מיה "בעל עניין בקרקע" ? מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא בעל עניין בקרקע: מיהו "בעל עניין בקרקע" הרשאי להגיש תוכנית מתאר מקומית למוסדות התכנון כאמור בסעיף 61 א (ב) לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק")  - זו השאלה העומדת לדיון במרכזה של העתירה שלפנינו. 1.         ביום 13.6.11 החליטה הועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה (להלן - "הועדה") שלא לדון בתוכנית מתאר מקומית חפ/2169 שהגישה העותרת, היות ולדעת הועדה, העותרת אינה 'בעלת עניין בקרקע' מושא התוכנית, ועל כן אינה זכאית להגיש תוכנית מתאר (להלן -"התוכנית" להלן: "ההחלטה"). בעתירה מבוקש לבטל את החלטת הועדה ולהורות לוועדה לדון בתוכנית לגופה. רקע בקצרה 2.         בדרום מערב העיר חיפה מצוי מתחם מקרקעין גדול הידוע בכינויו "גבעת העיזים". שטחו הכולל של המתחם הוא כ- 630 דונם (להלן: "המתחם" או "גבעת העיזים").  בשנת 1935 אושרה תוכנית בניין עיר חפ/181 אשר ייעדה את המתחם כולו למגורים. התוכנית כללה 274 מגרשים בבעלות פרטית של יחידים או תאגידים בבעלות פרטית. על פי התוכנית הנ"ל יועדו רוב המגרשים למגורים וחלקם לשטחים למבני ציבור ולשטח ציבורי פתוח. מאז שנת 1935 לא קודם מהלך תכנוני שיאפשר לבעלי המגרשים במתחם לממש את זכויותיהם הקנייניות על הקרקע. 3.         במהלך שנת 2005 פנו המהנדס מר ליפא ארז ועו"ד א. בנר אל עיריית חיפה (המשיבה 2) בהצעה ליזום תכנית בניין עיר שתכלול איחוד וחלוקה ופיתוח תשתיות בגושים שונים בגבעת העיזים, ולהגישה כיזם או בשם תאגיד של בעלי המקרקעין. העירייה התנתה את הסכמתה בכך שהתכנון יבוצע בשיתוף פעולה מלא עימה, בפיקוח ובבקרה של משרד מהנדס העיר וכן בתנאים נוספים שאינם רלוונטיים לענייננו. ביום 1.12.05 חתמו הצדדים על מסמך הבנות בעניין זה (נספח א' לעתירה). 4.         לצורך מימוש תכנון גבעת העיזים, ולשם איגודם של בעלי המקרקעין לפעולה משותפת להליך תכנון גבעת העיזים, יוסדה החברה לפיתוח גבעת העיזים בע"מ - היא העותרת שלפנינו. עם הקמתה, הכינה העותרת בשיתוף פעולה מלא של עיריית חיפה, תוכנית רעיונית אשר הוצגה לאישורו של מהנדס העיר חיפה. במהלך השנים קיימו נציגי העותרת ויועציה מגעים מתמשכים ורצופים עם נציגי העירייה לרבות פגישות רבות בהן נדונה התוכנית המוצעת לפרטיה. 5.         ביום 24.1.07 נחתם בין עיריית חיפה והעותרת מסמך הבנות נוסף לפיו הוסכם כי העותרת תשלים הכנתה של תוכנית מפורטת כמתואר במסמך (נספח ד' לעתירה). עוד הוסכם כי מהנדס העיר ילווה את הכנת התוכנית, ועם השלמתה היא תוגש לאישור הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, ולאחריה לאישור הועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה. 6.         לא אלאה בפרטי השתלשלות העניינים לאחר החתימה על מסמך ההבנות השני מאחר והפרטים אינם רלוונטיים לענייננו, ואולם אספר רק כי בסופו של דבר, לאחר פעילות ענפה ביותר של העותרת בקידום התוכנית בתיאום עם נציגי העירייה, לרבות קבלת אישור מחלקת המים ואישור מחלקת הדרכים לתוכנית, הוגשה התוכנית על ידי העותרת בלבד לוועדה המקומית ולוועדה המחוזית, זאת מאחר שהעירייה הודיעה לעותרת כי אין בכוונתה לתמוך בתוכנית ולהצטרף להגשתה למוסדות התכנון מטעמים שונים. התוכנית קיבלה מספר חפ/2169 (להלן: "התוכנית שהוגשה"). 7.         