מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא שימוש לא חוקי בקרקע חקלאית: זוהי תובענה למתן פסק דין הצהרתי שלפיו שימוש בכלבייה לצורך "פנסיון כלבים" הוא שימוש מותר על קרקע חקלאית על פי החוזה המשולש. כן מבוקש צו שיחייב את מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") לחתום על תוכנית בנייה להרחבת בית מגורים, מחסן חקלאי וסככה לכלבייה במגרש המגורים בנחלתם של המבקשים, וצו שיורה למינהל לאשר למבקשים רישום התחייבות לצורך משכנתה, הכל כפי שיפורט ויבואר להלן. רקע וטענות הצדדים המבקשים, חברי אגודה בכפר רות (להלן: "הכפר" או "האגודה"), התקשרו בחוזה משולש לקבלת זכות כבני רשות לחזקה ושימוש בנחלה 7 בכפר (להלן: "המקרקעין"). החוזה המשולש כולל התקשרות בין המינהל לבין הסוכנות היהודית, ובין הסוכנות היהודית בהסכמת המינהל ובתיאום עם האגודה - לבין המבקשים. המקרקעין המוחזקים על ידי המבקשים כוללים שתי חלקות: האחת, מיועדת למגורים וניתן להקים עליה שני בתי מגורים ומחסן חקלאי (להלן: "חלקה א'" או "חלקת המגורים"), והשנייה מיועדת לעיבוד חקלאי (להלן: "חלקה ב'"). על-פי הנטען בתובענה, הקימו המבקשים בשנת 1997 בשטח חלקה ב' כלבייה, אשר משמשת, בין היתר, כפנסיון בתשלום. טרם הקמת הכלבייה נועצו המבקשים במר צפניה שאולקר, מנהל מחוז השפלה וההר במשרד החקלאות, וזה אישר להם בעל-פה ובהמשך במכתב מיום 21.7.1999 כי "כלבייה הינו גידול חקלאי ומשרד החקלאות מתייחס לכך בהתאם" (נספח ב' לתובענה). לצורך הקמת הכלבייה, הסבו המבקשים חממה ומנהרה לגידול צמחי נוי - ושינו השימוש בהם לכלבייה - בה מטפחים הם ומגדלים כלבים לצורך מכירת גורים, מנהלים פנסיון ללא רווח לכלבי נחייה, פנסיון בתשלום לכלבים ומקום לאיסוף כלבים נטושים שממתינים לאימוץ. בשלהי שנת 2000 הכינו המבקשים תכנית בנייה ובקשה להיתר בנייה להרחבת בית המגורים והקמת מחסן חקלאי וסככה לכלבייה בחלקת המגורים (להלן: "הבקשה להיתר"). נציג משרד החקלאות המליץ לאשר את הקמת המחסן והסככה (נספח ג' לתובענה). זאת, לאחר שלטענת המבקשים מתכנן של משרד החקלאות ביקר במקרקעין כדי לוודא שהמבקשים אכן עוסקים בחקלאות. לאחר שבוצעו מספר שינויים בתכנית, על-פי דרישת הוועדה המקומית, ולאחר שלבקשת הוועדה המקומית אישרר נציג משרד החקלאות את המלצתו, הגישו המבקשים ביום 19.12.2005 את הבקשה המתוקנת להיתר למינהל לשם חתימתו על הבקשה בהיותו בעל הנכס. ביום 1.2.2006 ביקר במקרקעין מפקח מטעם המנהל, מר יורם חסני. בעקבות הביקור השיב המינהל את הבקשה להיתר למבקשים וציין במכתבו שבדיקת המפקח בשטח העלתה כי הנחלה אינה מאוכלסת וכי הוצב קרוואן ללא אישור המינהל. כן נכתב כי בהתאם להוראות המינהל חלה חובת התגוררות בנחלה וכי יש לפנות את הקרוואן. בעקבות זאת נפגש המבקש עם מר חסני פעם נוספת. לטענת המבקשים, הפגישה התקיימה בבית המגורים וכן בכלבייה, ואילו המינהל מצדו טוען כי הביקור הנוסף של מר חסני נערך בחלקה א' בלבד ובשלב זה לא היה ידוע לו כלל על קיום הכלבייה והפנסיון. למעשה, לטענת המינהל, בכל התקופה בה היה מר חסני אחראי על הכפר, הוא לא ידע שבחלקה ב' של המקרקעין מקיימים המבקשים כלבייה. ביום 5.9.2007 הגישו המבקשים תכניות בנייה מתוקנות למינהל, כשהן מחולקות לשתי בקשות: בניית תוספת למבנה הקיים ותכנית לבניית מחסן. ביום 20.2.2008 נערך ביקור של מפקח נוסף מטעם המינהל, מר שמואל שניידר. לטענת המינהל גם