מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא שומת דמי היתר: 1. תובענה למתן סעד הצהרתי כי שומת דמי היתר שהוציא המשיב היא בניגוד לדין, והמבקשים אינם חבים בתשלומה. דמי ההיתר מחושבים ביחס לזכויות הבנייה הנוספות המבוקשות. המחלוקת בין הצדדים היא, האם יש לחשב את שווי זכויות הבנייה הנוספות החל מהמטר הראשון, כגרסת המשיב, או שמא החישוב הינו רק בגין יתרת זכויות הבנייה שמעבר ל- 160 מ"ר, כטענת המבקשים. העובדות 2. המבקשים הם בעלי זכות חכירה לדורות, מהוונת עד ליום 31.3.2048, של חלקה בייעוד למגורים צמודי קרקע, ברעננה, בגוש 7654 חלקה 298. מגרש המבקשים משתרע על פני שטח של 639.5 מ"ר,ועליו מבנה צמוד קרקע דו קומתי בשטח של 182.98 מ"ר.נוסף לשטח המבנה, ישנםמרתף בגודל של 72.41 מ"ר, ממ"ד בגודל של 12 מ"ר ומבואות וחדרי מדרגות בגודל של 17.66 מ"ר. 3. במהלך חודש פברואר 2011, המבקשים הגישו למשיב בקשה להיתר בנייה של יחידת דיור נוספת, שאותה הם מבקשים לבנות על המגרש.גודלה של יחידת הדיור הוא 161.84 מ"ר ובנוסף 148.06 מ"ר מרתף, 12 מ"ר ממ"ד ו- 6.66 מ"ר מבואות וחדרי מדרגות (להלן: הבקשה, זכויות הבנייה הנוספות). 4. המבקשים חויבו בדמי היתר לפי 31% משווי זכויות הבנייה הנוספת, החל מהמטר הראשון, והגישו השגה הן על אופן חיוב זה, והן על גובה החיוב מבחינת ההערכה השמאית. 5. תובענה זו דנה במחלוקת אחת בלבד - החיוב בדמי היתר בגין שווי זכויות הבנייה הנוספות החל מהמטר הראשון. 6. להלן השתלשלות הזמנים באשר לבקשת המבקשים: בחודש 2/11 הוגשה הבקשה על ידי המבקשים. ביום 10.10.11 נערכה שומה עבור המשיב, על ידי השמאי זהר עירון. שומה זו כללה שתי חלופות לחישוב דמי ההיתר: א. יגבו דמי היתר עבור תוספת בנייה ליחידת מגורים אחת, אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחד עם תוספת הבנייה עולה על 240 מ"ר. ב. או: אם מתווספת בעקבות המימוש יחידה נוספת לזו הקיימת, וככל שתוספת הבנייה המבוקשת והיחידה המקורית יחדיו מגיעות ל-160 מ"ר כולל, אזי כל שטח שמעבר ל-160 מ"ר יחויב בדמי היתר מהמטר הראשון. ביום 12.12.11 נשלח שובר לתשלום בסך של 559,897.11 ₪ אל המבקשים, לפי השומה של השמאי עירון. ביום 15.2.12 המבקשים הגישו בקשה לעיון חוזר בשומה, ובה טענו כנגד החיוב בדמי היתר מהמטר הראשון. מכאן ואילך נוהלה תכתובת בין הצדדים, עד להגשת התובענה שבנדון. המחלוקת בין הצדדים 7. החלטת מועצת מקרקעי ישראל שהייתה בתוקף במועד הגשת הבקשה, היא החלטה 1186, שהתקבלה בתאריך 28.12.09. יצוין כי החלטה 1186 החליפה את החלטה 1184, שנוסחה זהה בכל הנוגע לשאלה השנויה במחלוקת. סעיף 3.1.2. להחלטה 1186 מתייחס לחוכרים בעלי חוזי חכירה מהוונים למטרת מגורים, באזור עדיפות לאומית ב' ובאזורים שאינם אזורי עדיפות לאומית,והוא הסעיף הרלבנטי למגרש של המבקשים. הסעיף קובע כך: "המינהל יגבה דמי היתר עבור תוספת בניה ליחידת מגורים אחת, אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחד עם תוספת הבניה המבוקשת עולה על 240 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות) או אם תוספת הבניה המבוקשת עולה על 160 