מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא עסקת שינוי יעוד וניצול - דמי היתר: תביעה להשבת דמי היתר, שהתובעת טוענת כי שילמה ביתר למינהל מקרקעי ישראל, בגין עסקת שינוי יעוד וניצול במתחם בית ההבראה "ארזה" במוצא עילית. רקע עובדתי התובעת, משכנות מוצא בע"מ, היא חברה פרטית העוסקת בתחום הבנייה והיזמות. התובעת הוקמה לשם ביצוע פרויקט בניה במקרקעין שבמתחם בית ההבראה "ארזה", הנמצא מערבית לישוב מוצא עילית, בגוש 30317. בבעלותה של התובעת היו מצויות חלקות 14-17 ו-19-23 בגוש 30317; בשנת 1996 הועברה לתובעת זכות החכירה של קופת חולים כללית בחלקות 25-26 בגוש 30317; בשנת 1997 חכרה התובעת מאת מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) את חלקות 13 ו-18 בגוש 30317. חלקות אלה שבגוש 30317 יכונו להלן - המתחם. על-פי האמור בכתב התביעה, חלקות אלה הינן הנכס היחיד של התובעת. בגוש 30317 מצויה חלקה נוספת - חלקה 24 - שבבעלות המדינה. המתחם וחלקה 24 יכונו להלן - המקרקעין. על פי חוזי החכירה, מטרת החכירה במתחם היא "בית הבראה" ו"בית החלמה". בשנת 2004 יזמה התובעת במקרקעין את תוכנית מתאר מי/876 (להלן - התוכנית החדשה) שנועדה, בין היתר, לשנות את ייעוד המתחם משטח המיועד למלונאות לשטח המיועד למגורים. כיוון שהתוכנית החדשה חלה על שלושה סוגי חלקות בגוש 30317: חלקות שבהן לתובעת זכויות בעלות (חלקות 14-17, 19-23); חלקות שבהן לתובעת זכויות חכירה (חלקות 13, 18, 25, 26); וחלקות שבבעלות המדינה (חלקה 24) - יישומה חייב עריכת טבלת איזון והוראות רישום, שייקבעו איזה מן המגרשים החדשים יועברו לאיזה מבעלי הזכויות. התוכנית החדשה שהוכנה על-ידי התובעת לא כללה טבלת איזון והוראות רישום כאמור. במטרה לקבל את הסכמת המינהל לתוכנית החדשה ולקדם את אישורה, אף שלא הושגו הסכמות עם המינהל בעניין טבלת האיזון, חתמה התובעת ביום 13.12.05 על "כתב התחייבות בלתי חוזרת - תוכנית מי/876 - מתחם "ארזה"" (להלן - כתב ההתחייבות). במסגרת זו התחייבה התובעת להביא לאישור תוכנית מתקנת, שתגדיר מגרשים נפרדים לתובעת ולמינהל, באופן שלא ייווצרו מגרשים במושעא, ואשר תכלול הוראות רישום בהתאם לטבלת איזון. בהתאם למוסכם בכתב ההתחייבות, יאשר המינהל את טבלת האיזון רק אחר שזו תאושר על-ידי השמאי הממשלתי. על פי תקנון התוכנית וכתב ההתחייבות, היה על התובעת לפעול באופן הבא: הכנת טבלת איזון מוסכמת, שתגדיר מגרשים נפרדים, הבאתה לאישור השמאי הממשלתי ותשלום תשלומי איזון, ככל שיקבעו כאלה (סעיפים 1-2 ו-5 בכתב ההתחייבות); הכנת תוכנית לצרכי רישום, הגשתה לאישור ועדת התכנון המוסמכת, ולאחר קבלת אישור רישום התוכנית בלשכת רישום המקרקעין (סעיף 4 בכתב ההתחייבות); ביצוע עסקה לשינוי ייעוד וניצול ביחס לחלקות שהתובעת חוכרת מהמינהל, ותשלום דמי היתר בשיעור של 31% מההפרש בין הערך המעודכן של הזכויות בהתאם להסכם החכירה המקורי לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי הייעוד (סעיף 6 בכתב ההתחייבות). ביום 27.3.06 פורסמה התוכנית החדשה למתן תוקף. בעקבות זאת, החלו שמאי מקרקעין מטעם התובעת והמינהל לנהל מגעים במטרה לגבש טבלת איזון מוסכמת. ביום 16.4.07 נחתמה בין השמאים טבלת איזון מוסכמת, אשר לפיה הקרקעות הנכנסות שבניהול המינהל הן מגרשי מגורים מס' 1, 4 ו-5 בתוכנית החדשה, שחלקם יחסי הוא 77.33%, ואילו הקרקעות שבבעלות התובעת הן מגרשי מגורים מס' 2 ו-3, שחלקם יחסי הוא 22.67%, ללא צורך בתשלומי איזון בין הצדדים (להלן - הטבלה המוסכמת). בהתאם לאמור בכתב ההתחייבות, הועברה הטבלה המוסכמת לאישור השמאי הממשלתי. אלא ששמאי המקרקעין שערך את הבקרה מטעם השמאי הממשלתי, מר גילי בלולו, לא אישר את הטבלה המוסכמת וערך טבלת איזון חלופית. בהתאם לטבלת האיזון מטעם השמאי הממשלתי מיום 29.11.07, יש להקצות לטובת המינהל את מגרשי מגורים מס' 2, 4 ו-5 בתוכנית