בשלב זה עדיין לא היה ידוע לו על קיום הכלבייה. ביום 29.6.2008 שלח המבקש תזכורת למינהל בקשר לבקשה בעניינו. למחרת היום הודיע המינהל כי הוא מחזיר את התוכניות ופירט את התיקונים שעל המבקשים לבצע בבקשה להיתר. בין היתר, נכתב כי השטחים המצוינים בחישובי השטחים אינם ברורים, וכי יש להתאים את השטח המבוקש לשטח שאושר על-ידי משרד החקלאות. התוכניות הוחזרו למבקשים לצורך ביצוע האמור. לאחר ביצוע התיקונים והגשת בקשה מתוקנת לאישור המינהל, הודיעה הגב' קלודט סולומונוביץ' ממחלקת עסקאות חקלאיות במינהל למבקש כי התיק הועבר לטיפולה וכי תכניות הבנייה מוחזרות. המינהל הורה למבקש לפנות לוועדה המקומית לצורך בדיקה מקדמית של התוכניות וכן להעבירן לחתימת הסוכנות היהודית, והבהיר כי לאחר קבלת המבוקש ימשיך את הטיפול בתיק. המבקשים עשו כדברי המינהל. ביום 18.11.2008 נערך במקרקעין סיור פיקוח נוסף על-ידי מר שניידר. לטענת המינהל, אז לראשונה התגלה כי בחלקה ב' קיימות סככות ובהן כלבייה, פנסיון ואימון כלבים. ביום 25.2.2009 הוגשה הבקשה להיתר עבור תוספת בנייה וביום 13.5.2009 הוגשה הבקשה לחידוש היתר למחסן ולסככה. באותו יום הגיע המבקש למשרדי המינהל בתל אביב ונפגש עם גב' סלומונוביץ', אשר העבירה לו את מכתב המינהל מיום 30.6.2008 (הנזכר לעיל) והוסיפה עליו בכתב יד 3 דרישות נוספות שיש לקיים כדי שניתן יהיה להמשיך לטפל בבקשה להיתר: תשלום דמי שימוש, המצאת מכתב הפסקת פנסיון ואילוף כלבים, והמצאת אישור של משרד החקלאות מעודכן לאותו מועד. בהקשר זה יש לציין כי לטענת המבקשים הכלבייה כלל אינה נותנת שירותי אילוף כלבים (נספח י"ג לתובענה). המבקש פנה למר שאולקר ממשרד החקלאות ועדכן אותו לגבי דרישות המינהל. ביום 25.6.2009 השיב מר שאולקר למבקש כי הכלבייה היא "גידול חקלאי" וכי "פנסיון אינו נחשב גידול חקלאי", והפנה אותו למתכנן מר מועמר חאג' יחיא באם ירצה לחדש את המלצת משרד החקלאות למבנים החקלאיים שבבקשה להיתר (נספח ט"ו לתובעה). בנוסף לבקשה להיתר בנייה, פנו המבקשים למינהל בתחילת שנת 2011 בבקשה לאשר להם התחייבות לצורך רישום משכנתה. ביום 11.1.2011 העבירה הסוכנות היהודית למינהל אישור לרישום משכנתה ראשונה ומשכון ראשון. ביום 25.7.2011 הודיע המינהל למבקשים כי על פי דו"ח הפיקוח הוקמה על ידיהם ו/או מי מטעמם - כלביה במקרקעין וכי הדבר נעשה ללא רשות וללא הסכמת המינהל, ומהווה הפרה של מטרת החוזה שנחתם עם האגודה. המבקשים התבקשו להפסיק כל שימוש שלא אושר, להרוס כל מבנה שהוקם שלא כדין ולסלק כל צד ג' שאינו בר רשות. בנוסף, הודיע המינהל כי בכוונתו לדרוש תשלום דמי שימוש ראויים בגין השימושים שנעשו במקרקעין (נספח י"ח לתובעה). בתגובה למכתב זה טענו המשיבים כי המבנה בו נבנתה הכלבייה מקורו בחממה אשר הפעילו המבקשים בעבר ואשר נבנתה כדין. בנוסף, כפרו המבקשים בטענת המינהל שלפיה השימושים שנעשו במקרקעין הינם שימושים חורגים. לסברתם, פנסיון כלבים מהווה "החזקת בעלי חיים" ולפיכך הוא שימוש מותר (נספח י"ט לתובענה). ביום 19.12.2011 נשלח מכתב נוסף על-ידי המינהל ובו נדרשה הריסת מבנים שנבנו שלא כדין ו/או ללא הסכמת המינהל והפסקת כל שימוש במקרקעין שלא על פי האישורים שניתנו מן המינהל (נספח כ' לתובענה). בעקבות זאת הוגשה התובענה דנן. ביום 11.6.2012 התקיימה ישיבה בה הצהירו הצדדים כי מוסכם שאין צורך בחקירות מצהירים. הוסכם שתוגש תגובה לתשובת המינהל וכך אכן נעשה. לאחר