב דברים מעין זה עשוי החוזה "לפשוט צורה וללבוש צורה חדשה, לאור שינוי המצב ושינוי בידיעות הצדדים על המצב הקיים" (גד טדסקי "סיכול החוזה" מסות במשפט (התשל"ח) 106, 160; איל זמיר חוק המכר, תשכ"ח-1968 (פירוש לחוקי החוזים בעריכת גד טדסקי, התשמ"ז) 170; איל זמיר חוק חוזה קבלנות, תשל"ד - 1974 (פירוש לחוקי החוזים בעריכת גד טדסקי, תשנ"ה) 289; ע"א 701/79 שוחט נ' לובליאניקר, פ"ד לו(2) 113 (1981)). ההנחה לפיה עצם מתן ההרשאה לתכנון, ולתכנון בלבד, בשנת 1998 כובלת את המינהל ומחייבת אותו להקצות את המקרקעין ללא כל תנאי נוסף לאחר שתאושר התב"ע, אינה הנחה ההולמת את נסיבות העניין ואת הדינמיות של חיי המעשה. על פני הדברים ניתן לסבור, וכך אף התממשו הדברים במקרה זה, כי הוראות התב"ע לא יהלמו במדויק את האמור בפרוגרמה, ולמצער יאפשרו פרשנות רחבה מדי שתאפשר בינוי באופן שיחטא למטרת מתן הפטור מהמכרז. המקרקעין מושא ההסכם מקרקעי ציבור הם, ויש להקפיד על כי ייעשה בהם שימוש התואם למטרה לשמה נמסרו לידי המבקשת לצורך התכנון. במצב דברים מעין זה, כאשר החוזה מאפשר למינהל להתנות את מתן האישור בתנאים (מכח הוראותיהן המשולבות של סעיפים 7(ז) ו- 7(ד) להסכם), וכאשר תכליתו של החוזה, כפי שהובהר בו היטב, היא לאפשר הקצאת מקרקעין "ובלבד שמטרת ההקצאה תהיה לאטרקציה כפי שאושרה על-ידי משרד התיירות", הרי שרשאי המינהל להתנות תנאים כדי להביא לתוצאה לפיה ישמשו המקרקעין לצורך המטרה לשמה נכרת ההסכם. בכך יש גם לשרת את התכלית "שחוזה מהסוג או מהטיפוס של החוזה שנכרת נועד להגשים" (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, 313-311 (1995); וראו דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 27 - 30, 56-42 (2006); ע"א 8239/06 אברון נ' פלדה, מיום 21.12.08, בפסקה 2 לפסק-הדין; ע"א 4296/08 פרידנברג נ' ליסטר, מיום 16.2.12, בפסקה 14 לפסק-הדין). על רקע קביעה עקרונית זו, יש לבחון האם התנאים הספציפיים שנקבעו על-ידי המשיבים במסגרת ההחלטה מיום 7.2.12, שאושרה על-ידי ועדת הפטור, עולים בקנה אחד עם תכליתה של ההתקשרות בין הצדדים, ועם הקביעה הכללית שבהסכם ההתקשרות לפיה הקרקע תוקצה בתנאי שהתב"ע תתאים לפרוגרמה. עניין זה ידון להלן. התנאים שנקבעו במסגרת סעיף 12 להחלטת הועדה מיום 7.2.12 12.1: הגשת תכנית בינוי כוללת בסיכומיו לא התייחס ב"כ המבקשת במפורש לתנאי שבסעיף 12.1 להחלטת ועדת העסקות, הדורש שתוגש תכנית בינוי כוללת לכל מגרש תוך פירוט מיקומו והיקפו של כל אלמנט ואופיו של המסחר שאמור להתקיים בשטח המסחרי המיוחס לו. ככלל טען ב"כ המבקשת כי סעיף זה, כמוהו כתנאים נוספים שקבעה הועדה, לא נועד אלא להוות הגנה נוספת מפני המבקשת, משל הורשעה זו בניסיון לגניבה והוכח שלא ניתן ליתן בה אמון. לשיטתו אין כל מקום למגבלות מעין אלה. המבקשת הצהירה שבכוונתה לפעול לפי הפרוגרמה. לשיטתה אין כל מקום לחששות שבלב המשיבים על רקע התנאי שבתקנון התב"ע לפיו לא ינתן היתר הבניה אלא בכפוף ל"אישור משרד התיירות לתכליות ולאטרקציות התיירותיות שבמגרש" (סעיף 18(ח) לתקנון התב"ע) והקביעה לפיה