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות) אך מתווספת בעקבות מימוש תוספת הבניה יחידה נוספת לזו הקיימת. בבקשות לתוספת בניה, בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 240 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות) או בבקשות לתוספת בניה בהן התוספת המבוקשת עולה על 160 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות) אך מתווספת בעקבות מימוש תוספת הבניה יחידה נוספת לזו הקיימת, בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 160 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות) יגבה המינהל דמי היתר בשיעור של 31% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות. תוקף סעיף זה שנתיים מיום אישור ההחלטה כדין." 8. המחלוקת בין הצדדים נסבה על התיבה שהודגשה לעיל, וליתר דיוק: מה הם אותם 160 מ"ר שמעבר להם ייגבו דמי ההיתר: המשיבטוען כי אותם 160 מ"ר כוללים את השטח של היחידה המקורית. מאחר ששטח היחידה המקורית הוא כ- 183 מ"ר, הרי המבקשים חייבים לשלם דמי היתר בגין התוספת, החל מהמטר הראשון. המבקשיםטוענים כי התיבה "בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 160 מ"ר" מתייחסת לתוספת הבנייה המבוקשת. במשמע, המבקשים זכאים לפטור מדמי היתר בגין 160 מ"ר הראשונים של בקשתם הנוכחית (שהיא כ- 327 מ"ר). סקירת החלטות מועצת מקרקעי ישראל והחלטות ההנהלה הרלבנטיות 9. ההחלטות שהתקבלו במועצת מקרקעי ישראל בנוגע לדמי היתר לפני החלטה 1186 (וקודמתה, החלטה 1184), היו החלטות 402, 933, 1143 ו- 1160. החלטה 402 מיום 19.12.88 קבעה כך: "2. דמי ההיתר ייגבו עבור היתר לכל אחד מאלה: א. "תוספת בניה" - תוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית, ובלבד שיתקיימו התנאים הבאים: 1) בבניה נמוכה למגורים - לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת.. 5. למרות האמור בסעיף 2 א' לעיל לא יגבה המינהל דמי היתר עבור תוספת בניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה המבוקשת לא יעלה על 160 מ"ר" 10. החלטות 933 (מיום 2.7.02), 1143 (מיום 9.3.08) ו- 1160 (מיום 9.9.08) זהות בנוסח בהתייחס לאופן החישוב המצוין לעיל, דהיינו, שאותם 160 מ"ר כוללים את הבנייה הקיימת. עם זאת, באותן החלטות חל שינוי בהגדרת תוספת בנייה, כך שנכללה בה גם הקמת יחידת דיור נוספת, כדלקמן: "תוספת בנייה" - תוספת שטח בנייה מקורה למבנה קיים, ... וכן הקמת יחידת דיור נוספת, ובלבד שיתקיימו התנאים הבאים: א. בבניה צמודת קרקע למגורים - לא תתווסף, בעקבות מימוש תוספת הבנייה, יותר מיחידה אחת.." בהמשך, נקבעבאותן החלטות מנגנון לחישוב שיעור דמי ההיתר, לפי 31% (בדרך כלל)"מהערך המעודכן של זכויות הבנייה הנוספות"(ראה סעיף 5 לאותן החלטות). 11. סיכום ביניים: לפניקבלת החלטה 1184 (הזהה להחלטה 1186, נשוא ענייננו),תוספת בנייה חויבה בדמי היתר בגין כל מ"ר העולה על 160 מ"ר של הקיים ושל התוספת המבוקשת. אם, לדוגמה, היו 80 מ"ר בנויים, והתבקשה בנייה של 120 מ"ר נוספים, אמורים להיגבות דמי היתר בגין 40 מ"ר (80 + 120 - 160 = 40). 