מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא צירוף קרקע לשטח מושב: מבוא תובענה בדרך המרצת פתיחה למתן סעד הצהרתי שיצהיר כי המבקשת זכאית לכך שקרקע בשטח של כ- 22 דונם תצורף לשטח המשבצת שלה, ולהורות למשיב ליישם את החלטת ועדת הקרקעות העליונה ברשות לתכנון ופיתוח החקלאות ההתיישבות והכפר ולצרף קרקע זו לשטח המשבצת של המבקשת. עיקר העובדות הצריכות לעניין המבקשת - ניר צבי (כפר ארגנטינה) אגודה שיתופית של יהודי ארגנטינה בישראל בע"מ מנהלת את מושב ניר צבי (לשעבר כפר ארגנטינה) (להלן: המושב"), שהוקם בשנות ה- 50 של המאה הקודמת על ידי ציונים מעולי ארגנטינה. במושב קיימות 87 נחלות חקלאיות, ו- 57 משקי עזר (לפי המינהל - 49) ומגרשי מגורים, המוחכרים על ידי המשיב - מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") למושב, בחוזה חכירה - חוזה משבצת דו-צדדי (להלן: "חוזה המשבצת"). לטענת המושב, מאז הקמתו (למעלה מ- 50 שנה) הוא מחזיק בצמוד לצדו הצפון-מערבי של שטח המשבצת של המושב, חטיבת קרקע חקלאית בשטח של כ-54 דונם המצויים בגוש 4224, אותה הוא מעבד (לטענת המינהל - מדובר בכ- 15 שנים "לפחות"). במשך השנים, ועקב הפקעות, קטן שטח זה, וכיום הוא עומד על 22,738 מ"ר (להלן: "השטח הנוסף"). השטח הנוסף, שהוא השטח נושא התובענה, לא נכלל בשטח המשבצת של המושב, אלא הושכר על ידי המינהל לאגודה בחוזה שכירות חקלאי. חוזה השכירות החקלאי האחרון בין המושב ובין המינהל לגבי השטח הנוסף נחתם בתאריך 22.12.03, לתקופה של 3 שנים, מיום 1.9.03 עד 31.8.06 (נספח א' בתצהיר מר יהושע (שועי) אדומי - סגן מנהל האגף החקלאי במינהל (להלן: "אדומי"), נ/3). לטענת המושב, חוזה העיבוד האחרון היה בשנת 2000 ומאז לא היה חוזה חדש, למרות שהמושב ממשיך לעבד את השטח - ס' 7 בתצהיר דב בלגה - יו"ר האגודה (להלן: "בלגה"), ת/4). חוזה המשבצת האחרון שנחתם בין המושב ובין המינהל נחתם בתאריך 1.1.03, לתקופה של שנה אחת (נספח א' בתצהיר בלגה, ת/4). בחוזה נכתב כי שטח המשבצת של המושב הינו 2,778 דונם, וכי במושב 49 משקי עזר. בחוזה זה, וכן בחוזי המשבצת שנחתמו בין המושב והמינהל לאורך השנים, לא נכלל השטח הנוסף בשטח המשבצת הקבוע של המושב. לאור חילוקי הדעות בין הצדדים בעניין השטח הנוסף ודרישת המושב לצרפו לשטח המשבצת שלו, אין כיום חוזה חכירה חתום בין המושב והמינהל. בשנת 2000 פנתה האגודה למינהל בבקשה לצרף את השטח הנוסף של 22,738 מ"ר לשטח המשבצת של המושב. בעקבות הפנייה, התקיימו במהלך השנים תכתובות ופגישות שונות בין נציגי האגודה ונציגי המינהל בקשר לבקשה. במקביל, פנתה האגודה אל רשות התכנון ולוועדת הקרקעות במשרד החקלאות, על מנת לקבל את המלצת משרד החקלאות לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. בשנת 2006 החליטה ועדת הקרקעות העליונה ברשות לתכנון ופיתוח החקלאות ההתיישבות והכפר במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: "ועדת הקרקעות" ו- "הרשות לתכנון"), להמליץ למינהל על צירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. בתאריך 27.10.09 דחתה הנהלת המינהל, בהחלטה מס' 2577, את בקשת המושב לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב (להלן: "החלטת המינהל"). החלטת המינהל שלא לצרף את השטח הנוסף למושב הייתה מהטעמים שהשטח הנוסף צפוי לשינוי יעוד, ושהאגודה לא הראתה שמדובר במקרה ייחודי. מכאן התובענה. עיקר טענות המושב החלטת המינהל נגועה בחוסר סמכות. המינהל הוא גוף ביצועי בלבד ותפקידו לנהל את מקרקעי ישראל בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל. על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל, קרקע חקלאית תוחכר לפי המלצת שר החקלאות, וגבולות הקרקע ושטחה יהיו לפי המלצת שר החקלאות או המלצת ועדת הקרקעות. שיקול הדעת המינהלי נתון לשר החקלאות, ומיושם בפועל באמצעות הרשות לתכנון, לרבות ועדת הקרקעות שהוקמה לשם כך. החלטת ועדת הקרקעות אינה בגדר המלצה בלבד, אלא היא החלטה מחייבת ועל המינהל חובה ליישמה. בהתעלמותו מהחלטת ועדת הקרקעות ובהימנעותו מלאמץ את החלטתה חרג המינהל מסמכותו. גם אם ועדת הקרקעות היא גוף מייעץ בלבד, היא בעלת הסמכות המקצועית ועל המינהל לאמץ את החלטתה בהיעדר טעמים מיוחדים. ועדת הקרקעות היא הגוף המקצועי אשר בחן את בקשת המושב, ולא היה מקום לסטות מהחלטתה. החלטת המינהל לדחות את בקשת המושב מהווה הפרה של הבטחה שלטונית. בתחילת שנות ה- 2000 הוכנה על ידי משרד הבינוי והשיכון תכנית שינוי יעוד לשכונת פרדס שניר בעיר לוד, הגובלת עם המושב (להלן: "תכנית פרדס שניר"). האגודה הגישה התנגדות לתכנית פרדס שניר, משום שהתכנית חרגה לתוך שטח המשבצת של המושב וגרעה שטחים משטחי המושב. לטענת האגודה, בסופו של דבר היא הסכימה לתכנית פרדס שניר, בכפוף לכך שייבנה קיר באורך 1,200 מ' בתוך שטח המשבצת של המושב, וייסלל כביש עוקף לשכונת פרדס שניר על אדמות המושב. הסכמת האגודה נעשתה על סמך הבנה שהושגה עם מנהל מחוז המרכז במינהל כי כנגד גריעת שטח זה יפוצה המושב באמצעות השטח הנוסף שיצורף לשטח המשבצת שלו. הסכמת מנהל המחוז הייתה במסגרת סמכותו, ורק בעקבות הסיכום האמור נתנה האגודה את הסכמתה לגריעת השטחים מהמושב, ובכך שינתה את מצבה לרעה. החלטת המינהל אינה סבירה ואינה מידתית. השטח הנוסף מוחזק ומעובד ברציפות על ידי האגודה מאז הקמת המושב, ללא כל טענה נוגדת מצד המינהל, ולאיש זולת המושב אין צורך בו. השטח הנוסף דרוש למושב לצורך פרנסת חבריו. תפקיד המינהל לדאוג לכך שתושבי המושב יוכלו להתפרנס בכבוד. לא מדובר בשטח שהמינהל יכול לשווקו, ולכן צרוף השטח לשטח המשבצת של המושב