מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא היטל שמירה - תביעה ייצוגית: לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגיש המבקש כנגד המשיבה ביום 30.6.11 להשבת סכומים שנגבו לטענתו בגין היטל שמירה, שלא כדין (להלן: "בקשת האישור"). רקע פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות") מסמיכה עירייה להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות (סעיף 250 בפקודת העיריות). בסעיף 251 בפקודת העיריות נקבע כי "בחוקי עזר רשאית המועצה [מועצת העירייה - מ' נ'] לקבוע הוראות בדבר - (1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם...". סעיף 249 בפקודת העיריות מפרט את סמכויותיה של עירייה וקובע, בין היתר בסעיף קטן (29), שעירייה מוסמכת "לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והבטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע בהם". ביום 15.2.06 פורסם ברשומות חוק עזר לאלעד (שירותי שמירה), התשס"ו-2006 (להלן: "חוק העזר"). אין חולק שחוק העזר הותקן לאחר שהתקבלו כל האישורים הנדרשים, לרבות ההליך המפורט בסעיף 258 בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות). על פי חוק העזר: "העיריה רשאית להפעיל שירותי שמירה" (סעיף 2(א) בחוק העזר). "שירותי שמירה" הם: "שירותי שמירה ואבטחה הניתנים בידי העיריה בתחום שיפוטה, כולו או חלקו, באמצעות אדם או תאגיד העוסקים בכך או באמצעות העסקת עובדים של העיריה או מי מטעמה כשומרים או כמפקחים בשכר, ולרבות הפעלתו של מוקד מצוקה ושעת חירום" (סעיף 1 בחוק העזר). "הפעילה המועצה שירותי שמירה כאמור בסעיף 2, ישלם כל מחזיק בנכס למועצה היטל שירותי שמירה בשיעורים הקבועים בתוספת" (סעיף 4 בחוק העזר). "כספי ההיטל יופקדו בקרן ייעודית שתשמש אך ורק לצורכי מימון עלות שירותי השמירה" ( סעיף 5 בחוק העזר). בתקופה הרלוונטית לבקשת האישור, דהיינו שנתיים לפני הגשת התביעה, גבתה העירייה מהתושבים שבתחומה היטל שמירה מכוח חוק העזר. ביום 29.12.09 ניתן פסק דין בבג"צ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון (29.12.09) (להלן: פרשת מלינובסקי"). שם עתרו חברי מועצת העיר חולון לבית המשפט הגבוה לצדק, לבטל את חוק העזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון), התשס"ד-2004 (להלן: "חוק העזר חולון"), שעל פיו גבתה עיריית חולון מתושביה אגרה למימון הפעלת סיירת להגברת הביטחון בעיר. בפרשת מלינובסקי, נדונו שלוש שאלות עיקריות: סמכות העירייה להפעיל סיירת שייעודה ביטחוני, אמצעי המימון המתאים לשם כך ותקינות הליך אישורו של חוק העזר חולון. את השאלה, האם על פי פקודת העיריות (סעיף 249(29)) מוסמכת עירייה להפעיל סיירת שייעודה בטחוני, השאיר בית המשפט בצריך עיון. לעניין אמצעי המימון נקבע, כי מדובר בהיטל מותר ולא במס משום שמתקיימת זיקה מספקת כדי להוציא את ההיטל מגדרי מס. ההיטל נגבה לשם מימון שירות מסוים, הוא מחושב בהתאם לעלויות השירות ואפשר לגבותו לאחר פרסום הודעה על הפעלת שירותי השמירה, כך לפי חוק העזר. אשר להליך אישור חוק העזר נקבע, כי בנסיבות העניין לא שקלו, הגורמים המעורבים באישור הפעילות ובגביית הכספים למימונה, את כל השיקולים הרלבנטיים. משרד הפנים פעל בחוסר סבירות בשני מישורים. האחד, במישור קביעת המדיניות - משרד הפנים פרסם חוזרי מנכ"ל המאפשרים הפעלת כוחות במשימות בעלות אופי בטחוני ומימונם, מבלי שקבע אמות מידה ברורות להפעלתם ומבלי שנדרש לסוגיות קריטיות כגון תיאום עם המשטרה ורשויות שכנות. והשני, במישור אישור חוק העזר חולון - הדרך בה אושרה תוכנית האבטחה, לשון חוק העזר, ואופן פעילות הסיירת באופן שאינם עולים בקנה אחד עם המדיניות שהותוותה בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים. בית המשפט בפרשת מלינובסקי קבע, כי חוק העזר חולון בטל בטלות יחסית, וכי עיריית חולון לא תוכל להמשיך לגבות את ההיטל למימון הפעלת הסיירת החל משנה מיום מתן פסק הדין. בית המשפט העליון קבע עוד כי בתקופה זו [של שנה] "יקבע משרד הפנים... נהלים ברורים בכל הנוגע לסוג הפעילות הבטחונית שרשות מקומית מוסמכת או אינה מוסמכת לקיים...ולסוגיית מימונה באמצעות היטל מיוחד... בקבעו הגדרות אלה יתן משרד הפנים דעתו גם לפרשנות המוגבלת שניתן לתת לסעיף 249(29) לפקודת העיריות. בתום תקופה זו יבחן משרד הפנים, אל מול אמות המידה שייקבעו, הן את המשך פעילות הסיירת בחולון, והן את המשך מימונה באמצעות היטל מיוחד... ברי לנו כי יתכנו להכרעה זו השלכות רוחב שמעבר לחולון, וגם בהן יש כמובן לטפל באותה מתכונת ומסגרת" (פסקה ע"ו בפסק הדין בפרשת מלינובסקי) (ההדגשות שלי - מ' נ'). בחלוף למעלה משנה מפסק הדין בפרשת מלינובסקי, ביום 4.4.11, פורסם חוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה) התשע"א-2011, (להלן: "חוק התיקון"). מפאת חשיבותו לענייננו אביא להלן את חוק התיקון במלואו: "1. הוראת שעה בתקופה שמיום פרסומו של חוק זה עד יום ה' בטבת התשע"ב (31 בדצמבר 2011)- (1) בפקודת העיריות, בסעיף 249, אחרי פסקה (32) יבוא: 'שמירה, אבטחה וסדר ציבורי (33) להסדיר עניינים של שמירה, אבטחה וסדר ציבורי בתחומה, בנושאים, בתנאים ובסייגים שקבעו השר והשר לביטחון הפנים כאחד, בהסמכת שר המשפטים, ואולם בחוק עזר לפי פסקה זו לא יוטלו אגרה או היטל אלא בסכום שאינו עולה על סכום שקבע השר.'; (2) בפקודת המועצות המקומיות, בסעיף 24א אחרי '249(12א)' יבוא 'ו-(33)'. 