מכן, הגיש המינהל בקשה להגיש תגובה נוספת מטעמו, שכן לטענתו הועלו בתגובת המבקשים טענות חדשות שלא בא זכרן בתובענה. המבקשים הסכימו לבקשת המינהל, הכחישו את הטענה בדבר טענות ו/או מסמכים חדשים וביקשו כי יינתן להם להשיב גם לתגובה זו. לבסוף, בהתאם להחלטתי מיום 28.10.2012, הגיש המנהל את תגובתו לתשובת המבקשים וביום 25.11.2012 הגישו המבקשים את תשובתם לתגובה זו. עם השלמת הגשת הטיעונים, הגיעה העת למתן פסק-דין. טענות המבקשים: כאמור, המבקשים טוענים כי השימוש בכלבייה כפנסיון כלבים הוא שימוש מותר על קרקע חקלאית, הן על-פי החוזה המשולש הן על-פי סעיף 1 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז-1967 (להלן: "חוק ההתיישבות"). לגרסת המבקשים, סעיף 19ג' לחוזה קובע כי המגבלות הקיימות, בין היתר, בחוק ההתיישבות מחייבות את האגודה ו/או חבריה. אולם, המחוקק לא הגביל ולא פירט בחוק זה את הדרך ואת אופן השימוש בכל הקשור ל"גידול בעלי חיים" או "החזקתם", אלא הסתפק בהגדרה כללית. לכן, השימוש בכלבייה לצורך פנסיון הינו שימוש מותר. בנוסף טוענים המבקשים כי השימוש בכלבייה לצורך פנסיון יכול להיעשות על פי דין אך ורק על מקרקעין שנועדו לשימוש חקלאי, מאחר שלטענתם המחוקק אסר על גידול בעלי חיים במקרקעין עירוניים, ועל כן ברור שהשימוש בכלבייה לצורך פנסיון מותר על קרקע חקלאית. עוד בהקשר זה, טוענים המבקשים כי סמכות הניהול המוקנית למינהל מוגבלת לניהול השימוש שנעשה על המקרקעין בהיבט הישיר ולא בהיבט העסקי הנובע מעצם השימוש. לטענתם, הכלבייה נועדה לגידול בעלי חיים או החזקתם, בין לשם טיפוח וגידול כלבים, בין לצורך מכירת גורים, בין לצורך שירותי פנסיון ללא כוונת רווח לכלבי נחייה לעיוורים, בין לצורך פנסיון לכלבים ובין לצורך אכסניה לכלבים נטושים. לטענתם, השימוש במקרקעין הוא הכלבייה ודרך הניהול העסקית היא הפנסיון ואין למינהל סמכות להתערב בכך. לדבריהם, דרישת המינהל לסגור את הכלבייה פוגעת בזכותם החוקתית לפי חוק יסוד: חופש העיסוק. טענה נוספת שמעלים המבקשים מתייחסת לחובת ההנמקה של המינהל. לטענתם המינהל מושתק מלטעון נגד השימוש בכלבייה כפנסיון מאחר שלא נימק מדוע מדובר בשימוש שאינו חקלאי. כמו כן, לטענתם משידע המינהל והסכים לקיום הפנסיון הוא מושתק מלטעון כי הפנסיון הוא שימוש חריג. עוד טוענים המבקשים כי דרישת המינהל לסגור את הפנסיון היא בניגוד לאינטרס הציבורי הכללי וציבור מחזיקי הכלבים בפרט. לבסוף טוענים המבקשים כי עמדת המינהל לוקה בחוסר תום לב באשר היא מונעת מרצון המינהל לעשיית רווח כספי ולא מסיבות מהותיות המתייחסות לגופו של עניין. טענות המשיב: המינהל מצדו טוען כי שני הסעדים הראשונים המבוקשים - צו המורה לחתום על תכנית הבנייה וצו המורה לאשר למבקשים רישום התחייבות לרישום משכנתה - צריכים להיבחן במישור הקנייני והחוזי, תוך בחינת היחסים החוזיים בין הצדדים. לטענת המינהל, בהתאם לתנאי הסכם המשבצת, מטרת השכרת המקרקעין למושב הייתה שימוש חקלאי ומגורים בלבד. בתנאי ההסכם נקבע כי כל שימוש החורג משימושים אלו, מהווה הפרה יסודית של ההסכם. המינהל טוען כי הרשות שניתנה למבקשים שואבת את בסיסה החוקי מההסכם ואין לה קיום מחוץ לגבולותיו. לעמדת המינהל, המבקשים מפרים את הוראות ההסכם בכך שהם מקיימים בחלקה ב' פנסיון לכלבים אשר אינו שימוש חקלאי. כל עוד המבקשים מקיימים שימוש חורג ללא אישור המינהל, רשאי הוא לטענתו, כמי שמנהל