לא תפגע במינהל. המינהל מעדיף להשאיר את השטח הנוסף במעמד של חוזה עונתי, למרות שהמושב זכאי לכך שהשטח יהיה חלק משטח המשבצת שלו, ובכך נפגע המושב באופן ממשי. החלטת המינהל נגועה בחוסר תום לב. המינהל מתעלם ממדיניות החכרת הקרקעות ומהחלטות ועדת הקרקעות, וכוונתו לנשל את המושב מהשטח הנוסף המגיע לו. החלטת המינהל גם מושתתת על נימוקים חסרי יסוד, והיא פסולה. על פי תכניות המתאר שחלות על השטח הנוסף, ייעוד השטח הנוסף הינו לייעודים חקלאיים. אין תכנית המייעדת את השטח לייעודים המצדיקים החזרתו למינהל. גם אם קיים סיכוי עתידי שכזה, אין בכך להצדיק את עמדת המינהל, שכן גם אם ייכלל השטח הנוסף בשטח המשבצת של המושב, יוכל המינהל להשיב את השטח הנוסף לידיו ולשווקו. המושב בעל מבנה מיוחד לעומת שאר המושבים בארץ, מאחר שיש בו משקי עזר רבים מאוד, דבר המשליך על חישוב שטח המשבצת שלו והוא בידיעת המינהל. ייחודיות המושב מצדיקה התייחסות שונה ולכן יש הצדקה לקבל את בקשת המושב. עיקר טענות המינהל הסמכות הבלעדית להחליט על צירוף שטחים למשבצת החקלאית של המושב נתונה למינהל בלבד. על המינהל לבחון בראיה רחבה את מכלול האינטרסים והאילוצים הקשורים בקרקע. החלטת מועצת מקרקעי ישראל שקביעת גודל נחלה ומספר נחלות במושב נתונה לשר החקלאות מקימה חובת היוועצות של המינהל בשר החקלאות, במסגרת החלטת המינהל על הקצאת קרקע. מעמדו של שר החקלאות הינו של גורם ממליץ בלבד והמלצת ועדת הקרקעות אף היא המלצה בלבד, אשר אינה כובלת את שיקול הדעת של המינהל והוא אינו חייב לאמצה. זוהי גם עמדת משרד החקלאות. המלצת ועדת הקרקעות נשקלה לגופה במסגרת כלל השיקולים שעמדו בפני המינהל. החלטת המינהל כי אין מקום לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב הייתה כדין ואין מקום להתערב בה. סירוב המינהל לצירוף השטח הנוסף נובע, בין השאר, גם מהצורך לשמור על עתודות קרקע, על מנת שהמינהל יוכל לספק את צרכי המדינה כפי שיהיו מעת לעת. מדובר בשיקול לגיטימי של המינהל המופקד על מקרקעי ישראל. אין הוא נמנה על שיקולי שר החקלאות בבואו להמליץ על צירוף קרקע למשבצת קבע. עמדת מחלקת התכנון במינהל היא כי יש לקרקע פוטנציאל לשינוי יעוד מחקלאי ליעוד אחר, קרי מגורים או תעסוקה. המשמעות של צירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב הינה כי במקרה של שינוי יעוד השטח למטרות סחירות, יהיה המושב רשאי לבצע עסקה בשטח ששינה את ייעודו בהתאם להחלטות המועצה שיהיו בתוקף באותה עת. לעומת זאת, כשהשטח הנוסף מושכר בחוזי עיבוד זמניים, אין למושב זכות לבצע עסקה בשטח ששינה את ייעודו והוא יידרש להשיבו ללא כל פיצוי. דרישת המושב לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת מלמדת כי כוונת המושב ליהנות מפירות שינוי היעוד כשישתנה ייעוד השטח הנוסף. המושב יכול להאריך את חוזה השכירות באופן שיאפשר את המשך עיבוד השטח הנוסף על ידי המושב. זהו פתרון שנותן מענה לטענות המושב, מבלי לכרוך את הפתרון בצירוף הקרקע לשטח המשבצת של המושב, דבר הנושא בחובו פגיעה מהותית בעתודות הקרקע אותן מחויב המינהל, כנאמן הציבור במדינה שתפקידו לשמור עליהן לטובת צרכים עתידיים. גם אחרי לאחר הפקעות שטחים שנעשו משטח המשבצת ומהשטח הנוסף, נותר עודף של כ- 158.5 דונם לשטח המשבצת של המושב. עמדת המינהל העקרונית היא כי אין מקום לצרף שטח נוסף למשבצת, מקום בו קיים עודף שטח במשבצת המושב, כמו במקרה שלנו. המושב לא הוכיח שהמינהל החליט שנוכח העובדה שקיימים במושב 57 משקי עזר, אין להחשיב את שטחם במכסה המגעת למושב, ולראותו כייחודי. לא ניתנה על ידי המינהל כל הבטחה שלטונית למושב. לא הייתה כל התחייבות מפורשת, חד משמעית ומשפטית מצד המינהל לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. המושב גם לא הוכיח כי ניתנה לו התחייבות או הבטחה כזו על ידי הגורמים המוסמכים במינהל, קרי הנהלת המינהל. היה סיכום ישיבה בהשתתפות מנהל המחוז במינהל שלכל היותר היה בו הצהרת כוונות, ולא הבטחה שלטונית. גם אילו היה המינהל נותן הבטחה שלטונית, היה צריך לתת משקל משמעותי לאינטרס הציבור בדבר השמירה על עתודות קרקע לצרכי המדינה ותושביה, ולהעדיפו על פני אינטרס המושב. המושב לא הביא עדים ולא הוכיח טענתו בדבר הסכמה לחילופי קרקעות במסגרת אישור תכנית פרס שניר. הסרת התנגדות המושב לתכנית והסכמתו לגריעת שטחי המושב במסגרתה, באו משום שהיה חשוב למושב שייבנה הקיר המפריד בין המושב ובין פרדס שניר. דיון והכרעה השתלשלות הארועים בעניין הבקשה לצרוף השטח הנוסף מהשתלשלות הדברים, כפי שתפורט בהמשך, מאז פניית המושב בשנת 2000 לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב, ניתן לראות כי נציגי משרד החקלאות תמכו בבקשת המושב ואילו נציגי המינהל התנגדו לה כמעט לכל אורך התקופה. ביום 5.7.00 פנה ב"כ המושב אל מנהלת מחוז המרכז במינהל - עו"ד יהודית כהן, בבקשה לצרף את השטח הנוסף למשבצת הקבע של המושב (נספח ג' בתצהיר בלגה ת/4). ביום 13.8.00 השיב המינהל כי הפנייה הועברה לבדיקת המחלקות המקצועיות במינהל (נספח ה' בתצהיר בלגה ת/4). ביום 15.7.02 שלח מנהל המחוז במשרד החקלאות - מר צפניה שאולקר (להלן: "שאולקר"), מכתב למנהל מחלקת עסקאות חקלאיות במחוז המרכז במינהל - מר דוד רייזמן (להלן: "רייזמן"), בו כתב, בין השאר: "הנני ממליץ לאשר את חילופי הקרקע ולשייך קרקע זאת לישוב במקום קרקע שהישוב נאלץ לוותר לטובת כביש לשכונה בלוד" (נספח ו' בתצהיר בלגה ת/4). בחודש אוקטובר 2002 הסתיימה תקופת חוזה המשבצת התלת שנתי האחרון של האגודה עם המינהל לגבי שטח המשבצת של המושב. לטענת המושב, נציגיו דרשו כי השטח הנוסף יצורף לשטח