2. הוראות מעבר נקבעו אגרה או היטל בעד שירותי שמירה או אבטחה בחוק עזר שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק זה, תהיה רשות מקומית רשאית לגבות, בכפוף להוראות חוק העזר, את האגרה או ההיטל בעד התקופה שמיום תחילתו של חוק זה ועד יום ה' בטבת התשע"ב (31 בדצמבר 2011), אף אם גובה האגרה או ההיטל שנקבעו לפיו עולה על הסכום שקבע שר הפנים לפי סעיף 249(33) לפקודת העיריות או לפי סעיף 24א לפקודת המועצות המקומיות, כנוסחם בחוק זה, לפי העניין". (הדגשה שלי - מ' נ'). ביום 27.12.11 הוארך תוקפו של חוק התיקון עד ליום 31.12.13 (בחוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ב-2011). חוק התיקון הכשיר למעשה גבית היטל בעד שירותי שמירה ואבטחה, מכוח חוקי עזר שהיו קיימים ערב חוק התיקון, מיום כניסתו לתוקף ביום 4.4.11. תקופת התובענה היא מיום 1.7.09, שנתיים לפני הגשת בקשת האישור, ועד ליום 4.4.11. ב"כ המבקש אישר בדיון שהתקיים ביום 3.1.12 "ממועד תחילתה של הוראת השעה [הכוונה לחוק התיקון - מ' נ'] אין לנו עילה, כלומר התובענה שלנו היא עד חודש אפריל 2011. הגשנו את התובענה ביוני ויורדים חודשיים". (פר' עמ' 1 ש' 12-11)). בחינת התנאים לאישור תובענה ייצוגית ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. התנאים לאישור תובענה כייצוגית מנויים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: "החוק") בשלושה סעיפי חוק המפרטים יחד ששה תנאים. "סעיף 4(א)(1) לחוק בצירוף עם סעיף 3(א), קובע מי רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית. בסעיף 4(א)(1) מוצבות שתי דרישות: הראשונה, קיום עילת תביעה כמפורט בסעיף 3(א) לחוק והשנייה, כי לעילת תביעה זו תהיה נגיעה פרטנית לתובע, דהיינו, עילת תביעה אישית. זאת, ובתנאי שהעילה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנית עם קבוצת בני אדם - בשם אותה קבוצה. בהתקיים האמור לעיל, יש לבדוק את הבקשה לגופה על פי סעיף 8(א) לחוק, המציב ארבעה תנאים מצטברים לאישור התביעה כתובענה ייצוגית". (ע"א 4345/10 איתמר מחלב - רואה חשבון - חברה בפירוק מרצון נ' מדינת ישראל - רשות המיסים בישראל, בפסקה 7 (20.11.12) (להלן: "פרשת מחלב")). האם מתקיימים התנאים שבסעיפים 3 ו-4 בחוק סעיף 3 בחוק קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה...". בפרשת מחלב התייחס בית המשפט העליון לסעיף זה וקבע: "כפי שנזכר בסעיף [בסעיף 3 - מ' נ'], המחוקק הגביל את העילות בגינן ניתן להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית והגדיר בחוק תובענות ייצוגיות מהן העילות המאפשרות שימוש בחוק זה, בתוספת השנייה לחוק. הרשימה המופיעה בתוספת השנייה היא סגורה ולא ניתן להגיש תובענה ייצוגית בעילה שאינה נכללת בה (ראו אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות" התשס"ו-2006 הפרקליט מט 131 (2006))". (שם, בפסקה 8). הבקשה שלפניי הוגשה לפי פרט 11 בתוספת השנייה בחוק, הקובע כי ניתן להגיש תובענות ייצוגיות "נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". השאלה הראשונה הדורשת הכרעה היא, האם התביעה בענייננו נכנסת בגדר פרט 11 שעל כן נכנסת היא לגדרו של חוק תובענות ייצוגיות ועונה היא על התנאי הראשון לאישורה כייצוגית. בענייננו המבקש אמנם אינו כופר בחוקיותו של חוק העזר ואולם טענתו היא שהגבייה של ההיטל אינה כדין נוכח תכליות חוק העזר כפי שעולות מחוזר המנכ"ל ומההלכות בעניין פרשת מלינובסקי ות"מ (מח'-ת"א) 139-07 איצקוביץ נ' עירית נס-ציונה (2.8.10) (להלן: "עניין איצקוביץ") שאתייחס אליהם בהמשך. על כן לכאורה עונה התובענה גם על דרישות סעיף 3 בחוק. תנאי נוסף כאמור לאישור תובענה כייצוגית הוא בסעיף 4(א)(1) בחוק המחייב קיומה של עילת תביעה אישית לתובע המייצג. לא נטען כי המבקש נעדר עילת תביעה אישית. משעברנו את המשוכות של סעיפים 3 ו-4 בחוק, יש לבחון אם מתקיימים התנאים שבסעיף 8 בחוק אשר בהתקיימם תאושר התביעה כייצוגית. ואולם, כאשר מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות, קיים החריג הקבוע בסעיף 9 בחוק, שאם הוא מתקיים לא תאושר בקשת אישור אפילו מתקיימים התנאים שבסעיף 8 בחוק, שעל כן יש לבחון עניין זה תחילה. האם יש לדחות את הבקשה מחמת שהרשות חדלה מן הגבייה סעיף 9 בחוק שכותרתו: "בקשה לאישור בתביעת השבה נגד רשות - הוראות מיוחדות" קובע: "(א) הוגשה בקשה לאישור בתביעה כמפורט בפרט 11 בתוספת השניה (בחוק זה - תביעת השבה נגד רשות), לא ידון בה בית המשפט אלא לאחר שחלפה תקופה של 90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור ובית המשפט רשאי להאריך תקופה זו מטעמים שיירשמו (בסעיף זה - המועד הקובע). (ב) בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם הרשות הודיעה כי תחדל מהגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור לכל המאוחר במועד הקובע. (ג) החליט בית המשפט כאמור בסעיף קטן (ב), רשאי הוא - (1) על אף הוראות סעיף 22, לפסוק גמול למבקש בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף 22(ב); (2) לקבוע שכר טרחה לבא כוח המייצג בהתאם להוראות סעיף 23". (הדגשות שלי - מ' נ'). ברע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין (13.2.11) (להלן: "עניין טיומקין") נדרש בית המשפט העליון לפרשנות סעיף 9(ב) בחוק וקבע: "בסעיף 9 לחוק קבע המחוקק את אחת המגבלות המרכזיות שהוטלו לעניין תובענות ייצוגיות נגד רשות". (שם, בפסקה 24). בית המשפט עמד על הרציונליים של החוק, ולעומתם על ייחודיותה של רשות ציבורית, המשמשת נאמן על כספי הציבור ומופקדת על ביצוע המטרות הציבוריות שלשם הגשמתן היא קיימת, כנתבעת בתובענה ייצוגית. בית המשפט קבע כי סעיף 9 בחוק חוקק תוך איזון בין תכליות החוק מול ייחודיותה של רשות ציבורית. בעניין טיומקין עמדה לדיון השאלה האם יש צורך בקשר סיבתי בין הגשת בקשת האישור לבין הפסקת הגביה בשלה הוגשה הבקשה, ומהי אותה חדילה לצורך סעיף 9 בחוק, וכך נקבע: "הוראת סעיף 9(ב) לחוק נועדה לאפשר לרשות לחדול מגביית תשלומים אשר נטען כי היא בלתי חוקית ואם חדלה מכך, לכל המאוחר עד המועד הקובע הנקוב בסעיף 9(א) לחוק, אין היא חשופה עוד לתביעת השבה בגין גביה זו על דרך של תובענה ייצוגית. נשאלת השאלה מה טעם יש להבחין לצורך השגת תכלית זו בין רשות אשר חדלה מן הגבייה כאמור, מכל סיבה שהיא, עוד טרם שהוגש נגדה הליך כזה? נראה לי כי הבחנה כזו אין לה מקום". (ההדגשה שלי - מ' נ') (שם, בפסקה 25). ובהמשך "להבנתי... משמיע לנו סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות כי אין לאשר תביעת השבה נגד רשות כתובענה ייצוגית גם באותם המקרים שבהם חדלה הרשות מן הגבייה טרם הגשת הבקשה לאישור התביעה כייצוגית... זאת, בין אם החליטה הרשות בעצמה לחדול מן הגביה כאמור, בין אם חדלה ממנה לפי הוראת חוק ובין אם הוסמכה מפורשות בהוראת חוק כפי שאירע במקרה שלפנינו, לבצע את פעולת הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור, בעוד הבקשה נסמכת כל כולה על המצב החוקי שקדם לכך. במצב דברים אחרון זה ניתן לומר כי הרשות חדלה מפעולת הגביה אשר נטען לגביה כי נעשתה שלא כדין, משום שהוראת החוק החדשה הכשירה אותה או הבהירה מפורשות את דבר חוקיותה". (ההדגשה שלי - מ' נ') (שם, בפסקה 26). ולענייננו. חוק התיקון נכנס כאמור לתוקף ביום 4.4.11. בקשת האישור הוגשה כשלושה חודשים לאחר מכן, ביום 30.6.11. על פי חוק התיקון "נקבעו אגרה או היטל בעד שירותי שמירה או אבטחה בחוק עזר שהיה בתוקף ערב תחילתו של חוק זה, תהיה רשות מקומית רשאית לגבות, בכפוף להוראות חוק העזר, את האגרה או ההיטל בעד התקופה שמיום תחילתו של חוק זה ועד יום ה' בטבת התשע"ב (31 בדצמבר 2011)...". חוק התיקון הכשיר למעשה את חוקי העזר של הרשויות המקומיות בעניין שירותי שמירה באופן שגביית היטל שמירה על פי חוק עזר שהיה קיים ערב תחילתו של חוק התיקון, אושרה על ידי המחוקק הראשי. יש לציין כי המבקש לא טען לאי תחולה של חוק התיקון. להיפך, כאמור הוא אישר שממועד תחילת חוק התיקון אין למבקש עילה. השאלה היא האם חוק התיקון מהווה חדילה באופן שאין מקום לאשר את בקשת האישור. בת"צ (מח'-מרכז) 27755-06-11 אדרי נ' המועצה המקומית שהם (13.11.11) נדרשתי לשאלה "האם רשאית רשות, שהודיעה על חדילה לפי סעיף 9 בחוק, להמשיך ולגבות 'חובות', בגין התשלום שבעטיו הודיעה על חדילה, ש'התגבשו' לפני הודעת החדילה ואזי יש לקבל את הודעת החדילה של הרשות ולקבוע שחדלה מגבייה. או - האם רשות שהודיעה על חדילה כאמור אינה רשאית להמשיך ולגבות 'חובות' ש'התגבשו' לפני הודעת החדילה ואזי אם ממשיכה הרשות בגביית חובות אלה אין לקבל את הודעת החדילה, שכן יש לקבוע שחרף ההודעה לא חדלה הרשות מן הגבייה האסורה". (שם, בפסקה 15). באותו עניין קבעתי: "לשון החוק מדברת בחדילה מגביה ולא בחדילה מהשתת תשלומים. על כן אני סבורה כי יש לקרוא את הוראת סעיף 9 כמחייבת חדילה מגבייה מכל סוג של התשלום נושא הודעת החדילה... נראה לי כי לשון החוק שנוקטת לשון חדילה מהגבייה משמעותה חדילה מוחלטת מגביית התשלום, נושא הודעת החדילה, גם ממי שטרם שילמו". (שם, בפסקה 18). בת"צ (מח'-מרכז) 10192-02-11 מרגלית נ' מועצה מקומית קדימה צורן (21.3.12) (להלן: "עניין מרגלית") נדרשתי גם לשאלה שבעצם עולה גם בעניין שלפניי והיא "האם כאשר מדובר בחדילה סטטוטורית, שאין עימה הודאה בכך שהגביה לא הייתה כדין, פטורה הרשות מהחובה לחדול גם מגבייתם של 'חובות עבר', שהתגבשו לפני הודעת החדילה, על פי הדין שקדם 'לחקיקה המכשירה', וזאת בשונה מקביעתי בעניין אדרי". (שם, בפסקה 5). בעניין מרגלית קבעתי כי: "אני סבורה כי קביעותיי בעניין אדרי יפות גם לענייננו, ואסביר. במקרה הרגיל, כפי שקבעתי בעניין אדרי, מהווה הודעת חדילה גם הודאת של הרשות בכך שהגבייה לא הייתה כדין, והיא אינה רשאית לאחוז בחבל משני קצותיו ולטעון שחרף החדילה, הגבייה