את הקרקע על-פי דין, לסרב לחתום על תוכניות להיתר בנייה ו/או לסרב ליתן התחייבות לרישום משכנתה וסירוב זה הוא סירוב סביר. המינהל טוען כי כלל לא ברור האם מבחינה תכנונית פנסיון לכלבים יכול להיחשב כשימוש חקלאי, ומכל מקום אין בשאלה זו כדי לגרוע מזכותו של המינהל לקבוע במישור החוזי תנאים ומגבלות על השימוש במקרקעין בהיותו בעל המקרקעין. לטענתו, גם בחוק ההתיישבות החקלאית בו מנסים המשיבים להיתלות אין כדי להועיל למבקשים, שכן אין הוא עומד בסתירה לאמור לעיל ולטענה כי פנסיון הינו בעל אופי מסחרי. לטענת המינהל, המבקשים עושים שימוש לא חקלאי במבנים המצויים בחלקה ב' באופן שאף אינו מאפשר את הסדרתם על-פי החלטות המינהל ונהליו, שכן הסכמת המינהל, הנדרשת מכוח מעמדו כבעל הקרקע ומהוראות החוזה, נועדה להבטיח עקרונות צדק חלוקתי ובראשם מניעת התעשרות הפרט על חשבון מקרקעי הציבור. בהקשר זה מזכיר המינהל כי המשבצת הקרקעית נמסרה למושב תמורת תשלום דמי חכירה סמליים ביותר. לגרסת המינהל שימוש במבנה חקלאי לשם הפעלת פנסיון כלבים אינו שימוש מותר על קרקע חקלאית על פי הסכם המשבצת. לטענתו, הרציונל שעמד מאחורי התפיסה שלפיה גם גידול בעלי חיים נחשב גידול חקלאי הוא "הפקת יבול" מהטיפול בבעלי החיים. המינהל מציין כי לנוכח הגידול המשמעותי שחל בתקופה האחרונה בהפעלת חוות סוסים, קיום פנסיוני כלבים וכיו"ב, התקיים דיון בהנהלת המינהל בנושא גידול בעלי חיים שלא למטרות ייצור מזון. הדיון טרם הסתיים, אולם בשלב זה סוכם כי ניתן להכיר בגידול בעלי חיים שלא למטרות מזון כפעילות חקלאית, אולם השטח בו מבוצעת פעילות תמורת תשלום היא פעילות מסחרית. כמו כן הנהלת המינהל הסמיכה צוות בראשות מנהלת האגף החקלאי לקבוע את הגבול שבין הפעולות החקלאיות במקרים אלה לבין הפעילות המסחרית ולהמליץ על שיעור תשלום בגין השימושים הלא חקלאיים. עפ"י ההחלטה הנ"ל, טוען המינהל כי השימוש במקרקעין לפנסיון כלבים אינו חקלאי באופן מפורש. עוד מציין המינהל כי פנסיונים לכלבים יכול שיהיו ממוקמים בחלקה א' של הנחלה, ככל שהם עומדים בקריטריונים שקבע המינהל לשימושי פעילות לא חקלאית במסגרת החלטת מועצה מס' 1101, אשר אושרה על-ידי בג"ץ בפסק הדין בג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות ואח' נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח',. החלטה זו נועדה לאפשר לחקלאים לעשות שימוש לא חקלאי במשקיהם לשם פרנסתם, וזאת בתנאים שנקבעו שם, ולאחר קבלת אישור מהמינהל. אלא שבכל מקרה, לטענת המינהל, מאחר שהפנסיון נושא התובענה ממוקם בחלקה ב' של הנחלה, המבקשים אינם יכולים להכשירו. לדברי המינהל, מבחינה עקרונית קיימת לאגודה אפשרות תיאורטית להסדיר את השימוש המסחרי של פנסיון לכלבים בחלקות ב', וזאת בהתאם לכללים הקבועים בהחלטת המועצה 1226 שעניינה "החכרת קרקע למטרות תעסוקה במשבצות יישובים חקלאיים". אולם, לא בבקשת האגודה עסקינן. ביחס לטענה כי המינהל מושתק מלטעון נגד השימוש מאחר שלא מחה במשך שנים, טוען המינהל כי דבר השימוש נודע לו רק בשנת 2008 ופקחיו שביקרו בכלבייה בעניין חתימה על הבקשה להיתר ביקרו רק בחלקה א'. לאחר שנודע למינהל על השימוש החורג, שלח הוא מכתב בעניין ובו דרש את הפסקת השימוש החורג ותשלום דמי שימוש ראויים. לבסוף, מציין המינהל כי אינו מתנגד באופן עקרוני לקיומם של פנסיוני כלבים, אולם עומד על כך שהקמת פנסיונים כאמור תיעשה כדין. בכל הנוגע למבנה עצמו אשר בו נעשה השימוש החורג, מציין המינהל כי בדיקה העלתה כי המבנה המקורי אכן נבנה בהיתר, ולפיכך הוא אינו עומד על הריסת המבנה, אלא אך ורק על הפסקת השימוש החורג. 