מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא סעד ביניים בעתירה מנהלית: הבקשה ונסיבותיה ביום 4.2.13 פרסמה רשות שדות התעופה (להלן: "רש"ת" או "הרשות") מכרז למתן הרשאה למתן שרותי קרקע וליווי נוסעים בנתב"ג ובשאר נמלי התעופה בישראל (להלן בהתאמה: "שירותי קרקע" ו- "המכרז"). המועד האחרון להגשת הצעות למכרז נקבע להיות 6.3.13. שירותי קרקע ניתנים בנמלי התעופה על בסיס מכרז משנת 2006 שהופעל החל מאוגוסט 2007 (להלן: "המכרז הקודם"). המכרז הקודם נועד להקצות עד ארבע הרשאות למתן שירותי קרקע לתקופה של חמש שנים. הרשות שימרה בידה אפשרות להאריך את תקופת ההרשאה עד ארבע שנים נוספות. ההרשאה מוענקת למרבה במחיר (מעבר למחיר סף שנקבע במכרז). המכרז אינו מסדיר את דרכי ההתקשרות בין בעל הרשאה לבין חברות התעופה המקבלות את שירותי הקרקע. המבקשת, "אירוהנדלינג בע"מ", נמנית עם בעלי ההרשאה למתן שירותי קרקע לפי המכרז הקודם ומחזיקה בידה פלח שוק של כ-15%. מלבדה ניתנים שירתי הקרקע בידי המשיבות קיו.אי.אס ישראל בע"מ להלן: "קיו.אס.אס") - 38% ולאופר-גהי בע"מ (להלן: "לאופר") - 47%. השירות מקיף כ- 7.5 מיליון נוסעים בשנה. חברת אל-על מספקת שירותי קרקע לעצמה ולנוסעיה. לקראת תום תקופת המכרז הקודם ניהלה רש"ת מו"מ עם בעלות ההקצאה במגמה למצות את אפשרויות הארכת תקופת ההרשאה כנגד תשלום דמי הרשאה בשיעור מוסכם. המו"מ לא צלח. על כן פורסם המכרז. המבקשת עיינה במכרז ומצאה כי הוא שונה מן המכרז הקודם בשלושה רכיבים: (א) צמצום מספר בעלי ההרשאה והעמדתו על שניים בלבד (להלן: "צמצום ההרשאות"); (ב) היעדר הוראה (שנכללה במכרז הקודם) שזוכה במכרז, שהוא בעל עניין בזוכה או שהזוכה בעל עניין בו, בהרשאה להפעלת טרקלין אירוח בנתב"ג, לא יוכל לקבל הרשאה למתן שירותי לווי נוסעים (להלן: "הרשאת לווי ואירוח"") (ג) דמי ההרשאה המזעריים (מינימאליים) הועמדו על סך 5,530,000 ש"ח, פי שלושה מן הסכום המזערי לפי המכרז הקודם. המבקשת סברה שההגבלה לשתי הרשאות בלבד היא בלתי סבירה, בלתי מידתית ובלתי חוקית ("לא לגיטימית") וכן סברה שיש לכלול במכרז איסור להרשאת לווי ואירוח. היא פנתה בעניין זה, פעם ופעמיים לרש"ת אך זו סירבה לשנות את תנאי המכרז. נוכח עמדת רש"ת הגישה המבקשת ביום 27.2.13 עתירה מנהלית שתכליתה שינוי הוראות המכרז כך שצמצום ההרשאות יבוטל ומספר ההרשאות יועמד על שלוש (פרט לאל-על) ויוכלל התנאי האוסר הרשאת לווי ואירוח. בד בבד עם הגשת העתירה הוגשה גם בקשה למתן סעדים זמניים שעניינה השהיית הליכי המכרז, דחיית המועד להגשת הצעות למכרז ומניעת פעולה לקידום המכרז עד למתן פסק דין בעתירה. הבקשה הובאה לפני כב' השופט ד"ר ורדי והוא החליט שאין מקום לדון ולהחליט בה במעמד צד אחד. משתם המועד להגשת תגובות לבקשה, קיימתי דיון לפניי במעמד הצדדים (6.3.13) ובסיומו עיכבתי את פתיחת תיבת ההצעות ודיון בה עד למתן החלטה בבקשה. החלטה זו ניתנת כעת. עיקר טענות המבקשת שלושה הם ראשי טענת המבקשת: (א) הוראות המכרז הן בלתי סבירות ובלתי מידתיות; (ב) השלכות אפשריות שיפגעו פגיעה בלתי הפיכה בעותרת; (ג) נטיית מאזן הנוחות. אי סבירות הוראות המכרז טענת אי הסבירות כשלעצמה בת מבנה משולש: (1) צמצום ההרשאות מהווה פגיעה בלתי מידתית בחופש העיסוק; (2) צמצום ההרשאות אינו מתיישב עם הדין בעניין הגבלים עסקיים; (3) הסרת מגבלה של הרשאת לווי ואירוח מקימה חשש לניגודי עניינים. צמצום ההרשאות וחופש העיסוק רש"ת היא בעלת מונופולין על הזכות להעניק הרשאות לעיסוק בתחום שרותי קרקע בנמלי התעופה. על כן כל הגבלה שהרשות מטילה על מספר הזכאים להרשאה פוגעת ביכולתם של גורמים אחרים, מעבר למקבלי ההרשאה, לעסוק בתחום שהוגבל כאמור. ההחלטה בדבר צמצום מספר ההרשאות פוגעת ממנה ובה בחופש העיסוק [בג"ץ 5936/97 לם נ' משרד החינוך פ"ד נג(4) 673, 682]. פגיעה בהגנה החוקתית על חופש העיסוק אפשרית אם היא נעשית מכוח חוק, לתכלית ראויה ובאורח מידתי. רש"ת נימקה, במכתב אל המבקשת, את הנאותות והמידתיות שבצמצום ההרשאות כך: ...