הסבת שטח תיירות ובידור למסחר והסעדה יהווה "סטיה ניכרת מתכנית", דבר העלול לגרור גם סנקציות במישור הפלילי. ממילא סבורה המבקשת שאין כל מקום לקביעת תנאים נוספים על אלה שנקבעו בתב"ע, כאשר באלה די כדי להסיר כל חשש לניצול לרעה של הקצאת המקרקעין ולהקמה של מרכז מסחרי חלף הקמת האטרקציות התיירותיות. כפי שהובהר לעיל, קיים קושי להלום את הוראות התב"ע עם הפרוגרמה באופן מדויק. נראה שיש גם לא מעט טעם בדרישה לפיה תבהיר המבקשת מה אופי המסחר המתבקש בכל אחד מהאלמנטים התיירותיים. כפי שהובהר לעיל, כללה הפרוגרמה שטח מסחרי בתחומי כל אחת מהאטרקציות, בנפרד משטח מסחרי כללי רחב ידיים. כמו כן, קיים קושי מסוים בהתאמה של שטחי האלמנטים השונים הנכללים בפרוגרמה עם שטחי המגרשים המוקצים למבקשת. במאמר מוסגר יצויין כי הקביעה לפיה הסבת שטח תיירותי לשטח מסחרי תהווה "סטיה ניכרת מתכנית" לא הוחלה בתב"ע על מגרש 6. על רקע כל אלה אך טבעי הוא כי המבקשת תגיש תכנית בינוי כוללת כנדרש. למעשה, קיים קושי מסוים בהבנת מקור ההתנגדות של המבקשת לתנאי זה, שהרי כפי ששבה זו והצהירה, בכוונתה לבנות במדויק על-פי הפרוגרמה. אם כך הם פני הדברים, לא צריכה להיות כל מניעה מלערוך תכנית בינוי כוללת שתפרט איזו אטרקציה תיבנה באיזה מגרש, ומה טיב המסחר ושטחו. לפיכך יש לדחות את טענות המבקשת בהקשר זה. סעיף 12.2: אישור המשיבים להיתר בניה סעיף 12.2 להחלטת הועדה קובע כי כל בקשה להיתר בניה תובא לאישור משרד התיירות והמינהל, ולהבטחת יישום הוראה זו תירשם הערה בלשכת רישום המקרקעין, כשהדבר יתאפשר. כן נקבע כי "משרד התיירות יהיה רשאי לדרוש ביצוע של שינויים בתמהיל שימושים ובפריסתם בהתאם לשיקוליו המקצועיים במסגרת הגדרותיו לאטרקציות". המבקשת טוענת כי למעשה הסכם ההרשאה מחייב את המשיבים לתת אישור לתכניות, כאשר מלשון ההסכם עולה שהפרוגרמה אושרה זה כבר. כפי שהובהר לעיל, הסכם ההרשאה קובע כי על הנהלת המינהל לאשר את מסירת השטחים (סעיף 7(ד) להסכם). תקנון התב"ע מחייב את קבלת אישור משרד התיירות לתכניות ולאטרקציות התיירותיות שבמגרש כתנאי למתן היתר בניה (סעיף 18(ח) לתקנון; והשוו גם התנאי בו הותנתה הארכת הסכם ההרשאה ביום 13.5.01). לפיכך נראה כי התנאי לפיו הבקשה להיתר בניה תובא לאישור משרד התיירות והמינהל עולה בקנה אחד עם הוראות ההסכם והתב"ע. האמירה בתנאי לפיה משרד התיירות יהיה רשאי לדרוש ביצוע של שינויים בתמהיל השימושים ובפרישתם, אינה אלא הרחבה פרשנית של האמור בסעיף 18(ח) לתקנון התב"ע. זכות הוטו המוענקת בתב"ע למשרד התיירות על מתן היתר בניה, כאשר זה כפוף לאישורו "לתכליות ולאטרקציות התיירותיות שבמגרש", עולה בקנה אחד לכאורה עם האמור בתנאי 12.2. עם זאת, יובהר שמשרד התיירות אינו רשאי לקבוע שינוי בתמהיל השימושים ובפרישתם שעה שיובאו בפניו שימושים שנכללו במפורט בפרוגרמה ושאין קושי להכלילם במסגרת התב"ע. בפרט אמורים הדברים בשימושים שעניינם בבניית גן העלטה, הקולנוע הרב-מסכי, פארק האטרקציות ומרכז הספורט מאליבו (נראה כי לנוכח השוני בשטחים בין שטח מוזיאון קהילות ישראל בפרוגרמה לבין שטח