2. דיון והכרעה המחלוקת בענייננו נסבה אודות השאלה: האם הפרו המבקשים את החוזה המשולש והשתמשו במקרקעין שימוש חורג. דהיינו, האם פרשנותם של המבקשים את החוזה המשולש יכולה להתקבל, אם לאו. בהקשר זה יש לבחון גם האם החוזה המשולש מקנה למינהל סמכות לסרב לחתום על הבקשה להיתר בנייה ועל אישור המשכנתה. ובמקביל, לנוכח העובדה שאחת מטענות המבקשים היא שהם חוסים בצלו של חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים) התשכ"ז-1967 (להלן: "חוק ההתיישבות") יש לבחון אם אכן זה המצב. הכרעה במחלוקת זו היא לב ליבו של התיק דנן - אך לא מייתרת הכרעות נוספות. סעיף 20ב. לחוזה המשולש קובע שאסור לחבר האגודה לבנות במשבצת מבנה כלשהו ו/או להוסיף תוספת למבנה קיים, ללא קבלת הסכמת המשכיר, המיישבת והאגודה, מראש ובכתב. בנוסף, סעיף 20ג. לחוזה קובע כי הסכמת המשכיר כאמור תהיה לפי הנהלים הקיימים אצלו בעת מתן הסכמתו. (ההדגשה שלי - ה.ג.) בהתאם לכך, בצדק ביסס המינהל את סירובו לחתום על תכניות הבנייה שהגישו המבקשים על הוראת אגף חקלאי 61א' (להלן: "הוראת המינהל"), שעניינה אישור תכניות בנייה למגורים בין היתר בישובים חקלאיים. הוראה זו קובעת כי לאחר אישור בקשה להיתר בנייה על ידי הוועדה המקומית, תועבר הבקשה לאחראי המחוזי לחוזים חקלאיים, אשר יבדוק, בין היתר "האם קיימת מניעה לאישור התכנית מסיבה שאינה קשורה בגודל שטח הבנייה (כגון, בנחלות, שימוש לא חקלאי שאינו מוסדר)" - סעיף 4(ו)(3) להוראת המינהל (ההדגשה שלי - ה.ג.). לטענת המינהל, הפעלת פנסיון לכלבים היא שימוש לא חקלאי במקרקעין ולכן לא ניתן לאשר את תכניות הבנייה. מנגד טוענים המבקשים כי בסמכות המינהל לסרב לחתום על תכניות הבנייה רק כאשר השימוש המבוצע בנחלה הוא שימוש שהוגדר במפורש בחוק כשימוש חורג. כאמור, לטענתם, השימוש בכלבייה כפנסיון כלבים הוא שימוש מותר על קרקע חקלאית הן על-פי החוזה המשולש, הן על-פי הוראות חוק ההתיישבות ועל כן החלטת המינהל בטלה. עוד מוסיפים המבקשים כי כאשר השימוש אינו שימוש חורג מובהק, יכול המינהל לסרב לחתום על התכנית רק לאחר שנתקבלה חוות דעת מקצועית קונקרטית של משרד החקלאות, ואם לא עשה כן הרי שחרג מסמכותו. בנקודה זו אעיר, כי בתגובתם האחרונה לתשובת המינהל טענו המבקשים כי בעקבות החלטה מס' 3209 של המינהל מיום 22.5.2012 (להלן: "החלטה 3209"), שלפיה הוסמך צוות שימליץ, בין היתר, על שיעור תשלום בגין שימושים לא חקלאיים, ומאחר שהמינהל טרם קבע את מדיניותו בנושא גידול בעלי חיים שלא למטרות מזון על קרקע חקלאית, מתייתר בשלב זה הצורך לבחון האם הפעלת פנסיון כלבים היא שימוש מותר על קרקע חקלאית, והמבקשים צופים כי החלטות הצוות יאפשרו למבקשים להמשיך ולקיים את הפנסיון. הנחת המבקשים בטעות יסודה, שכן כאמור לעיל, החלטת המינהל מבוססת על הנהלים הקיימים אצלו בעת מתן הסכמתו או סירובו, ולא על נהלים עתידיים. לפיכך, יש לבחון האם החוזה המשולש מאפשר קבלת פרשנות המבקשים וכאמור, האם הם אכן חוסים בצלו של חוק ההתיישבות. סעיף 19ג. לחוזה קובע: "מבלי לפגוע בכל התחייבות אחרת של האגודה ו/או חבריה כלפי המשכיר ו/או המישבת הרי שכל המגבלות הקימות בחוק המועמדים להתישבות תשי"ג-1953 ו/או חוק ההתישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים) תשכ"ז-1967 וכן בתקנות, צווים והחלטות שהוצאו על פי חוקים אלו מחייבים את האגודה כאילו נכללו בגוף חוזה זה. הפרת האמור לעיל על ידי האגודה ו/או חבריה ו/או מי מטעמה כמוה כהפרה יסודית של חוזה זה על ידי האגודה כלפי המשכיר". (ההדגשה שלי - ה.