מתן שתי הרשאות בתחום יעלה בקנה אחד עם הצורך בשמירה על רמת התחרותיות במחירים בתחום שירותי הקרקע וליווי הנוסעים והדירקטיבה של השוק האירופי לשירותי קרקע , שמטרותיה הינן שיפור איכות השירותים והגדלת היעילות והתחרותיות בתחום... המבקשת טוענת שצמצום מספר ההרשאות משלוש לשתיים לא יגרום להגברת התחרותיות; להיפך הוא יקטין אותה וכן ששלושה גורמים מורשים עשויים להתמודד טוב יותר עם ביקושים גוברים לשירותי קרקע ולספק שירותים באיכות הולמת. במצב הקיים מספקת אל -על את שירותי הקרקע לנוסעיה (כ-40% מתעבורת הנוסעים). השירותים ליתר חברות התעופה נחלקים בין שלוש בעלות ההרשאה. חלקה של המבקשת קטן ביחס לחלקן של שתי בעלות ההרשאה הנוספות (ראו לעיל). מחירי השירות שמעניקה המבקשת נמוכים מאלה של שתי בעלות ההרשאה והיא לכן משמשת גורם מרסן בתחום המחירים. צמצום ההרשאות לשתיים עשוי ליצור, אם המבקשת תצא מן התמונה, שוק "קפוא" נעדר תחרות הן מבחינת מחירי השירות והן מבחינת איכות השירות. זה ועוד זה. אמת המידה התחרותית במכרז היא מחיר הזיכיון המוענק בו. רש"ת העלתה את מחיר הסף של הזיכיון פי שלושה מן המחיר שנקבע במכרז הקודם. בנסיבות של תחרות על שתי הרשאות בלבד תתנהל תחרות "מטורפת" בין החברות המציעות במכרז על הזכייה בו. כפועל יוצא יאמיר מחירה של הרשאה מאד. עלות מחיר ההרשאה תגולגל אל המשתמשים בשירות ותגרום לעליית מחירי השירות. אם לא ניתן יהיה להעלות את מחירי השירות ייאלצו בעלות ההרשאה להוריד את היקף השירות המוקנה ואת איכותו (כדי לצמצם את הוצאותיהן ובכך לאפשר מחיר שירות נמוך יותר). המבקשת בדקה את הנחיית (דירקטיבה) מועצת האיחוד האירופי ומצאה כי בהקשר לנמלי תעופה שבהן תעבורת נוסעים בסדר גודל של נתב"ג ויותר מן הראוי להעניק שלוש הרשאות לפחות. צמצום ההרשאות אינו מידתי שכן לא זו בלבד שאין בו כדי להשיג את התכלית המבוקשת אלא אף גם זו שהצמצום גורם לנזק (השבתת פעילות מוחלטת של אחת מבעלות ההרשאה הקיימות ופגיעה באחת במקור פרנסתן של מאות משפחות) העולה לאין ערוך על התועלת (המפוקפקת) שבהגברת התחרותיות. צמצום ההרשאות אינו מתיישב עם תכלית דיני הגבלים עסקיים תקופת המכרז בצירוף האפשרות להאריך את תקופתו משתרעת עד 2021. צמצום ההרשאות לשתיים יוליך לכך שלאורך התקופה יהיה הענף הסגור המצומצם של שירותי הקרקע נתון למעשה בידי מונופול של חברה שתחזיק ביותר מ-50% של התחום או לכל היותר לדואופול בנתונים של חלוקה שווה של התחום בין שתי בעלות ההרשאה. מכרז אינו יכול לשמש אמצעי להכשרת מונופול בלי שהרשות עורכת המכרז הוסמכה לכך מפורשות בחוק [בג"ץ 734/88 התאחדות בעלי המלאכה אשקלון נ' עיריית אשקלון פ"ד מג(3) 665]. למעלה מכאן צוין שצמצום ההרשאות עלול להוביל להעלאת מחירי השירות שמעניקות בעלות ההרשאה או להורדת איכות השירותים. מניעת האפשרות לכניסת גורם נוסף לענף שימנע מונופול, תגביר את ההשלכות של העדר תחרות בהקשר למחירי השירות שבעל המונופול מעניק. עמד על כך מנהל סניף ישראל של ארגון חברות התעופה העולמי (IATA) אשר כתב לרש"ת, בעקבות פרסום המכרז