נטען כי הפקעת המקרקעין נעשתה בטעות ובהיעדר כל צורך ציבורי. לטענת העותר, בתכנית ה"צ/ 130 ,מכוחה בוצעה ההפקעה, נפלה טעות ובמקום להותיר את חלקה 316 ביעוד ציבורי ואת חלקה 322 ביעוד מסחרי, כפי שהיה ייעודם עובר להכנתה של תכנית הצ/130, שינתה התכנית את ייעודי הקרקע כך שחלקה 322 סומנה בייעוד ציבורי בעוד שחלקה 316 סומנה בייעוד מסחרי. מומלץ לקרוא את פסק הדין להלן על מנת לקבל ידע בנושא הפקעת קרקע בטעות: העובדות 1. העותר חכר מהמשיב 4 (להלן: "מנהל מקרקעי ישראל") את המקרקעין עליהן היה בנוי מבנה שכלל 4 חנויות שהוחכרו לעותר לתקופה של 49 שנים החל מיום 1.4.57, עם אופציה להארכה ל-49 שנים נוספות (הסכם החכירה נחתם ביום 26.10.75). המשיבה 2 (להלן: "הוועדה המקומית") הפקיעה את המקרקעין וביום 22.8.80 הקנתה אותן למשיבה 1 (להלן: "המועצה המקומית") (ראה נסח רישום נספח 1 לעתירה). ההפקעה נעשתה בהתאם לתכנית מתאר "הצ/130 - קדימה" (להלן: "התכנית") אשר אושרה ביום 20.2.75, ושינתה את ייעוד המקרקעין מייעוד מסחרי לייעוד ציבורי. המקרקעין הופקעו מבלי לשלם לעותר כל פיצוי, ובהיותן בייעוד ציבורי ובבעלות המועצה המקומית, פלשו אליהן, ככל הנראה, צדדי ג' שונים והקימו עליהן מבנים ללא היתר. 2. ביום 14.6.1999 הגיש העותר תביעה בבית המשפט המחוזי בתל אביב כנגד המועצה המקומית, הוועדה המקומית ונתבעים נוספים לפיצויים בגין הפקעת המקרקעין (ת.א 1992/99 אביאן משה נ' המועצה המקומית קדימה; עמידר; רשות הפיתוח; הועדה המקומית לתכנון ובניה שרונים) התביעה הסתיימה בהסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין (להלן:"התביעה" ו "הסכם הפשרה" בהתאמה). (נספחים 2 ו-3 לעתירה). בהסכם הפשרה, שהצדדים לו העותר מצד אחד והמועצה המקומית והוועדה המקומית מצד שני, נקבע כי המועצה המקומית והועדה המקומית "תפעלנה לשינוי המצב התכנוני של חלקה 322 בגוש 7815 בקדימה והשבתו לייעוד מסחרי במסגרת תכנית ה"צ/מ"ק/1-4/ 228 המהווה איחוד וחלוקה כך שיאושר שטח של 703 מ"ר לייעוד מסחרי וייעודו של שטח זהה בחלקה 316 בגוש 7815 ישונה למבני ציבור, והנתבעות 1 ו-4 (הועדה המקומית והמועצה המקומית - ז.ב.) תהיינה רשאיות לפעול לגביו על פי כל דין על מנת להפקיעו. מובהר כי אין בסעיף זה משום התחייבות לשינוי יעוד". משלא קויים הסכם הפשרה הגיש העותר את העתירה דנא כנגד המשיבים 1 -3 בלבד, במסגרתה ביקש לחייב את המשיבים ליישם את הסכם הפשרה; לשנות את ייעוד חלקה 322 מייעוד ציבורי לייעוד מסחרי; להשיב לעותר את זכויותיו במקרקעין; להורות למועצה המקומית להפעיל את סמכויות האכיפה שלה להריסת המבנים שנבנו שלא כדיו ולסילוק הפולשים. לאחר שהמשיבים 1-3 הגישו את תגובתם לעתירה, התרתי לעותר לתקן את העתירה ולצרף