12. ביום 29.3.09 נחתמה החלטת מועצת מקרקעי ישראל שמספרה 1184. סעיף 3.1.2 לאותה החלטה זהה בלשונו לסעיף 3.1.2 בהחלטה 1186, השנוי במחלוקת בתובענה זו, ולהלן יובא הקטע הרלבנטי בשנית: "בבקשות לתוספת בניה בהן התוספת המבוקשת עולה על 160 מ"ר... אך מתווספת בעקבות מימוש תוספת הבניה יחידה נוספת לזו הקיימת, בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 160 מ"ר ... יגבה המינהל דמי היתר..." 13. מתברר, כי אותה סוגיה פרשנית שעלתה בתיק זה, התעוררה כבר בשנת 2010, עת ניתנה החלטת הנהלה 2689 מיום 16.3.10. כאן המקום לציין כי עסקינן בהחלטת הנהלה, שאינה יכולה לסתור את החלטת מועצת מקרקעי ישראל, הנמצאת מעליה במדרג החוקתי.מועצת מקרקעי ישראל היא המועצה העליונה בעלת הסמכות לקביעת מדיניות הקרקעות של מדינת ישראל, כך לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל התש"ך - 1960,ראה ת.א (י-ם) 1005/04 אסקלסי אלברט נ' מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, ניתן ביום 2/5/05) (להלן:עניין אסקלסי), וכן תא (ת"א) 1858/02 שביט נ' רשפון (לא פורסם, ניתן ביום 28.3.07). מכל מקום, בהחלטת הנהלה 2689 נרשם כדלקמן: "ב. בתאריך 26.5.09 אושרה על ידי מנהל המינהל, כהוראת שעה, טיוטת נוהל תוספת בנייה למגורים (זאת - בעקבות החלטה 1184 - מ.ב.) ג. בנוהל תוספת בנייה החדש נקבע... כי כל בקשה להיתר שבמסגרתה תתווסף יחידת דיור נוספת (חדשה) בקיר משותף, תחויב בתשלום דמי היתר החל מן המטר הראשון... ללא אפשרות זיכוי בגין זכויות היחידה המקורית וללא אפשרות ניוד זכויות מהיחידה המקורית לטובת יחידת הדיור החדשה... ד. על אף האמור בנוהל, חוכרים שהגישו תוכנית להיתר, שכללה יחידת דיור חדשה... בשטח מבונה קטן מ- 160 מ"ר, סברו כי הינם פטורים מתשלום דמי היתר בהסבירם כי מהחלטת מועצה 1184 עולה שעל המנהל לגבות דמי היתר רק אם תוספת הבנייה ביחידה השנייה עולה על 160 מ"ר. לפיכך, במקרה בו מתווספת יחידת דיור נוספת (שנייה) ששטחה המבונה קטן מ- 160 מ"ר - לא חלה עליהם חובת תשלום דמי היתר... ז. מדין ודברים שנסובו סביב הנושא התגלעה מחלוקת לכוונת "המשורר" ולא היה ברור כיצד יש לפעול ביחד ליחידת הדיור הנוספת, השנייה. עפ"י הפרשנות שבאה לידי ביטוי בנוהל, "160 מ"ר" המצוינים בפסקה 3.1.2 בהחלטת המועצה, מתייחסים לאותן זכויות מקוריות שהיו לרשות החוכר ביחידת הדיור המקורית - ולפיכך, החלטת המועצה באה להטיב עם חוכרים רק ביחס ליחידת הדיור המקורית שלרשותם... הסוגיה הנ"ל הועברה לקבלת חוו"ד האגף המשפטי במינהל ולאחר בחינתו ניתנה על ידו הנחייה כי כאשר מתווספת בעקבות מימוש תוספת בניה, יחידת דיור נוספת לזו הקיימת, ניתן לקבל זיכוי בסך 160 מ"ר ... בגין השטח המבונה של שתי יחידות הדיור ביחד - הקיימת והנוספת..." (הדגשה במקור - מ.