כי קיים אצל ארגון חברות התעופה חשש ממשי שצמצום ההרשאות יגרום בהכרח לעלייה משמעותית בתעריפים המשולמים על ידי חברות התעופה לבעלות ההרשאה ויתכן שהדבר גם יגרום לירידה ברמת השירות לנוסעים. רש"ת לא נועצה ברשות להגבלים עסקיים קודם לפרסום המכרז. המבקשת פנתה אל הרשות להגבלים עסקיים והעמידה אותה על המציאות המגולמת במכרז. רשות ההגבלים הגיבה בפנייה אל רש"ת. האחרונה מסרבת לגלות את מסמך התגובה אך בא כוחה אישר בבית המשפט שרשות ההגבלים הביעה חששה מהשלכות צמצום ההרשאות וביקשה שקילה מחודשת של הדבר. הסרת מגבלה של הרשאת לווי ואירוח מקימה חשש לניגודי עניינים המכרז הקודם כלל מגבלה שלא אפשרה לבעל הרשאה לקיים טרקלין אירוח בשדה התעופה לקבל גם הרשאה למתן שירותי לווי אורחים; היינו בעל הרשאה לניהול טרקלין אירוח יכול לזכות בהרשאה נוספת לשירותי קרקע ללא לווי נוסעים. מבין שלוש בעלות ההרשאה רק קיו.איי.אס בעלת הרשאה לנהל טרקלין אירוח. חברה זו השיגה, בעתירה מנהלית, על התנאי המגביל הזה עם פרסום המכרז הקודם. רש"ת הגנה על התנאי בטענה שכפל ההרשאה המלא מקנה לבעלת ההרשאה הכפולה יתרון משמעותי על פני בעלות ההרשאה האחרות בתחום של שירותי קרקע ולווי נוסעים. תחרות נעדרת הגינות כזאת סותרת את כלל השוויון המושל בדיני מכרזים. בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן) קיבל את עמדת רש"ת בקבעו כי כפל ההרשאה המלא מקים ניגוד עניינים מובנה ומקנה יתרון לא הוגן לבעל ההרשאה שהוא גם בעל הרשאה לניהול טרקלין אירוח. צמצום ההרשאות במכרז הנוכחי כופה על הרשות לבטל את תנאי הלווי והאירוח. שכן בהינתן שתי הרשאות בלבד ובהינתן שאחת מהן מוקנית לבעל הרשאה לניהול טרקלין אירוח, אזי בלי שיוסר התנאי עשוי להיווצר מצב שבו בהעדר רשות לבעל הרשאת ניהול טרקלין אירוח לספק שירותי לווי לנוסעים, יסופק שירות זה בידי בעל הרשאה אחד ויחיד. דבר זה ימנע תחרות בתחום מחיר השירות ואיכותו. ודוק, הרשות נאלצה לבטל את התנאי חרף מודעותה לקיום ניגוד העניינים והיתרון נעדר ההוגנות. המבקשת טוענת שמוטב לה לרשות להימנע מצמצום ההרשאות. בכך תוכשר הקרקע להכללת תנאי ההגבלה האמור ותושג המגמה של תחרותיות הוגנת. פגיעה בלתי הפיכה בעותרת שירותי הקרקע ייחודיים לשדות תעופה. בעלות ההרשאה הן חברות ייעודיות שתחום שירותי הקרקע הוא כל עיסוקן. אין זולתן בארץ חברות העוסקות או מיועדות לעסוק בשירותי קרקע אלה. במשך חמש שנות הפעילות במימוש המכרז הקודם רכשו בעלות ההרשאה ניסיון ומיומנות. הן הקימו מערך פעילות מסודר המתבסס על פעילות של מאות עובדים בשרות כל חברה (המבקשת מעסיקה יותר ממאתיים עובדים). משמעותו הפשוטה והקשה של צמצום ההרשאות היא שתוצאות המכרז יקבעו בהכרח את חיסולה של אחת מבעלות ההרשאה הקיימות. לחברה הזאת לא תהיה עוד "זכות קיום". החברה אינה יכולה להמתין בלי כל פעילות עד לשנת 2021. חיסולה של החברה הוא בראש ובראשונה כריתת מקור הפרנסה של מאות העובדים ופגיעה בשל כך במאות משפחות. הפגיעה אינה הפיכה [בג"ץ 7217 עמותת חברות הסיעוד בישראל נ' המוסד לביטוח לאומי פ"ד נא(3) 561]. על המבקשת להצביע על קיומם של טעמים כבדי משקל כדי להצדיק פגיעה כה משמעותית במבקשת ובעובדיה. אין טעמי הצדקה כאלה. נטיית מאזן הנוחות המבקשת טוענת ש"מאזן הנוחות" נוטה בעליל לכיוונה ונטייה זו מצדיקה את הענקת הסעד הזמני המבוקש. כל כך משלושה טעמים. הטעם הראשון הוא שרש"ת מבקשת לקבוע לאלתר את בעלות ההרשאה לפי המכרז ולגרום למימוש מיידי של המכרז; לפיכך אם לא יושעו הליכי המכרז עשויה המציעה