המשבצת ולכן סרבו לחתום על חוזה המשבצת שהוצע להם. ביום 23.12.02 התקיימה פגישה בין נציגי המושב ובין נציגי המינהל - רייזמן, ומנהל המחוז מר יצחק ישראלי. בפגישה סוכם שבשלב ראשון יחודש חוזה המשבצת לתקופה של שנה נוספת, ע"פ אותה מפה שהיתה מצורפת לחוזה הקודם, ובמקביל תובא הצעה של המחוז לועדת הקרקעות לצרוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב (נספח ז' בתצהיר בלגה ת/4). כפי שיפורט בהמשך, על סיכום זה מושתתת טענת המושב להבטחה שלטונית. ביום 19.3.03 פנה המושב שוב למנהל מחוז מרכז במשרד החקלאות - שאולקר, בבקשה לאשר את הכללת השטח הנוסף בשטח המשבצת של המושב. במכתב זה כתב מזכיר המושב: "קיימת הסכמה עקרונית של מנהל מחוז המרכז במנהל מקרקעי ישראל מר יצחק ישראלי להעברת החלקה למשבצת ניר-צבי באופן קבוע" (סעיף 4 במכתב, נספח ט' בתצהיר בלגה ת/4). ביום 29.7.03 כתב שאולקר לגב' גלין, סגן מנהל הרשות לתכנון, כי: "המחוז ממליץ לצרף קרקע הנמצאת בהחכרה עונתית המעובדת ע"י ניר צבי, לקרקע משבצת הישוב. מאחר ושטח המשבצת הוקטן בעקבות הפקעות לצורך דרך בפרדס סניר. הקרקע המבוקשת לצירוף ראויה לעיבוד חקלאי" (נספח ח' בתצהיר בלגה ת/4). ביום 4.12.03 פנה ב"כ המושב למנהלת האגף החקלאי במינהל - גב' שולה בן צבי, בבקשה לגרום לכך שבקשת המושב לצרוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב תובא לאישור וועדת הקרקעות העליונה (נספח ט' בתצהיר בלגה ת/4). ביום 22.12.03 השיב המינהל: "על מנת שנוכל לטפל בבקשת המושב נבקשך להגיש לנו בקשה מנומקת בצרוף מפות שתיבדק על ידינו ותוגש לפי הצורך לועדת הקרקעות לדיון" (נספח י' בתצהיר בלגה ת/4). בתאריך 9.3.04 השיב ב"כ המושב למכתבו הנ"ל של המינהל, חזר על בקשת המושב שהמינהל ידאג לצרף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב, וצרף מפה של השטחים שהופקעו מהמושב, והשטח בעיבוד עונתי (השטח הנוסף) (נספח י"א בתצהיר בלגה ת/4). המושב שלח תזכורות בנושא למינהל. בתאריך 14.9.04 הודיעה ראש תחום עסקאות חקלאיות במינהל- גב' מרסל בן-דורי, לב"כ המושב, כדלקמן: "בקשתכם לצירוף שטח למשבצת נדונה בהנהלת המחוז ביום 8.9.04, אשר החליטה לדחותה מהנימוקים הבאים: שטח המשבצת עפ"י חוזה המשבצת האחרון נמצא בעודף של 158 דונם (שטח המשבצת עפ"י החוזה 2,768 דונם עבור 87 נחלות בתקן 30 דונם סה"כ צריך להיות 2,610 דונם). קיימת מניעה תכנונית כפי שיפורט להלן: השטח המבוקש לצירוף המשבצת מיועד עפ"י תכנית המתאר המחוזית בחלקו לפיתוח למגורים ובחלקו לנוף כפרי פתוח. עפ"י תכנית האב לאזור התעשיה צריפין, השטח המיועד לנוף כפרי יהיה מיועד לתעסוקה". (נספח י"ד בתצהיר בלגה ת/4). ביום 17.10.04 השיב ב"כ המושב למכתב המינהל, ודחה את נימוקי ההחלטה. ב"כ המושב כתב, בין השאר, כי המינהל מתעלם מכך שהמושב הינו ייחודי מבחינת מספר הנחלות ומשקי עזר המצויים בו, לאור העובדה כי יש בו 87 נחלות ו- 49 משקי עזר. לגבי תכנית המתאר נכתב, כי ע"פ התמ"מ ניתן לעשות בשטח הנוסף שימוש חקלאי, וכי לתכנית האב אין כל מעמד חוקי. ב"כ המושב חזר על עמדת המושב וביקש להיפגש עם מנהל המחוז במינהל (נספח ט"ז בתצהיר בלגה ת/4). ביום 14.10.04 התכנסה ועדת הקרקעות ברשות לתכנון ודנה בבקשת המושב. בישיבה זו הציג נציג המושב מר קוכמן את עמדת המושב. בהמשך נאמרו הדברים הבאים: "ש.אדומי: "עפ"י נתוני המינהל המשבצת של קבוץ ניר צבי נמצאת בעודף של 158 ד'. חלקו המערבי של הישוב הוא אזור תעסוקה מתוכנן ע"פ המינהל, לא בתב"ע. לחלק המזרחי יש תכנית מגורים". ש.בן צבי [מנהלת האגף החקלאי במינהל -א.מ.]: אם המשבצת מלאה המינהל מתנגד להוסיף עוד שטח". ד. קוכמן: עד 3 ד' נחשב כנחלה, כחלק מהמשבצת. זה תמוה שבמינהל לא מכבדים את המלצת מנהל המחוז. ש.בן צבי: המלצה אינה נחשבת כהחלטה. צריך לבדוק את המצב התכנוני של השטח מבחינה ריאלית. סוכם: יבדק המצב התכנוני ע"י הרשות לתכנון ויובא לועדה" (פרוטוקול הישיבה - נספח י"ז בתצהיר בלגה ת/4). ועדת הקרקעות שבה ודנה בבקשת המושב לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב גם בתאריכים 9.12.04, 3.3.05, ו- 10.4.05, אולם גם בסופן של ישיבות אלו לא התקבלה החלטה בעניין צירוף השטח הנוסף והוחלט לקיים דיון נוסף. בתאריך 15.11.05 ערכה ועדת הקרקעות סיור במקום, לאחריו התקיים דיון. בדיון חזר אדומי על התנגדותו לבקשה. בסיכום הסיור והדיון בוועדת הקרקעות נכתב: "ממליצים למינהל מקרקעי ישראל לצרף למשבצת ניר צבי שטח של כ- 29 ד' ע"פ תשריט" (נספח כ"ב בתצהיר בלגה ת/4). יצויין כי אדומי אמר בדיון, בין השאר, שלמרות שמטרת הסיור של ועדת הקרקעות הייתה שבעלי תפקידים מתחום התכנון יבחנו את הבקשה, רק נציג התכנון מהמינהל נכח ולא נציגי תכנון מטעם הגורמים האחרים, ולכן המטרה בגינה התבצע הסיור הוחמצה לחלוטין. בתאריך 18.5.06 התקיימה ישיבת ועדת הקרקעות, בה החליטה הוועדה: "סוכם: ממליצים לממ"י לצרף למשבצת ניר צבי שטח של 29 ד' ע"פ תשריט. בהתאם להחלטת ועדת הקרקעות מתאריך 15/11/05." (נספח כ"ג בתצהיר בלגה ת/4). ביום 13.11.08 כתב ב"כ המושב אל אדומי, וביקש כי המינהל יבצע את "התחייבות המחוז משנת 2002" ואת החלטת ועדת הקרקעות (נספח כ"ד בתצהיר בלגה ת/4). בתאריך 1.4.09 ביקש אדומי מב"כ המושב למסור מסמכים בדבר הסיכום שהיה למושב עם מחוז המרכז בענין הסדרת ההתנגדות לתכנית פרדס שניר (נספח כ"ה בתצהיר בלגה ת/4). ביום 5.4.09 השיב ב"כ המושב לפניית אדומי, וצירף את החלטת הממשלה על הקמת הקיר בין המושב לשכונת פרס שניר, הצהרה המופנית לוועדה לבנין ערים לודים בדבר הסכמת המושב להקמת הקיר בשטח המושב, סיכום הפגישה עם נציגי המינהל