החדשה, שחלקם היחסי הוא 80.73%, ולטובת התובעת יש להקצות את מגרשי מגורים 1 ו-3, שחלקם היחסי הוא 19.27%. גם לפי טבלת איזון זו לא נדרשו תשלומי איזון בין הצדדים (להלן - טבלת השמאי הממשלתי). הואיל והתובעת לא קיבלה עליה את טבלת השמאי הממשלתי, הוסכם על ניהול משא ומתן בעניין זה בין נציגי התובעת לבין נציגי המינהל - סמנכ"ל שיווק וכלכלה, שמאי המינהל ומנהלת המחוז. במקביל, ניסתה התובעת לקדם את עסקת שינוי היעוד וניצול, ולצורך כך ביקשה לקבל מן המינהל "שומת דמי היתר". הכוונה היא לשומת מקרקעין בדבר שווי החלקות המוחכרות, על פי ייעוד הקרקע וקיבולת הבניה המוגדרים בתוכנית החדשה, לצורך קביעת שווי הזכויות הנוספות המוקנות לחוכר על-פיה, כאמור בכתב ההתחייבות. בתמורה לזכויות הנוספות, על החוכר לשלם דמי היתר בשווי 31% מערך הבעלות בקרקע (ראו: ע"א 3089/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ (פורסם במאגרים, 22.8.12) ). שומת מקרקעין היא, בין היתר, נגזרת של השטחים המוקנים לכל אחד מן הצדדים, כפי הגדרתם בטבלת איזון. כיוון שבנסיבות המקרה לא הושגה הסכמה בדבר טבלת איזון, הוסכם בדיון משותף ביום 17.2.09, כי המינהל יפעל להזמנת שומת מקרקעין לפי שתי חלופות: שומה אחת לפי טבלת השמאי הממשלתי; ושומה חלופית לפי הטבלה המוסכמת. בהתאם לכך פנה המינהל ביום 26.2.09 לאגף שומת מקרקעין, בבקשה לקבוע את שווי המקרקעין בהתאם לשלוש חלופות: על-פי ייעוד הקרקע וקיבולת הבנייה בהסכמי החכירה המקוריים; על-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלת האיזון המוסכמת; ועל-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלת השמאי הממשלתי. שמאי המקרקעין המחוזי, מר גילי בלולו, קבע בשומתו את שווי זכות הבעלות בחלקות המוחכרות לתובעת נכון ליום 16.6.09, ללא מע"מ וללא פיתוח, כדלהלן: על-פי הסכמי החכירה המקוריים - סך של 250,000 ₪ בגין חלקות 13 ו-18 וכן סך של 5,835,000 ₪ בגין חלקות 25 ו-26; על-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלה המוסכמת - 115,180,000 ₪; על-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלת השמאי הממשלתי - 123,942,000 ₪. להלן תכונה שומה זו - שומת בלולו. התובעת השיגה על שווי הזכויות כפי שהוערך בשומת בלולו באמצעות חוות דעת של שמאי המקרקעין אהוד המאירי וחיים כלפון, מיום 16.11.09. לשיטת השמאים מטעם התובעת, נכון ליום 16.6.609, שווי זכות הבעלות בחלקות המוחכרות לתובעת על פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלה המוסכמת הוא 54,799,200 ₪; ועל-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלת השמאי הממשלתי - 59,571,600 ₪. כעולה מתצהירה של הגב' רחל אנג'ל מטעם המינהל ומנספח כ"ב לו, השגת התובעת התקבלה במינהל ביום 13.1.10. ביום 21.1.10 הודיעה הגב' אילנה מתתיהו מהמינהל לתובעת כך (תצהיר המינהל, נספח כ"ג): "השומא הנגדית אשר הוגשה במשרדנו תועבר לדיון באגף שומת מקרקעין בכפוף לתשלום אגרה. רצ"ב לנוחיותכם שובר לתשלום בסכום של 2,888 ₪. לידיעתכם - במידה ותשובת השמאי הממשלתי בהשגה תתקבל לאחר פקיעת תוקף השומא, תיערך שומא עדכנית". יצוין כבר עתה, כי על-פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל, תוקף שומת מקרקעין בהקצאת קרקע שלא בדרך של מכרז - הוא שנה אחת. מכאן, שתוקף שומת בלולו שעליה ביקשה התובעת להשיג, אמור היה לפקוע ביום 16.6.10. ביום 15.4.10 שילמה התובעת את האגרה הנדרשת בגין הגשת הערעור, ושומת ההשגה הועברה לטיפול השמאית נורית הרשקוביץ מאגף שומת מקרקעין. במהלך החודשים יוני עד דצמבר 2010 התבררה השגת התובעת בפני השמאית הרשקוביץ. בהליך הבירור נטלו חלק נציגי התובעת והשמאים מטעמה, נציגי השמאי הממשלתי וכן חברת ייעוץ חיצונית, פארטו הנדסה בע"מ, ששירותיה נשכרו לצורך הערכת אומדן עלויות הבינוי, הפיתוח והשימור במתחם. ביום 18.1.11 הוכרעה