שלא תזכה בהרשאה לקרוס מיידית כגורם עסקי ולהביא לפיטורין מיידיים של מאות עובדיה. בנסיבות המיוחדות של תחום עיסוק זה, קריסת החברה שלא זכתה בהרשאה היא למעשה בלתי הפיכה וחסרת תקנה. הטעם השני הוא, שכל עוד לא נפסק בעתירה אין ידיעה ודאית לעניין תוכנו של המכרז (בהקשר לתנאים שבמחלוקת). יש הבדל גדול בין הצעה במכרז המבוססת על הנחת קיומן של שתי בעלות הרשאה לבין הצעה שבבסיסה הנחת קיומן של שלוש בעלות הרשאה. על כן ראוי שהמציעות יידעו לכלכל צעדיהן לפני סגירת תיבת המכרזים. הטעם השלישי הוא, שרש"ת לא תיפגע מהשעיה זמנית של הליכי המכרז. שכן רש"ת האריכה את תוקף ההרשאה שבידי בעלות ההרשאה הקיימות עד סוף אפריל 2013. ובידה הסמכות להאריך את ההרשאה אף מעבר לכך. על כן השירות הנדרש יינתן כסדרו. ציבור הנוסעים, חברות התעופה ורש"ת לא יינזקו. עיקרי טיעון רש"ת ניתן להציג את טיעוני רש"ת על פי ראשי טענה אלה: (א) מאזן הנוחות במכרזי שירות; (ב) זכותה של רש"ת לעיצוב תנאי המכרז; (ג) סבירות וחוקיות תנאי המכרז. מאזן הנוחות במכרזי שירות רש"ת גורסת שאין מקום להעניק סעד ביניים בעתירה התוקפת תנאים במכרז (בהבחנה מתקיפת תוצאות מכרז), במיוחד כשתכלית המכרז היא מתן שירות נמשך המשתרע על פני תקופה ארוכה. בכל שלב בתקופת השירות שבו תתקבל החלטה מוסמכת שיש להחליף את נותן השירות, ניתן יהיה לממש את הדבר. אמנם כרוכות בכך עלויות שונות אך רש"ת נכונה לקחת את הסיכון [בר"מ 6045/11 ה.שטרן ישראל נ' רשת שדות התעופה; בר"מ 2233/06 פעת 1695 נ' מועצה מקומית פרדסיה]. נוכח אפשרות זו אין לומר שמאזן הנוחות נוטה לכיוון המבקשת. אין זה נכון שהמבקשת מחויבת בפיטורי עובדיה לאלתר. כיון שתוקף ההרשאה יפקע ביום 30.4.13, ניתן - ואף הכרחי - להחזיק את העובדים עד אז. עד למועד פקיעת תוקף ההרשאות ניתן להביא את העתירה אליי סיום. גורל החברה שהפסידה במכרז וגורל עובדיה יתברר מכוח פסק הדין שיינתן בעתירה. אין מקום לטענת הדחיפות וההכרח בסעד הביניים. יתר על כן, אחת מבעלות המניות העיקריות במבקשת, כי חברת התעופה הלאומית של ספרד ובעלת מניות נוספת היא התעשייה האווירית. בנסיבות כאלה, ברור, שגם אם לא יינתן צו ביניים, לא יהיה בכך בהכרח משום פגיעה קריטית במבקשת. שכן, אם העתירה תצלח והמבקשת (בהנחה שהפסידה במכרז) תוחזר אל קבוצת בעלות ההרשאה, תוכל להתבסס על שירותי קרקע לחברה הספרדית ולתעשייה האווירית ובאמצעותן להגיע גם ללקוחות אחרים. זה ועוד זה. בגדרו של "מאזן הנוחות" מן הראוי לשקול גם את ההשלכות של צו הביניים על בעלת המכרז. אם כתוצאה מהדיון בעתירה לא תוכל רש"ת להכריע במכרז ולהתחיל במימושו, תפסיד מאות אלפי דולרים לחודש של דמי הרשאה. זכותה של רש"ת לעיצוב תנאי המכרז רש"ת היא תאגיד ציבורי הפועל מכוח חוק רשות שדות התעופה. החוק מסיך את רש"ת לקבוע כללים להחזקה, ניהול ותפעול שדות התעופה. כך פורסמו כללי רשות שדות התעופה (שמירה על הסדר בשדות התעופה) תשמ"ד - 1984 (להלן: "כללי רש"ת"). סעיף 15 לכללים מסמיך את רש"ת להעניק הרשאות לפעילות מסחרית בנכסיה בתנאים שייראו לה [בג"ץ 6980/10 אלבר ציי רכב נ' רשות שדות התעופה]. טבע הדבר הוא שהתערבות בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטות רש"ת להעניק הרשאות מסחריות , מוגבלת ביותר. התערבות בית המשפט בקביעות רש"ת בעניין תנאי הרשאה מוגבלת לנסיבות של אי חוקיות, חוסר סמכות או לחוסר סבירות קיצונית. בית המשפט אינו מורשה לבחון את תבונתה ויעילותה המסחרית של החלטה כגון ההחלטה בדבר צמצום ההרשאות [ בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים נ' ממשלת ישראל פ"ד לד(3) 729, 737-738]. צמצום ההרשאות נובע משיקולים כלכליים, מסחריים וארגוניים. הצמצום מעוגן בחוות דעת מעמיקה ויסודית שנערכה בידי חברת ייעוץ כלכלי ואסטרטגי ידועה מאד. אין זו גחמה של גורם כלשהו ברש"ת. על כן התערבות בתנאי המכרז בכלל ובתנאי צמצום ההרשאות בפרט צריכה לזהירות מרובה. הלכה למעשה אין להתערבות כזאת מקום. סבירות וחוקיות תנאי המכרז סבירות וחוקיות תנאי המכרז מושתתת על: (1) חוות דעת מקצועית נעדרת פנייה; (2) תכלית ראויה בגדרי החוק; (3) השלכה מזערית לאי הכללת תנאי שירותי לווי ואירוח. חוות דעת מקצועית נעדרת פנייה מרכיב עיקרי בהחלטת רש"ת לצמצם את מספר ההרשאות נעוץ בחוות דעת כלכלית שהפיקה "קבוצת פארטו" שהיא חברה לייעוץ ארגוני כלכלי ותכנון אסטרטגי. חוות הדעת ניתחה את המציאות ואת התחזית העתידית בענף התעופה בעולם בכלל ובישראל בפרט ואת השלכותיה של המציאות הקיימת והחזויה על היקפי הפעילות ורמת הרווחיות בתחום שירותי הקרקע. ממצאי הניתוח הם שענף התעופה העולמי מצוי במשבר מתמשך. המשבר משפיע קשות על יכולת הקיום של חברות תעופה בין לאומיות ומתקיימת ירידה בולטת בהיקף פעילותן וברמת הרווחיות שלהן. למציאות זו השפעה ישירה על ענף התעופה בארץ. נמלי התעופה בישראל הם "יעד קצה" של חברות התעופה. הנמלים אינם משמשים כתחנות מעבר לטיסות המשך אל רחבי הגלובוס. על כן פגיעותו של הענף בישראל גדולה מאד. לרווחיות חברות התעופה השפעה מכרעת על ענף שירותי הקרקע וליווי נוסעים. הדבר מוסבר בחוות הדעת כך: ...חוסר היציבות של חברות התעופה, הלקוחות של חברות שירותי הקרקע, יוצרת חוסר וודאות גם בקרב חברות שירותי הקרקע, מה שמקשה על ביצוע השקעות, מייקר את העמדת הערבויות הנדרשות, ועוד ...[מתקיים] חוסר גמישות ביכולת להתאים מחירים לתנאי השוק; כשהעלויות התפעוליות של חברות שירותי הקרקע עולות, אין יכולת "לגלג" את העלויות על הלקוחות, שכן חברות התעופה עצמן נמצאות במלחמת הישרדות. כך, ירידה בתקבולים בחברות התעופה מובילה באופן ישיר לשחיקה ברווחיות של חברות שירותי הקרקע [עמ' 26-27 לחוות הדעת הכלכלית]. התבוננות של עורכי חוות הדעת בנעשה בשדות התעופה הגדולים באירופה העלתה שבמקרים של הגדלת מספר בעלי ההרשאה לשלושה ויותר הוגברה אמנם התחרותיות בין בעלות ההרשאה אך זו הוליכה לירידה משמעותית באיכות השירות. הטעם לכך ברור, שהרי הקטנת מחירי השירות הקטינה את רווחיו בעלות ההרשאה והן, כדי לשרוד, נאלצו לגרוע מהיקף ומאיכות השירותים הניתנים בידיהן. לפיכך יזמה מועצת האיחוד האירופי הצעה לתקן את ההנחיות ביחס להיקפי ההרשאות בשדות התעופה ולצמצמם אותן לכדי מקסימום של שלוש הרשאות בשדות תעופה המשרתים 5 מיליון נוסעים בשנה או יותר, כאשר הרשות האחראית בשדה, אם היא נותנת שירותי קרקע, נכללת בתוך מספר מקבלי ההרשאה. סיכום חוות הדעת הוא שהפחתת מספר ההרשאות לכדי שתיים בנוסף להרשאה של רש"ת עצמה, תקנה שלושה יתרונות. האחד הוא שיקטן הצורך בפיקוח ובקרה מצד הרשות על איכות השירות והיקפו; השני הגדלת יכולת השרידות של החברות המספקות שירותי קרקע והשלישי הוא יצירת מתאם למגמה הרווחת באיחוד האירופי. היתרון היחיד המגולם בהשארת מספר ההרשאות הקיים על כנו הוא בשמירה על רמת התחרותיות הקיימת בענף. אולם יתרון זה מתקזז אל מול החיסרון הגדול של הגברת הצורך בפיקוח ובקרה מצד הרשות ולנוכח החשש לפגיעה בשרידותן של החברות המספקות את שירותי הקרקע. אין טענה כנגד מיומנותה של חברת "פארטו" ומקצועיות חוות הדעת