ב.). במילים אחרות: כבר בשנת 2010, מועד החלטה 2689, נתקל המשיב בקושי ביישום החלטה 1184, הזהה לענייננו. המשיב קבע הוראת נוהל לפיה אם מתווספת יחידה חדשה (להבדיל מהרחבת הקיימת), אין בגינה זיכוי כלל. לדוגמה: חוכר בעל יחידה קיימת בשטח 80 מ"ר, שרצה להוסיף 120 מ"ר נוספים ביחידה נפרדת, לא היה זכאי לקבל פטור כלשהו (גם לא בגין 40 מ"ר מעבר ל- 160 מ"ר). החוכרים, לעומת זאת, סברו כי בדוגמה לעיל אין כלל חיוב בדמי היתר (בדומה לטענת המבקשים בתובענה זו), שכן התוספת המבוקשת אינה מגיעה ל- 160 מ"ר. הפתרון שנתן המשיב באותה החלטת הנהלה היה, כי כאשר היחידה הנוספת נבנית בצמוד ליחידה המקורית, יינתן זיכוי בדמי היתר ל- 160 מ"ר הראשונים, הן בגין היחידה המקורית והן בגין התוספת. בדוגמה לעיל הזיכוי הוא בגין 40 מ"ר. 14. נקדים את המאוחר, ונביא את החלטת הנהלה 2920, שתיקנה את החלטת הנהלה 2689 דלעיל, באופן שהזיכוי ל- 160 מ"ר ראשונים ניתן גם אם היחידה הנוספת אינה צמודה ליחידה המקורית. בהחלטה נאמר, בין היתר, כך: "בהחלטה 402... הוגדרה תוספת בניה (למגורים) כתוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים... על סמך המילים "תוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים" הכיר המינהל ביחידת דיור כתוספת בניה הזוכה לפטור מדמי היתר עד 160 מ"ר רק ביחידת דיור צמודה למבנה המקורי... לאור נוסח החלטת המועצה יינתן זיכוי בגין 160 מ"ר גם כאשר יחידת הדיור החדשה אינה מחוברת ליחידה המקורית... האמור כפוף לכך שמקבל הזיכוי יחתום על תצהיר לפיו ידוע לו שהזיכוי בגין 160 מ"ר ניתן בגין שתי יחידות הדיור ביחד, וכל תוספת מעבר לכך, הן ביחידה המקורית והן ביחידה הנוספת, תחויב מהמטר הראשון". אם כך: המשיב סבר שבמשטר של החלטה 1184 (ולאחר מכן, 1186), מי שמגיש בקשה להיתר שבמסגרתו מתווספת יחידת דיור נוספת לזו הקיימת, אינו זכאי לקבל פטור מדמי היתר, גם אם היחידה המקורית השתרעה על פני שטח נמוך מ- 160 מ"ר. בהחלטה 2689 החליטה ההנהלה לתת פטור, עד לשטח של 160 מ"ר ליחידה מקורית ותוספת, אם התוספת הייתה צמודה ליחידה המקורית. בהחלטה 2920 הורחב הפטור האמור, והוא חל גם במקרה שהתוספת אינה צמודה ליחידה המקורית. 15. כאמור, ביום 28.12.09 התקבלה החלטת מועצה 1186, הזהה בנוסחה בסעיף 3.1.2 - לנוסחה של החלטה 1184. זה המקום להביא את סעיף 3.2 לאותה החלטה, הדן בבעלי חוזי חכירה שאינם מהוונים, שאינו חל על המבקשים, אך הם ביקשו ללמוד ממנו גזירה פרשנית: "3.2. לבעלי חוזי חכירה שאינם מהוונים למטרת מגורים עירוניים... המינהל ייגבה דמי היתר עבור תוספת בניה ליחידת מגוריםאחת אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחד עם התוספת הבניה המבוקשת עולה על 160 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות)..." 16. בתאריך 30.1.12 (כלומר: לאחר שהמבקשים הגישו את הבקשה) התקבלה החלטת מועצה 1245 שתיקנה את סעיף 3.1.2 להחלטה 1186, וקבעה כך: "המינהל יגבה דמי היתר עבור תוספת בניה אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחד עם תוספת הבניה המבוקשת (לרבות יחידת מגורים נוספת) עולה על 240 מ"ר. בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 240 מ"ר (שטח עיקרי ושטח שירות) יגבה המינהל דמי היתר בשיעור של 31% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות" בסעיף 16 להחלטה 1245 נקבע כך: "עם כניסתה לתוקף של החלטה זו, תבוטל החלטת מועצה מס' 1186". לפי עדותה של גב' אניה יעקב, סגנית ממונה מחוזית לבנייה