השגת התובעת בשומה מטעם השמאית הרשקוביץ. השמאית הרשקוביץ קבעה בשומתה את שווי זכויות הבעלות בחלקות המוחכרות לתובעת, ללא פיתוח וללא מע"מ, ליום 16.6.09, כדלהלן: על-פי הסכמי החכירה המקוריים - סך של 452,000 ₪ בגין חלקות 13 ו-18 וכן סך של 6,693,000 ₪ בגין חלקות 25 ו-26; על-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלת השמאי הממשלתי - 103,993,000 ₪. בשומתה ציינה השמאית הרשקוביץ, כי "מגרשי ההקצאה, בהתאם לבקשת ממ"י (שיחה טלפונית עם אריאלה אקשטיין), הינם בהתבסס על מסקנת טבלת האיזון וההקצאה אשר נערכה ע"י שמאי האגף גילי בלולו, מיום 27.11.07" - היא טבלת השמאי הממשלתי. ואכן, מתצהירי הצדדים עולה, כי ביום 3.10.10, אחרי שהחל בירור ההשגה, חזרה התובעת מטענותיה בדבר אופן חלוקת המגרשים וקיבלה את החלוקה שהוגדרה טבלת השמאי הממשלתי (תצהיר המינהל, נספח כ"ט). במכתב מאוחר מיום 11.11.10 (תצהיר המינהל, נספח כ"ח) כותב ב"כ התובעת כך: "עד למועד מכתבי מיום 11/10/10, לא הושגה הסכמה בין המינהל לבין החברה [התובעת; הח"מ] באשר לטבלת האיזון, ורק מטעם זה לא פעל היזם לאישורה הסטטוטורי של טבלת האיזון, ולא מכל טעם אחר, חלילה. הואיל ולאחרונה הסכימה החברה לנוסח טבלת האיזון כפי שהוצע על-ידי השמאי הממשלתי מר בלולו, תקיים החברה את התחייבותה למתן תוקף סטטוטורי לטבלת האיזון, בסמוך לאחר חתימת המינהל על טבלת האיזון". משהובהר בחודש אוקטובר 2010 אילו מגרשים מוקצים למינהל על-פי התוכנית החדשה, ואילו מגרשים מוקצים לתובעת, נפתחה הדרך להכנת תוכנית לצרכי רישום, לצורך הגשתה לאישור ועדת התכנון המוסמכת ורישומה בלשכת רישום המקרקעין וכן לביצוע עסקה לשינוי ייעוד וניצול ביחס לחלקות שהתובעת חוכרת מהמינהל. על-פי גרסת המינהל, עם חתימת התובעת על טבלת השמאי הממשלתי, בשלו התנאים לקידומה של עסקת שינוי היעוד והניצול. כיוון שעל-פי נהלי המינהל פקע תוקפה של שומת בלולו, פנה המינהל בבקשה לעדכון השומה. תחילה פנתה הגב' אילנה מתתיהו ביום 9.11.10 לשמאי בלולו בבקשה כי יעדכן שומתו. בהמשך, ביום 18.11.10, נעשתה פנייה לשמאי ברי צ'רניאבסקי. המינהל לא הבהיר מדוע נעשו שתי פניות לשני שמאים נפרדים לעדכון השומות - האם בשל כך שגורמים בשמאי הממשלתי הפנו את תשומת לב המינהל לקיומה של הליך בירור השגה, או שמא נעוץ הדבר בטעמים אחרים. כל שמצוין בתצהיר הגב' אנג'ל מטעם המינהל בהקשר זה הוא, כי "אפשר כי מבחינת המינהל נוצר חוסר תיאום בין ההליך שטרם הסתיים בפני השמאית הרשקוביץ לבין הזמנת השומות המעודכנות עקב טיפול במקביל על ידי ועל ידי סגניתי" (פסקה 122). השמאי צ'רניאבסקי קבע בשומתו מיום 10.12.10 את שווי זכויות הבעלות בחלקות המוחכרות לתובעת, ללא פיתוח וללא מע"מ, ליום 10.12.10, כדלהלן: על-פי הסכמי החכירה המקוריים - סך של 12,000,000 ₪ בגין חלקות 13, 18, 25 ו-26; על-פי התוכנית החדשה ובהתאם לטבלת השמאי הממשלתי - 178,500,000 ₪ (תצהיר המינהל, נספח ל"ג; להלן - השומה המעודכנת). בבקרה עיונית שערך השמאי בלולו מהשמאי הממשלתי לשומה המעודכנת ביום 24.3.11 (תצהיר המינהל, נספח ל"ד) נקבע, כי שווי המגרשים שהוערך בשומה המעודכנת, נמצא בטווח הסביר. בשומה המעודכנת, כמו גם בשומת הבקרה, אין כל התייחסות להליך בירור ההשגה על שומת בלולו בפני השמאית הרשקוביץ. ביום 28.2.11 נרשמה פרצלציה בגוש 30317; ביום 21.6.11 ניתן אישור עקרוני של הנהלת המינהל לעסקת שינוי היעוד והניצול, בכפוף לאישור ועדת הפטור וועדת המשנה; ביום 1.8.11 ניתן אישור ועדת הפטור; ביום 3.8.11 ניתן אישור ועדת המשנה; ביום 10.8.11 אושרה סופית העסקה. המינהל חישב את שיעור דמי ההיתר, שהתובעת נדרשה לשלם כתנאי לחתימה על הסכם החכירה החדש, על בסיס השומה המעודכנת, בסך 53,324,174 ₪. התובעת חתמה על מפרט כספי לעסקה ביום 4.9.11 ושילמה את דמי ההיתר. ביום 20.11.11 נחתם בין התובעת לבין המינהל הסכם