שלה. חוות הדעת מספקת, אם כן, תשתית סבירה מאוד לביסוס החלטת רש"ת בדבר צמצום ההרשאות. בית המשפט אינו רשאי לשים עצמו במקום הגורם שערך את חוות הדעת הכלכלית וישקול שיקולים משלו תחתיו. אין זה תפקידו של בית המשפט ואין זו המיומנות של בית המשפט [בר"מ 3186/03 מ"י נ. עין דב פ"ד נ"ח(4) 754, 766-767]. תכלית ראויה בגדרי החוק רש"ת קבעה שצמצום ההרשאות נועד כדי לשמר את התחרותיות בענף, להבטיח את שרידותן של החברות העוסקות באספקת שירותים ולהבטיח את איכות השירותים. אין לומר שתכליות אלה אינן ראויות. טענת המבקשת כאילו צמצום ההרשאות פוגע בחופש העיסוק של המבקשת באורח לא מידתי אינה נכונה. צמצום ההרשאות אינו מונע מן המבקשת להשתתף במכרז ואף לזכות בו [בג"צ 6268/00 קיבוץ החותרים נ. מנהל מקרקעי ישראל]. ממילא אין מניעה לפי המכרז שישתתפו בו גם חברות מחו"ל. לכן אפילו לא יצומצם מספר ההרשאות עשויה חברה שתפסיד במכרז למצוא את עצמה ללא יכולת להוסיף ולפעול בשוק זה. חובת רש"ת כרשות ציבורית וכאורגן של מדינת ישראל להעניק זכויות במשאביה של המדינה בצורה הוגנת ושוויונית תוך הבטחת האינטרסים של בעלת המכרז ובכך כך הבטחת האינטרס הציבורי. משהגיעה רש"ת לכלל מסקנה (המעוגנת בחוות דעת כלכלית) שמספר ההרשאות הקיים אינו מבטיח כראוי את האינטרס הציבורי, אין כל מניעה לנקוט את צמצום ההרשאות כדי להגשים את תכלית ההגנה על האינטרס הציבורי. ההחלטה לצמצם את מספר ההרשאות גם אינה פוגעת בדיני ההגבלים העסקיים. לפיכך אינה פוגעת בעיקרון החוקיות. רש"ת מוסמכת לפי החוק להעניק הרשאות מסחריות לפעול בשטחי נתב"ג. בנסיבות אלה הוראות חוק ההגבלים כלל אינן חלות את פעילותה [ע"א 3700/98 א.מ. חניות (ירושלים) 1993 בע"מ נ. עיריית ירושלים, פ"ד נ"ז(2) 590, 600-601; בר"מ 6045/11 ה. שטרן ישראל (תכשיטים ואבני חן ישראל) בע"מ נ. רשות שדות התעופה]. השלכה מזערית לאי הכללת תנאי שירותי לווי ואירוח הסרת התנאי האוסר כפל הרשאה של שירותי ליווי ושירותי אירוח גם יחד, נבעה ממסקנות חוות הדעת הכלכלית. מאחר שחוות הדעת הכלכלית המליצה לצמצם את מספר ההרשאות לשתיים בלבד אזי אם בין שתי הזוכות תיכלל אחת שהיא בעלת הרשאה לשירותי אירוח לא תוכל אותה חברה לספק גם שירותי ליווי והשירות הזה יינתן בידי בעלת הרשאה אחת בלבד. זו תוצאה לא רצויה המקנה לחברה אחת בלעדיות באספקת שירותי ליווי. אמנם בעבר ראתה רש"ת לנכון להתייצב מאחורי תנאי איסור כפל ההרשאה האמור, אלא שהדבר תאם את הנסיבות אז של הימצאות שלוש בעלות הרשאה. שינוי הנסיבות מצדיק את הסרת האיסור. שינוי הנסיבות מתיר לרשות הציבורית לשוב ולשקול את החלטותיה [בג"ץ 6980/10 אלבר ציי רכב נ' רשות שדות התעופה]. הרשות בחנה את המשמעות של הסרת האיסור והגיעה לכלל מסקנה שאין בכך כדי יצירת ניגוד עניינים או חוסר הוגנות שמשקלם כבד ומכריע. תגובת קיו.אי.אס. ולאופר תעופה בתגובתן בכתב לבקשה הותירו שתי המשיבות לשיקולו של בית המשפט את שאלת צמצום ההרשאות. לעניין הסרת מגבלת כפל ההרשאות הפנו המשיבות את תשומת לב בית המשפט לכך שקיים בעניין זה פסק דין חלוט (עת"מ 1034/07) שבו נפסק שתנאי איסור כפל ההרשאה נועד לנטרל מצב של ניגוד עניינים בין בעלי ההרשאה ולמנוע פגיעה בשוויון בין ספקיות השירותים בנמל התעופה בן גוריון. מאחר שהחשש שהובע באותו פסק דין מתקיים אפילו ביתר שאת במציאות הקיימת היום, אין מקום להסרת התנאי. בדיון שנערך לפני נשמעה עמדה מפי המשיבות שיש להמשיך בהליכי המכרז, לפי שכל המציעות הגישו את הצעתן למכרז וההצעה נסמכת על תנאי המכרז כפי