מגרש 7 יהיה צורך לעשות שינוי מסוים, וכך גם בעניין פיצול מערך הכניסה). הפעלת שיקוליו המקצועיים של משרד התיירות צריכה לעלות בקנה אחד עם האישור שנתן בעבר לפרוגרמה, ולפיכך אין באפשרותו להורות על שינוי החלק היחסי של המיזם התיירותי ושל החלק המסחרי בכל אחת מאותן אטרקציות שניתן להורות על זהות בעניינן בין האמור בפרוגרמה לבין הוראות התב"ע. לפיכך יש לדחות את עמדת המבקשת גם בהקשר לתנאי זה, בכפוף להערה זו. סעיף 12.3: בניית מוזיאון קהילות ישראל במגרש 7 בסעיף 12.3 להחלטת הועדה העסקית נקבע כי על המבקשת לפתח ולבנות את מוזיאון קהילות ישראל במגרש 7 לפני בניית כל מבנה אחר בתחום המגרש. המבקשת טוענת כי במרוצת השנים דובר על העמדת מגרשים 5 ו-6 לרשותה (יחד עם מגרשים 13 ו-19 שיועדו לחניה), ולא דובר כלל על העמדת מגרש 7 לרשותה. הקביעה בעניין הקמת המוזיאון על-ידי המבקשת במגרש 7, וכך גם עצם מסירת מגרש 7 לידי המבקשת, עומדת לשיטת המבקשת בניגוד להתנהלות שבין הצדדים, וכל כולה לא נועדה אלא לגרימת נזק למבקשת. לשיטת המבקשת, יביא הדבר לחיובה בתשלום נוסף עבור הקצאת המגרש, מעבר לתשלום עבור המגרשים האחרים; ויטיל עליה מטלת פיתוח נוספת מאחר ומגרש 7 משויך לאזור ד' בתב"ע, ומסירתו לידיה תחייבה הן במטלת פיתוח משמעותית ביישור המגרש והן במטלת פיתוח הנוגעת למגרש 8, שלא נמסר לידיה (טענה אחרונה זו לא הוכחה בדרך כלשהי). כמו כן טוענת המבקשת כי מגרש 7 נועד להפקעה על ידי עיריית בית שמש, בהיותו שטח שנועד לצרכי ציבור, וגם מטעם זה לא ניתן להקצותו לה. לפיכך מבקשת היא שייקבע כי אין להקצות לה את מגרש 7, וממילא אין גם לחייבה בבניית המוזיאון במגרש זה בשלב ראשון. כפי שהובהר לעיל, טוענים המשיבים שמבחינה תכנונית יש להקים את המוזיאון במגרש 7, שהוקצה מלכתחילה לצורך הקמת מוזיאון, ולא במגרש 5 שאף שהותר בו השימוש גם לצורך הקמת מוזיאון הרי ששימוש זה היה אופציונאלי בלבד. עוד הובהר לעיל כי הקמת המוזיאון בשטח מגרש 7 מתבקשת גם לנוכח השוואת שטחם של המגרשים 5 ו-6 מול שטח האטרקציות שבפרוגרמה. מהתיעוד שהוצג עולה כי בתחילת הדרך כוונת המשיבים היתה להעמיד לרשות המבקשת את מגרשים 1 ו-2 בתכנית המוצעת (מכתב מיום 26.5.98, נספח 2ג לתצהירי המבקשת), אולם בשלב מאוחר יותר סבבה התכתובת את מגרשים 5 ו-6, למצער משנת 2001 (כך עולה ממסמך מיום 10.7.01 שצורף למכתב מיום 12.2.02, נספח 7א לתצהירי המבקשת; ככל הנראה חל השינוי כתוצאה משינוי במספור המגרשים). המבקשת אף הבהירה בתשובה למכתב משרד התיירות מיום 29.9.03 (נספח 7ו לתצהירי המבקשת) כי מגרש 2 אינו כלול בשטחי ההקצאה המיועדים לה ולכן אינו כלול בפרוגרמה, ותכנונו נעשה על רקע העובדה שהתכנון כולו נעשה מטעם המבקשת (מכתב מיום 15.1.04, נספח 7ז לתצהירי המבקשת). אין חולק כי עד להחלטה שהתקבלה ביום 7.2.12 לא עלתה כל כוונה להעמיד את מגרש 7 לרשות המבקשת, ולדברי הגב' זהר נוימן, סגנית מנהלת המינהל במחוז ירושלים, התקבלו ההחלטות לגבי מגרש 7 רק בשנת 2012 (עמ' 43 לפרוטוקול, שורות 10-9 ושורות 18-17). אמנם, עד לאותו מועד לא ניתנו החלטות בעניין הקצאת