ביום 6.1.11 נתקבל במשרדי העותרת מכתבה של המשיבה בו נאמר לעותרת כי התוכנית תובא לדיון לאחר שיתמלאו דרישות הסף והתנאים המינימאליים לקליטת תוכנית בהתאם לתקנות ולהנחיות של משרד הפנים. העותרת נתבקשה במכתב זה להשלים מספר נושאים טרם קליטת התוכנית והבאתה לדיון. העותרת, לדבריה, מילאה אחר המבוקש. 8.         ביום 13.6.11  הודיעה המשיבה לעותרת כי לא תדון לגופה בתוכנית חפ/2169 כיוון שהתכנית אינה עומדת בדרישת תנאי הסף שנקבעו בחוק, שעניינם הגשת התוכנית על ידי "בעל הקרקע או מי שהוא בעל עניין בקרקע". החלטה זו היא מושא העתירה שלפנינו, במסגרתה מבקשת העותרת להורות למשיבה לדון בתוכנית לגופה. המחלוקת בין הצדדים 9. המחלוקת בין הצדדים נעוצה בפרשנות שיש לתת להוראות סעיף 61 א (ב) לחוק, הקובעת כי מי שרשאי להגיש תוכנית מתאר מקומית למוסדות התכנון הם - הרשות המקומית, הועדה המקומית לתכנון, כל משרד ממשלתי וכן "בעל הקרקע או מי שיש לו עניין בקרקע". טענות הצדדים 10. העותרת טוענת כי היא למעשה הזרוע הארוכה של חבריה שהם בעלי הקרקע בחלק מן המתחם, והיא הוקמה למימוש זכויותיהם החוקיות. על כן, היא עונה על הגדרת "בעל קרקע" כאמור בהוראת סעיף 61א(ב) לחוק. לחילופין, טוענת העותרת כי היא נציגתם של "בעלי עניין בקרקע", בהיותה שלוחתם של בעלי המקרקעין לצורכי תכנון המתחם כולו, ומכוח בעלותם בחלקותיהם, הם אף בעלי עניין ביתרת הקרקע. לטענת העותרת, דרישת המשיבה כי רק מי שהוא בעל רוב שטח התוכנית יהיה זכאי לכך שתוכניתו תידון בועדה, נותנת בידי כל בעל מקרקעין מעין "זכות וטו" על קידום התכנון אשר עלול להיות מנוצל על ידו לרעה. 11.        העותרת מפנה להלכה שנפסקה בעע"מ 2797/01 ועד עין כרם נ' הועדה המחוזית ירושלים (להלן: "עניין עין כרם"), שם נקבע כי ניתן לכלול במסגרת מי שזכאי להגיש תוכנית, התאגדות של תושבים, המהווה מיעוט מכלל בעלי הקרקע, המבקשת ליזום תוכנית באזור מגוריהם. עוד מפנה העותרת לעת"מ 1356/01 פי גלילות נ. הועדה המקומית, ולפסיקה נוספת שניתנה בעניין התומכת בעמדתה. 12.        הועדה עומדת על דחיית העתירה. לטענת הועדה, התוכנית הוגשה על ידי 25% בלבד מבעלי שטח הקרקע הנכלל בתוכנית ועל כן התוכנית הוגשה למעשה "ללא הסכמת בעלים", היינו ללא הסכמת 75% מבעליה הנותרים של הקרקע כולה, דבר המלמד כי רוב רובם של הבעלים אינו מעוניין ביוזמה.  לטענתה, המונח "מי שיש לו עניין בקרקע" כמו גם המונח "בעל קרקע" כאמור בסעיף 61 א (ב) לחוק, הוא מי שמקיים זיקת שייכות של ממש לקרקע כולה, זיקה הבאה לידי ביטוי בזכות משפטית תקפה, חוזית או קניינית, לכל, או למצער לרוב רובה המכריע של הקרקע הנכללת בתחום התוכנית המוצעת. הועדה עומדת בהרחבה בתשובתה על התכלית שביסוד גישה זו הנעוצה בהשקפה לפיה  אין הפרט רשאי לתכנן את מקרקעי הזולת, ורשות זו נתונה לגוף ציבורי, אשר רק טובת הציבור ניצבת לנגד עיניו. 13.        הועדה מוסיפה וטוענת כי ההלכה שנקבעה בעניין עין כרם בעליון, במסגרת פסק דין קצר ולא מנומק שנתן תוקף להסכם פשרה שהושג באותו עניין בין הצדדים, מהווה חריג לכלל ויש על כן לפרשו בצמצום. הועדה מדגישה כי דחיית קבלת התוכנית אינה פוגעת בזכות הקניין של מיעוט בעלי החלקות במתחם, אלא מונעת פגיעה בזכות קניינם של אותם 75% בעלי יתרת הקרקע שלא הצטרפו לתוכנית, במודע. 14.        לבסוף טוענת הועדה כי החלטת הדחייה מיישמת מחשבה תכנונית המושתתת על מדיניות עקבית,  אחידה ושיטתית הנוהגת במוסדות תכנון במשך שנים וכי ההחלטה הופעלה באופן נכון וסביר תוך שקילת שיקולים שבסמכותה של ועדה מחוזית לשקול בנסיבות העניין, ומכל מקום, אין ההחלטה בלתי סבירה באופן העשוי  להצדיק את התערבותו של בית המשפט. הועדה עומדת על חזקת התקינות של מעשה המינהל אשר לא נסתרה במקרה זה. 15.        העירייה והועדה המקומית הגיבו אף הן לעתירה אף שהן הוכתרו על ידי העותרת כמשיבות פורמאליות בלבד. משיבות אלה חוזרות על טענות הועדה המחוזית לעניין הפרשנות שיש לתת לסעיף 61 א (ב) לחוק. אקדים ואומר כי גישה זו מוקשית בשים לב להכרת העירייה מלכתחילה בזכותה של העותרת להגיש בעצמה תוכנית למוסדות התכנון (ראו סעיף 19 לתגובת העירייה והועדה המקומית לעתירה). נוכח גישתן זו כעולה אף ממסמכי ההבנות שנחתמו בין הצדדים, מנועות העירייה והועדה המקומית מלכפור כיום בזכאותה של העותרת להגיש את התוכנית לבדה. לעצם העניין ואף שאין בכך רלוונטיות לענייננו, סוקרות המשיבות את עמדתן לגבי השתלשלות האירועים שקדמה להגשת העתירה, לגבי הקשר בין המשיבות לעותרת, שיתוף הפעולה שהיה ביניהן בעבר, המניעים להפסקתו ועוד. כאמור, איני סבורה שיש לכך רלוונטיות לענייננו ועל כן אין מקום לפרט את הטענות. 16.        לבסוף, טוענות המשיבות כי התוכנית המוצעת אינה ראויה עדיין להפקדה מבחינה תכנונית ויש צורך בתיקונה, כפי שכבר נאמר לעורכי התוכנית. עוד ציינו כי העירייה שוקדת בימים אלה על הכנת תוכנית מטעמה ויש להניח כי בתוך שנה תוגש תוכנית זו לוועדה. דיון והכרעה סלע המחלוקת 17.        השאלה המרכזית העומדת לפנינו לדיון היא - האם זכאית העותרת להכין תוכנית מתאר מקומית ולהגישה לוועדה המחוזית כ"בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע",כאמור בסעיף 61א(ב) לחוק.             טרם הדיון אעיר כי אומנם העותרת טוענת כי היא עונה אחר הגדרת "בעל הקרקע", אך טענה זו נטענה על ידה בלשון רפה, ובצדק, שכן, בהיות העותרת מייצגת כרבע מבעלי הזכויות בקרקע בלבד, קשה להלום שהיא עונה אחר הגדרת "בעל הקרקע". אתרכז איפה להלן בדיון בחלופה השנייה, היא החלופה השנויה במחלוקת אמיתית בענייננו - האם העותרת עונה אחר הגדרת "מי שיש לו עניין בקרקע". העותרת טוענת כאמור כי היא 'בעלת עניין בקרקע' בהיותה מייצגת בעלים של כ-25% מהקרקע הכלולה בתוכנית (שהם 140 בעלי זכויות בחלקות במתחם), שיש להם עניין ביתרת הקרקע, בעוד שהמשיבים טוענים כי על מנת ש"מי שיש לו עניין בקרקע" יהיה רשאי להגיש תוכנית לוועדה, עליו להיות בעלים של רוב רובו של השטח הכלול בתוכנית. המחוקק שותק בעניין זה ואינו מבהיר מיהו אותו 'בעל עניין', מהן טיב זכויותיו והיקפן, ומכאן, הפתח לפרשנויות השונות. הרקע הנורמטיבי 18.        סעיף 61א(ב) לחוק קובע כדלקמן: "משרד ממשלתי, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחד בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע (להלן: "מגיש התכנית"), רשאים להכין תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לוועדה המקומית; היתה התכנית בסמכות הועדה המחוזית, יעביר מגיש התכנית עותק לוועדה המחוזית".             