מיום 23.12.03, המלצת משרד החקלאות על צירוף השטח הנוסף, והמלצת ועדת הקרקעות מיום 16.11.05 (נספח כ"ו בתצהיר בלגה ת/4). בתאריך 5.8.09 כתב אדומי לב"כ המושב כי המסמכים האמורים היו בידי המינהל עוד בטרם הינתן החלטה בנושא בוועדת הקרקעות, וכי בכוונתו להעלות הנושא לדיון בהנהלת המינהל (נספח כ"ז בתצהיר בלגה ת/4). בתאריך 5.8.09 כתב ב"כ המושב לאדומי, ופרט את עיקרי העובדות המצדיקים, לדעת האגודה, היענות לפניית המושב לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. הנמוקים אותם מנה ב"כ המושב היו כדלקמן: נגרעו והופקעו ממשבצת המושב שטחים כנגדם מצורף השטח הנוסף המעובד על ידי המושב כ- 50 שנים, כשעיקר הפגיעה היתה עקב ויתור המושב על שטחים שאיפשר את אישור תכנית פרדס שניר; המלצת המחוז על צרוף השטח, שהמושב רואה בה הבטחה מחייבת; המלצת משרד החקלאות משנת 2003; אישור ועדת הקרקעות משנת 2005 לצרוף השטח הנוסף; לשום גורם פרט למושב אין צורך בשטח הנוסף וצרופה לא ישנה את יעודה ואת השימוש בה; עקב המבנה המיוחד של המושב הוא נמצא בחסר מבחינת קרקעות (נספח כ"ח בתצהיר בלגה ת/4). ביום 27.10.09 התקבלה החלטת המינהל על דחיית בקשת המושב. נימוקי הדחייה פורטו במכתב אדומי לב"כ המושב מיום 5.11.09, כדלקמן: "1. השטח צפוי לשינוי יעוד, ובמקרה זה השטח אמור לשוב לידי ניהול המינהל לצורך שיווק. 2. האגודה לא מסרה עד היום את המסמכים שנדרשו, על מנת להראות שמדובר במקרה ייחודי". מעמדה של ועדת הקרקעות והמלצתה מקובלת עליי עמדת המינהל שהנהלת המינהל היא הגורם המוסמך למתן החלטה אם לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב, ועמדתה של ועדת הקרקעות בקשר לכך הינה בגדר המלצה בלבד. בהתאם להוראות חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך -1960 מופקד המינהל (כיום רשות מקרקעי ישראל) על ניהול קרקעות המדינה ומועצת מקרקעי ישראל מופקדת על קביעת מדיניות המינהל ופיקוח על פעולותיו. החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17.5.1965 קובעת כי קרקע חקלאית תוחכר במסגרת של נחלות. בסעיף 4 להחלטה נקבע: "גודל נחלה ייקבע על ידי המרכז המשותף לתכנון ופיתוח חקלאי של משרד החקלאות". בהחלטה מס' 8 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 5.7.1966, הקובעת את החוכרים להם תוחכר קרקע חקלאית בדרך של נחלה, נקבע כי: "קרקע חקלאית תוחכר בדרך של נחלה, לפי המלצת שר החקלאות או מי שיוסמך על ידיו לענין זה, למטרות ולחוכרים המפורטים להלן..." (סעיף 1 בהחלטה). בהחלטה מס' 7 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 21.6.1966 (החלטה זו בוטלה ביום 27.3.07 ע"י החלטה 1099, לאור קיומה של החלטה 38 הזהה להחלטה 7), נקבעו הכללים למסירת קרקע חקלאית שלא בדרך של נחלה. בהחלטה נקבע כי קרקע חקלאית תימסר בחכירה לתקופות זמן שונות - לזמן קצר (עד 3 שנים) ולזמן ארוך (49 שנים), לשימוש למטרה התואמת את התכנון החקלאי הכולל ולפי המלצת שר החקלאות או מי שיוסמך על ידיו לענין זה (סעיפים 1 ו- 2 להחלטה). בהחלטה מס' 9 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 5.7.1966 הוגדרה "נחלה" באופן הבא: "חלקת אדמה חקלאית בגודל שנקבע ע"י שר החקלאות בהתייעצות עם מינהל התכנון, הנמצאת בבעלות המדינה, קרן קימת לישראל או רשות הפתוח והוחכרה - לתקופה ארוכה - למתיישב לצורך פרנסתו מהמשק החקלאי שפותח או שיפותח בחלקה זו". גם במצב בו החלטת הרשות המוסמכת נעשית "על פי" המלצת גורם כלשהו, הרשות המוסמכת אינה חייבת לקבל את ההמלצה, ואינה מחויבת לפעול על פיה, ובלבד שיינתן טעם להחלטתה. חובתו של בעל הסמכות הינה "לכרות אוזנו ולשמוע את המלצתו-עצתו של אותו ממליץ-יועץ, ולאחר שישמע- כי ישקול בכובד ראש המלצה וייעוץ שקיבל" (בג"צ 2344/98 מכבי שרותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5) 729, 764-762 (2000). בעניין חובת ההיוועצות נקבע בפסיקה: "רשות בת-סמכות, שעד אשר רשאית היא להחליט החלטה מסוימת מוטלת עליה חובה להיוועץ בפלוני או באלמוני - ההחלטה הסופית החלטתה היא, החלטתה והחלטתה-שלה בלבד; אין היא נדרשת לא להסכמתו ולא לאישורו של הזולת. חובתה אינה אלא להתייעץ - כנדרש בדין - ולאחר קבלת העצה רשאית היא לעשות לפי שיקול-דעתה, ובלבד ששיקול-הדעת יעמוד במבחנים שכל שיקול-דעת חייב לעמוד בהם." (הדגשים שלי-א.מ.). (בג"צ 5933/98 פורום היוצרים הדוקומנטריים נ' נשיא המדינה, פ"ד נד(3) 496, 511-510 (2000)). אדומי העיד כי ועדת הקרקעות, שהוסמכה על ידי שר החקלאות להמליץ על הקצאת קרקעות חקלאיות, הינה בגדר ממליץ בלבד. אדומי העיד כי: "המלצה לא מחייבת. בדרך כלל המינהל מתייחס אליה בכובד ראש. לראיה הדיון בכובד ראש במינהל בנושא ניר צבי" (פרוט', עמ' 39, שו' 26). אדומי אמר עוד בחקירתו כי בהרבה מקרים המינהל לא קיבל את ההמלצות של שר החקלאות או מי שמינה (שם, שו' 30-28). מהדיונים שהתקיימו ומהמסמכים שהוצגו ניתן לראות כי גם עמדתם של משרד החקלאות וועדת הקרקעות הייתה, שאף שמדובר בהחלטה של ועדת הקרקעות, הרי שבכל הנוגע למינהל היא בגדר המלצה בלבד. בדיונים שערכה ועדת לקראת בטרם גיבוש עמדתה, ערכה הוועדה סיור במקום בתאריך 15.11.05, שלאחריו התקיים דיון. בדיון אומר חבר ועדת הקרקעות, יובל פונק, בין היתר, את הדברים הבאים: "ממליץ לאשר, ואם המינהל לא יקבל את המלצתנו מציע ללכת למדרגה אחרת" (עמ' 2 בסיכום הדיון). בסיכום הסיור והדיון נכתב: "ממליצים למינהל מקרקעי ישראל לצרף למשבצת ניר צבי שטח של כ- 29 ד' ע"פ תשריט" (נספח כ"ב בתצהיר בלגה ת/4) (הדגש לא במקור). בהתאם, החליטה ועדת הקרקעות בישיבתה מיום 18.5.06: "סוכם: ממליצים לממ"י לצרף למשבצת ניר צבי שטח של 29 ד' ע"פ תשריט. בהתאם להחלטת ועדת הקרקעות מתאריך 15/11/05." (נספח כ"ג בתצהיר בלגה ת/4) (הדגש לא במקור). במכתב הלשכה המשפטית במשרד החקלאות לב"כ המינהל מיום 16.3.11, בסעיף 8, נכתב: "בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, אין חולק כי משרד החקלאות (הרשות לתכנון) הוא הגורם המחליט לעניין קביעת גודל הנחלות. בהתאם להחלטה מס' 8, סמכות המינהל להחכיר קרקע, תופעל "לפי המלצת שר החקלאות"" בסעיף האחרון במכתב, נכתב: "עמדת משרד החקלאות הינה שעל המינהל לשקול שוב היטב את העמדות שהוצגו במהלך השנים על ידי משרד החקלאות מכוח סמכויות ועדות הפרוגראמות וועדת הקרקעות, ולאור האמור לעיל לקבל את עמדתנו זו ולאשר את בקשת הישוב הנדונה"(הדגש לא במקור), (מכתב הלשכה המשפטית במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, נספח ד' בתצהיר אדומי נ/3) גם במכתב האמור מדובר על "המלצת" שר החקלאות ועל בקשת משרד החקלאות למינהל "לשקול" את עמדתו ולהיענות לה. מכל האמור לעיל עולה כי מעמדו של שר החקלאות, או מי שמונה על ידו, ובענייננו ועדת הקרקעות, הינו של גורם ממליץ. גם אם ועדת הקרקעות הינה בבחינת "ממליץ סטטוטורי", והמינהל חייב להביא בחשבון את המלצתה, אין בכך לפגוע בשיקול הדעת הנתון למינהל כגורם המחליט סופית אם לאשר את הבקשה לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב, אם לאו. ועדת הקרקעות, אף שמעמדה נכבד, אינה המחליטה הסופית אם לצרף קרקע נוספת לשטח המשבצת של המושב ואינה יכולה לכפות על המינהל לעשות כן, אלא, כפי שראינו, לשקול את עמדתו ולבקש לקבלה. מהחלטת הנהלת המינהל 2577 מיום 27.10.09 (נספח ד' בכתב התשובה), עולה כי המלצת ועדת הקרקעות אכן הובאה בפני הנהלת המינהל. עמדת המושב אף היא הוצגה בפני ההנהלה. בפני הנהלת המינהל עמדו גם סיכום הסיור והדיון שערכה ועדת הקרקעות ביום 17.11.05, מכתבו של ב"כ המושב מיום 5.8.09, וכן סיכום הישיבה במחוז המרכז מיום 23.12.02. הנהלת המינהל שקלה, אפוא, את המלצת ועדת הקרקעות לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב, בטרם החליטה לדחות את בקשת המושב על פי סמכותה. על העמדות המנוגדות של המינהל לעומת עמדת ועדת הקרקעות ניתן להיווכח מדבריו של אדומי בדיון שהתקיים לאחר סיור של ועדת הקרקעות מיום 15.11.05, שבו אמר כדלהלן: "ועדת קרקעות פעלה בבקשת ניר צבי בניגוד לכל הכללים שהועדה נוקטת בהם בבקשות דומות לצרוף שטחים ע"י אגודות אחרות... מיד כשראיתי את בקשת האגודה, שהתייחסה לצירוף שטח בגין גריעת שטחים לטובת סלילת כבישים בקרבת המשבצת, הודעתי לכולי עלמא שהדרך לפעול בבקשה הינה הגשת בקשה לפיצויים בגין גריעת השטחים הנ"ל. ובכל מקרה הפורום בו צריכה הבקשה להידון אינו ועדת קרקעות... לא הוצגו בפני הועדה פרטים הכרחיים דוגמת תקן קרקע למושב מול המצאי שלה... דווקא הקרבה לאזור המסחרי-תעשייתי של השטח המבוקש... מחייבת מתכנן בר דעת להביא עניין זה בחשבון. ואגב תכנון לעולם יתייחס לעתיד, אינני מכיר תכנון לעבר או להווה. לטעמי היתממות חלק מחברי הועדה באשר לצורך הועדה להתיחס למצב התכנוני דהיום בלבד, אינה מכובדת כלל ועיקר. השטח נשוא הדיון מושכר היום לאגודת ניר צבי למטרה חקלאית ומעובד על ידה. אין מניעה בשלב זה לאגודת ניר צבי להמשיך הפעילות החקלאית בשטח, כפי שעשתה עד היום... אין זה תפקידה של ועדת הקרקעות לפתור השאלות הביטחוניות הקשות שהוצגו בסיור". כפי שעולה מהפגישות, דיונים והתכתבויות שהובאו לעיל, עמדתו של המינהל כמעט במשך כל התקופה הייתה עקבית. המינהל איפשר למושב להעלות את כל טיעוניו ולהביא כל מסמך שיש בו כדי לתמוך בטענותיו, שמע את עמדת והמלצת ועדת הקרקעות, אולם בסופו של יום החליט לדחות את הבקשה. שיקולי המינהל שיקולי המינהל בדחותו את בקשת המושב לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב היו והינם שיקולים לגיטימיים. הן אדומי, הן גב' בן צבי מטעם המינהל, הביעו שוב ושוב את עמדת המינהל, לפיה: במקרה בו משבצת המושב נמצאת בעודף, לא מאשר המינהל צירוף שטחים נוספים לשטח המשבצת; המתווה המתאים לפיצוי המושב בגין שטחים שנגרעו ממנו בשל הפקעות הינו ועדת הפיצויים; וכי המינהל בוחן את התכנון העתידי של הקרקע ולא רק את תכניות המתאר התקפות בעת אישור הבקשה. אדומי הבהיר עוד, כי קיימת השלכה משמעותית לצירוף השטח במצב של שינוי ייעוד למטרות סחירות: כשהשטח הנוסף מושכר, לא תהיה למושב כל זכות לבצע עסקה בשטח ששינה את ייעודו והוא יושב על ידי המושב למינהל ללא כל פיצוי. לעומת זאת, אם השטח הנוסף יצורף לשטח המשבצת, במקרה של שינוי ייעוד יהיה המושב זכאי לבצע עסקה בשטח בהתאם להחלטות המועצה שיהיו בתוקף באותה עת (ס' 24-23 בתצהיר אדומי נ/3). שיקולי תכנון עתידי אין לקבל את טענות המושב התוקף את נימוקי החלטת המינהל מבחינת השיקול התכנוני העתידי. אין חולק כי על פי תכניות המתאר החלות על השטח הנוסף, ייעודו כיום הוא חקלאי. העד סרג'יו קליימן, עובד במחלקת התכנון במינהל (להלן: "קליימן"), הצהיר כי על פי תכניות גז/475 ייעוד הקרקע הינו לחקלאות, ועל פי תמ"מ 3/21 ייעוד חלק מהקרקע הינו אזור פיתוח כפרי, וחלקו נוף כפרי פתוח/אזור חקלאי (ס' 1, 2 בתצהיר קליימן, נ/1). יחד עם זאת, קליימן הצהיר כי קיימת היתכנות לשינוי ייעודו של השטח הנוסף למטרות סחירות, וכי במחלקת התכנון במינהל סוברים כי יש לקרקע פוטנציאל לשינוי ייעוד מחקלאי לייעור אחר - מגורים או תעסוקה (ס' 4, 5 בתצהיר קליימן, נ/1). קליימן אמר בחקירתו כי נכון למועד עדותו אין תכנית מתאר בהכנה לשינוי לגבי השטח הנוסף, אולם קיימת תכנית