המגרשים, אולם מההתנהלות שבין הצדדים יכולה היתה המבקשת להסיק כי מגרשים 5 ו-6 הם שיוקצו לה, ובהם ייבנו האטרקציות המבוקשות. אף שהכוונה המקורית היתה להעמיד לרשות המבקשת את המגרשים 5 ו-6, נראה שהוצאתה אל הפועל היתה מביאה לכך שלא ניתן היה להקים במסגרת מגרשים אלה את כל האלמנטים התיירותיים והאחרים הנכללים בפרוגרמה. לא למותר לציין כי הפרשנות שיוחסה להוראות התב"ע בעניין מגרש 6 לעיל היא פרשנות מאולצת מעט, והתאמת הפרוגרמה לתב"ע בעניין זה נתקלת בקשיים נוספים גם על רקע העובדה שבמסגרת השימושים המותרים במגרש 6 לא נכלל כלל שימוש למזכרות ומסחר, ואילו במסגרת התכנון המפורט של מרכז הספורט מאליבו (האמור לכאורה להיכלל במגרש 6) נכלל שטח של 300 מ"ר לצורך זה, לבד משטח של 400 מ"ר לצורכי הסעדה. תכנון מפורט זה עלול להתפרש כעומד בניגוד להוראות תקנון התב"ע בעניין מגרש 6. כאמור, במסגרת מערך הכניסה שבפרוגרמה תוכנן שטח הסעדה של 800 מ"ר ושטח מסחר בגודל דומה, ואילו בתב"ע הוקצה שטח של עד 750 מ"ר לצורך "אולמות כניסה, הדרכה והקרנה, קופות, הסעדה". מכאן שקיים קושי של ממש ליישב את הפרוגרמה עם הוראות התב"ע בעניין מגרש 6. לפיכך הובהר לעיל כי אם לא יוקצה למבקשת מגרש 7 נראה שלא ניתן יהיה להקים את מכלול האלמנטים התיירותיים הכלולים בפרוגרמה (וזאת אף מבלי להיכנס למחלוקת הפרשנית בין הגב' אברמוביץ לאדריכל דרורי בשאלה אם הבינוי בפרוגרמה התייחס רק לשטחים עיקריים, כפי שלכאורה עולה מהפירוט שבו, או גם לשטחי שירות). על רקע מכלול זה, נראה כי ההחלטה שנפלה אצל המשיבים לפיה יש להקים את המוזיאון במגרש 7, המיועד על פי התב"ע למוזיאון, ולא במגרש 5 המאפשר בין היתר הקמת מוזיאון, היא סבירה. היא עולה בקנה אחד עם הוראות התב"ע, אף שאלה כאמור אינן מונעות הקמת מוזיאון הן בשטח מגרש 7 (לעניינו נאמר בתקנון התב"ע כי ניתן להקים בו מוזיאון "היסטורי, ארכיאולוגי, הנצחה ותרבות", הגדרה המתאימה הן למוזיאון קהילות ישראל והן למוזיאון אחר) והן בשטח מגרש 5. היא אף משרתת את צורכי המבקשת, בהנחה שזו מעוניינת בבינוי כל האטרקציות התיירותיות שנכללו בפרוגרמה, ושעבורן כמכלול ניתן הפטור ממכרז. למעשה, נראה כי אם לא יוקצה מגרש 7 למבקשת, ואם תתקבל פרשנות המבקשת להסכם ההרשאה, יביא הדבר לכך שלא יהיה כלל מקום להקצות למבקשת את המקרקעין. המבקשת טענה כי הפרשנות הנכונה של הסכם ההרשאה היא זו הקובעת כי אם תתאים התב"ע לפרוגרמה - יוקצו לה המקרקעין. מאחר והמסקנה היא שללא מגרש 7 לא ניתן להגיע למצב של התאמה בין התב"ע לפרוגרמה, הרי שלכאורה לא התקיים התנאי הבסיסי שבהסכם, ולפיכך אין המינהל אמור להקצות את המקרקעין למבקשת, וכל השקעתה תרד לטמיון. יובהר שלא נראה כי ניתן לאמץ פרשנות לפיה די בכך שהתב"ע תאפשר בינוי של חלק מהאטרקציות כדי להעביר לידי המבקשת חלק מהמקרקעין, שהרי הפרוגרמה היא תוכנית משולבת, המבוססת על איזון בין שטחים תיירותיים ומסחריים, ולכאורה שעה שבטלה מקצתה - בטלה כולה. במצב דברים זה לא ניתן לאמץ את גישת המבקשת לפיה הוקצה לה המגרש מתוך כוונה להתאנות לה. בוודאי שלא ניתן לקבל את