שפורסמו. מכאן משתמע שהמשיבות חוזרות בהן גם מן הדרישה לכלול את תנאי איסור כפל ההרשאה שהוסר מן המכרז. דיון שני שיקולים עיקריים ניצבים בפני בית משפט המתבקש להכריע בבקשה למתן סעד ביניים. השיקול האחד הוא שאלת סיכויי העתירה והשיקול השני הוא נטיית "מאזן הנוחות". אם סיכויי העתירה מועטים כי אז אין טעם לעכב או להשהות את ההליך המנהלי. אם סיכויי העתירה טובים וקבלת העתירה לא תכשיל את הענקת הסעד המבוקש בה גם בלי צו ביניים, אין טעם בהענקת צו ביניים. שאלת "מאזן הנוחות" המבקשת מעמידה על ראש פנייתה את ההשלכה החמורה שעשויה להתרחש אם היא לא תזכה במכרז. תוצאה כזו משמעותה חידלון עסקי וקיומי של החברה ופיטורים מידיים של מאות עובדיה. רש"ת מעמידה על ראש תגובתה את הכלל הנוהג שקיבל עיגון בפסיקת בתי המשפט שבמכרז למתן שירותים המשתרעים על פני תקופה חוזית ארוכה, אין צורך בצו ביניים, שכן במקרה של זכיה בעתירה עשויה העותרת לבוא במקום או בנוסף לזוכים במכרז. אנסה לבחון את "מאזן הנוחות" בכל אחת מארבע האפשרויות הבאות: ניתן צו ביניים והעתירה מתקבלת; ניתן צו ביניים והעתירה נדחית; לא ניתן צו ביניים והעתירה מתקבלת; לא ניתן צו ביניים והעתירה נדחית. ניתן צו ביניים והעתירה מתקבלת מתן צו ביניים מגשים את ציפיית המבקשת ושאלת הנזק האפשרי אם העתירה תתקבל, מוסבת אל עניינה של רש"ת. קבלת העתירה תצריך את רש"ת לפרסם מכרז חדש, שכן ההצעות למכרז הקיים כבר הוגשו. ההצעות מושתתות על הנחה של צמצום מספר ההרשאות. אם העתירה תצליח ומספר ההרשאות יגדל לשלוש, לא יהיה זה הוגן כלפי המציעות לקבוע את מחיר דמי ההרשאה, על בסיס ההצעות שהוגשו למכרז במתכונתו הנוכחית. מכאן ברור שקבלת העתירה תגרום נזק כספי לרש"ת, נזק שכרוך בהוצאותיו הישירות והעקיפות של מכרז חדש. אולם, נוכח צדקת העתירה נכון יהיה שרש"ת תישא בנזק. ניתן צו ביניים והעתירה נדחית דחיית העתירה תצריך את המבקשת, בהנחה שלא תזכה במכרז, לפטר את עובדיה. צו הביניים לא יועיל לה מבחינה זאת. על פי המצב המשפטי הקיים, שירותי הקרקע ניתנים על ידי בעלות ההרשאה הקיימות, כולל המבקשת, עד 30.4.2013. אם העתירה תוכרע כנגד המבקשת, לפני תום תקופת ההתקשרות הנוכחית, לא יועיל לה צו הביניים והיא תצטרך לפטר את עובדיה. בנסיבות של דחיית העתירה, יגרום צו הביניים לנזק לרש"ת הנובע מעיכוב יכולת המימוש של המכרז החדש. על עוד לא ימומש המכרז החדש, לא תוכל רש"ת לקבל את דמי ההרשאה לפי המכרז החדש. הדבר יגרום לחסר כספי לא מבוטל ולא מוצדק. לא ניתן צו ביניים והעתירה מתקבלת בהנחה שפסק דין בעתירה יינתן לפני תום תקופת ההתקשרות הנוכחית, לא תהיה משמעות, מבחינת המבקשת, להיעדר צו ביניים. זה מפני שהמבקשת אמורה להעסיק את עובדיה עד תום תקופת ההתקשרות הנוכחית. אם העתירה תתקבל לפני תום תקופת ההתקשרות הנוכחית, תוכל המבקשת להמשיך ולהעסיק את עובדיה. קבלת העתירה בנסיבות של היעדר צו ביניים תגרום נזקים שונים הן לרש"ת והן לשאר המשיבות, אלא שרש"ת והמציעות הנוספות, מתנגדות לצו ביניים ולפיכך, הן מקבלות על עצמן כל נזק שיכול להיגרם להן אם העתירה תתקבל. לא ניתן צו ביניים והעתירה נדחית בהיעדר צו ביניים ובהנחה של דחיית העתירה, לא ייגרם נזק לשום צד. הליכי המכרז יתקיימו כסדרם, ותוצאות המכרז ימומשו החל מ-1.5.2013. סיכום "מאזן הנוחות" לנוכח ארבע האפשרויות עיון באפשרויות האמורות מגלה שבהנחה שניתן להכריע בעתירה עד סוף החודש הנוכחי, אין משמעות לקיום או להיעדר צו ביניים מבחינת המבקשת. להיעדר צו ביניים עשויות להיות משמעויות שונות מבחינת