סעיף זה הוסף לחוק התכנון והבניה בתיקון מספר 43 (ספר החוקים 1544, כ"ח באב התשנ"ה, 24.8.1995, נכנס לתוקף ביום 1.1.1996 ). טרם תיקון 43 לחוק, חל סעיף 62 שקבע כי הועדה המקומית היא הרשאית להכין ולהגיש תוכנית מתאר מקומית. כמו כן חל סעיף 67 לחוק אשר בוטל במסגרת התיקון, ולפיו גורמים פרטיים רשאים היו להגיש תוכנית מפורטת לוועדה המקומית. במסגרת תיקון 43 הוספו סעיפים 61א ,62 (שהחליף את סעיף 62 הקודם), 62א ו-62ב, אשר הסדירו את אופן הכנת והגשת תוכנית מתאר מקומית. לענייננו רלוונטי סעיף 61 א(ב)  אשר הרחיב את מעגל הזכאים להכין תוכנית מתאר מקומית ולהגישה לועדות, באופן שגם בעלי הקרקע או בעלי עניין בקרקע רשאים להגישה. 19.        השאלה מי רשאי להגיש תוכנית מתאר כ"בעל עניין בקרקע" היא שאלה מורכבת ויש לה פנים לכאן ולכאן. הפסיקה המעטה שעסקה בסוגיה זו ובשאלת היקף הזכויות המקנות זכות להגשת תוכנית מתאר וטיבן של זכויות אלה, אינה אחידה (וראו האמור בדברי ההסבר לתזכיר חוק התכנון והבנייה תש"ע - 2010 בדבר אי הבהירות בפרקטיקה ובפסיקה בסוגיה זו והצורך בקביעת כללים ברורים בעניין).  ככלל, ניתן לסווג את מגוון הדעות בנוגע לתוכן שיש לצקת למונח "בעל עניין", לאלה המצדדים בפרשנות מרחיבה למונח זה ולאלה המצדדים בפרשנות מצמצמת. הפרשנות המרחיבה 20.        פסק הדין המרכזי שנקט בפרשנות המרחיבה להוראת סעיף 61א(ב) לחוק הוא עת"מ 129/00 ועד עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (2002), שם נדונה תוכנית מתאר מקומית שהוגשה על ידי 2% מכלל הבעלים של הקרקע מושא אותה תוכנית (בעלי הזכויות ב-50 דונם מתוך 3,800 דונם). במקרה זה הועלתה השאלה מיהו 'בעל העניין בקרקע' הרשאי להגיש תוכנית מתאר. בית המשפט המחוזי (עת"מ 129/00 כבוד השופט בן זמרה) דחה את עתירת מיעוט בעלי הקרקע אשר ביקשו להגיש את התוכנית וקבע כי רק אם הזכות הקניינית של מי שמבקש להגיש את התוכנית משתרעת על מרבית שטח התוכנית, רשאי הוא להגיש את התוכנית כ'בעל עניין בקרקע'. בית המשפט סבר כי מטרת המחוקק בסעיף 61א(ב) לחוק, היא להגביל את רשימת הזכאים להגיש תכנית. עוד קבע בית משפט כי:  "לא סביר הוא כי כל אדם - אם הוא בעל אמצעים - יניע את הליכי התכנון למטרותיו ויגרום להוצאות משמעותיות, הן לוועדות התכנון שתאלצנה לדון בכל תכנית ותכנית שתוגש חדשות לבקרים, והן לבעלי הזכויות בקרקע שמסתמא יאלצו להתנגד לתכנית מוצעת עוד לפני הגיעה לשלב אישור והפקדה." בערעור שהוגש על פסק הדין לבית המשפט העליון, נקט בית משפט העליון בגישה פרשנית מרחיבה והציע לצדדים לכלול במונח "מי שיש לו עניין בקרקע" גם התאגדות של תושבים המבקשים ליזום תכנית באזור מגוריהם (המהווים כאמור 2% מכלל בעלי הקרקע מושא התוכנית). הצדדים קיבלו בהסכמה את הצעת בית המשפט ולהסכמה זו ניתן תוקף של פסק דין כדלקמן: "הצדדים מקבלים את הצעת בית-המשפט כי ערעור 2797/01 יתקבל, במובן זה שלצד הזכות הקניינית והחוזית המקנה זכות להגיש תוכנית על מקרקעין לגביהם יש זכויות כאמור, ניתן לכלול במסגרת מי שזכאי להגיש תכנית התאגדות של תושבים המבקשת ליזום תכנית באזור מגוריהם" (עע"מ 2797/01 ועד עין כרם נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה (27.1.02) הדגשה שלי י.ו להלן -"עין כרם עליון") 21.       