הטענה לפיה כל מטרת המשיבים אינה אלא להטיל את הוצאות הפיתוח של שטח נוסף על המבקשת, כאשר המשיבים הם אלה שטענו בפני ועדת ההתנגדויות שיש לשנות מהקביעה בתב"ע לפיה הוצאות הפיתוח מוטלות על היזם, ויש להטיל את הוצאות הפיתוח על הרשות המקומית (פסקאות 5 ו- 8 לפרוטוקול הדיון מיום 12.2.08, כפי שסוכם בנספח 10 לתצהירי המבקשת). אשר לטענה לפיה לא ניתן כלל להקצות את מגרש 7 למבקשת מאחר ומגרש זה דינו הפקעה על ידי הרשות המקומית, הרי שגם דין טענה זו להידחות. טענת המבקשת נשענה על הוראת סעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, המתירה לועדה המקומית להפקיע "מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור". מגרש 7, על פי תקנון התב"ע, הוא "אזור למוסד ציבורי / מוזיאון" ועל פי האמור בו "מיועד למוסד ציבורי ויותרו בו שימושים למבנה מוזיאון היסטורי, ארכיאולוגי, הנצחה ותרבות". ייעודים אלה נופלים לכאורה לגדר הגדרת "צרכי ציבור" שבסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה, ולפיכך טוענת המבקשת כי הועדה המקומית רשאית להפקיע מקרקעין אלה בהתאם להוראות סעיף 188(א) ו-189 לחוק התכנון והבניה. כנגד טענה זו של המבקשת הבהירה הגב' אברמוביץ כי הוראות אלה אינן חלות בפועל על מגרשים המיועדים למוסד ציבורי ומסומנים בתכנית בצבע כתום המתוחם בחום. מגרשים המיועדים לצרכי ציבור ומיועדים להפקעה מסומנים בתכניות בצבע חום (סעיף 4 לתצהירה), בעוד מגרשים המסומנים בכתום מתוחם בחום אינם מיועדים להפקעה. הגב' אברמוביץ צרפה לתצהירה תכניות מתאר בהן סומנו מתחמים המיועדים למוסד ציבורי בצבע כתום מתוחם בחום, כאשר שטחים אלה לא הופקעו על ידי הרשות המקומית (סעיף 6 לתצהירה ונספחים 5-1 לתצהיר). הגב' נוימן הבהירה בתצהירה כי בעניין מגרש 7 נערכה ישיבה עם עיריית בית שמש, והיועץ המשפטי לעירייה הבהיר שלעירייה אין ולא היתה בכל שלב שהוא כוונה להפקיע את מגרש 7 (סעיף 19 לתצהירה המשלים; סיכום הדיון מיום 16.5.12 צורף כנספח 31 לתצהיר). אף שיתכן שפרשנות דווקנית של הוראות סעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון והבניה מאפשרת את הפרשנות המוצעת על ידי המבקשת, ומעניקה כח פורמאלי לועדה המקומית להפקיע את מגרש 7 אם יעלה הצורך לעשות כן, הרי שלעניין זה יש לתת משקל להתנהלות בשטח, לסימון המגרשים, ולהבהרה המפורשת של הרשות המקומית בעניין זה. בעניין בחירת הסימון, הן בנוגע למגרש 7 והן בנוגע למגרש 5 (שסומן על ידי המתכנן מטעם המבקשת בצבע אפור המיועד למסחר ולא בצבע צהוב וירוק המצביע על מטרה תיירותית ומסחרית, בדומה למגרש 6), העלו הצדדים טענות שונות. מכל מקום, דבריה של הגב' אברמוביץ המעידים על המצב בפועל, יחד עם עדותה של הגב' נוימן, שלא נסתרה כלל, בנוגע להעדר כל כוונה של הרשות המקומית להפקיע את המגרש אף אם יתכן שהדבר אפשרי (ונראה כי קביעה זו אינה נקיה מספקות), מביאים לכלל מסקנה לפיה החשש שמעלה המבקשת בעניין זה אינו מבוסס. כאמור, יתכן שקבלת הטענה תביא לכך שלא ניתן יהיה כלל להקצות את המגרשים למבקשת, מאחר והיא תשמוט את הקרקע מתחת