את מנהל מקרקעי ישראל כמשיב. בעתירה המתוקנת נזנח הסעד של יישום הסכם הפשרה. העותר תיקן את העתירה פעם ובעתירה המתוקנת בשלישית הוא עותר : א. להורות על ביטול הפקעת חלקה 322 בגוש 7815 שביישוב קדימה (להלן: "המקרקעין"), ביטול הקנייתה למשיבה 1 והשבת הזכויות בה לעותר. ב. להשיב יעוד המקרקעין ליעוד מסחרי. ג. להורות למשיבים 1 ו-3 לפנות את הפולשים למקרקעין. ד. להורות למשיב 2 להפעיל את סמכויות האכיפה המסורות לו ולפעול להוצאת צווים להריסת בנייה בלתי חוקית הבנויה על המקרקעין. עיקר טענות העותר 3. הפקעת המקרקעין נעשתה בטעות ובהיעדר כל צורך ציבורי. לטענת העותר, בתכנית ה"צ/ 130 ,מכוחה בוצעה ההפקעה, נפלה טעות ובמקום להותיר את חלקה 316 ביעוד ציבורי ואת חלקה 322 ביעוד מסחרי, כפי שהיה ייעודם עובר להכנתה של תכנית הצ/130, שינתה התכנית את ייעודי הקרקע כך שחלקה 322 סומנה בייעוד ציבורי בעוד שחלקה 316 סומנה בייעוד מסחרי. 4. מאז ביצוע ההפקעה חלפו 31 שנים, בהן המועצה המקומית לא תפסה חזקה במקרקעין, והחלקה מופקרת לפולשים. המשיבים 1-3 אינם נוקטים בפעולה כלשהי למימוש יעוד הקרקע לצרכי ציבור וכל מעשיהם ומחדליהם מצביעים על זניחת מטרת ההפקעה. בנסיבות אלה קמה לעותר זכות לתבוע את ביטול ההפקעה והשבת קניינו. 5. המשיבים מפרים את חובתם לפעול לתיקון ייעוד המקרקעין מייעוד ציבורי לייעוד מסחרי, לבטל את ההפקעה ולסלק את הפולשים מן הקרקע. בכך מפרים המשיבים 1-3 את חובת ההגינות של הרשות המנהלית ואת החובה לפעול בשקידה ראויה. 6. המשיב 3 ראש המועצה המקומית קדימה צורן (להלן: "ראש המועצה") מפר את חובתו כאורגן של המועצה המקומית וכן את חובתו האישית בכך שאינו פונה למנהל מקרקעי ישראל בכל הנוגע לביטול ההפקעה ושינוי הייעוד. כמו כן, מוטלת עליו אחריות אישית לסילוק פולשים ממקרקעי הציבור. לפיכך, ראוי שכל פסק דין שינתן יחייב את ראש המועצה באופן אישי. 7. מנהל מקרקעי ישראל, בעל המקרקעין, אינו נוקט בפעולות לביטול ההפקעה ונוקט בפסיביות שלא כמתחייב מחובת תום הלב, ההגינות והדרך המקובלת לפעול לביטול ההפקעה. בפועל, לא נדרש כל סעד כנגד מנהל מקרקעי ישראל. עיקר טענות המשיבים 1 ו-3 8. יש למחוק את העתירה כנגד ראש המועצה על הסף. ראש המועצה אינו צד להסכם הפשרה. הוא פועל כאורגן של המועצה המקומית במסגרת תפקידו והסמכויות שניתנו לו, ואין לו יריבות אישית ו/או יריבות משפטית כלשהי עם העותר. 9. הלכה למעשה מבקש העותר לאכוף את הסכם הפשרה שקיבל תוקף של פס"ד בשנת 2007. מדובר בתובענה אזרחית שאיננה בסמכות ביהמ"ש לעניינים מנהליים אלא בסמכותו הייחודית של בימ"ש אזרחי. מבין הסעדים המבוקשים על ידי העותר הסעד היחיד המצוי בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים הוא ביטול ההפקעה. 