חכירה חדש, ובו נקבע יעוד החלקות המוחכרות לתובעת וקיבולת הבנייה בהתאם לתוכנית החדשה. ביום 8.9.11 השיגה התובעת על שיעור דמי ההיתר, בהתבסס על חוות דעת של שמאי המקרקעין אהוד המאירי וחיים כלפון מיום 5.9.11. לשיטתם, שווי זכות הבעלות בחלקות המוחכרות לתובעת, ללא פיתוח וללא מע"מ, הוא 110,000,000 ₪. חוות דעת זו מתייחסת, בין היתר, לכך שביום 18.10.10 מכרה התובעת את מלוא זכויותיה במתחם ובנוגע למקרקעין לחברה זרה, שהתאגדה לפי הדין הקפריסאי, בשם סטרונגאינפו קונסולטנטס לימיטד (להלן - החברה הקונה), וזאת בתמורה לתשלום סך של 153,000,000 ₪. עם זאת, הואיל והתובעת העלתה טענות משפטיות כנגד עצם תוקפה וחוקיותה של השומה המעודכנת, היא ביקשה להקפיא את הדיון השמאי בהשגה עד לאחר שימוצה הדיון המשפטי. בהמשך לכך הודיעה השמאית הרשקוביץ מאגף שומת מקרקעין, כי הטיפול בהשגה הופסק והתיק נסגר. לפיכך, במקביל לניהול הליך זה, דומה כי לא התברר הליך השגה שמאי בעניין דמי ההיתר ששולמו. טענות הצדדים עיקר טענות התובעת מופנות כלפי עצם בקשת המינהל לעדכן את שומת בלולו, בה בעת שהתנהל בעניין שומה זו הליך השגה בפני השמאית הרשקוביץ. לטענת התובעת, עדכון השומה נעשה ללא ידיעתה ותוך הסתרת השומה המעדכנת מפניה משך חודשים, עד לשלב הסופי של אישור עסקת שינוי היעוד והניצול. כן מדגישה התובעת, כי עמדת המינהל בדבר פקיעת תוקף שומת בלולו בחלוף שנה, עומדת בניגוד מוחלט להתנהלותו בפועל ביחסיו עמה. לשיטתה, הסכמת המינהל לבירור ההשגה לאחר המועד שבו, לגישת המינהל, פקע תוקף שומת בלולו, מעידה על כי הגשת ההשגה והדיון בה עצרו את התיישנותה של השומה, ומונעת את המינהל מלטעון אחרת. כן טענה התובעת, כי את החלטות מועצת מקרקעי ישראל בדבר תוקפן של שומות יש לפרש לאור הנהלים העדכניים, שלפיהם הגשת השגה של שומה עוצרת את המרוץ להתיישנותה. המינהל הסביר, כי הפנייה לעדכון שומת בלולו נעשתה, כיוון שעסקה לשינוי יעוד וניצול יכולה להיערך רק על פי שומת מקרקעין תקפה ועדכנית. לגרסת המינהל, העיכובים מצידה של התובעת - במועד הגשת ההשגה; בתשלום האגרה; ובהסכמתה המאוחרת לטבלת השמאי הממשלתי - הם שהביאו לכך שהדיון בהשגתה על שומת בלולו החל מתנהל בשלב כה מאוחר, עד כי ההכרעה בה ניתנה רק אחרי שפקע תוקף השומה. המינהל טען, כי אף אם נפלה טעות בכך שנציגי המינהל לא עצרו את תהליך בירור ההשגה על שומת בלולו עם הפניית הבקשה לעדכונה של שומה זו, הרי שבנסיבות העניין יש לאפשר את תיקונה של הטעות, כיוון שאין הצדקה לעריכת עסקה שלא בהתאם לשווים הריאלי של המקרקעין. לצורך הכרעה במחלוקת, יש לעמוד תחילה על החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שהיו תקפות בעת ביצוע עסקת שינוי היעוד והניצול, וכן על נהלי עבודתו של המינהל ביחס לתוקפן של שומות בעסקאות מסוג זה. החלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי המינהל סעיף 3 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 קובע, כי מועצת מקרקעי ישראל היא אשר תקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל הרשות. מתוקף סמכות זו ניתנות החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שאליהן מקובל להתייחס כאל הנחיות מינהליות, הקובעות את המדיניות הקרקעית שלפיה ינהג המינהל בכל הנוגע למקרקעי המדינה. הנחיות מינהליות הן כללים שהרשות קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בהפעלת סמכותה, וסטייה מהם מותרת רק מסיבות ענייניות וסבירות (ראו, למשל: ע"א 4071/02 קיבוץ מפלסים נ' מנהל משרד מיסוי מקרקעין (פורסם במאגרים, 12.9.06) ). לכן, נקודת המוצא היא, כי ביחסיו עם התובעת, על המינהל לפעול בהתאם לכללים שנקבעו בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. החלטה מס' 984 מיום 24.12.03 (תצהיר המינהל, נספח כ"ד) קובעת בסעיף 2, כך: "תוקף שומות בהקצאת קרקע שלא בדרך של מכרז