האפשרות להתאים בין הוראות התב"ע לפרוגרמה. כללו של דבר, הגעתי לכלל מסקנה לפיה אין לקבל את הטענות הנוגעות לעצם הקצאת מגרש 7 למבקשת. אבהיר כי טענות המבקשת המייחסות למשיבים התנהלות זדונית ופוגענית כלפיה אין להן על מה שיסמכו, ואין אלא להצר על העלאתן. "שלביות הבינוי" בתנאים שהעמידה ועדת העסקות בסעיפים 12.3 ו-12.4 נדרשה המבקשת לבנות בראש ובראשונה את מבנה מוזיאון קהילות ישראל במגרש 7, ולבנות את המבנים בכל המגרשים כך שהמרכיבים התיירותיים בכל אטרקציה ייבנו כאשר בכל שלב משלבי הבינוי לפחות 75% משטח הבינוי יוקצה לשטחי אטרקציה נטו ו-25% לשטחי מסחר. כמו כן נקבע בהחלטה שבתום הדיון כי בשלב ראשון יוקצו מגרשים 6 ו-7 ליזם ותיבנה האטרקציה התיירותית במגרשים אלה במלואה, ורק לאחר מכן יוקצה לו מגרש 5. המבקשת טוענת כי לשלביות זו אין כל בסיס בהוראות הסכם ההרשאה, כי המשיבים אינם רשאים להורות על שלביות בבינוי, וכי עליהם להקצות לה את המגרשים במלואם ולהותיר לידיה את מלאכת הבינוי על פי שיקול דעתה והבנתה. המשיבים הבהירו כי החשש הוא שאם לא ייקבעו שלבי בינוי בהתאם להחלטת הועדה עלולה המבקשת להקים תחילה את שטחי המסחר הנרחבים שהוענקו לה במסגרת הפרוגרמה, ורק בשלב מאוחר יותר, אם בכלל, להקים את האטרקציות התיירותיות. כאמור, הפרויקט זכה לפטור ממכרז על רקע הוראת 25(14) לתקנות העוסקת במיזמים תיירותיים, ולפיכך יש להקפיד לשיטת המשיבים על מתן הוראות שיביאו למימוש המטרה שעמדה בבסיס התכנית והסכם ההרשאה. החשש שמביעים המשיבים, אף שאינו מבוסס על התנהלות ספציפית כלשהי של המבקשת, נשען על ניסיון העבר, כפי שעולה מאירועים שהתגלגלו לפתחו של בית המשפט במקרים שונים. כפי שצוין לעיל, במסגרת הפרוגרמה שאושרה זכתה המבקשת לפטור ממכרז במיזם תיירותי שנכללים בו 42.8% שטחי מסחר. אישור זה בא לעולם שעה שבאותה עת שררה ככל הנראה הוראה דומה לזו שבנוהל 31.10 בנוסחו משנת 1999 ואילך, המונעת הקצאה של שטחי מסחר ששטחם הכולל מעל 25% משטח הבינוי. זאת אף מבלי להידרש לעובדה כי החל משנת 1997 מוקצה למיזם תיירותי שטח מסחרי שלא יעלה על 20% משטח הבינוי או על 200 מ"ר, הנמוך מבין השניים, ואילו לרשות המיזם נשוא התובענה עומד שטח מסחרי הגדול משטח זה מספר מונים. לבד מהעובדה שבשטחי האטרקציות עצמם הוקצו שטחי הסעדה בכל אחת מהאטרקציות, וכלל שטחי המסחר בתוך שטחי האטרקציות עולה כדי 28.7% משטח האטרקציות הכולל, כוללת התכנית שטח מסחר "טהור" בשטח כולל של 3,775 מ"ר. ממילא נראה כי החשש לפיו בשלב ראשון יוקם דווקא השטח המסחרי, אינו מופרך על פניו. הקמת המתחם המסחרי טרם שיוקם החלק התיירותי של המיזם, או אף הקמת מתחמי ההסעדה הרבים שבתחום הפרויקט, עשויים אף להיחשב בעיני היזם כפעולה ראויה שמטרתה למנף כלכלית את הפרויקט כולו ולמקסם את הרווח מהפעלתו. מטרה זו, שאינה פסולה כשלעצמה (שהרי אין חולק כי המבקשת פועלת במסגרת המיזם לצורך מטרות רווח), אינה משרתת את מטרתו הכללית של המיזם שהיא מטרה תיירותית בראש ובראשונה. חשש זה של המשיבים התעצם במידת מה גם על רקע תגובת המבקשת להחלטות של הועדה המשותפת מיום 