10. המועצה המקומית, אינה מוסמכת לשנות ייעוד במקרקעין. סמכות זו נתונה לוועדת התכנון - ובענייננו, הועדה המקומית שרונים. 11. טענת העותר בנוגע לשינוי ייעוד המקרקעין מועלית בחוסר תום לב תוך הטעיית בית המשפט. המועצה המקומית הכינה תכנית לשינוי ייעוד המקרקעין והשתתפה בדיון בועדה המקומית ביום 30.1.2008. 12. בחודש מרץ 2010 נחתמו התכניות לשינוי היעוד על ידי המועצה המקומית, לאחר שהושלמו כל דרישות הועדה המקומית. התכניות נשלחו על ידי הועדה המקומית ביום 3.5.2010 לחתימת מנהל מקרקעי ישראל, שהוא בעל המקרקעין. ביום 15.9.2010 נשלחה למנהל מקרקעי ישראל תזכורת בכתב. בנוסף לכך, שוחחו נציגי המועצה המקומית עם נציגי מנהל מקרקעי ישראל מספר פעמים בנוגע לתכניות הנ"ל. 13. יתרה מכך, מהתכתובות שצירף העותר ניתן ללמוד כי המועצה המקומית סיימה את חלקה בקידום שינוי ייעוד המקרקעין, כפי שהתחייבה לעשות, והסוגייה נמצאת בטיפול הועדה המקומית ומנהל מקרקעי ישראל. ברי כי אין ממש בטענות העותר בעניין זה, וזאת מבלי למעט בטענה כי מלשון הסכם הפשרה עולה ברורות כי אין בהוראותיו משום התחייבות של המועצה המקומית לשינוי ייעוד המקרקעין. 14. בהתייחס לטענות העותר בנוגע לפינוי הפולשים המחזיקים במקרקעין, המחדל רובץ לפתחו של העותר שנמנע וממשיך להימנע, מלפעול לפינוי הפולשים. רק ביום 21.5.2009 התקבלה אצל המועצה המקומית הסכמתו של העותר להתחיל בהליך פינוי הפולשים מן המקרקעין. העותר לא פנה למועצה המקומית והיא לא נדרשה לחתום על ייפוי כוח ו/או כל מסמך אחר לשם הגשת תביעה לפינוי הפולשים. 15. בהתייחס לטענות העותר בדבר שינוי הייעוד והנזקים הנגרמים לו, הובהר לעותר כי ממילא לא תצמח לו כל תועלת מסילוק הפולשים ותפיסת המקרקעין על ידו בטרם ישונה ייעודם לייעוד מסחרי, נוכח העובדה כי בייעודם הנוכחי כמקרקעי ציבור אין למקרקעין כל ערך, מבחינת העותר לפחות. טענות המשיבה 2 - הועדה המקומית 16. דין העתירה להימחק על הסף מחמת אי מיצוי הליכים. 17. הוועדה המקומית מצטרפת לטענת המועצה המקומית בדבר חוסר סמכות עניינית מהנימוקים המפורטים בכתב התגובה של המועצה המקומית. 18. תכנית הצ/מק/1-4/ 228 נדונה במליאת הוועדה המקומית בתאריכים 30.1.2008 ו-29.7.2009 ובשני המועדים הוחלט על הפקדתה בתנאים. דא עקא, כאשר מדובר בתכנית איחוד וחלוקה בהסכמת בעלים נדרשת חתימת רשות הפיתוח, היא הבעלים של חלקה 316. חתימה זו לא התקבלה חרף פניות אל רשות הפיתוח במאי ובספטמבר 2010. עיון בהסכם הפשרה מגלה כי אפשרות כזו נצפתה על ידי הצדדים ובסעיף 2 סיפא להסכם הפשרה נקבע כי בהינתן תרחיש כזה "תישמר לכל צד טענותיו עפ"י כל דין". הוועדה המקומית התנהלה באופן מקצועי, סביר וראוי ואין עילה להתערבות בית המשפט. 