נמוכה במינהל, החל מיום 14.3.12 המשיב חדל מגביית דמי היתר, בהתאם לתנאים שהיו קבועים בהחלטה 1186. כמו כן, הוחלט כי כל מי שהונפקה לו שומה לפי החלטה 1186, וטרם שילם, ייערך לו חשבון חדש, בהתאם להחלטה 1245. ודוק:לפי פרשנותו של המשיב, החלטה 1245 היא החלטה מיטיבה. זאת, משום שאם לפי המצב הקודם נגבו דמי היתר בגין שטח גדול מ- 160 מ"ר (יחידה מקורית ותוספת) הרי כעת נגבים דמי היתר בגין שטח גדול מ - 240 מ"ר (יחידה מקורית ותוספת). ברור כי לפי עמדתם של המבקשים, החלטה 1245 משנה את המצב לרעה, שכן לפי החלטה 1186, הם היו זכאים לפטור בגין 160 מ"ר הראשונים של הבנייה הנוספת, ואילו כעת, מהפטור מנוכה שטח המבנה הקיים. דיון 17. נקודת המוצא הפרשנית היא לשונן של ההחלטות. לכאורה, הביטוי "יתרת הזכויות שמעבר ל- 160 מ"ר" סובל את שתי הפרשנויות שהציעו הצדדים: הן מניית היחידה המקורית והתוספת, והן מניית התוספת בלבד. לכאורה בלבד, משום שמהבחינה הלשונית פרשנותם של המבקשים הגיונית יותר. בסעיף 3.1.2 נאמר, כזכור, כך: "בבקשות לתוספת בניה בהן התוספת המבוקשת עולה על 160 מ"ר... אך מתווספת בעקבות מימוש תוספת הבניה יחידה נוספת לזו הקיימת, בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 160 מ"ר... יגבה המינהל דמי היתר בשיעור של 31%" אם צודק המשיב בטענתו, הרישא של הפסקה אינה מובנת ואינה נחוצה (ראה עמ' 12 ש' 28). אם נספרים המטרים הרבועים לצורך הפטור החל מהמ"ר הראשון של היחידה המקורית, אין כל היגיון ברישא של הסעיף, המתייחסת למקרה של תוספת העולה על 160 מ"ר. פרשנותו של המשיב משמעה, כי אין זה משנה אם התוספת המבוקשת היא 20 מ"ר, 100 מ"ר, 140 מ"ר או 180 מ"ר, שכןמגיעים לתוצאה זהה: הפטור נספר מהמ"ר הראשון. אם כך, מדוע צוין ברישא כי היא חלה במצבים בהם התוספת היא מעל 160 מ"ר? כך, דרך משל, אם המבנה המקורי משתרע על שטח של 100 מ"ר, ומתבקשת בנייה של 80 מ"ר נוספים, הרי "התוספת המבוקשת", כאמור ברישא,אינה עולה על 160 מ"ר,שכן היא 80 מ"ר בלבד. לפי עמדת המשיב, גם במצב כזה מחושב הפטור מהמ"ר הראשון. אם כן, אין כל תועלת ברישא של הסעיף. לו פרשנותו של המשיב נכונה, הרי מהבחינה הלשונית נוסח הסעיף לא צריך היה לכלול ברישא גודל מינימלי של התוספת (מעל 160 מ"ר). די היה לציין ש"בבקשות לתוספת בנייה בהן מתווספת יחידה נוספת לזו הקיימת, בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 160 מ"ר ... יגבה המנהל..." לפיכך, פרשנותם של המבקשים יוצרת הרמוניה בין שני חלקי הסעיף: בבקשות להיתר בנייה בהן התוספת המבוקשת עולה על 160 מ"ר, ייגבו דמי היתר בגין החלק העולה על אותם 160 מ"ר. 18. הסקירה לעיל מעלה כי גם מהבחינה התכליתית, פרשנותם של המבקשים מתיישבת יותר עם ההתפתחות ההיסטורית ועם מטרותיהן של החלטות 1184 ו- 1186. יש לזכור, שהחלטות ההנהלה אינן יכולות לסתור את החלטות המועצה. ראה עניין אסקלסי. עיון בהחלטות המועצה מעלה, כי ההחלטה היחידה שבה הוצאה בנייה של יחידה נוספת מגדר הפטורים, הייתה החלטה 402 (משנת 1988). כבר בהחלטה 933 (כלומר, בשנת 2002) צוין כי תוספת שטח בנייה כוללת הקמת יחידת דיור נוספת. החלטות 1184 ו- 1186 אינן מותירות כל מקום לספק,שהן כוללות פטור ליחידת דיור נוספת. המחלוקת עשויה להיות האם בחישוב שטח הפטור נכלל הקיים אם לאו (זו המחלוקת נשוא התביעה).