מספר חודשים לאחר מתן פסק דין עין כרם עליון ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהלים בת"א -יפו (כב' השופט ד"ר מודריק) בעת"מ 1356/01 פי גלילות נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה (15.7.02). במקרה זה הגישה חברת פי גלילות תוכנית מתאר לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ת"א בהיותה בעלת זכות חכירה של פחות מ-10% משטח הקרקע של התוכנית (160 דונם מתוך 1,850 דונם). בית המשפט המינהלי קיבל את עתירתה של פי גלילות וקבע כי יש לראות בה כ"מי שיש לו עניין בקרקע". בית המשפט דחה את הטענה כי רק זיקה קניינית או חוזית אל מרבית שטח התוכנית תקים זיקת עניין כלפי יתרת השטח. לדעת בית המשפט, החזקה בחלק משמעותי של שטח התוכנית יוצרת את זיקת העניין הנחוצה גם אם אין מדובר בהחזקת רוב השטח וכי האינטרס שיש לפי גלילות במקרה הקונקרטי בשטח "הוא אינטרס חשוב דיו ומרחב ההתפרשות הפורמלי שלו גדול מספיק כדי שיוקנה לה מעמד של 'בעל עניין בקרקע'" . עוד נקבע כי: "השאלה היא שאלת תחימת הגבול. אימתי תחשבת החזקה בשטח ל'זניחה' ביחס למלוא התכנית ואימתי היא תהיה משמעותית. בעניין תכנון שכונת מגורים הראה לנו פסק הדין עין כרם בעליון שאפילו החזקה בשיעור קטן מאוד יכולה להשריעאת עניינה על שטח גדול עשרות מונים." (שם, עמוד 13) 22.        פסק דין נוסף שניתן מאוחר יותר הוא עת"מ 1051/02 גבריאלי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ביום 2.7.03 (כב' השופטת מ. שידלובסקי-אור). במקרה זה היו העותרים בעלי שליש מהקרקע הכלולה בשטח התוכנית. בית משפט קבע כי עקרונית, אם כי לא באותן נסיבות, יש להכיר בזכותם כ'בעלי עניין' להגיש את התוכנית לוועדה, וכלשונו: "אין לאסור על העותרים לכלול בתוכנית המוגשת על ידם אף את חלקת המשיבים, היות ואיסור כזה יגביל תכנונית, שלא לצורך, את האפשרויות התכנוניות העומדות לעותרים בניסיונם למצות את הפוטנציאל המירבי של חלקתם. מה עוד שבזכות להגשת התוכנית לבדה אין בכדי להזיק למשיבים אשר יוכלו עדיין להגן על זכותם ולהגיש התנגדות לתוכנית המוצעת לועדה המקומית/מחוזית"(שם, עמוד 10)   23. לאחרונה ניתן פסק דין נוסף על ידי בית המשפט העליון ממנו ניתן ללמוד, אף אם בעקיפין, על אימוץ הגישה המרחיבה. בג"ץ 8654/11 עמותת תל גיבורים נ' עיריית תל אביב יפו מיום 17.6.2012 עתרה עמותה שפועלת על פי הגדרתה למען שיפור תנאי מגורים באמצעות תכנית פינוי-בינוי ב-26 פרויקטים שונים ברחבי הארץ, להורות למהנדס העיר לאשר תוכנית פינוי בינוי ב-12 בניינים הממוקמים במתחם הכולל  בסך הכל 328 דירות. במסגרת פסק הדין קיבל בית המשפט העליון את עמדת העירייה כי בידי העותרת האפשרות לקדם תוכנית בעצמה בפני מוסדות התכנון בהתאם לסעיף 61א(ב) לחוק. הפרשנות המצמצמת 24.       לעומת הפרשנות המרחיבה לפיה, גם מי שאינו בעלים של רוב שטח התוכנית הוא 'בעל עניין' הרשאי להגיש תוכנית, עומדת הפרשנות המצמצמת לפיה - 'בעל עניין' הוא רק מי שהינו בעל רוב רובה של שטח התוכנית. בגישה זו נקט היועץ המשפטי של הועדה המחוזית בהנחיותיו ללשכת התכנון מיום 17.8.2006 (נספח טז לעתירה), בשאלה - מיהו "בעל עניין" בהקשר של סעיף 61א(ב). לגישתו, 'בעל עניין בקרקע' הוא מי שיש לו זכות קניינית או חוזית בקרקע, כגון בעל הקרקע או חוכר. עוד לגישתו, "כאשר מוגשת תוכנית על ידי גורם פרטי... יש לוודא כי יזם התוכנית הוא אכן 'בעל עניין' (כהגדרתו לעיל) ביחס לכל אחת ואחת מהחלקות הכלולות בתוכנית. ובמילים אחרות, נדרש שהיזם יהיה בעל זכות קניינית או חוזית בכל החלקות שבתחום הקו הכחול של התוכנית" (סעיף 6 להנחיות). 