הייתה חוקית. על כן קבעתי כי גם זה טעם לפרשנות 'החדילה' כפי שהובאה בעניין אדרי. עם זאת, מקום שאין הודעת חדילה והחדילה מקורה בשינוי חקיקה או סיבה אחרת כלשהי, אני סבורה כי ככל שמבקשת הרשות ליהנות מהפריבילגיה שבסעיף 9 בחוק, עליה לחדול גם כן מגביית חובות עבר, שאם לא כן, לא תתקבל הודעת החדילה והבקשה תישמע לשם בירור חוקיות הגבייה, נושא התובענה, שקדמה לשינוי החקיקה". (שם, בפסקה 11). נוכח פסיקתי בעניין מרגלית, אני סבורה כי משלא טענה המשיבה, וממילא לא הוכיחה כי פסקה מגביית חובות שהתגבשו מכוח חוק העזר לפני חוק התיקון ושטרם שולמו, הרי שלא הוכח, לצורך סעיף 9 בחוק כי המשיבה חדלה מן הגבייה. שעל כן אין מקום לדחות את הבקשה מטעם של חדילה. אציין כי המשיבה גם לא טענה לדחיית בקשת האישור מחמת חדילה ואולם סברתי כי יש להידרש לשאלה זו בנסיבות ענייננו. בחינת התנאים שבסעיף 8 בחוק לאור מסקנתי הנ"ל, יש לבחון אם מתקיימים התנאים לאישור תובענה ייצוגית על פי סעיף 8 בחוק תובענות ייצוגיות. סעיף 8 בחוק קובע: "(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה: (1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה; (2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין; (3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה; (4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב". להלן אבחן התקיימותם של תנאים אלו כסדרם. התנאי הראשון והמרכזי, אם כן, על מנת שבית המשפט ייעתר לבקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא שהמבקש ירים את הנטל, שקיימת אפשרות סבירה שהשאלות המהותיות של עובדה ומשפט שבתובענה יוכרעו לטובת הקבוצה. יפים בהקשר זה הדברים שנאמרו בעע"מ 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, בפסקה 13 (6.9.11) לעניין מידת ההוכחה הנדרשת בהליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית: "נקבע כי במסגרת הליך הבקשה לאישור תובענה ייצוגית יש ליצור איזון בנושא נטל ומידת ההוכחה הנדרשים מהתובע הייצוגי, על מנת לא להטיל עליו נטל כבד מדי מחד גיסא, אך עם זאת לא לפטור אותו מחובת שכנוע מאידך גיסא. 'אין להעמיד דרישות מחמירות מדי לעניין מידת השכנוע, משום שאלה עלולות להטיל על הצדדים ועל בית-המשפט עומס-יתר בבירור הנושא המקדמי, דבר העלול לגרום להתמשכות המשפט, לכפילות בהתדיינות ולרפיון ידיים של תובעים ייצוגיים פוטנציאליים' (עניין מגן וקשת, בעמ' 329). מאידך, מידת הוכחה קלה מדי עלולה לפגוע בנתבע שייאלץ לעמוד בהוצאות כבדות של ההליך, ואף להביאו להסכים לפשרה גם בתביעה אשר אין בה ממש. כך גם עלולים להיפגע הפרטים שייוצגו על ידי הקבוצה ואשר דחיית התביעה תיצור מעשה בית דין לגביהם ותחסום אותם מלהגיש את תביעתם האישית באופן מבוסס יותר (ראו עניין בזק, בעמ' 719; ע"א 3690/07 ירדני נ' בנק הפועלים בע"מ (31.8.09); אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו-2006", הפרקליט מט 131, 142 (תשס"ז); גיא הלפטק "תיאוריה כללית בדבר התועלת החברתית של מכשיר התביעה הייצוגית כאמצעי לאכיפת החוק" משפט ועסקים ג 247 328-329 (2005))". ובהמשך אותה פסקה: "מכל מקום נדרש בית המשפט בהליך אישור תובענה ייצוגית להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, האם היא מגלה עילה טובה והאם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים (ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ נ' אבן, פ"ד נג (1) 115, 118 (1999); ע"א 10406/06 עצמון נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקה 22 (28.12.09); רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 10 (26.4.10))". (הדגשה שלי - מ' נ'). ברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.12) (להלן: "עניין עמוסי") נקבע באותו עניין כי: "בשלב המקדמי של אישור התובענה כייצוגית, נדרש בית המשפט להעריך אם יש אפשרות סבירה כי השאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות יוכרעו לטובת קבוצת התובעים... אשר על כן, ברי כי תכלית החוק היא להורות לבית המשפט לבצע בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים. לעניין זה, די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות האם קיימת 'אפשרות סבירה' להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא. החמרת התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובירור רוב רובה של התביעה כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן היא אינה ראויה". (הדגשה שלי - מ' נ'). ברע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.13) שניתן לאחרונה התייחסה כבוד השופטת ברק-ארז לחשיבות ולסכנות שבניהול תובענה ייצוגית, וקבעה בין היתר את הרף בו נדרש לעמוד התובע הייצוגי המבקש לאשר את תביעתו כייצוגית: "41. מטרתו של שלב מקדמי זה היא למנוע אישורן של תובענות סרק, וזאת מבלי להרתיע תובעים מהגשת תובענות ייצוגיות צודקות. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי מי שמבקש לאשר תובענה כייצוגית חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה - ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד -כי הוא עומד בכל התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובכלל זה בדרישה לקיום עילת תביעה אישית (ראו: עניין מגן וקשת, בעמ' 330-326; עניין רייכרט, בעמ' 293-291; ע"א 1509/04 דנוש נ'Chrysler corporation (22.11.2007), פסקאות 14-12; ע"א 458/06 שטנדל נ' חברת בזק בינלאומי בע"מ (6.5.2009)). המבחנים לאישורה של תובענה ייצוגית הם מחמירים מאלה שעל-פיהם נבחנת בקשה לסילוק על הסף של תביעה רגילה. על התובע הייצוגי להניח בפני בית המשפט תשתית משפטית וראייתית התומכת לכאורה בתביעתו. בשונה מן התובע בתביעה רגילה, המבקש לאשר תובענה כייצוגית אינו יכול להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה, אלא מוטלת עליו החובה להוכיחן באופן לכאורי. במקרה הצורך, המבקש צריך לתמוך את טענותיו בתצהירים ובמסמכים הרלוונטיים. בית המשפט שדן בבקשה נדרש להיכנס לעובי הקורה, ולבחון היטב - משפטית ועובדתית - האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית (עניין מגן וקשת, בעמ' 328; עניין רייכרט, בעמ' 292-291). מבחנים אלה לא נקבעו בעלמא, אלא נועדו להביא לשימוש מושכל בכלי התובענה הייצוגית, לנוכח השפעתו המכרעת על הנתבעים ועל התנהלותם העסקית, כמוסבר לעיל. ... 59. ... התובענה הייצוגית אינה צריכה להציב מחסום גבוה בפני תובעים ייצוגיים, וכי יש להביא בחשבון את פערי המידע הקיימים בין הצדדים. עם זאת, אין משמעות הדברים שהנטל המוטל על התובעים הייצוגיים יהיה קל כנוצה. על התובע הייצוגי להרים נטל ראשוני - נטל שיש לתת לו משמעות, מבלי שיהיה כבד מנשוא, תוך שבית המשפט נותן דעתו, בכל מקרה ומקרה, לקושי היחסי העומד בפני התובע הייצוגי כאשר הוא נדרש להוכיח את תביעתו לכאורה". (ההדגשות שלי - מ' נ'). (שם, בפסקאות 41-39 ו-59). בבקשת האישור טען המבקש, בין היתר, כי גביית היטל השמירה על ידי המשיבה אינה חוקית הואיל ואישור משרד הפנים לחקיקת חוק העזר נועד למטרות של שמירה ואבטחה מול פעילות חבלנית עוינת (להלן: "פח"ע") ולא למטרות שלהן עושה המשיבה שימוש בהיטל השמירה, כגון: שמירת סדר ציבורי, מוקד בקרה, אבטחת רכוש ועוד, שאלו פעולות שעל המשיבה לממן מכספי הארנונה. המבקש בתשובתו לתגובת המשיב לבקשה לאישור תובענה ייצוגית הבהיר את הבקשה. הוא ביקש לדחות את טענת המשיבה כי אם תתקבל טענת המבקש שהגביה לא הייתה כדין משמעותה כי חוק העזר אינו חוקי ודינו בטלות שכן "חוק העזר יכול להיות כשר ב-100%, ועדיין יכול ואפשרי הוא - וכך בפועל - כי הכספים הנגבים באמצעותו מממנים מטרות שיש לממנן מכספי ארנונה. יש הבדל מהותי בין חקיקת חוק העזר, לפיו מתבצעת הגבייה, אשר אין המבקש תוקף את חוקיותו, ובין השימוש בכספים בפועל שלא למטרות אשר לשמן יועדו" (סעיף 13 בתשובת המבקש) (ההדגשה שלי - מ' נ'). המבקש מבהיר עוד "עניינה של תביעה זו הינו השבת כספי אגרה אשר מימנו מטרות שאינן פח"עיות, ולא ביטול תקנות, כפי שהמשיבה מנסה לטעון..." (סעיף 14 בתשובת המבקש). ובהמשך: "עיקר עניינה של תובענה זו אינו בתקיפת החלטות השרים אלא בהשבה של כספים אשר נותבו שלא למטרות אשר לשמן יועדו" (ההדגשה במקור - מ' נ'). המבקש אם כן אינו תוקף את חוקיותו של חוק העזר. על כן נקודת המוצא לדיוננו היא שחוק העזר תקף. חוק העזר קובע כאמור כי המשיבה רשאית להפעיל שירותי השמירה. "שירותי שמירה" מוגדרים כאמור בחוק העזר כך: "שירותי שמירה ואבטחה הניתנים בידי העיריה בתחום שיפוטה, כולו או חלקו, באמצעות אדם או תאגיד העוסקים בכך או באמצעות העסקת עובדים של העיריה או מי מטעמה כשומרים או כמפקחים בשכר, ולרבות הפעלתו של מוקד מצוקה ושעת חירום" (סעיפים 1 ו-2(א) בחוק העזר). נוכח לשונו של חוק העזר, ניתן היה לטעון כי חוק העזר מסמיך את המשיבה להפעיל שירותי שמירה בעלי אופי בטחוני למניעת פעילות פח"ע כמו גם שירותי שמירה בעלי אופי בטחוני "רגיל" כגון: שמירה על מוסדות חינוך, הפעלת מוקד עירוני, שמירה על הסדר הציבורי וכיוב'. אלא שאין להסתפק בלשונו של חוק העזר ויש לפרשו בהתאם לתכליתו. על תכלית חוק העזר ניתן ללמוד מחוזר המנכ"ל משרד הפנים 10/04 מיום 25.10.04 (להלן: "חוזר מנכ"ל 2004") שקדם לחקיקת חוק העזר, ומפסיקת בג"צ בפרשת מלינובסקי שם נדונה סבירותה של מדיניות משרד הפנים שקבע את חוזר המנכ"ל הנ"ל ומפסיקת בית המשפט המחוזי בעניין איצקוביץ. בחוזר מנכ"ל 2004, תחת הכותרת "חוקי עזר בדבר היטל שירותי שמירה", פורסמו הנחיות להגשת חוקי עזר בנושא גביית היטל בגין שירותי שמירה ואבטחה, שיובאו להלן בהרחבה מחמת חשיבותן להכרעה נושא הדיון: "1. לאור המצב הבטחוני, מבקשות רשויות מקומיות להתקין או לעדכן חוקי עזר בנושא הטלת היטל או אגרה בגין שירותי שמירה ואבטחה. ...הננו לפרסם הנחיות מורחבות ומתוקנות להגשת חוקי עזר בנושא גביית היטל בגין שירותי שמירה והאבטחה. 