ג.) המגבלות הרלוונטיות לענייננו, מצויות בחוק ההתיישבות החקלאית אשר קובע, בין היתר, מהן הפעולות בקרקע חקלאית המהוות שימוש חורג. על פי סעיף 1 לחוק: "קרקע חקלאית - קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים, או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד חקלאי או מלאי חקלאי". כפי שעולה מלשונו המפורשת של החוק, הן בסעיף 1 המגדיר מהי קרקע חקלאית הן בתוספת הראשונה המגדירה מהו שימוש חורג, החוק מאפשר החזקה של בעלי חיים, ללא סייגים, ולכאורה לכל צורך. "החזקה" - פירושה, בין היתר, "טיפול, הספקת הצרכים לקיומו של דבר" (מילון אבן-שושן). כך, פרשנות לשונו של החוק כשהיא תלושה מכל הקשר עשויה לאפשר את פרשנותם של המבקשים, שלפיה פנסיון כלבים מהווה שימוש חקלאי. אולם, כידוע, על אף חשיבותו הגבוהה של המרכיב הלשוני אשר קובע את גבולות הפרשנות, הבחינה הלשונית אינה מתמצית בלשונו המפורשת של הטקסט, ויש לבחון גם את התכלית שנועד החוק להגשים, קרי: המדיניות והמטרות שהביאו לחקיקתו של החוק. הוראות חוק ההתיישבות נועדו לשמר את התכנון החקלאי ואת דרכה של ההתיישבות החקלאית. כך על-פי דברי ההסבר להצעת החוק: "בזמן האחרון נמצא, שחקלאים שקיבלו ממינהל מקרקעי ישראל נחלות על קרקע לאומית, במסגרת ההתיישבות המאורגנת, מזניחים את נחלתם כליל או מעבירים על דעת עצמם את זכות העיבוד לאחרים. מעשים אלה משבשים את התכנון החקלאי וסכנה מהם לכל מטרתה ודרכה של ההתיישבות החקלאית. בידוע, שהקרקע נמסרת למתיישב לשם עיבוד עצמי, ולשם זה בלבד, והעברתה לאחר היא הפרת התנאים שלפיהם קיבל המתיישב את הקרקע. החוק המוצע בא לקבוע, כי מתיישב שהעביר את זכותו בקרקע חקלאית הנמנית עם מקרקעי ישראל ללא היתר מאת שר החקלאות, או עשה בה שימוש אחר הנוגד את המושג של עיבוד עצמי ("שימוש חורג" כלשון החוק), תישלל ממנו זכותו לאותה קרקע ולמכסת המים שהוקצתה לו." (ה"ח 700, י"ז באב תשכ"ו, 8.8.1966). (ההדגשות שלי - ה.ג) על מטרתה של ההתיישבות החקלאית ניתן ללמוד גם מהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל שניתנה כשנתיים קודם לחקיקת חוק ההתיישבות, ואשר עוסקת במדיניות הקרקע בישראל בכלל, ובמדיניות מסירת קרקע חקלאית בפרט. ההחלטה קובעת, בין היתר, כך: "קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקלאי". (החלטה 1 של מועצת מקרקעי ישראל "מדיניות הקרקע בישראל", 17.5.1965) המסקנה העולה מכך היא שהצדק עם המינהל בפרשנותו לחוק, שלפיה החזקת בעלי חיים על קרקע חקלאית נועדה לשם ייצור תוצרת חקלאית מהטיפול בבעלי החיים, ולא לשם קיום עסק כלכלי של פנסיון לכלבים. מסקנה זו מתחזקת לנוכח השיקול הבא: נקודת המוצא הפרשנית היא כי על הפרשן לשאוף להרמוניה נורמטיבית. החוקים השונים אינם עומדים כל אחד בפני עצמו, אלא משתלבים זה בזה ויוצרים מערכת אחת, השואפת להרמוניה פנימית (בג"צ 333/85 אביאל ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח' פ"ד מה(4) 581, 596). מכאן השאיפה של הפרשן לפרש שתי הוראות חוק באופן שלא תיווצר סתירה פנימית ביניהן. "....