25. ברוח דברים אלה פסק בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט ר. שפירא) בעת"מ 1244/05 ועדה המקומית לתכנון ובנייה משגב ואח' נ' הוועדה המחוזית (27.12.06). במקרה זה פירש בית המשפט את המונח 'בעל עניין' באופן מצמצם כחל רק על מי שהוא בעלים של רוב שטח התוכנית, נקבע כי: "מטרת המחוקק בסעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבנייה, היא להגביל את רשימת הזכאים להגיש תוכנית ויש לפרש את הסעיף פרשנות לפיה תהיה זכות הגשת תוכנית רק למי שיש  לו זיקה קניינית או חוזית במרביתה של הקרקע שכן אין זה סביר כי כל אדם שאין לו זיקה במרביתה של הקרקע יניע את הליכי התכנון למטרותיו ויגרום להוצאות משמעותיות הן לוועדות התכנון והן לבעלי הזכויות בקרקע שייאלצו להתנגד לתוכנית המוצעת". 26.       מקור נוסף, חשוב, לגישה הפרשנית המצמצמת הוא תזכיר הצעת חוק התכנון והבנייה תש"ע - 2010 מיום 4.8.2010 שם נקבע כי 'בעל עניין בקרקע' הוא מי שיש לו זכויות ב- 80% או יותר משטח הקרקע הכלולה בתוכנית (סעיף 177(ג)(2) לתזכיר). הצעה זו לא השתכללה לכדי חוק. 27.       בעת"מ 8747-05-10 עיריית ראשון לציון נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה (21.6.11)  סקרה כב' השופטת בוסתן את הפסיקה שניתנה בסוגיה וסיכמה כי הכל תמימי דעים שאין זה סביר שכל אדם ללא כל זיקה למקרקעין יגיש תכנית. אך בעוד שעל פי הנחיית גופי התכנון חייבת להתקיים זיקה קניינית או חוזית בכל שטח התוכנית, הרחיבה הפסיקה את יריעת 'בעלי העניין' בקרקע. אציין כי באותו עניין הוגשה התוכנית על ידי רוב בעלי הזכויות בקרקע נשוא התוכנית. 28. עוד ראו לעניין הגישות השונות את דעתו של עו"ד יובל גלאון, במאמרו "על הרחבת 'זכות העמידה' להגשת תכנית מתאר" (מקרקעין א/2 (מרץ 2002) ע' 317), שם הציע המחבר פרשנות מעניינת לפסק דין עין כרם בעליון ולפיה, בית המשפט קבע מסלול נוסף, מעבר לזיקה החוזית או הקניינית - "מסלול השכנות" או מסלול "הזיקה העקיפה", המחבר מוסיף: "לפיכך נראה לנו, כי ההלכה החלה היום הינה כי קיים סרגל של בעלי זכות עמידה להגשת תכנית. בצדו אחד של הסרגל ניצב מי שהינו בעל זיקה קניינית בקרקע כולה, אשר ברור לכל כי הינו מי שיש לו עניין בתכנונה. בצדו השני של הסרגל מצוי, אליבא דבית משפט קמא (בהערת אגב), שכן סמוך אשר יש לו זיקה חוזית אל מרבית הקרקע הסמוכה כמו, לדוגמה, מי שקיבל הרשאה לתכנון על מרביתה של שכונה סמוכה, המעוניין לתכנן את תוואי הדרכים במקרקעין הסמוכים, כיוון שתוואי זה אמור להשפיע גם על התכנון העתידי שהוא אמור לבצע. באופן זה, ככל שהבסיס הציבורי או הכלכלי של ההצעה התכנונית הינו רחב יותר, תידרש פחות זיקה קניינית/חוזית לשטח נשוא התוכנית עצמה. ההחלטה של מוסד התכנון, האם מגיש התכנית הינו מי שיש לו "עניין בקרקע", תיבחן איפוא במבחני הסבירות והמידתיות. כזכור: מדובר רק בזכות להגיש תכנית, קרי להניע את גלגלי התכנון, ולא בזכות כי התכנית תקבל תוקף. מבחינה מסוימת, הדבר דומה לזכותו של כל חבר מועצת עיר לעלות נושא על סדר יומה של המועצה. מגמות השקיפות והפתיחות לציבור, המתגברות בפסיקת בית המשפט העליון, הניבו גם הפעם תוצאה, אשר אף אם אינה יוצרת ודאות משפטית, הרי היא עולה בקנה אחד עם המגמה להגן על זכות הקניין של כל פרט המעוניין להשפיע על סביבתו".   סיכום ביניים 29.        