2. הרשות המקומית, כשם שהיו הדברים בעבר, רשאית היתה לספק ולממן שירותי שמירה ואבטחה - במידה וראתה צורך בכך - מכספי הארנונה. לאור זאת, מתן אישור למימון פעולות שמירה כדבר שבשגרה באמצעות היטל שירותי שמירה, משמעותו היתה העברת שירות שנעשה ומומן באמצעות הארנונה למימון באמצעות אגרה או היטל. צעד שהיה בו כדי לאפשר בעקיפין העלאת שיעור הארנונה בעקיפין ועקיפת המגבלות שנקבעו לגבי העלאת שיעור הארנונה בחוק ההסדרים. עם זאת, לאור הידרדרות המצב הביטחוני החל באוקטובר 2000, הוסכם על ידי משרד הפנים כי ניתן יהיה לממן הוצאות ביטחוניות חריגות הנובעות מהמצב הביטחוני, באמצעות היטל שמירה, שכן הוצאות כאמור הינן הוצאות לטווח מוגבל שלא היו בבסיס הארנונה. 3. לאור העובדה כי חישוב שיעור התשלום נעשה על בסיס חלוקת סך ההוצאות בסך החייבים (נכסים) ולא בתמורה לקבלת שירות ספציפי, אין המדובר בתשלום חובה המתבסס על קשר ישיר בין שירותי לבין תשלום. בנסיבות אלו, הכינוי הראוי לתשלום האמור הינו היטל ולא אגרה. 4. הבסיס לבחינת קיומם של הוצאות ביטחוניות חריגות יקבע על בסיס בחינה פרטנית: א. האם מדובר בהוצאה הנובעת מהמצב הביטחוני או מהוצאה הנובעת מצרכים שוטפים שאינם נובעים בדווקא [כך במקור] מהמצב הביטחוני, אשר אמורה להמשיך ולהתבסס על מימון מכספי הארנונה. ב. האם מדובר בהוצאה חדשה, זאת תוך בחינת ההוצאות אל מול בסיס תקציבה של הרשות המקומית לשנת 2000 ומרכיבי הביטחון שנכללו ותוקצבו במסגרת זאת, בין בסעיפים ייחודיים ובין במסגרת סעיפים כלליים (חינוך תרבות וכו'). לא תתאפשר המרה של מרכיבים שנכללו בבסיס התקציב הרגיל והתבססו על תשלומי הארנונה, על דרך גביית אגרת שמירה בגינם. בהתאם לעקרונות האמורים, לא יוכרו הוצאות לאבטחה, שאינה נובעת מטעמים ביטחוניים (פח"ע), אלא נובעת מטעמים של שמירת רכוש ובניינים, כדוגמת שמירה שנעשית בשעות שאינן שעות הפעילות של מוסדות החינוך והציבור. עם זאת, במידה ומדובר באבטחה בעלת מטרות משולבות (סיירת בטחון, מוקד בטחון) ניתן יהיה להכיר בחלק יחסי של ההוצאות תוך ניכוי החלק שהוצא לשמירת רכוש ובניינים. 5. אבטחה צמודה: 5.1 מוסדות חינוך (למעט גני ילדים): לא יוכרו עליות אבטחה צמודה למוסדות חינוך, אשר קיים להם מימון ממקור אחר. במידה ולא קיים מימון או שקיים מימון חלקי בלבד, ניתן יהיה לאשר הכללת המרכיב העודף במסגרת תחשיב ההיטל. עם זאת וככלל, לא תאושר ותוכר הכללת מרכיב של אבטחה צמודה, אלא אבטחה מרחבית ניידת. 5.2 מתקנים עסקיים: לא יוכרו עלויות אבטחה צמודה למתקנים עסקיים. 5.3 מוסדות ציבור עירוניים: ניתן להכיר באבטחה צמודה הנובעת מהמצב הביטחוני, לרבות מרכיב עודף של עלויות אבטחה על פני המצב שקדם להחמרה במצב הביטחוני. במסגרת זאת, יש לבחון ולבודד את מרכיבי האבטחה העודפים על אלו שהיו קיימים ערב השינוי במצב הביטחוני. 6. תוקף חוקי העזר: התפיסה העומדת ביסוד הסכמת משרד הפנים לאשר היטל כאמור, הינה כי המצב הביטחוני הקיים הינו זמני באופן שמצדיק גביית היטל למימון ההוצאות החריגות בתקופה זו. זמניות המצב והצורך בהתאמת צרכי האבטחה בהתאם לשינויים מעת לעת במצב הביטחוני, מחייבים שינויים תכופים בצרכים ובהוצאות הנגזרות מהם. לפיכך נדרשת הרשות המקומית לתחום את תקופת תוקפו של חוק העזר, זאת בהתאם לטווח הזמן שבגינו הוכן ואושר התחשיב, שעל בסיסו נקבע שיעור ההיטל, ועל בסיס השינויים הצפויים בצרכים ובהוצאות לאורך שנות התחשיב, תוך אבחנה בין עלויות הקמה לבין עלויות תפעול שוטפות". (שם, בעמ' 9-8). (ההדגשות שלי - מ' נ'). תמצית חוזר המנכ"ל היא אפוא כי הגבייה המותרת בגין שירותי שמירה בחוק העזר היא בגין שירותים אשר נובעים מטעמים בטחוניים פח"עיים בלבד ולא שירותים שעניינם שמירת רכוש וכד'. בפרשת מלינובסקי ציין כבוד השופט רובינשטיין בהתייחסו לחוזרי מנכ"ל משרד הפנים ובהם גם חוזר מנכ"ל 2004 כך: "חוזרי המנכ"ל נועדו לאפשר לרשויות מקומיות להתמודד עם 'המצב הביטחוני'... והנה, חוק העזר קובע, בין היתר, כי 'העירייה רשאית להפעיל שירותי שמירה וביטחון לשם הגברת הביטחון בתחומה, או לשם שמירת החיים והרכוש בתחומה'... (ההדגשה הוספה - א"ר). מסופקני... אם אישור החוק בנוסח זה עולה בקנה אחד עם המדיניות שהתוו חוזרי המנכ"ל". (שם, בפסקה ס"ו). בעניין איצקוביץ קובעת כבוד השופטת רונן לעניין תחולתם של חוזרי המנכ"ל כך: "מובן כי חוזרי מנכ"ל משרד הפנים אינם יכולים לשנות את המצב החוקי, ואין בכוחם להסמיך עיריות לבצע פעילויות שהחוק לא הסמיך אותן לבצע. כמו כן, אם העירייה מחויבת לספק שירות כזה או אחר באמצעות כספי הארנונה, חוזר משרד הפנים אינו יכול לשנות זאת, ואינו יכול לקבוע כי ניתן לגבות היטל מיוחד עבור השירות הזה". בהמשך הוסיפה כי המסקנה העולה מפרשת מלינובסקי היא "אם חוזרי משרד הפנים איפשרו גביית אגרה לצורך מימון פעילות שגרתית של שמירה על הסדר, הרי שהתנהלות משרד הפנים היתה לקויה". ולסיכום: "גם ביחס לחוק העזר נס ציונה, יש מקום לבחון האם הוא נועד לספק שירותי שמירה מיוחדים, והאם בפועל רק שירותי שמירה כאלה מומנו באמצעותו. אם התשובה היא שלילית, ומדובר בפעולות שהעירייה חייבת ממילא לספק מכספי הארנונה, הרי שקיים סיכוי סביר כי בקשת המבקש לאישור התביעה כתביעה ייצוגית תתקבל בהקשר זה". ולענייננו. המשיבה תמכה את תגובתה בשני תצהירים, של גזבר המשיבה ושל קב"ט המשיבה. גזבר