6.3.11. המבקשת הודיעה כי התנאי לפיו לא תוכל להסב את השימושים שבפרויקט לשימושים מסחריים לאחר שבע שנים אינו מקובל עליה (ראו סעיף 85(ג) להמרצת הפתיחה המתוקנת מיום 14.12.11). גם בכך יש כדי להעיד על רצונה של המבקשת למקסם את התועלת המסחרית מהפרויקט גם על חשבון הפן התיירותי של המיזם, ולהעצים את החשש של המינהל כי המבקשת תפעל לבינוי שטחי המסחר תחילה ושטחי האטרקציות רק במועד מאוחר יותר, ובהיקף לא ברור. התנאים הקובעים את הבינוי בשלבים, כך שבשלב ראשון יימסרו מגרשים 6 ו-7, שעיקרם אטרקציות תיירותיות, ומחייבים בינוי "בכל שלב משלבי הביצוע" תוך שמירת יחס של 75% לטובת האטרקציות ו-25% לטובת השטח המסחרי, נועדים לשמר את אופיו של ההסכם ולשרת את תכליתו. כאמור, כל מטרתו של ההסכם היא ליצור מיזם תיירותי הכולל גם היבטים מסחריים, ולא מיזם מסחרי הכולל גם אלמנטים תיירותיים. הפטור ממכרז הוענק על רקע מטרה זו של המיזם, ולפיכך יש לחתור לכך שמקרקעי הציבור לא ישמשו למטרה אחרת מזו של מתן ההרשאה והפטור. התנאי בעניין סדר הבינוי (מגרשים 6 ו- 7 תחילה ומגרש 5 לאחר מכן) נועד להביא לכך שאטרקציות תיירותיות ראשונות ייבנו תוך פרק זמן לא ארוך, ולתמרץ את המבקשת לסיימן במהירות כדי לאפשר לה לבנות את מגרש 5, הכולל אחוז ניכר ביותר של שטחי מסחר. אף שתנאי זה לא נכלל בפרוגרמה, הוא אינו סותר את האמור בה. הוא אף אינו עומד בסתירה להוראות התב"ע, שכל שנאמר בה הוא כי ניתן לפתח המתחמים השונים במקביל, וכי יש לפתח בכל מתחם את כל המגרשים כולם, לבד ממתחם א' שיפותח בשלבים (מנספח 1 לתב"ע - נספח שלבי פיתוח ובינוי - עולה כי מגרש 5 מצוי במתחם א', מגרש 6 במתחם ב' ומגרש 7 במתחם ד'). כאמור, התנאת הפיתוח ב"שלביות" יש בה כדי לקדם את מטרת ההסכם ותכליתו, ולפיכך יש לקבוע כי תנאי זה אינו עומד בסתירה להוראות ההסכם. יובהר כי התנאי של הבינוי תוך שמירת יחס של 75% - 25% לא יחול, מטבע הדברים, על השטח המסחרי הטהור של 3,775 מ"ר, ואין בו כדי לשנות מאישור הפרוגרמה לפיה שטחי המסחר שהוקצו עולים כדי 28.7% מהבינוי. לפיכך יש לבצע את הבינוי התיירותי עד תומו, תוך שמירה של היחס הנ"ל, ולאחר מכן להתיר את סיום בינוי שטחי המסחר (או למצוא פתרון פרקטי אחר, מבין מספר פתרונות שניתן להעלות על הדעת). עוד יש לבהיר כי האמירה בסעיף 12.4 לפיה "המסחר שייבנה יהיה מסחר בזיקה לאטרקציה התיירותית שבפרוגרמה" צריך להתפרש באופן שיעלה בקנה אחד עם האמור בפרוגרמה, כך שמכירת מזכרות הנוגעות לאטרקציה תחשב כמטרה בזיקה לאטרקציה, והסעדה תחשב אף היא כ"מסחר בזיקה לאטרקציה התיירותית". לפיכך, הגעתי לכלל מסקנה לפיה התנאים הנוגעים לסדר הבינוי עולים בקנה אחד עם מטרת ההסכם ותכליתו, והתנאים שקבעו המשיבים בעניין זה הם תנאים שבאפשרותם לקבוע לפי הוראות סעיפים 7(ד) ו-7(ז) להסכם ההרשאה. מטרת התנאים אינה אלא לוודא כי הפן התיירותי של המיזם לא יידחק הצידה מפני הפן המסחרי, ומטרה זו יש לקדם. 12.6: איסור על שינוי ייעוד מייעוד תיירותי לייעוד אחר בסעיף 12.6 להחלטת ועדת העסקות נקבע כי "ככלל לא יותר שינוי ייעוד מייעוד