ענינו הרואות כי השאלה מהי המשמעות של המונח "מי שיש לו עניין בקרקע" היא שאלה פרשנית מורכבת, ושנויה במחלוקת. הגישה המצמצמת הגיונה בצידה. המצדדים בגישה זו טוענים כי אין זה הגיוני ושמא אף לא מעשי, להרחיב את מעגל הזכאים להגשת תוכנית מתאר גם לאלה שהזיקה הקניינית או החוזית שלהם היא לחלק הנופל מרוב רובו של שטח התוכנית, ולאפשר להם להניע את הליכי התכנון על פי האינטרסים הצרים שלהם, דבר שעלול לגרום להוצאות משמעותיות הן לוועדות התכנון והן לבעלי יתר הזכויות בקרקע אשר יאלצו להתנגד לתוכנית (ראו עניין עין כרם מחוזי, עניין משגב לעיל, עמוד 6; גלאון עמ' 317). על ההצדקה לגישה המצמצמת ראו גם בדברי ההסבר להצעת החוק כנוסחה מיום 15.3.2010: "המרכיב השני כולל על "בעל העניין בקרקע". מונח זה, הלקוח מהחוק הקיים (סעיף 61א) יצר אי-בהירות בפרקטיקה ובפסיקה בשאלת טיב והיקף האינטרס המקנה זכות להגיש תכנית. מוצע לקבוע כללים ברורים, ולפיהם האינטרס הנדרש הוא בעלות או חכירה, כהגדרתה בסעיף 1 להצעה, על כל הקרקע הכלולה בתכנית. עם זאת, מוצע לאפשר גם למי שיש לו זכות כאמור ב-80% משטח התכנית, בתנאים הקבועים בסעיף, שעיקרם שבעלי ה-20% הנותרים לא ייפגעו כתוצאה מהתכנית המוצעת. ההסדר המוצע מבוסס על העובדה כי הגשת התנגדות לתכנית כרוכה בידיעה על הכנתה ועל תוכנה וכרוכה בעלויות ובטרדה. הסעיף מבקש אפוא שלא להטיל על בעל זכות בקרקע נטל להתנגד לתכנית המוגשת לגבי קרקע על ידי מי שאינו בעל זכויות בה. לפיכך, הכלל הבסיסי מחייב זכות קניינית של ממש מהסוג שהוגדר בהצעה בכל תחום התכנית, בכפוף לחריג שצוין". 30.       מנגד, הגישה המרחיבה רואה לנגד עיניה את האינטרס בהגנה על הזכויות הקנייניות של הפרט, וחשיבות שילובו בהליכי התכנון. מן הכלל אל הפרט 31. אני סבורה כי בנסיבות המקרה שלפנינו, ובהנחה שהעותרת מייצגת כ-140 בעלי זכות קניין בחלק משמעותי של הקרקע, יש לנקוט בגישה המרחיבה, המתיישבת יותר עם לשונו של החוק ותכליתו, ויש להכיר בעותרת כ"בעלת עניין" בקרקע. בין השיקולים שהוליכוני למסקנה זו - התנהגות העירייה אשר גילתה דעתה משך שנים כי היא מכירה בזכות המשפטית של העותרת להכין את התוכנית ולהגישה, והפגיעה הקניינית הנגרמת לבעלי החלקות כתוצאה מאי הגשת  תוכנית מעודכנת מאז שנת 1935. לשון החוק 32. נדמה כי על דבר אחד הכל מסכימים; המחוקק לא התכוון כי 'בעל עניין בקרקע' הוא אך ורק 'בעל הקרקע', שכן זה האחרון כבר צויין בפתיח של המשפט: "וכן בעל קרקע או מי שיש לו ענין בקרקע". כידוע, המחוקק אינו משחית מילותיו לריק ולכן ברי כי 'בעל הקרקע' - הוא בעל הזכויות הקנייניות בקרקע, לעומת זאת, 'בעל עניין בקרקע' - הוא אף מי שאינו בעל הזכויות הקנייניות בקרקע (כולה). וראו דבריו של גלאון במאמרו כי אילו התכוון המחוקק לומר שבעל עניין הוא רק בעל הקרקע, "לא היה כל טעם להוסיף מונח זה בחוק (שכן 'בעל הקרקע' מצויין במפורש ובנפרד")... המלים "או", "אחר" או ביטוי דומה להן - להבדיל מן המפורט שלפניהן הן באות ולא להקיש לו....משמע, כאשר נעשה שימוש במונח 'או' הכוונה היא להבדיל מהמפורט לפניו ולהוסיף עליו ולא להקיש לו" (שם, ע' 322). מכאן לדעתי המסקנה כי לגישה המצמצמת לפיה, 'בעל עניין בקרקע' הוא בעל רוב הזכויות הקנייניות בקרקע, אין אחיזה בלשון הכתוב. עלינו לתור איפה אחר מי שאינו בעל הזכויות הקנייניות בקרקע כולה אך קרוב דיו לקרקע על מנת שייחשב כבעל עניין בה. 33.        