פומבי יהיה לשנה אחת. מנהל המינהל רשאי להורות על עדכון השומה, אף בטרם חלוף שנה, אם לדעתו מתקיימים תנאים המצדיקים זאת". הוראה זו משקפת את העיקרון היסודי, כי עסקה במקרקעי המדינה תיעשה בתמורה לשווים הריאלי, למען שמירה על הקופה הציבורית. בהתאם לכך, פועל המינהל לעדכון שומות מקרקעין שפג תוקפן באופן שגרתי. הגב' רחל אנג'ל, מנהלת מחלקת עסקאות במינהל, העידה כי כך נעשה גם כאן, ומשפקע תוקף שומת בלולו פנתה סגניתה בבקשה לעדכן את השומה: "כנראה שהוריתי לה או שהיא פעלה בהתאם לנהלים המקובלים" (פרו', ע' 16, ש' 7-8). בהמשך אף ציינה גב' אנג'ל בעדותה: "אני מחויבת להביא להנהלה עסקה עם שומה עדכנית... הנהלת המינהל דנה בעסקה על בסיס שומה עדכנית" (פרו', ע' 20, ש' 21-23). המועד הקובע לבחינת תוקף שומה הוא, אפוא, מועד הבאתה לאישור עקרוני במינהל - אם במועד זה טרם חלפה שנה ממועד עריכתה, ניתן לאשר עקרונית עסקה על פיה; אם במועד זה חלפה שנה, לא תובא העסקה לאישור עקרוני, אלא לאחר קבלת שומה מעדכנת. החלטה מס' 798 מיום 24.7.97 (תצהיר המינהל, נספח כ"ה) עוסקת בערעורים על שומות. בסעיף 1 נקבע הכלל היסודי, כי ערעור על שומה "אין בו כדי לעכב את העיסקה על ידי ממ"י". בהמשך ההחלטה מותווה הדרך לקידומה של עסקה במצב דברים בו הוגש ערעור על השומה. סעיף 2 בהחלטה קובע כך: "הוגש ערעור על שומה - תתבצע העיסקה בכפוף לתשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת במועד שנקבע בהסכם". סעיף 3 להחלטה קובע, כי בגין הסכום השנוי במחלוקת יפקיד המערער ערבות בנקאית אוטונומית, וסעיף 4 קובע, כי בכל מקרה ישלם המערער סכום שאינו פחות מ- 75% מהשומה המקורית. הנחת היסוד שבהחלטה 798 היא, כי קיים אישור עקרוני לעסקה, שלפיו ניתן לבצע את העסקה. יצוין כבר כעת, כי במצב דברים כבענייננו, שבו לא ניתן אישור עקרוני לעסקת שינוי היעוד והניצול במועד הגשת ההשגה, ברי לא ניתן היה לבצע את העסקה, וזאת בלי כל קשר לשאלת תשלום סכום כזה או אחר על-ידי התובעת. הוראת אגף 345ב' מיום 30.11.99 (תצהיר המינהל, נספח כ"ו) קובעת נוהל מפורט לערעורים על שומות. סעיף 2.1 קובע, כי עסקת שינוי יעוד וניצול נערכת רק על-פי שומה, וכי ניתן לערער על השומה באחת משתי דרכים: "ניתן לערער ובמקביל לבצע את העיסקה ע"פ הוראה זו (דהיינו תשלום 75% ו- 25% בערבות)". "ניתן לאפשר הגשת ערעור ורק לאחר סיום הליכי הערעור לאשר את העיסקה וכדלקמן: תוך 14 יום מיום משלוח המיפרט הכספי להגיש השגה. לא התקבלה ההשגה ניתן להגיש השגה שניה תוך 30 יום ממשלוח התשובה בצירוף שומה נגדית ותשלום הוצאות השגה". בענייננו, כאמור, לא ניתן היה לבצע את העסקה במקביל לבירור ההשגה, הואיל ובמועד הגשתה טרם ניתן לה אישור עקרוני. גם החלופה השנייה שבהוראת סעיף 2.1 איננה רלוונטית, כיוון שמפרט כספי מופק רק אחרי אישור העסקה על-ידי כל ועדות מינהל (פרו', ע' 19, ש' 16-19). מכאן, שהליך ההשגה על שומת בלולו נעשה במועד שאיננו מעוגן בנהלי המינהל, אשר הסדירו השגה או ערעור על שומות רק לאחר קבלת אישור עקרוני לעסקה. ביום 11.11.10 התקבל נוהל 12.02 (כתב תביעה, נספח ט"ו; להלן - הנוהל החדש), המסדיר את הליך ההשגה על שומות מקרקעין. נוהל זה עודכן בהתאם להחלטת מועצה מס' 1181 ואין מחלוקת בין הצדדים כי הוא אינו חל באופן ישיר על שומת בלולו. גם בהתאם לנוהל החדש, תוקף שומה הוא שנה אחת מיום תאריך השומה (סעיף 1.14). סעיף 8.2 לנוהל החדש דן בתוקף השומה וקובע כך: ביום האישור העקרוני בועדת העסקאות במחוז על השומה להיות בתוקף, לאחר מכן לא יידרש עדכון שומה גם אם ביום הקליטה הסופי תמה תקופת תוקף השומה. החל הליך השגה, לא יידרש עדכון שומה עם השלמת הליך ההשגה גם אם בסיומו תמה תקופת תוקף השומה... לגישת התובעת, בהתאם להוראות סעיף 8.2 בנוהל החדש, הגשת השגה על שומה עוצרת את מרוץ ההתיישנות. לטענתה, ההיגיון העומד בבסיס הנוהל