אולם,לבטח בשנת 2010, מועד החלטת הנהלה 2689, לא היה כל יסוד מינימלי לנוהל שהוציא המשיב, והמוזכר באותה החלטת הנהלה, לפיו אין זיכוי בגין יחידה נוספת, גם אם שטח היחידה המקורית אינו מגיע לכדי 160 מ"ר. לכך חשיבות, משום שהמשיב ביקש לסמוך ידיו על הדרך בה נהג ופעל, כסימוכין לכך שזו הדרך הנכונה - זאת לפי הלכת ע"א 3089/11 מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 22.8.12). עת הוכח, כי הנוהל של המשיב נוגד את הוראתן המפורשת של החלטות 1184 ו- 1186, בית המשפט ינקוט משנה זהירות בטרם ייתן תוקף לנהוג ולמקובל אצל המשיב. ודוק: עולה מהחלטת הנהלה 2689, כי המשיב לא נתן את הפטור המגיע לפי עמדתו-הוא בתובענה זו. רק לאחר החלטה 2689 תוקן המצב, תחילה ביחס ליחידה נוספת שהיא צמודה, ולאחר מכן ביחס ליחידה נוספת שהיא נפרדת (החלטת הנהלה 2920). 19. גם דברי ההסבר בהצעת ההחלטה (1184) תומכים בעמדת המבקשים. אציין, כי בהחלטתי מיום 18.11.12 ציינתי, שאם דברי ההסבר מופיעים בפרסום רשמי, יוכלו המבקשים להסתמך עליהם. ב"כ המבקשים הציגה פרסום רשמי, והמשיב לא העלה כל טענה באשר לכך. 20. לדברי ההסבר עצמם: הצעת ההחלטה, שלא התקבלה לבסוף, הייתה כי דמי ההיתר ייגבו כאשר השטח של היחידה המקורית עם התוספת עולה על 360 מ"ר, ובגין יתרת הזכויות שמעבר לשטח זה. בסעיף 9 לדברי ההסבר נרשם כך: "מוצע, ליתן פטור מדמי ההיתר לתוספת בנייה של עד 200 מ"ר במגורים עירוניים בבניה נמוכה - מחוכרים בעלי חוזה מהוון (בנוסף ל- 160 מ"ר הקיימים כיום, או סך זכויות המוכרות בחוזה)." כך, הגיעה הצעת ההחלטה ל- 360 מ"ר: 160 מ"ר קיימים ועוד 200 מ"ר נוספים. בסופו של דבר, התקבלה החלטה אחרת, לפיה הפטור הוא ל- 240 מ"ר (יחידה מקורית ותוספת) או 160 מ"ר, כאשר נוצרת יחידה נוספת. בהמשך דברי ההסבר, צוין כי ההצעה נועדה להגביר את יעילות הניצול של קרקע מבונה. זאת ועוד, דברי ההסבר מציינים במפורש: "הגברת ניצולת הקרקע המיועדת למגורים והגדלת הציפוף, והחיסכון שנובע מכך, במתיחת תשתיות, הינם בעלי תרומה כספית העולה להערכתנו על דמי ההיתר שעליהם "מוותר המינהל". יתר על כן, הפניית משאבים לטיפול בקרקעות פנויות ובעסקאות גדולות, תאפשר זירוז הליכים במינהל, ובכך תקטין את ההפחתה, אם בכלל, בהכנסות המינהל". מתוך דברי ההסבר נלמדים הדברים הבאים: ראשית, אין כל היגיון בכך שמועצת מקרקעי ישראל תפנה למהלך המתואר בהצעת ההחלטה, רק כדי לפטור בלא כלום תוספות בנייה היוצרות יחידה עצמאית. זאת, בשים לב לכך שבדברי ההסבר נלקחה כנתון העובדה שעל דרך הכלל קיימת כבר בנייה בשטח של 160 מ"ר (ראה גם דבריה של גב' יעקב, עמ' 12 ש' 23 - 25). שנית, טענת המשיב, לפיה החלטת המועצה לא התכוונה לתת פטור כה גורף לבנייה נוספת, אינה מתיישבת עם הכוונה הברורה בדברי ההסבר: לוותר על דמי היתר משום שהמועצה סברה כי צומחים יתרונות שונים כנגד אותו ויתור. שלישית,לדברי ההסבר תכלית ברורה, והיא להיטיב עם בנייה של יחידה נוספת, כדי להתמודד עם "ציפוף הבנייה בשטחים עירוניים, וייעול השימוש בקרקע". תכלית זו מתיישבת בבירור עם מתן הטבות לבניית יחידות נפרדות. 