19. לעניין הטענה בדבר אי אכיפת החוק לסילוק הפולשים, טענה זו של העותר נטענה בעלמא ללא כל תימוכין. ככל שהעותר יגיש תלונה מסודרת ומפורטת, חזקה על הוועדה המקומית כי תשתמש בסמכויותיה עפ"י דין. 20. ככל שהמועצה המקומית לא תתנגד לביטול ההפקעה, הוועדה המקומית לא תתנגד אף היא למתן סעד זה, וזאת בכפוף לשמירה על זכויותיה ועל יתר טענותיה, לרבות אלה אשר הועלו במסגרת העתירה המנהלית דנן. טענות המשיב 4 - מנהל מקרקעי ישראל 21. מנהל מקרקעי ישראל לא היה צד להסכם הפשרה וגם בהליך זה לא מבוקש כל סעד כלפיו ולא מועלות טענות ממשיות נגדו. לכן, אין כל יריבות בין העותר לבין מנהל מקרקעי ישראל. 22. ככל שלעמדת הרשויות ההפקעה לא נחוצה, הדרך הנכונה היא לבטל את ההפקעה. אולם, אין מקום להורות על ביטול ההפקעה ללא הליך תכנוני מקדים, והזירה התכנונית קודמת לזירה המשפטית. מנהל מקרקעי ישראל הפנה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה שהוגשה בתיק עע"מ 7315/02 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אור יהודה נ' הרצל בירנבוים ואח' ולפיה: יש מקום למיצוי הדין בזירה התכנונית טרם הדיון בערכאות שיפוטיות בעניין החזרת הקרקע לנפקע (להלן: "עמדת היועמ"ש"). עוד נאמר בעמדת היועמ"ש כי השאלה ביסוד תביעה להשבת קרקע שהופקעה מבעליה מתייחסת בראש ובראשונה לשאלת תקפות הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה. כאשר עניין לנו בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה הרי שהצורך הציבורי שעמד ביסודה עוגן בתכנית. משכך יש לדון תחילה בשאלת תקפות יעוד המקרקעין למטרות ציבוריות במוסדות התכנון. עמדה זו מבוססת על שיקולי מדיניות משפטית ועל מהותה של ההפקעה על פי חוק התכנון והבניה המשתקפת גם מההסדר המשתמע מהוראות סעיף 195 לחוק התכנון והבניה הקובע מנגנון ייחודי להשבת קרקע שהופקעה לבעליה. ייחוד זה, שהוא במצוות המחוקק ובמידה רבה תולדה של שוני בהליכי ההפקעה - יש לכבד. מן העמדה המהותית נגזרת גם טענת סף דיונית, לפיה מן הראוי כי בית המשפט, במסגרת שיקול דעת שלא להיזקק לעתירה בשל אי מיצוי הליכים ימנע מהכרעה בתביעת הפרט להשבת הקרקע לידיו כל עוד לא מוצתה הזירה התכנונית. 23. העותר עותר הן לסעד של ביטול הפקעה והן לסעד של השבת ייעוד המקרעין לייעוד מסחרי, דא עקא, שבכל הנוגע לסעד של שינוי הייעוד, העותר לא מיצה את ההליכים התכנוניים, ואין מחלוקת כי לא הובאה בפני הרשות המוסמכת (הוועדה המחוזית) כל הצעה לשינוי ייעודה של חלקה 322. יתרה מכך, ביטול ההפקעה לבדו לא יסייע לעותר, שכן חוזה החכירה שהיה לו עם המנהל (שממילא פג תוקפו זה מכבר), לא היה לשימוש ציבורי. 