החדש תקף גם ביחס לשומות שנערכו קודם כניסתו לתוקף, ובהתאם כך יש לפרש את החלטה 984. נטען, כי הואיל ובהחלטה 984 אין התייחסות לשאלת תוקפה של שומה שביחס אליה הוגשה השגה, וכל שנקבע בה הוא כי תוקפה של שומה הוא שנה, יש להשלים את החסר ברוח הוראות נוהל 12.02, ולקבוע כי הגשת השגה עוצרת את המרוץ להתיישנותה של השומה. אין בידי לקבל את גישת התובעת. במצב הדברים הבלתי שגרתי כפי שארע בנסיבות דכאן סבורה אני, כי לא היה די בהגשת השגה כדי להקפיא את תוקפה של שומת בלולו, וזאת גם בהתאם להוראות הנוהל החדש. הנוהל החדש מציין במפורש, כי "ביום האישור העקרוני בועדת עסקאות במחוז על השומה להיות בתוקף" (סעיף 8.2.1). זאת כחלק מן המדיניות הקרקעית הבסיסית, כי עסקאות במקרקעי המדינה יש לבצע בהתאם לערכם הריאלי ביום אישור העסקה. בהקשר זה הסבירה הגב' אנג'ל בעדותה, כי בהתאם לנהלי העבודה המקובלים, השומה מועברת לעיונו של היזם רק לאחר שמתקבל אישור עקרוני לעסקה על-ידי ועדת העסקאות במחוז (ראו: פרו', ע' 15, ש' 6-10; ע' 19, ש' 11-19). במצב כזה, פתוחה בפני היזם הדרך להמשיך בביצוע העסקה בכפוף לתשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת שלא יפחת מ-75% מסכום העסקה (סעיפים 2.4, 6 בנוהל החדש) או לברר את ההשגה ואזי "לא יידרש עדכון השומה עם השלמת הליך ההשגה גם אם בסיומו תמה תקופת תוקף השומה" (סעיף 8.2.2). בענייננו, הוגשה השגה עוד לפני קבלת אישור עקרוני לעסקה. במצב חריג כזה לא נראה כי חלה הוראת סעיף 8.2.2 לנוהל החדש, המושתתת על הקביעה שבסעיף 8.2.1, כי קיים אישור עקרוני לעסקה. לכן, אינני רואה כיצד פרשנות החלטה 984 לאור ההסדר שבנוהל החדש יכולה לסייע בידה של התובעת. הנה כי כן, בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ולנהלי העבודה של המינהל שחלים היום, ושהיו תקפים גם בעת הרלוונטית לענייננו, תוקף שומה הוא שנה אחת וביום האישור העקרוני של העסקה על השומה להיות בתוקף. בירור השגת התובעת על שומת בלולו, בטרם התקבל אישור עקרוני לעסקה, חרג מנהלי העבודה המקובלים, אז והיום. הוראות החלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי העבודה אינם מתירים אישור עקרוני לעסקה בהתאם לשומה שאינה בתוקף, אף אם הוגשה השגה בעניינה. התנהלות המינהל החלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי עבודת המינהל נועדו, כאמור, להדריך את המינהל בהפעלת סמכותו, וסטייה מהם מותרת מסיבות ענייניות וסבירות. האם בנסיבות העניין מחייבת התנהלות המינהל ביחסיו מול התובעת חריגה מהוראות אלה? עמדת המינהל היא, כי עסקה לשינוי יעוד וניצול לא יכולה היתה להיערך, אלא לפי שומת מקרקעין תקפה ועדכנית. נתון זה הודע לתובעת במכתב מיום 21.1.10 (תצהיר המינהל, נספח כ"ג) שבו נכתב, כי "במידה ותשובת השמאי הממשלתי בהשגה תתקבל לאחר פקיעת תוקף השומא, תיערך שומא עדכנית". לגרסת הגב' אנג'ל, עניין זה אף הובהר בפגישה שנערכה בין הצדדים ביום 17.2.09 (תצהיר המינהל, פסקה 74; פרו', ע' 14, ש' 22-26). התובעת טוענת, כי המינהל מנוע מלהעלות טענה זו, כיוון שהשתתפותו בהליך המורכב של בירור ההשגה על שומת בלולו, שנשא בצדו עלויות בלתי מבוטלות, מעידה על כי בזמן אמת לא סבר המינהל כי תוקפה של שומת בלולו פקע. זאת כיוון שהליך בירור ההשגה החל ביום 8.6.10, ימים ספורים לפני פקיעת תוקף שומת בלולו, תוך שיתוף פעולה מלא מצד המינהל, וללא כל הסתייגות מצדו. לגישת התובעת, פניית המינהל לעדכון שומת בלולו, בה בעת שמתבררת ההשגה עליה, ותוך הסתרת העניין מהתובעת ומהשמאית המכרעת, עולה כדי חוסר תום לב. התנהלותו של המינהל בהקשר זה אכן מעוררת קושי ניכר. אין כל היגיון או הצדקה בניהול הליך השגה על שומה שפקע תוקפה. בפרט אמורים הדברים כאשר הליך הבירור הוא מורכב ביותר, נעשה על-ידי גורם בכיר בשמאי הממשלתי ונושא בצדו עלויות כספיות בלתי מבוטלות. המינהל הסביר