אב שאושרה בוועדה המקומית, ולא התקדמה, המסמנת את השטח לתעשייה. לדבריו: "יש פוטנציאל לפיתוח האזור הזה" (פרוט', עמ' 10, שו' 23-19; שו' 31-30). קליימן העיד כי למרות שתכנית האב עומדת בסתירה לתמ"מ 3/21 החלה על השטח, אין משמעות הדבר שלא ניתן לממש את הפוטנציאל של השטח כאזור תעסוקה (עמ' 11, שו' 5-3). אמנם המינהל לא הכין שום תכנית לשטח הזה, "אבל הוא חושב על זה" (שו' 21). קליימן אמר בעניין זה: "אדריכל המחוז ואני ישבנו וניתחנו את המצב והגענו למסקנה שאנו רוצים להשאיר את השטח הזה בגלל הפוטנציאל שלו לימים עתידיים שאנו כן נרצה לעשות בו משהו" (שו' 29-27). קליינמן הבהיר כי העמדה שהביע בתצהירו שקיימת היתכנות לשינוי יעוד, אינה מושתתת רק על קיומה של תכנית האב, וכי: "ההיתכנות היא עצם המיקום של השטח שהוא סמוך לכביש שיש גישה אליו והוא יכול להיות המשך של אזור התעשייה ומחבר בין אזור התעשייה של ניר צבי לבין איזור היציאה לכביש 44. זו ההיתכנות שניתן כן להשתמש בשטח הזה שהוא סמוך לתשתיות קיימות ויכול לתת דרך נוספת" (עמ' 15, שו' 7-5). קליימן אמר כי עמדת מחלקת התכנון במינהל קיבלה את הסכמת מנהלי מחלקת האגף החקלאי והנהלת המינהל (עמ' 15, שו' 21-20), וכי אחד השיקולים שהובאו בחשבון באשר לשטח הנוסף היה קיומו של שטח תעשיה בסמוך לשטח הנוסף (עמ' 17, שו' 25-23). גם אדומי אמר בחקירתו כי קיים תכנון עקרוני של המינהל, הרואה באזור זה בעתיד אזור תעסוקה (עמ' 35, שו' 8-5). אדומי אמר עוד שהמינהל התקשר עם מתכננת אזורית, לתכנון ארוך יחד עם המועצה האזורית עמק לוד, וכי המינהל מייעד את המקום להרחבת אזור התעסוקה קיים שנמצא בצמוד לשטח הנוסף (עמ' 37, שו' 6-4, 14). לטעמי, החלטותיו של המינהל צריכות להתבסס גם על שיקולי תכנון עתידי, ולא רק על תכנון או שינוי יעוד קיימים בפועל. החלטה על צירוף שטח לשטח המשבצת של מושב, ובענייננו צירוף השטח הנוסף, היא בעלת משמעויות לטווח רחוק והיא החלטה הצופה פני עתיד. מקובלת עליי עמדת המינהל כי יש חשיבות לא רק לתכניות המתאר הקיימות אלא גם למגמות תכנוניות ושיקולים רחוקי טווח, ועמדה זו הינה סבירה ונכונה. במידה ואכן קיים פוטנציאל וקיימת באמת מחשבה וכוונה לשנות בעתיד את הייעוד של הקרקע מחקלאי למסחרי או למגורים בשל קרבתה לאזור מסחרי, ועדי המינהל העידו שכך הוא, ומסמכי המינהל השונים תומכים אף הם בכך (ראו מכתב המינהל מ- 14.9.04 סעיף 2- מוזכר בסעיף ‏29 לעיל; דברי אדומי בישיבות מיום 14.10.04 ומיום 15.11.05- מוזכרים בסעיפים ‏31 ו- ‏33 לעיל; מכתב המינהל מיום 27.10.09- מוזכר בסעיף ‏38 לעיל), רשאי המינהל להחליט שלא להסכים לצירוף הקרקע לשטח המושב, צירוף שעלול, אם יבוצע, לפגוע באפשרויות המינהל ובשימוש שייעשה בקרקע בעתיד. ייחודיות המושב - פחות משטח המשבצת או שטח עודף טענות המושב על נסיבותיו המיוחדות של המושב כמחייבות התייחסות שונה מבחינת חישוב שטח המשבצת, לא הוכחו. בעניין היות משבצת המושב בעודף, אמר אדומי בחקירתו שהמינהל מתנגד לצרוף השטח הנוסף כי זה "מעבר למכסה המגעת" (פרוט', עמ' 40, שו' 12), וכי: "לא ניתן להקצות שטח במרכז הארץ לאגודה שיש לה עודף שטח בגלל חוק המכרזים" (עמ' 40, שו' 32-31). הצדדים אינם חולקים על כך שעל פי קביעת שר החקלאות, גודל נחלה במושב הוא 30 דונם, ומכאן שגודל שטח המשבצת של המושב אמור להיות 2,610 דונם (30 דונם X 87 נחלות) (סעיף 1 בתצהיר אדומי נ/3; סעיף 29 בהמרצה). על פי חוזה החכירה (חוזה המשבצת) האחרון בין המינהל ובין המושב מיום 1.1.03 (נספח א' בתצהיר בלגה ת/4), שטח המשבצת של המושב הינו 2,778 דונם - 168 דונם יותר משטח המשבצת שאמור להיות לפי חישוב מכפלת הנחלות במושב בשטח שקבע שר החקלאות לנחלה. המושב טוען כי הוא מושב מיוחד במינו. לטענתו, בנוסף ל- 87 הנחלות, יש בו 53 משקי עזר וכן מגרשים המיועדים למגורים, ושטחים ציבוריים שהופקעו מחזקתו, בשטח כולל של 179.5 דונם (148.5 דונם של משקי עזר, מגרשי הרחבה ובית ספר ו- 31 דונם שנגרעו במשך השנים), כך שבפועל נשאר למושב רק שטח של 2,590.5 דונם (2,778 דונם שטח המשבצת בחוזה החכירה, פחות 148.5 דונם, ו- 31 דונם). שטח זה נמוך מתקן המשבצת, שהוא 2,610 דונם (87 נחלות X 30 דונם לנחלה). (יוער, כי תוצאת החישוב הנכונה של הפחתת השטחים לה טוען המושב, הינה 2,598.5 דונם (2,778 - 148.5 - 31 = 2,598.5)). אדומי הצהיר כי בישיבה שנערכה באגף החקלאי במינהל ביום 4.2.08 טענו נציגי המושב כי נוכח העובדה שבמושב קיימים 57 משקי עזר, אין להחשיב את שטחם במכסה המגעת למושב, וכי יש בידם מסמכים המעידים כי כך הוחלט אף במינהל. סוכם כי נציגי האגודה יעבירו למינהל מסמכים אלו, אולם הם לא הועברו למינהל (ס' 13, 14 בתצהיר אדומי נ/3). אדומי אמר בחקירתו כי יש במושב 49 משקי עזר, על חשבון הקרקע של המושב (פרוט', עמ' 30, שו' 17-15). לדבריו, הוא ראה אמנם מסמכים על כמות משקי העזר במושב, אולם: "לעולם אצלנו משקי העזר לא מחושבים במכסה המגעת. בישיבה אתם אמרתם האגודה אמרה לנו בישיבה, שבניגוד למה שאנחנו אמרנו בישיבה, אצלם באופן יוצא מן הכלל, משקי העזר לא נחשבים במכסה המגעת" (פרוט', עמ' 31, שו' 9-7). אדומי העיד כי גם במושבים אחרים מחשבים תמיד את משקי העזר במסגרת המכסה המגיעה למושב (עמ' 30, שו' 26). במכתב ב"כ המושב אל אדומי מיום 13.11.08 הבהיר ב"כ המושב, בהמשך לדיון שנערך במינהל ביום 4.2.08, כי נציגי המושב מעולם לא טענו שיש בידיהם מסמכים המעידים על כך שהקצאת השטחים למשקי העזר לא תחשב במסגרת הקרקע של המושב (נספח כ"ד בתצהיר בלגה ת/4). לאור העובדה שעל פי חישוב אריתמטי שטח המשבצת של המושב גדול מהמכסה המגעת למושב על פי