המשיבה, מר אמנון מקסימוב, הצהיר כי "מנספחים ג'1-ה'2 לתגובת העירייה [המשיבה] ניתן ללמוד כי רק העבודות הקבלניות (האבטחה באמצעות חב' רשת ביטחון)... אלו הן העבודות הבלעדיות הממומנות מתוך היטל השמירה. יתר ההוצאות המפורטות בתדפיס תקציב אגף הביטחון, ממומנות מתוך כספי הארנונה ו/או מתוך תקציבים המועברים ע"י משרדי הממשלה" (להלן: "תצהיר מקסימוב" ו"חברת רשת ביטחון", בהתאמה) (סעיף 6 בתצהיר מקסימוב). מצהירי הצדדים לא נחקרו, בהסכמה, על כן כל שיש לפניי הם המסמכים שהוגשו ותצהירי הצדדים. מעיון בנספחים ג'1-ה'2 - "כרטיס הכנסות שמירה בישוב" ו"תקציב אגף בטחון", הנזכרים לעיל עולה, כי קיימת קורלציה בין סכום היטל השמירה שגבתה המשיבה מדֵי שנה לבין ההוצאות שהוציאה כתשלומים עבור "עבודות קבלניות". כך בשנת 2009 גבתה המשיבה סכום של 1,440,000 ש"ח כהיטל שמירה ושילמה סכום של 1,403,600 ש"ח עבור עבודות קבלניות (קיים גם סכום נוסף של 47,705 ש"ח ששילמה עבור "עבודות קבלניות" באותה שנה). בשנת 2010 גבתה המשיבה סכום של 1,582,000 ש"ח כהיטל שמירה ושילמה סכום של 1,636,758 ש"ח עבור עבודות קבלניות. אציין כי בנוגע לשנת 2011 קיים נתון רק לגבי חודשים ינואר עד ספטמבר אולם נוכח האמור לעיל, בדבר התקופה אליה מתייחסת בקשת האישור בשנת 2011 (שלושת החודשים הראשונים עד ליום 4.4.11), לא מצאתי להידרש לנתונים שהוגשו. עולה כי לשיטתה של המשיבה עצמה הכספים שהיא גובה כהיטל שמירה משמשים רובם ככולם לתשלום לחברת רשת ביטחון. זאת ועוד. הסכם ההתקשרות שערכה המשיבה עם חברת רשת ביטחון ביום 23.7.09 (נספח א' לתגובת המשיבה) עניינו אספקת שירותי שמירה בתחומיה (להלן: "ההסכם"). מההסכם עולה כי שירותי השמירה להם התחייבה רשת בטחון כוללים גם שירותי שמירה בעלי אופי בטחוני למניעת פעולות פח"ע כמו גם שירותי שמירה "רגילים", ואפרט: כותרת ההסכם היא "חוזה התקשרות לשירותי אבטחה, שמירה וסיור במוסדות חינוך, אבטחה היקפית, אבטחה ושמירה במוסדות ציבור, אבטחת יישובים, שירותי מוקד וליווי טיולים". על האמור חוזרת הפסקה הראשונה בפתיח להסכם. בהסכם קיימת התייחסות לדרישות להעסקת עובדים כגון: "מאבטח חמוש במוסד חינוך" (עמ' 3 בהסכם), "מאבטח טיולים" (עמ' 8 בהסכם), "שומר לא חמוש / סדרן לאירועים". זאת לצד שירותים כגון: "מאבטח חמוש שאינו במוסד חינוך/סייר בניידת סיור" (עמ' 4 בהסכם). ההסכם מתייחס ברחל בתך הקטנה להתחייבותה של חברת רשת ביטחון "להציב במוסדות החינוך... את אותם מאבטחי מוסדות חינוך במשך כל תקופת הלימודים..." (סעיף 2.8 בהסכם). מקסימוב אמנם הצהיר כי חברת רשת ביטחון מגישה חשבוניות שונות בגין כל סוג שירות "ואלו משולמות מתוך סעיפי התקציב השונים: אבטחת מבני העירייה - מתוך כספי הארנונה; האבטחה ההיקפית - מתוך כספי ההיטל" וצירף דוגמאות לכך - בנספחים ו' ו-ז' לתגובת המשיבה (סעיף 7 בתצהיר מקסימוב). לפי סעיף 14 בתגובת המשיבה, בנספח ו' מובאות "דוגמאות לחשבוניות אשר הוצגו ע"י חב' 'רשת ביטחון' לאספקת שירותי האבטחה" ובנספח ז' מובאות "דוגמאות לחשבוניות אשר הוצגו ע"י חב' 'רשת ביטחון' לאספקת שירותי אבטחת מבני העירייה". מעיון בנספחים ו' ו-ז' לא ניתן להסיק את שנטען בתצהיר מקסימוב. מעיון בחשבוניות לא עולה מהו מקור המימון שלהן, בוודאי שלא עולה שמדובר במקורות שונים. מה גם שכאמור מכרטיס הכנסות השמירה ומתקציב אגף בטחון, עולה אחרת. נוכח האמור לעיל נראה לכאורה כי מלוא היטל השמירה מיועד לעבודות הקבלנות של רשת בטחון, שכוללות כאמור גם שירותים שאינם עולים בקנה אחד עם חוזר המנכ"ל. מהאמור עד כאן נראה כי המבקש הוכיח לכאורה שכספי היטל השמירה משמשים לתשלום לחברת רשת ביטחון, ושחברה זו מספקת למשיבה גם שירותי שמירה "רגילים" שאינם אמורים להיות ממומנים מכספי ההיטל. בנסיבות אלה אני סבורה כי המבקש הוכיח ברמה הנדרשת בהליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית, כי קיימת אפשרות סבירה שהשאלה המשותפת לחברי הקבוצה, קרי גבייה של כספים בגין היטל שמירה שלא כדין, תוכרע לטובתם. לא מצאתי ממש בטענת השיהוי שטענה המשיבה. המבקש אמנם שילם את היטל השמירה משך ארבע שנים אולם כל חיוב מדי חודש מקים למבקש עילת תביעה חדשה להשבה. עסקינן בתובענה להשבת סכומים שנגבו ביתר ולא בעתירה מינהלית, שהסעד הנתבע בה על פי רוב הוא בעל אופי הצהרתי. כמו כן אני סבורה כי הטענה כי חל שיהוי גם נוכח העובדה שחלפה כשנה וחצי מאז ניתן פסק הדין בפרשת מלינובסקי אינה מועילה למשיבה אלא אף פועלת נגדה. היה ראוי שהמשיבה תפעל להתאמת ההיטל לתכליותיו כפי שבאו לידי ביטוי בהלכת מלינובסקי. משלא עשתה כן חרף הזמן שחלף מהלכת מלינובסקי רשאי היה המבקש להגיש תביעתו. אשר לתנאי השני הקבוע בסעיף8(א)(2) בחוק "תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין". בעניין עמוסי ציין בית המשפט העליון את השיקולים לבחינת תנאי זה: "מקרה טיפוסי בו תובענה ייצוגית צפויה להיות הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת הוא מקרה שבו הסעד המגיע לכל אחד מחברי הקבוצה אינו גבוה מספיק בכדי להצדיק הגשת תביעה אישית. תובענות ייצוגיות כאלו אף כונו בעבר 'תובענות ייצוגיות קלאסיות... במקרים כאלו, תובענה ייצוגית אינה רק הדרך היעילה ביותר לדיון בנושא, אלא היא ככל הנראה גם הדרך היחידה שבה יזכה עניינם של חברי הקבוצה לבירור משפטי. ואולם, גם כאשר סכום התובענה מאפשר הגשת תביעות אינדיבידואליות, יתכן בהחלט שתובענה ייצוגית תהיה הדרך היעילה וההוגנת ביותר להכרעה בנושא. בין תכליות ויתרונות התובענה הייצוגית מונה הפסיקה, בין השאר, את השגת השוויון במאזן הכוחות בין המתדיינים, חיסכון במשאבי הצדדים ובמשאבי בית המשפט, ומניעת חוסר אחידות בפסיקות בתי המשפט השונים (פרשת א.