עניין זה ב"שגגה" ובחוסר תיאום בין הגורמים מטעם המינהל שטיפלו בהשגה לבין הגורמים שטיפלו בהזמנת שומה עדכנית. השגגה, כך הובהר בסיכומים מטעם המינהל, אינה בעצם הפנייה לקבלת שומה עדכנית - פנייה שהתחייבה על פי נהלי העבודה של המינהל - אלא בכך שהמינהל לא הודיע לתובעת כי פנה לעדכון השומה ולא פעל לעצירת הליך בירור ההשגה. השאלה היא אפוא האם נוכח שגגה זו רשאי המינהל לחזור בו מטעותו, ולהסתמך על השומה המעודכנת. הכרעה בשאלה זו מחייבת איזון בין שיקולים שונים, שנסקרו בפסיקת בית המשפט העליון (ראו: ע"א 11583/04 מדינת ישראל נ' ברגר (פורסם במאגרים, 16.1.06) ). שיקול מרכזי הוא, האם הטעות נופלת בגדרי הסמכות של הרשות או האם יוצרת היא תוצאה בלתי חוקית. בענייננו, כאמור, המשך ההתנהלות על-פי השגגה יביא לחריגת המינהל מן המדיניות הקרקעית שהותוותה בהחלטות המועצה. האינטרס הציבורי שעליו מבקשת המדיניות הקרקעית להגן הוא אינטרס מהותי ביותר - שמירה על נכסי המקרקעין של המדינה והחכרתם בתמורה לשווים הריאלי. אבחנה נוספת שנעשתה בפסיקה בעניין זה היא, האם טעותה של הרשות היא טעות טכנית או טעות שבשיקול דעת. לא מצאתי כי בנסיבות העניין הוכיחה התובעת את הטענה, כי מעורבותם של נציגי המינהל בהליך ההשגה מעידה על כך שלגישתם בירור ההשגה על שומת בלולו עוצר את המרוץ להתיישנותה. בתחילת הדרך, לא היו נציגי המינהל שותפים להליך ההשגה, ולא נכחו בישיבות העבודה עם השמאית הרשקוביץ (תצהיר התובעת, נספח שמ 13). בהמשך, דווחו אודות התקדמות ההליך. התובעת צירפה לתצהיר מטעמה הודעת דואר אלקטרוני שנשלחה מאגף שומת מקרקעין לגב' רחל אנג'ל ביום 24.8.10, המעדכנת כי לצורך בירור ההשגה נדרשת חוות דעת מקצועית בעניין אומדן עלויות הפיתוח, הבניה והשימור (תצהיר התובעת, נספח שמ 17). נראה כי בזאת התמצתה מעורבות מחלקת עסקאות עירוניות במינהל בהליך ההשגה. בהמשך, דווח ביום 18.11.10 עו"ד רונן כהן, סמנכ"ל שיווק וכלכלה במינהל מקרקעי ישראל, בדבר ממצאי בדיקה שנערכה בידי חברת פארטו הנדסה באשר לעלויות הפיתוח במתחם (תצהיר התובעת, נספח שמ 20). בעניין זה העידה הגב' אנג'ל, מנהלת מחלקת עסקאות במינהל, כי היא וסגניתה לא היו שותפות בדיוני ההשגות (פרו', ע' 16, ש' 3-5), ואף לא עקבו אחר הדברים (שם, ש' 19-25): "ידעתי שהוגשה השגה, אם היא מתנהלת, לפני מי ואיך אני לא ידעתי, אני לא שותפה לזה בכלל... אני יודעת שהתקבלה השגה, מעבר לזה אני לא יודעת כלום". ובהמשך (בפרו', ע' 20, ש' 12-13): "אני לא הייתי מודעת למהלכים שהיו שם [בהליך בירור ההשגה; הח"מ] ואני פעלתי כדי לעזור להם [לתובעת; הח"מ], הם לחצו מאוד, ו"ברח" לי כל הנושא של ההשגה". ניהול הליך ההשגה במעורבות חלקית של גורמים מסוימים, ובמקביל לכך פניית גורמים אחרים ממחלקת עסקאות לקבלת שומה עדכנית, מצביעים אמנם על חוסר תיאום מטריד בין גורמי המינהל, המעורר קושי של ממש, אך לא על החלטה שבשיקול דעת הגורמים המוסמכים במינהל לחרוג מהוראות החלטה 984. בנסיבות אלה נראה כי יש לסווג את טעותו של המינהל, בכך שאפשר להליך בירור ההשגה להמשיך ולהתנהל לאחר הפנייה לקבלת שומה מעדכנת, כטעות טכנית ולא כטעות שבשיקול דעת. שיקול נוסף שנזכר בפסיקת בית המשפט העליון בקשר לאפשרותה של רשות מינהלית לחזור בה מטעות הוא, אינטרס הפרט בסופיות ההחלטה המינהלית, מידת ההסתמכות שלו עליה והאם שינה מצבו לרעה עקב ההחלטה. בענייננו מכרה התובעת את מלוא זכויותיה במקרקעין ביום 18.10.10 לחברה הקונה. התובעת לא טענה בפניי, כי התקשרה בהסכם המכר בהסתמך על הנחה כי דמי ההיתר יגזרו משומת בלולו, או כי התמורה החוזית בהסכם המכר הושפעה מהנחה זו. ראשית, ספק אם התובעת זכאית היתה לטעון להסתמכות, שעה שהמינהל הבהיר במכתב מיום 21.1.10, כי במידה שההכרעה בהשגה תתקבל לאחר פקיעת תוקף שומת בלולו, תיערך שומה עדכנית. שנית, בעת כריתת הסכם המכר, לא ידעה התובעת האם תתקבל