אני סבורה כי ראוי לכלול בהגדרת "בעל עניין בקרקע", בצוותא עם בעל הזכויות הקנייניות ובעל הזכויות החוזיות בכל הקרקע,  גם מי שיוכל לממש את זכותו בקרקע שלו רק אם תוסדר תוכנית כוללת לגבי כל הקרקע, היינו לגבי יתרת הקרקע שאינה שלו.  ובמילים אחרות:  'בעל עניין' הוא בעל הזכויות הקנייניות בחלק מהקרקע שיש לו עניין ביתרת הקרקע, ועניינו הוא - הסדרה תכנונית של כל שטח הקרקע על מנת לממש את זכויותיו הוא בחלקתו. כידוע, דרישת מוסדות התכנון היא להכנת  תוכנית רחבה הכוללת אף חלקות אחרות, כתנאי למימוש זכותו הקניינית של בעל חלק מהקרקע. מכאן, שמימוש הזכות הקניינית של הפרט תלויה בהסדרה תכנונית כוללת של שטח התוכנית. 34.        לסיכום, 'בעל עניין בקרקע' הוא בעל זכות מוכרת בחלק הקרקע, והעניין שלו בחלק הקרקע האחר, נועד להגשים את זכויותיו שלו בקרקע שברשותו. זהו אינטרס לגיטימי, חשוב שיש להכיר בו. זכות הקניין היא זכות יסוד, ויש לעשות מאמץ לאפשר לבעל הזכות להגשים זכות זו. החשש מ"הצפת" ועדות התכנון בהגשת תוכניות על ידי גורמים פרטיים אינו סיבה מספקת אפריורית כדי לפגוע בזכות זו. יתירה מכך, ספק אם נימוק זה עומד במבחן המציאות שכן הגשת תוכנית מתאר מקומית היא עניין מורכב וסבוך הדורש משאבים רבים ועלויות גבוהות ויש להניח כי לא רבים ינצלו זכות זו. 35.        אם נשוב לענייננו, הדברים האמורים לעיל מקבלים משנה תוקף נוכח הנסיבות המיוחדות של המקרה בהן מאז שנת 1935 לא השכילו  רשויות התכנון להכין תוכנית מתאר על מנת לאפשר לכל בעלי הזכויות הקנייניות בגבעת העיזים לממש את זכויותיהם בקרקע. המחדל המתמשך של רשויות התכנון בהסדרה תכנונית של הקרקע, תהא הסיבה אשר תהא, פוגע בזכויותיהם הקנייניות של בעלי הקרקע. אזכיר כי העותרת אוגדת בתוכה כ -140 בעלי קרקעות המהווים 25% מכלל בעלי הזכויות בקרקע, אחוז משמעותי שאינו זניח, ויש לתת לך משקל רב. 36. לכל האמור אוסיף עוד כי הפרשנות המרחיבה למונח 'בעל עניין' ככוללת אף חלק הנופל מרוב בעלי הזכויות בקרקע, מתיישבת לא רק עם לשון החוק אלא אף עם תכלית תיקון 43 לחוק הנועד להרחיב את מעגל הזכאים ליזום תוכנית ולהגישה למוסדות התכנון במרחב התכנון המקומי  (גלאון עמ' 325 , 322) סוף דבר 37. מסקנתי היא כי לעותרת, המאגדת בתוכה רבע מכלל בעלי הזכויות הקנייניות בקרקע נשוא התוכנית, יש "עניין בקרקע" במובן מונח זה בסעיף 61א(ב) לחוק. מסקנה זו נתמכת הן בלשון הסעיף שאינו מצמצם את 'בעלי העניין' לרוב בעלי הזכויות בקרקע, הן בהסטוריה החקיקתית של סעיף זה והמגמה העולה מתיקון 43 להרחבת מעגל ה"שותפים" בהליכי התכנון, והן בהגיונם של הדברים ושורת הצדק. זאת ועוד, החלת הלכת עין כרם עליון על ענייננו מחייבת הכרה בזכותם של בעלי 25% משטח התוכנית להגיש תוכנית. אזכיר כי בעניין עין כרם הכיר בית המשפט העליון בזכותם של 2% בלבד מכלל בעלי הזכויות בקרקע להגיש תוכנית מתאר. 38. בשים לב לכל האמור לעיל, אני מורה על קבלת העתירה. אני קובעת כי בנסיבות העניין שלפנינו, העותרת, כמייצגת רבע מבלי הזכויות הקנייניות בשטח התוכנית, היא "בעלת עניין בקרקע" כאמור בסעיף  61א(ב) לחוק. אני מורה לוועדה לדון בתוכנית שהוגשה על ידי העותרת. הועדה תהיה רשאית לדרוש את חתימת כל בעלי הקרקע המאוגדים באמצעות העותרת, כתנאי לדיון בתוכנית, או המצאת כל ראיה אחרת להוכחת היות העותרת נציגת/שלוחת בעלי הקרקע. המשיבה 1 תשא בהוצאות העותרת בסכום של 15,000 ₪. תוכנית בניהבניהתכנית מתארשאלות משפטיות