עלינו להעדיף את הפירוש, המביא לשילוב ויוצר הרמוניה בין החוקים, על פני הפירוש, המעלה ניגוד ביניהם" (השופט גולדברג בע"א 624/88 מיכל ניחה גולד נ' פנחס מעוז ואח' פ"ד מד(1) 497, 502). בענייננו, עיון בסעיף 165 (א) ובתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה מעלה כי בנייה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים, הם מטרה לא חקלאית. כמו כן, תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (החזקה שלא לצרכים חקלאיים), תשס"ט-2009, עליהן נסמכים המבקשים, מלמדות כי החזקת בעלי חיים במתקנים המשמשים בין היתר כפנסיון או כבית מחסה לבעלי חיים היא החזקה שלא לצרכים חקלאיים - הדבר עולה באופן ברור ובולט משם החוק! בנוסף, פקודת העיריות, שגם עליה נסמכים המבקשים, מגדירה "אדמה חקלאית" כך: "קרקע המשמשת למטע, למשתלה, למשק בעלי חיים, לגידול תוצרת חקלאית או פרחים או לייעור" (ההדגשה שלי - ה.ג). המילה "משק" משמעה, בין היתר, חוה חקלאית, שדות, מטעים, ציוד, מכונות, מוסכים, לולים, רפתים, מחלבות, וכו' הדרושים לישוב כדי שיישא את עצמו וייתן קיום לעובדים בו (אבן-שושן) (ההדגשה שלי ה.ג). יש להבחין בין משק בעלי חיים כגון רפת, דיר, לול, לבין פנסיון כלבים אשר בינו לבין גידולים חקלאיים אין ולא כלום. לצורך העניין ובהמחשה בוטה, אין הבדל אם מנהלים פנסיון לכלבים או מלון לבני אדם במקרקעין. שני השימושים אינם חקלאיים במובן האמיתי של המילה. לפיכך, אני מוצאת כי החזקת בעלי חיים במסגרת פנסיון אינה נחשבת שימוש חקלאי, ובניהולו יש משום הפרת הוראות החוזה המשולש וחוק ההתיישבות גם יחד. מסקנה זו מתיישבת עם האמור בדבריו של נציג משרד החקלאות מיום 25.6.2009 שלפיהם, הכלבייה הינה "גידול חקלאי" ו"פנסיון אינו נחשב גידול חקלאי", ועם החלטה 3209 "להכיר בגידול בעלי חיים שלא למטרות מזון כפעילות חקלאית. באשר לשטח בו מבוצעת הרכיבה, הפעילות הטיפולית ופעילות אחרת תמורת תשלום היא פעילות מסחרית..." (ההדגשות שלי - ה.ג.). בשולי נקודה זו אציין כי המבקשים ציטטו הם מהחלטה זו וטענו כי כל עוד לא קבע המינהל שהפעלת פנסיון היא פעילות מסחרית, וכל עוד לא קבע הצוות שמינה המינהל לעניין זה את הדרכים לאכיפה במקרה של הפרות, מנוע המינהל מלנקוט נגדם סנקציות ועליו לחתום על הבקשה להיתר בנייה של המבקשים ולאשר להם רישום התחייבות לצורך משכנתה. זאת, תוך התעלמות מוחלטת מהדברים שציטטו בעצמם. על כן לא מצאתי כל טעם להתייחס לטענה. על בסיס המסקנה שלעיל אני דוחה גם את טענת המבקשים שלפיה דרישת המינהל לסגור את הכלבייה פוגעת בחופש העיסוק שלהם. אדם חופשי לעשות את שלא נאסר עליו בחוק. עיקרון זה הוא מאבני המסד של שלטון החוק והוא הוצב כעיקרון על עוד משחר ימיה של הפסיקה בישראל בבג"צ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה, פ"ד ב(1) 80, 82-83, שם נאמר לעניין חופש העיסוק: "כלל גדול הוא, כי לכל אדם קנויה זכות טבעית לעסוק בעבודה או במשלח-יד, אשר יבחר לעצמו, כל זמן שההתעסקות בעבודה או במשלח-יד אינה אסורה מטעם החוק. מקצוע או אומנות שהמחוקק עשה סייגים או הגביל הגבלות בצורת תנאים מוקדמים לתופסים בהם, אין אדם רשאי לעסוק בהם, אלא אם-כן קיים תחילה תנאים מוקדמים אלה... כל זמן שהחוק אינו אוסר עליהם את ההתעסקות באומנות אשר בחרו לעצמם, וכל זמן שלא הוטל מטעם החוק, עליהם ועל שכמותם, כל תנאי מוקדם להכשרתם כבעלי אומנות זו, זכותם זכות. ואין