השגתה על שומת בלולו, ולכן גם לא יכולה היתה לדעת מה יהיה שיעור דמי ההיתר שיושת עליה. ההחלטה להתקשר בהסכם המכר במצב של אי ודאות זה מעידה על כך, ששיעור דמי ההיתר לא היה נתון בלעדי שממנו נגזר שווי עסקת המכר. לנוכח האמור, לא ניתן לקבוע כי כאשר התקשרה התובעת בהסכם המכר עם החברה הקונה היא הסתמכה על מצג מצד המינהל, כי עסקת שינוי היעוד והניצול תיכרת לפי שומת בלולו, ואף לא ניתן לקבוע כי שינתה מצבה לרעה עקב כך. משכך, גם אם נוצרה אצל התובעת ציפייה לגיטימית בעקבות בירור הליך ההשגה על שומת בלולו, בשל טעות שנעשתה מצד המינהל, לא הוכחו בפניי הסתמכותה על מצג זה או שינוי מצב לרעה. בהקשר זה יצוין, כי לא מצאתי בסיס לטרוניית התובעת בקשר לעיכובים מצד המינהל באישור עסקת שינוי היעוד והניצול עובר לפקיעת תוקף שומת בלולו. רק בחודש אוקטובר 2010 קיבלה התובעת את החלוקה שבטבלת האיזון שערך השמאי הממשלתי. לא ברור כיצד יכול היה המינהל לקדם עסקת שינוי יעוד וניצול בטרם גובשה הסכמה בדבר טבלת איזון, במצב דברים שבו כלל לא ידוע לאילו מגרשים מתייחסת העסקה וכאשר זכויות המינהל במגרשים אלה טרם נרשמו. לכך הסכים גם נציג התובעת בעדותו (פרו', ע' 10, ש' 18-19). גם אין ללמוד מהסכמת המינהל לעריכת שומת בלולו לפי שתי חלופות - טבלת האיזון המוסכמת וטבלת השמאי הממשלתי - כי לגישתו ניתן היה לקדם את העסקה בלי הסכמה בדבר טבלת איזון. טבלת איזון היא אבן יסוד בהכנת התשתית הרישומית וההסכמית לעסקת שינוי יעוד וניצול, וברי כי בהיעדר הסכמה בקשר אליה, לא ניתן היה לקדם את ההליך באופן ממשי. מן הטעם הזה, אף אין לקבל את טענת התובעת, כי מילוי התחייבויותיה שבכתב ההתחייבות, לפעול להכנת טבלת איזון מוסכמת ותוכנית לצרכי רישום, היו תנאי לקבלת היתר בניה במתחם, אך לא תנאי לקידומה של עסקת שינוי יעוד וניצול. התחייבויות התובעת לפעול בהתאם לכתב ההתחייבות ניתנו לצורך קבלת הסכמת המינהל לתוכנית החדשה ומימושן היה הכרחי, כאמור, לגיבושה של עסקת שינוי יעוד וניצול. האופן שבו השתלשלו הדברים בפועל, לאחר שהתובעת קיבלה את החלוקה שבטבלת השמאי הממשלתי, ממחיש אף הוא את הדברים. זמן קצר לאחר שהתובעת חתמה ביום 11.11.10 על טבלת השמאי הממשלתי ועל לוח ההקצאה, החל ההליך להתקדם: ביום 28.2.11 נרשמה פרצלציה; ביום 21.6.11 ניתן אישור עקרוני לעסקת שינוי היעוד והניצול; וביום 10.8.11 אושרה סופית העסקה. מכאן, שמכשול ממשי לקבלת אישור עקרוני לעסקת שינוי היעוד והניצול היה היעדר גיבוש הסכמה בדבר טבלת איזון, ולא ניתן לגלגל כעת עיכוב זה לפתחו של המינהל. במצב הדברים שתואר, היצמדות לטעותו של המינהל, בכך שלא עצר את בירור ההשגה עת פנה לעדכן את שומת בלולו, תביא להחכרת זכויות במקרקעי המדינה בשווי שאינו ריאלי, בהתאם לשומה שנערכה למעלה משנתיים קודם למועד ביצוע העסקה. בכך ייפגעו האינטרס הציבורי והקופה הציבורית. מנגד, לתובעת לא קם אינטרס סופיות, הואיל והעסקה לשינוי יעוד וניצול לא נכרתה עמה על יסוד שומת בלולו. כמו כן, לא הוכח קיומו של אינטרס הסתמכות מצד התובעת או שינוי מצבה לרעה. בהתחשב במכלול השיקולים, ובכך שטעותו של המינהל כשלא עצר את בירור ההשגה בעת הפניה לקבלת שומה עדכנית הייתה טעות טכנית, סבורה אני כי המינהל היה רשאי שלא לפעול על-פי שגגתו ולבצע את העסקה בהתאם לשומה העדכנית. בהקשר זה יש להדגיש, כי טענותיה של התובעת באשר לשומה העדכנית גופה שמורות עמה להליך ההשגה על שומה זו, ככל שהתובעת תחפוץ לקדמו. במסגרת זו ישמעו ודאי טענותיה באשר להערכת שווי המקרקעין ביתר, בין היתר לנוכח שווי עסקת המכר עם החברה הקונה. כן תתאפשר התייחסות לשומת הרשקוביץ, כפי שגם הסבירה נציגת המינהל בעדותה (פרו', ע' 15, ש' 7-10). סוף דבר על יסוד כל האמור, התביעה נדחית. לנוכח דרך הילוכו של המינהל בעסקה כאמור לעיל, לא מצאתי לנכון לעשות צו להוצאות. בניהדמי היתרשינוי ייעוד במקרקעין