21. יש לציין כי המשיב היה ער לכך שפרשנות חוכרים שונים, אשר פנו למינהל בקשר להחלטה 1184,זהה לפרשנות שמציעים המבקשים כאן. עובדה זו עולה במפורש מסעיף 2 (ה) להחלטת הנהלה 2689. למרות האמור, המשיב לא פעל לתיקון החלטת המועצה, אלא פעל לפרשנותה כפי הבנתו (אף שבינתיים ניתנה החלטה 1186, שחזרה על אותו הנוסח בדיוק). 22. אף השוואת לשונן של החלטות 1184 ו- 1186 ללשונן של החלטות אחרות באותו עניין, תומכת בפרשנותם של המבקשים. לפני שהתקבל סעיף 3.1.2 האמור, לצדו ואף לאחר ביטולו, כאשר ביקשה מועצת מקרקעי ישראל לכלולבשטח הפטור את היחידה המקורית, הדברים נאמרו במפורש. כך, בהחלטות 402, 933, 1143 ו- 1160, נאמר כי המינהל יגבה את דמי ההיתר עבור תוספת בנייה, "אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחדעם תוספת הבניה המבוקשת עולה על 160 מ"ר". כך, בהחלטות 1184 ו- 1186 עצמן, נרשם בסעיף 3.2 (העוסק בחוזים לא מהוונים):"המינהל ייגבה דמי היתר עבור תוספת בניה ליחידת מגורים אחת אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחד עם תוספת הבניה המבוקשת עולה על 160 מ"ר" לוּ התכוונה המועצה לכלול את שטח היחידה המקורית בפטור של 160 מ"ר, היה סעיף 3.1.2מנוסח בדיוק כמו סעיף 3.2, המופיע מיד לאחריו. ולבסוף, בהחלטה 1245, שביטלה את החלטה 1186, שוּנה הפטור ל- 240 מ"ר יחידה מקורית ותוספת גם יחד: "אם שטחה המבונה של יחידת הדיור הקיימת יחד עם תוספת הבניה המבוקשת (לרבות יחידת מגורים נוספת) עולה על 240 מ"ר. בגין יתרת הזכויות שמעבר ל- 240 מ"ר... יגבה המינהל דמי היתר..." העובדה,לפיה בכל הסעיפים הנדונים שניתנו יחד עם החלטה 1186, לפניה ואחריה, מובהר ברחל בתך הקטנה כי חישוב היחידה המקורית נכלל בחישוב הפטור, תומכת בעמדת המבקשים לפיה בסעיף 3.1.2, שם אין הדגשה כזו, הפטור ליחידה נוספת אינו נספר יחד עם היחידה המקורית. זאת ועוד,בהחלטה 1160 (כקודמותיה) ניתן פטור לתוספת בנייה, בין אם בהרחבה ובין אם ביחידה נוספת, עד ל- 160 מ"ר. עם קבלת החלטה 1184, השתנה המצב באשר להרחבת יחידה קיימת, כך שהפטור הורחב ל- 240 מ"ר, ועל כך אין מחלוקת. לטענת המשיב, החלטות 1184 ו- 1186 לא שינו את המצב הקיים לעומת החלטה 1160, בכל הנוגע לתוספת היוצרת יחידה נוספת. המצב היה - ונותר - כי תוספת זו תקבל פטור ל- 160 מ"ר החל מהיחידה הראשונה (אף זאת, להזכיר, רק לאחר החלטות ההנהלה שתיקנו את הפרשנות השגויה בנושא זה). אם אכן, כטענת המשיב, סעיף 3.1.2 להחלטה 1184 לא שינה דבר (עמ' 5 ש' 28 - 31), מדוע לא הועתק סעיף 3.2 להחלטה 1160 כלשונו? 