ש.ת., בעמ' 237)... 19. אחד השיקולים המרכזיים בבחינת יעילות והגינות השימוש בתובענה ייצוגית הוא המידה שבה ההכרעה בשאלות המשותפות לכלל חברי קבוצת התובעים תסייע לפתרון הסכסוך האינדיבידואלי שבין כל אחד מהם לבין הנתבע. ככל שימצא כי ההכרעה המשותפת תקדם רק במעט את פתרון הסכסוך ונותרו שאלות אינדיבידואליות רבות, היעילות וההגינות הנלוות לדיון בדרך של תובענה ייצוגית, תפחתנה... ...בסופו של דבר, על מנת להכריע אם תובענה ייצוגית היא הדרך הדיונית ההוגנת והיעילה, נדרש בית המשפט לשקול את כלל תכליות התובענה הייצוגית ולבחון אם הן מתקיימות במקרה זה". (שם, בפסקאות 19-18). עניין לנו בבקשת אישור בה נטען כי הרשות המקומית גובה היטל שמירה שלא כדין. לרשות המקומית הכוח להטיל היטלים שונים על תושביה. על פי רוב, אין התושבים טורחים לברר את מקור הסמכות לכך ולא טורחים להביא את העניין לבית המשפט במסגרת עתירה מינהלית או תביעה אישית. זאת בין היתר בשל עלויות גבוהות אל מול תועלת אישית נמוכה שצפויה לצמוח מכך. על כן תובענה ייצוגית במקרה שלפניי היא הדרך היעילה וההוגנת מבחינת ציבור התושבים לבירור המחלוקת. ההכרעה בשאלה אם כספי ההיטל נגבו שלא כדין ובהתאמה, זכאות התושבים להשבה תקדם את עניינם של כלל התושבים שמהם נגבה ההיטל, ובכך עונה התובענה על מטרות חוק תובענות ייצוגיות בהתאם לסעיף 1 בחוק. אשר לטענת המשיבה שניהול תובענה ייצוגית "תסכן את העירייה בהשבת סכומים בהם עשתה שימוש לשירותים מהם נהנו התושבים בפועל" אני סבורה שאין בטענה זו כדי למנוע את אישור הבקשה ואלה טעמיי: טענה זו יכולה להיטען בכל מקום בו מוגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד רשות מקומית להשבת כספים שגבתה שלא כדין. רשות מקומית אינה יכולה לגבות כספים מתושביה שלא כדין ולהתגונן בטענה שנעשה שימוש בכספים לרווחת התושבים. על פי עקרון חוקיות המינהל, עקרון יסוד במשפט המינהלי, הרשות המקומית רשאית לפעול רק במסגרת הסמכויות שניתנו לה מכוח הדין ובמסגרתן (ראו למשל ע"א 1644/04 עיריית רמלה נ' מרכז סליקה בנקאית בע"מ, פ"ד ס(3) 330, 338 (2005) וכן דפנה ברק-ארז משפט מינהלי (כרך א, 2010) בעמ' 97). יתכן שיסתבר, לאחר בירור התובענה, כי רק חלק מכספי ההיטל שימשו למטרות החורגות מתכלית חוק העזר ואזי חובת ההשבה תחול רק על החלק ששימש למטרות "רגילות" של שמירה על הסדר הציבורי. לאחר בירור התובענה, יתכן שאמצא לפעול לפי סעיף 20(ד) בחוק לפיו "הכריע בית הוא, המשפט לטובת הקבוצה... בתובענה ייצוגית... שהוגשה נגד... רשות מקומית... רשאי בבואו להחליט בדבר שיעור הפיצויים ואופן תשלום הפיצויים, להתחשב גם בנזק העלול להיגרם, בשל תשלום הפיצוי, שיעורו או אופן תשלומו, לנתבע, לציבור הנזקק לשירותי הנתבע או לציבור בכללותו לעומת התועלת הצפויה מכך לחברי הקבוצה או לציבור". אשר לתנאים השלישי והרביעי הקבועים בסעיפים 8(א)(3) ו-8(א)(4) בחוק:"קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת" ו"בתום לב" - אני סבורה כי תנאים אלו מתקיימים בענייננו. המשיבה לא טענה כנגד תום לבם של המבקש ובא כוחו. לא מצאתי גם דופי בדרך בה מנהלים המבקש ובא כוחו את בקשת האישור. סוף דבר אני מאשרת את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית. המשיבה תשא בשכר טרחה לבא כוח המייצג בסכום של 25,000 ש"ח. הקבוצה בשמה תנוהל התובענה הייצוגית היא - נישומים אשר חויבו בהיטל שמירה בתחום שיפוטה של המשיבה בשנתיים אשר קדמו למועד הגשת התובענה ועד ליום 4.4.11. התובע המייצג הוא דוד אזולאי ובא הכוח המייצג הוא עו"ד דוד גואטה. עילות התובענה הן השבה מכוח סעיף 1(א) בחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979, עילות נזיקיות של רשלנות והפרת חובה חקוקה (סעיפים 35 ו-63 בפקודת הנזיקין [נוסח חדש], הפרת חובת תום הלב הכללית ודיני המשפט המינהלי. השאלה המשותפת לחברי הקבוצה היא האם המשיבה גבתה מחברי הקבוצה כספים בגין היטל שמירה שלא כדין. הסעד הנתבע הוא השבת סכומי היטל השמירה שנגבו ביתר בשנתיים שקדמו למועד הגשת התובענה ועד ליום 4.4.11 בצירוף הפרשי הצמדה וריבית. בהתאם להוראת סעיף 14(ב) בחוק, המבקש ימסור למנהל בית המשפט הודעה על החלטה זו, בצירוף העתק של ההחלטה, לשם רישומה בפנקס. בהתאם להוראת סעיף 25(א)(1) בחוק, יפורסם הפרק האחרון להחלטה זו (שכותרתו "סוף דבר") בשני עיתונים יומיים בשפה העברית. גודל ההודעה יהיה 15X15 ס"מ. בשלב זה תישא המשיבה בהוצאות הפרסום.היטל שמירהתביעה ייצוגית