רש"ת, אולם אלה משמעויות שהיא מוכנה לשאת בהן. לעומת זאת, אם יינתן צו ביניים והעתירה תידחה, ייגרם לרש"ת נזק שאין לו הצדקה. התוצאה היא שמבחינת "מאזן הנוחות" הכף נוטה בבירור לזכות רש"ת. זה בהנחה שניתן לפסוק בעתירה בתוך פרק זמן של שבועיים ימים. הצעה לביטול הבקשה לצו ביניים ולבירור מהיר של העתירה, הועלתה על ידי בדיון שנערך לפני. משום מה, הצדדים לא קיבלו את הדבר, כל צד מטעמיו. סיכויי העתירה לכאורה, נוכח מסקנותיי בעניין "מאזן הנוחות", הייתי יכול לסיים כאן את הדיון בבקשה. אולם, אני רואה צורך בכל זאת להעיר הערות אחדות בעניין סיכויי העתירה. רש"ת מסכימה שצמצום ההרשאות פוגע במידה מסוימת בחופש העיסוק. אלא שהיא מותרת בפגיעה זו הן מכוח סמכותה הפורמלית המעוגנת בדין, להגביל את מספר ההרשאות והן בשל כך שההגבלה נעשתה לתכלית ראויה, והיא מידתית. נאותות הצמצום ומידתיותו מושתתים על חוות הדעת הכלכלית. וודאי שבית המשפט אינו יכול לשים את שיקול דעתו תחת שיקול דעת הרשות הנשענת על חוות דעת מקצועית. אולם לי נראה שבגדרו של הדיון בבקשה לצו ביניים, לא ניתן דגש מספיק לבחינת משמעויות חוות הדעת הכלכלית ולמידת השפעתה על שיקולי הרשות. מהשתלשלות הנסיבות נמצאתי למד שבראשונה, רש"ת ביקשה לנצל את האפשרות להאריך את ההתקשרות עם בעלות ההרשאה הקיימות, לתקופה של 4 שנים. הדבר היה כרוך בהסכם בענין שיעור דמי ההרשאה. נראה כי בעלות ההרשאה לא הסכימו לדרישת רש"ת בנקודה זו. מכאן עולה אפשרות שצמצום מספר בעלות ההרשאה, יוליך לקבלת דמי הרשאה גבוהים בהתאם לציפייתה של הרשות. שהרי מכוח הצמצום תתחולל תחרות בין המציעות במכרז ותזכה המרבה במחיר. המחיר שתציע הזוכה מן הסתם, יהיה גבוה לא מעט מן הרף התחתון שנקבע במכרז. אינני פוסל את רצונה של רש"ת למקסם את יכולותיה לזכות בדמי הרשאה (כפוף למגבלות שנקבעו בדין ובפסיקה בענין יצירת חסמים לא הוגנים ולא שוויוניים כלפי משתתפים פוטנציאליים במכרז). אלא שהרשות כלל אינה טוענת שצמצום ההרשאות נובע מרצונה למקסם את הכנסותיה. היא טוענת שצמצום ההרשאות נועד למנוע ירידה ברווחיות בעלות ההצעה כדי שהן יבטיחו שירותים ראויים לציבור הנוסעים. הרשות אינה רשאית להסתתר מאחורי נימוק שהיא אינה מציינת אותו במפורש. השאלה אם אמנם השארת מספר ההרשאות הקיים על מכונו, יגרום לירידה ברווחיות של בעלות ההצעה ולפגיעה בטיב השירותים שהן נותנות לציבור הנוסעים, לא זכתה לבירור מספיק בדיון לפני. גם עיון שעיינתי בחוות הדעת הכלכלית לא הניח את דעתי כדבעי. כך גם לא התבאר די הצורך האם ניתן לפקח על איכות השירות גם בנתונים של קיום שלוש בעלות הרשאה, ומה המשמעויות הכלכליות של פיקוח כזה. משנה תוקף יש לאמור למעלה מכאן בהינתן שצמצום ההרשאות כופה גם את הסרת התנאי האוסר כפל הרשאה (ליווי ואירוח גם יחד). הרשות אינה חולקת על המשמעות הלא רצויה שיש לקיומו של כפל ההרשאה. אלא שבהינתן צמצום ההרשאות, פשוט אין ברירה אלא לבטל את איסור כפל ההרשאה. חוזרת השאלה למקומה האם צמצום ההרשאה נחוץ עד כדי כך שהוא מתגבר על הצורך בתנאי של איסור כפל ההרשאה. עולה מן המקובץ הוא שלדעתי, סיכויי העתירה אינם מבוטלים. התוצאה הבקשה למתן צו ביניים נדחית. הרשות תוכל להמשיך את הליכי המכרז. אולם, לנוכח הערותיי ולנוכח המשמעויות הכספיות העשויות לנבוע מן הצורך לקיים מכרז חדש, מוצע לרשות לשקול אם אין מקום להחליט כבר כעת לתקן את המכרז ברוח העתירה, כמובן ללא פתיחת תיבת המכרזים, ולאפשר למציעות להגיש הצעה מתוקנת. החלטה כזו תייתר את הדיון בעתירה. סעד בינייםעתירה מנהלית