חישוב מכפלת הנחלות בשטח המוקצה לכל נחלה, ולאור עמדת המינהל בדבר מדיניותו שלא לאשר צירוף שטחים במקרה שבו שטח המשבצת עולה על המכסה המגעת למושב, לא ניתן לומר כי החלטת המינהל לוקה בחוסר סבירות גם מבחינה זו. המושב לא הראה כי מדובר במדיניות שאינה ראויה או בהחלטה שלוקה בחוסר סבירות מהותי. ההפך הוא הנכון: שיקול זה הינו מסוג השיקולים שהמינהל, האמון על ניהול שטחי המדינה, חייב לשקול, והוא אף מחוייב בכך אם כך הוא המצב, מכח חוק חובת המכרזים. המושב לא הוכיח כי נסיבותיו מחייבות דין שונה מאשר של שאר המושבים בארץ בעניין זה. אדומי העיד כי המושב הוא שביקש שיהיו בו משקי עזר רבים (פרוט', עמ' 30, שו' 17-15), וכי המושב אינו היחיד שיש אצלו כמות גדולה של משקי עזר, וקיימים עוד מושבים בהם קיימים סדרי גודל כאלה (פרוט', עמ' 31, שו' 13-12). המושב הפנה, בעניין חישוב המכסה המגעת למושב, לסעיף 2(2)(א) בהחלטת מועצת המינהל 476 מיום 29.10.90, המסדירה החכרת שטח בנוסף לשטח המכסה המגעת, עד שטח שהוא מכפלה של 3 דונם במס' הנחלות ביישוב. לטענת המושב, השטח הנוסף הינו 22 דונם, כלומר פחות ממכפלה של 87 נחלות ב- 3 דונם, ולכן על המינהל החובה להחכיר גם שטח זה במסגרת שטח המשבצת של המושב. המושב אף טען כי על פי סעיף 4 בהחלטה, השטח שיוחכר בנוסף למכסה המגעת יהיה על פי קביעת ועדת הקרקעות. מעדותו של אדומי עולה כי אין הדברים כן: "לא מקצים קרקע בהתאם לזה. מחשבים את הקרקע בבוא העת בהתאם להחלטה 478 [צ"ל: 476-א.מ.]" (עמ' 40, שו' 18-15). אדומי העיד כי המינהל מיישם את ההחלטה האמורה בעת הקצאת קרקע לטווח ארוך, והיא תובא בחשבון בעת שהמושב יגיש בקשה למינהל לחכירה ל- 49 שנה, אם המושב יעמוד בתנאים הקבועים בהחלטה. לדבריו, לאחר ההחלטות המיטיבות בנושא שינוי ייעוד, אין למעשה להחלטה זו כמעט כל רלוונטיות, כיוון שמתייחסים לשטחים שבעבר לא ניתנו לעיבוד חקלאי (עמ' 40, שו' 25-21). כשהמושב יבקש לפעול לפי החלטה 823 ולתת לכל מתיישב את מלוא המכסה המגעת, ויהיה רשאי לחוזה חכירה ל- 49 שנה, אז החלטה האמורה לעיל תהיה רלוונטית (עמ' 41, שו' 10-9). אני דוחה את טענת המושב שעל פי הוראות החלטה 476 חייב המינהל לאשר את בקשת המושב לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. סעיף 2 בהחלטה 476 קובע: "2. השטח שיחכיר מינהל מקרקעי ישראל ((להלן-המינהל) לישוב יכול שיעלה על מכסת הקרקע רק בתנאים אלה: ... 2) אם יתברר כתוצאה ממדידה שהישוב מחזיק - א)      קרקע ראויה לעיבוד בשטח העולה על מכסת הקרקע אך אינו עולה על סכום נחלות לפי שלושה דונם לנחלה על פי תקן שאושר לישוב (להלן - קרקע נוספת) - תיכלל הקרקע הנוספת בחוזה החכירה שייחתם עם אותו ישוב, ויראו אותה לצורך תשלום דמי חכירה כחלק ממיכסת הקרקע;   ב)      קרקע בנוסף למכסת הקרקע והקרקע הנוספת-יוחכרו לו מיכסת הקרקע והקרקע הנוספת בלבד, והשטח הנוסף יושכר לו בשכירות לזמן קצר לפי נוהל המינהל להשכרת קרקע חקלאית לזמן קצר; כל בקשה לחידוש השכירות לזמן קצר תידון לגופה. סעיף 4 בהחלטה קובע: "גבולות הקרקע להחכרה ושטחה לכל ישוב יהיו, לצורך החלטה זו, לפי המלצת שר החקלאות או המלצת ועדת הקרקעות שהוא מינה." כפי שעולה מלשון ההחלטה, מדובר בהחלטה הקובעת את הגבולות המירביים של השטח שיוחכר, ולא בהוראה פוזיטיבית המחייבת את המינהל להחכיר את השטח. גם אין בהוראת סעיף 4 בהחלטה להביא למסקנה ששיקול הדעת המוחלט לקבוע אם לאשר את הבקשה, נתון לוועדת הקרקעות. כבר אמרנו כי על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שטחי החכירה החקלאיים מוקצים על פי המלצת שר החקלאות או מי שמונה מטעמו, אולם בסופו של דבר הגורם המחליט בבקשה הינו המינהל. זאת ועוד; בענייננו מדובר במצב בו השטח הנוסף מעובד על ידי המושב מכח חוזה שכירות חקלאי לתקופות קצרות. ספק, על כן, אם החלטה 476 חלה בענייננו. כפי שעולה מהמסמכים הרבים, המושב לא העלה מעולם את הטענה לגבי תחולת סעיף 476 בפני המינהל, למרות שהיו לו הזדמנויות שונות לעשות כן. העובדה שהמושב לא עשה כן, למרות שידע זה שנים כי המינהל מתנגד לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב, בין היתר משום שהשטח הוא מעבר למכסה המגעת למושב, תומכת אף היא בטענת המינהל בעניין זה. גם בלגה אמר בעדותו כי הסיבה לכך שהמשבצת החקלאית של המושב לא נמצאת בעודף הינה משקי העזר, אותם לא מחשיב המינהל (פרוט', עמ' 28, שו' 15-10). הבטחה שלטונית המושב טוען כי ניתנה לו הבטחה שלטונית לפיה המינהל יאשר את הבקשה לצירוף השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. על בסיס הבטחה זו הסיר המושב, לטענתו, את התנגדותו לתכנית פרדס שניר. ההבטחה ניתנה על ידי מנהל המחוז במינהל, בפגישה שהתקיימה עמו ועם נציג נוסף במינהל בתאריך 23.12.02. בסיכום הישיבה, שהשתתפו בה מטעם המינהל רייזמן ומנהל המחוז - מר יצחק ישראלי, נכתב כך: "סוכם כי בשלב ראשון יחודש חוזה המשבצת לתקופה של שנה נוספת ע"פ אותה מפה שהיתה מצורפת לחוזה הקודם שהסתיים ביום 30.9.02. במקביל תובא הצעה של המחוז לועדת הקרקעות לצרוף השטח העונתי המעובד ע"י ניר צבי למשבצת הקבע בנימוק שמהמשבצת הופחתו שטחים שמיועדים לסלילת הכביש בגבול פרדס שניר, להרחבת מסילת הברזל ולחפירת המינהרה תחת מסילת הברזל וכן לכביש העוקף לאזור התעשיה" (נספח ז' בתצהיר בלגה ת/4). על מנת שהבטחה של רשות תחשב כהבטחה המטילה עליה חובה משפטית לקיים אותה, נדרש בפסיקה כי יתמלאו בה מספר תנאים: על נותן ההבטחה להיות בעל סמכות לתיתה; הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; הוא בעל יכולת למלא אחריה; ואין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694 (2003)). בהקשר זה נקבע כי האינטרס הציבורי בדבר חופש פעולתה של הרשות מורה כי זו לא תיתפס על כל אמירה והתבטאות אלא רק על כאלה שנאמרו מתוך כוונה הדדית כי יוקנה להן תוקף משפטי מחייב. עוד נקבע, כי מכלל זה ומן הרציונל בדבר אי כבילת הרשות לאמירות שכל כולן רק הצהרת כוונות כללית, נגזר אחד מכלל היסוד לשכלולה של הבטחה שלטונית - כי זו תהיה ברורה ומפורשת וכי תפרוס במדויק את טיב ההתחייבות ואת היקפה (בג"צ 8013/10 המועצה האזורית אשכול נ' ראש הממשלה ( 8.8.2011) בסעיף 6). בענייננו לא התקיימו התנאים הנדרשים להתקיימותה של הבטחה שלטונית ואין מדובר בהבטחה כזו. ראשית, לא הובאה כל ראיה לפיה מנהל המחוז מוסמך לבדו להחליט ולאשר את הבקשה. מסיכום הישיבה מיום 23.12.02 עולה בדיוק ההפך. שנית, סיכום הישיבה מבטא רק נכונות מצד מנהל המחוז להביא הצעה של המחוז לועדת הקרקעות לצרף את השטח הנוסף לשטח המשבצת של המושב. הא ותו לא. אין בה כל התחייבות או הבטחה של המינהל לאשר את בקשת המושב. שלישית, ודאי שאין לומר שהייתה כאן התחייבות ושהייתה כאן כוונה להקנות לה תוקף משפטי. אפילו אליבא דבלגה, דברי מנהל המחוז היו הגדר המלצה בלבד (פרוט', שו' 28-25). בהצהרת כוונות כללית שכזו אין כדי להקים הבטחה שלטונית מחייבת. יצויין כי אכן במכתב ששלח ב"כ המושב מיום 5.7.00 למנהלת מחוז המרכז במינהל (נספח ג' בתצהיר בלגה ת/4) נכתב כי המושב התנגד לתכנית פרדס שניר, הכוללת פלישה למשבצת המושב, וכי ההתנגדות התקבלה בעיקרון על ידי הוועדה המחוזית, שקבעה כי תנאי לאישור התכנית יהיה הקמת קיר חוצץ בין המושב לבין פרדס שניר. לאחר מו"מ בין המושב ובין עיריית לוד, הסכים המושב לכך שיתוכנן וייבנה קיר חוצץ באורך של 1,200 מר בינו לבין העיר לוד בקטע הגבול המשותף עם פרדס שניר, ולסלילת הכביש שבחלקו עובר על קרקעות המושב, בין הקיר החוצץ לבין פרדס שניר. ב"כ המושב הוסיף וכתב כי המושב "מוכן להסכים לסלילת הכביש ולבניית הקיר החוצץ על משבצת המושב בתנאי שהוא יפוצה על הפגיעה בחלקות א' ו- ב' של חברי המושב והקטנת המשבצת שלו בקבלת קרקע חלופית", והוא מתייחס לשטח הנוסף שהמושב מבקש כי יוקצה לו כפיצוי על הקרקע שתילקח ממנו. המכתב הנ"ל נכתב שנתיים לפני שנערכה הישיבה במינהל מיום 23.12.02, בה לטענת המושב ניתנה לו ההבטחה השלטונית שבגינה הסכים המושב להסיר את התנגדותו לתכנית פרדס שניר. ואולם, כפי שנאמר קודם לכן, המינהל לא נתן למושב את מבוקשו וא הבטיח לתת לו את השטח הנוסף. ממכתבו של ב"כ המושב למינהל מתאריך 5.4.09 (נספח כ"ו בתצהיר בלגה ת/4), עולה גם כי הסכמת המושב לתכנית פרדס שניר והסרת התנגדותה נבעו משיקולים נוספים שהיו למושב, כמו הקמת הקיר המפריד בינו ובין פרדס שניר. ב"כ המושב ציטט במכתבו את החלטת הוועדה המחוזית מיום 28.12.03 בהתנגדות תושבי פרדס שניר לתכנית, בה נאמר: "האינטרסים אוזנו בעצם העובדה שמושב ניר צבי והמועצה האזורית עמק לוד מוותרים על שטחים שבבעלותם... ובתמורה הם מבקשים לצמצם את נקודת החיכוך בין 2 היישובים ואת ההפרעות הנגרמות להם.... לצורך השלמת תכנית המתאר היה צורך בהסדרת כביש הגישה לחלקה המערבי של השכונה. מושב ניר צבי התנגד לתכנית המתאר והתנה את הסרת התנגדותו לתכנית המתאר בהקמת קיר הפרדה שכן הכביש עובר בחלקו על אדמותיו, תוך תקווה כי זה יביא לפתרון מה לתחלואי הסביבה..." בהקשר זה יוער, כי אדומי הבהיר עוד בישיבת ועדת הקרקעות מיום 3.3.05 כי בקשת האגודה הינה לקבל קרקע חלופית בגין שטחים שנלקחו לטובת סלילת כבישים, ויש להפנות את האגודה לוועדת פיצויים בגין השטחים הללו שנגרעים. אדומי אמר: "המינהל אינו מפצה בקרקע בגין שטחים שנלקחים ממשבצות בהתאם לפקודת הדרכים. מציע לפנות למנהל המחוז לפתרונות אחרים" (נספח י"ט בתצהיר בלגה ת/4). אדומי חזר על עמדה זו גם בישיבה מיום 10.4.05 (נספח כ' בתצהיר בלגה ת/4). אדומי הדגיש גם בעדותו כי אמר לנציגי המושב שעמדת המינהל הינה שעל המושב לפנות לוועדת הפיצויים: "לצערי כל ההתנהלות של הוועדה בנושא הזה, מכל מיני סיבות שאני לא יודע אותם, כיוון שאני בדרך כלל לפני דיון בוועדה אני מקבל חומר, בנושא הזה נאמר לי שזה היה עוד הרבה לפני ורק נשאר לסגור את זה. אני לא רגיל לסגור דברים בגלל שזה היה הרבה לפני. אני רגיל לשאול שאלות גם אם הן לא סימפטיות. בעקבות שאלה שלי ליו"ר הוועדה שהיא לא כתובה פה, היא היו"ר הקודמת, בסמת קלין, שאלתי אותה מה הסיפור עם ניר צבי. למה לא סגרו בוועדה. היא אמרה שמדובר בהפקעה של שני כבישים או שני דרכים, ברגע ששמעתי אמרתי מה פתאום הם באים לוועדה. יש וועדת פיצויים היושבת במינהל מקרקעי ישראל וזה התפקיד שלה. אמרו לי יש כל מיני לחצים והמושב רוצה למכור את הקרקע. אמרתי בשיחה שלי, הייתה בדעת יחיד, אמרתי את זה גם בסיור שקיימנו באגודה, ביום יום אנחנו מפקיעים המון שטחים חקלאים מהמון אגודות חקלאיות, הם לא פונים אלינו, הם פונים לוועדה לפיצויים. אז היתה הוועדה במינהל בראשות שופט שדן בגובה הפיצוי לגבי הפקעת שטח לגבי טובת דרכים וכבישים. היום הוועדה נמצאת במע"צ. אני הפניתי את האגודה, אני אישית, לוועדת הפיצויים, היא התעקשה ללכת במסלול אחר" (עמ' 33, שו' 14-1). טענת המושב כאילו ניתנה לו על ידי המינהל הבטחה שלטונית לצרף לשטחו את השטח הנוסף, בין בשל הסכמתו לגרוע משטחו שטחים לצרכי סלילת כביש לגבול פרדס שניר ועוד, בין מכל סיבה אחרת, נדחית. סיכום לאור כל האמור, התובענה נדחית. המבקשת תשלם למשיב הוצאות ושכר טרחת עו"ד בסכום כולל של 35,000 ₪, בתוספת מע"מ כחוק, בצרוף ריבית והפרשי הצמדה למדד מהיום ועד יום התשלום בפועל. מושבים נחלות ומשקים