לאסור עליהם את השימוש בזכות זו, אלא בשל סיבות אשר נאמרו בחוק ... זוהי זכותם , זכות שאינה כתובה על ספר, אך נובעת מזכותו הטבעית של כל אדם לחפש מקורות מחיה ולמצוא לעצמו מלאכה המפרנסת את בעליה". כך גם בבג"צ 337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פד"י לז(3) 353, 337: "נקודת המוצא המקובלת בחברה חופשית, היא, כי אדם רשאי לעסוק בכל עבודה או משלח-יד, כל עוד לא נקבעו לגביהם הגבלות או איסורים, ואלו האחרונים אין להטילם ולקיימם אלא לפי הוראתו המפורשת של החוק". (ההדגשות שלי ה.ג). מאחר שחוק ההתיישבות אוסר על שימוש חורג במקרקעין (בענייננו הפעלת פנסיון כלבים) ללא היתר מראש, לא קמה למבקשים הזכות להפעיל פנסיון כזה וממילא לא נפגעה זכותם החוקתית. עוד אציין בהקשר זה, כי המבקשים טוענים כי הפעלת פנסיון כלבים יכול שתיעשה על קרקע חקלאית בלבד, מאחר שלגרסתם המחוקק אסר על החזקת בעלי חיים בקרקע עירונית. טענה זו נסמכת על סעיף 1 לחוק מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 הקובע כך: "קרקע עירונית" - קרקע שייעודה לפי תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, הוא למגורים או לתעסוקה". "תעסוקה" - תעשייה, מלאכה, משרדים, מסחר, תיירות, או מלונאות, למעט חקלאות או גידול בעלי חיים." (ההדגשה שלי ה.ג). אולם, המבקשים מתעלמים מההבחנה שעשו הם בעצמם בתגובתם לתשובת המשיב בין החזקה לבין גידול בעלי חיים. הבחנה המקובלת עלי באופן שגידול בעלי-חיים ייעשה על קרקע חקלאית, אך החזקה לשם עסק של פנסיון - לא תהא בקרקע חקלאית - כי אם בקרקע עירונית על-פי תכלית של תעסוקה. נוכח האמור לעיל, הטענה בדבר פגיעה בחופש העיסוק, כאמור, נדחית. אני דוחה גם את טענת המבקשים שלפיה המינהל מושתק מלטעון נגד הפעלת הפנסיון מאחר שלא נימק מדוע מדובר בשימוש חורג. היעדר הנמקה הוא אמנם פגם בהחלטה, אך בדרך-כלל אין די בו, כשלעצמו, כדי שבית-המשפט יבטל את ההחלטה. כך, בין היתר, משום שבפני בית-המשפט מתגלים הנימוקים להחלטה, ובית-המשפט יכול וצריך לבקר את ההחלטה לגוף העניין (בג"ץ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים ואח' פ"ד נב(1) 75, 89). בענייננו ציין המינהל במכתבו מיום 19.12.2011 כי "פנסיון כלבים מהווה שימוש עסקי/מסחרי בנכס ואינו תואם את מטרת השימוש החקלאי" ובכך נימק את עמדתו. השאלה שנותרה פתוחה היא שאלת הידיעה של המינהל באשר לשימוש שנעשה במקרקעין לאורך השנים. אין מחלוקת בין הצדדים כי מפקח מטעם המינהל, מר יורם חסני, ביקר בנכס כבר בשנת 2006, אך לכאורה לא ברור האם ביקר בחלקה ב' והאם היה ער לקיומה של הכלבייה. מר יורם חסני הוא זה שהצהיר מטעם המינהל בתיק זה, וטען בתצהירו כי "בכל התקופה בה הייתי אחראי גם על כפר רות, לא ידעתי שבחלקה ב' של הנחלה מקיימים המבקשים פנסיון של כלבים". טענה זו לא נסתרה מאחר שמר חסני לא נחקר. מסמכי המינהל שצורפו כנספחים "ב1" ו-"ב2" - תומכים אף הם באמירה זו - בהיעדר כל אמירה או התייחסות בהם לחלקה ב'. מקבלת אני את טענת המינהל כי לראשונה נודע לו על קיום הפנסיון לכלבים בחלקה ב' בביקורו של המפקח שניידר מטעמו בשנת 2008. 3. סוף דבר לנוכח כל האמור לעיל אני דוחה את התובענה. בנסיבות העניין, בשל העובדה שהמבקשים סברו בטעות שאין מניעה לקיים פנסיון כלבים על קרקע חקלאית - ואף בעבר קיבלו לכך חיזוק בטעות מאנשי משרד החקלאות - איני עושה צו להוצאות.חקלאותקרקע חקלאית