תיירותי לייעוד אחר הן בתקופת הפיתוח והן בתקופת החכירה". כפי שהובהר לעיל, הוראה זו אינה אלא בבואה של ההוראות בנוהל המינהל 31.10 שעמדו בתוקף החל מחודש ינואר 1996 (סעיף 8 לחלק א' לנוהל מיום 11.1.06 וסעיף 4 לחלק א' לנוהל מיום 19.9.07). הוראה זו הוספה לנוהל 31.10 על רקע החלטת הנהלת המינהל מס' 1427 מיום 20.7.05 (ראו עמ' 1 ועמ' 4 לנוהל מיום 11.1.06). המבקשת סבורה שיש להחיל בעניינה את הנוהל שחל בשנת 1999, ולמצער יש לקבוע כי מאחר והתכנון התעכב בשל מחדלי ומעשי המינהל, הרי שאין להסכין עם תוצאה לפיה יוחלו עליה כללים של נוהל מאוחר. כפי שהובהר לעיל, לא המינהל הוא שעיכב את תכנון התכנית, ולא ניתן לזקוף לחובתו עיכובים קודם להגשת הבקשה לפי סעיף 11(ד) לחוק התכנון והבניה, שהוגשה כשנתיים לאחר קבלת החלטת המינהל 1427, ולמעלה מכשנה ומחצה לאחר פרסום הנוהל מיום 11.1.06. מכל מקום, סעיף 7(ז) להסכם ההרשאה מבהיר כי בחוזה הפיתוח ייקבעו תנאים כ"מקובל במינהל במועד המסירה" [ההדגשה הוספה - ר.ו.]. מכאן שהאמירה הברורה של ההסכם בעניין זה היא כי התנאים שייקבעו הם אלה שחלים במינהל במועד המסירה, ולא אלה שחלו במועד חתימת הסכם ההרשאה. דומה כי מסקנה זו מתיישבת גם עם הגיונם של דברים. ממילא היה על המינהל לקבוע כי בהסכם ייכלל תנאי זה, העולה בקנה אחד עם מדיניות המינהל משנת 2005. בשולי הדברים יוער כי ההסתייגות מתנאי זה עלולה להתפרש כרצון של המבקשת להביא למצב בו ישונה בעתיד ייעוד חלק מהשטחים מתיירות למסחר, בניגוד ברור למטרת ההסכם ולכוונתו. לפיכך אין לקבל את טענות המבקשת גם בעניין תנאי זה. סוף דבר לנוכח כל האמור לעיל, הגעתי לכלל מסקנה לפיה הקצאת המגרשים בתנאים שנקבעו בהחלטת ועדת העסקות מיום 7.2.12 ושאושרו על ידי ועדת הפטור ביום 7.3.12, עולה בקנה אחד עם הוראות הסכם ההרשאה לתכנון ועם הסמכויות הנתונות למינהל. במצב דברים זה, ולאחר שהמינהל הסכים להקצות את המקרקעין בדרך העולה בקנה אחד עם הוראות הסכם ההרשאה, אין עוד צורך במתן הסעד ההצהרתי המבוקש בבקשה, שעניינו מתן הוראה להקצאת המקרקעין. כפי שפורט לעיל, נדחו הסתייגויות המבקשת בעניין התנאים שהעמידו המשיבים לצורך ההקצאה. מכאן שדין התביעה להידחות, לאחר שהסעד ההצהרתי שהתבקש התאיין ואינו נדרש עוד. על אף זאת הגעתי לכלל מסקנה לפיה יש לחייב את המשיבים בהוצאות המבקשת. הבקשה למתן סעד הצהרתי הוגשה בעת בה לא הסכימו המשיבים להקצות את המקרקעין, כאשר הם נשענים בין היתר על טיעונים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות הפרוגרמה שאושרה על ידם במסגרת הסכם ההרשאה לתכנון. השוני בעמדת המינהל ובעמדת משרד התיירות חל רק בעקבות התערבותו של בית המשפט במהלך הדיונים. לפיכך, על אף שהתוצאה של ההתדיינות, לאחר שהחליטו המשיבים להקצות את המקרקעין, היא שהתביעה נדחית על רקע טיבו של הסעד ההצהרתי שהתאיין, יש מקום לחייב את המשיבים בהוצאות המבקשת בגין ניהול ההליכים. בנסיבות אלה, אני מחייב את המשיבים בהוצאות המבקשת בסכום של 5,000 ₪ ובשכר טרחת עורכי דינה בסכום כולל של 25,000 ₪. קרקעותהקצאת מגרשיםהקצאת קרקעות