23. כנגד הפרשנות הלשונית, התכליתית וההשוואתית דלעיל, טענתו המרכזית של המשיב הייתה, כי פרשנותם של המבקשים יוצרת תוצאה אבסורדית, ומהווה ניסיון להתעשר על חשבון הקופה הציבורית. אני דוחה טענה זו. מהבחינה החשבונאית, ההבדל בין הרחבת היחידה הקיימת לבין יצירת יחידה נוספת מתבטא ב- 80 מ"ר בלבד. המשיב מפנה לכך שהמבקשים, לפי פרשנותם, מקבלים פטור של 320 מ"ר, ואולם לפי החלטה 1186, ועל כך אין חולק, ניתן פטור של 240 מ"ר להרחבת יחידה קיימת, כך שההבדל בין שני המצבים אינו כה משמעותי. אין עסקינן בפער בין 0 ל- 320 כפי שניסה המשיב להציג. בשני המצבים ניתןפטור ליחידה הקיימת, 160 מ"ר. במקרה של הרחבה, ניתן פטור ל- 80 מ"ר נוספים. במקרה של יצירת יחידה נוספת, ניתן פטור ל- 80 מ"ר מעבר לכך. אכן, במצב שבו קיימת יחידה נפרדת, הפטור הוא כפול מהמצב של הרחבת הקיים (160 מ"ר במקום 80 מ"ר), אלא שהטיעון של המשיב לפיו אין בכך היגיון, משום שליחידה הנוספת ערך גבוה יותר בשוק הנדל"ן, אינו מבוסס - ולא רק מהבחינה השמאית. המבקשים הם שטרחו ופרשו את הרקע להחלטה 1184, ומדברי ההסבר עולה במפורש כי לא רק שיקולים כלכליים שמאיים הנחו את מועצת מקרקעי ישראל עת שונתה החלטה 1160. למעשה, למרות המשמעות הכלכלית, ביקשו במועצת מקרקעי ישראל לשנות את החלטה 1160, מטעמי מדיניות שאינם נופלים מהשיקולים הכלכליים: הגברת ניצול הקרקע, שמירה על שטחים פתוחים, הפחתת הצורך בהפשרת קרקעות פנויות למגורים, הפניית משאבי המינהל לטיפול בקרקעות פנויות ובעסקאות גדולות תוך זירוז ההליכים במינהל ועוד. מדברי ההסבר עולה כי מועצת מקרקעי ישראל ויתרה במודע על דמי ההיתר, מתוך הנחה ששכרה ייצא בהפסדה. בהמשך, כזכור, החלטה 1245 ביטלה את ההבחנה בין הרחבת יחידה קיימת לבין הוספת יחידה חדשה (וקבעה תקרת פטור של 240 מ"ר בשני המצבים). יש להניח כי אף מאחורי שינוי זה עמדו שיקולים שונים של מועצת מקרקעי ישראל, אולי אף בעקבות יישומן של החלטות 1184 ו- 1186. לענייננו: אין עסקינן באבסורד או בהתעשרות, אלא בשיקולים כלכליים מול שיקולי מדיניות אחרים של מועצת מקרקעי ישראל. תחולה 24. האם בעניינם של המבקשים יש להחיל את החלטה 1186 או את החלטה 1245? 25. כאמור, המשיב סבר כי החלטת מועצה 1245 מיטיבה עם המבקשים, שכן לכאורה - לפי פרשנותו, רף הגבייה הועלה מ- 160 מ"ר ומעלה ל- 240 מ"ר ומעלה. 26. המשיב לא התייחס לשאלה, מה הדין אם החלטה 1245 הרעה את מצבם של המבקשים. ב"כ המבקשים טענה כי במצב זה, חלה החלטה 1186, והפנתה להוראת סעיף 22 (3) לחוק הפרשנות, תשמ"א - 1981. לטעמי, לא יכולה להיות מחלוקת כי המבקשים זכאים ליהנות מהפרשנות הנכונה להחלטה 1186. המבקשים הגישו את הבקשה במהלך חודש פברואר 2011, עת הייתה בתוקף החלטה 1186. השומה נשלחה למבקשים בחודש דצמבר 2011. החלטה 1245 התקבלה ביום 30.1.12. דהיינו, במועד הגשת הבקשה, וגם במועד משלוח השומה, החלטה 1186, המקנה פטור מתשלום דמי היתר בגין 160 מ"ר ראשונים של התוספת, הייתה בתוקף. אין כל מקום לקפח את זכותם של המבקשים לקבל פטור בהתאם להחלטה שהייתה בתוקף, לאחר שנקבע כי השומה כפי שנשלחה אליהם הייתה שגויה. מאחר שהחלטה 1245 ניתנה לאחר הגשת הבקשה להיתר בנייה, אך מובן הוא שהחלטה זו אינה תקפה בעניינם של המבקשים. סיכום 27. התביעה מתקבלת. ניתן בזה סעד הצהרתי, לפיו שומת דמי היתר שהוציא המשיב אינה נכונה, במובןשיש לחשב את דמי ההיתר לפי פרשנותם של המבקשים, קרי:מתן פטור ל- 160 מ"ר הראשונים של תוספת הבנייה המבוקשת. 28. המשיב יישא בהוצאות המבקשים בסך כולל של 10,000 ₪. בניהדמי היתר