24. לאור כל האמור לעיל, סבור המנהל כי דין העתירה להידחות. דיון והכרעה הערה: בטרם אעבור לדון בעתירה לגופה אציין כי אינני מתייחסת לחלקים בתגובת העותר, שהוגשה במענה להודעת המשיב 4 בדבר עמדת היועץ המשפטי לממשלה, בהם נכללו טיעונים עובדתיים חדשים ולמסמכים שצורפו לאותה תגובה ללא נטילת רשות. כמו כן אינני מתייחסת לעדויות שהושמעו במסגרת ת.א. 1992/09 אליהם הפנה ב"כ העותר הן בכתב העתירה והן בתגובה האמורה. הדיון בת.א. 1992/09 הנ"ל הסתיים על דרך של פשרה ללא קביעת ממצאים עובדתיים, ועל כן לא ניתן לעשות שימוש בעדויות שהושמעו בתיק זה. הסמכות העניינית 25. לטענת המשיבות, ענייננו, בתובענה לאכיפת הסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין בשנת 2007, ולמעט הסעד של ביטול הפקעה, היא אינה בסמכות בית משפט זה, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, אלא בסמכותו הייחודית של בית משפט אזרחי. איני מקבלת טענה זו. 26. על-פי הסכם הפשרה, התחייבו המועצה המקומית והועדה המקומית לפעול, בין היתר, לשינוי ייעוד המקרקעין, כאשר בסעיף 2 להסכם נקבע: "מוסכם כי במידה ושינוי היעוד לא יאושר תוך 30 חודשים מיום מתן תוקף של פסק דין להסכם זה, תישמר לכל צד כל טענותיו עפ"י כל דין". (ההדגשה שלי - ז.ב). מן המצוטט לעיל עולה כי במסגרת הסכם הפשרה שמר לעצמו העותר את האפשרות לפנות לביהמ"ש, לטעון מחדש את כל טענותיו ולדרוש לקיים כל זכות שיש לו במקרקעין וזאת על פי כל דין. בסיווג תובענה כ"עניין אזרחי" או "ענין מנהלי" נודעת חשיבות לפן הסוביקטיבי, הבוחן את התייחסות הצדדים לסכסוך. כן יש לבחון מהו היסוד הדומיננטי בתובענות, ועל-פיו לסווג את העניין לסמכות ערכאה אזרחית או ערכאה מינהלית, לפי העניין (ע.א. 9675/04 מיכאל צ'רני נ' מ.י.). 27. העותר, פנה לביהמ"ש תחילה בעתירה לקיום הסדר הפשרה אך לאחר תיקונה עסקינן בעתירה שבעיקרה היא עתירה לביטול הפקעה ולשינוי ייעוד שמצויה בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לאור האמור, אינני מקבלת את הטענה כי עסקינן בתביעה לאכיפת הסדר הפשרה. יחד עם זאת יש לבחון לגבי כל אחד מהסעדים להם עותר העותר אם הם מצויים בתחום סמכותו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים. אי מיצוי הליכים 28. הועדה המקומית טוענת כי בהיעדר פניות קודמות לוועדה המקומית בנוגע לסעדים המבוקשים בעתירה, דינה של העתירה להמחק על הסף. 29. הלכה היא כי בטרם פניה לקבלת סעד מבית משפט זה, על מבקש הסעד למצות את ההליכים העומדים לרשותו מול הרשויות המוסמכות. ביסוד כלל זה מצוי הרעיון כי יש לתת לרשות אפשרות לבחון את טענות האזרח, לגבש את עמדתה וליתן את החלטתה. פניית האזרח לרשות עשויה לייתר את הצורך בפנייתו לערכאות, ולפני שפנה האזרח לרשות וזו הפעילה את סמכותה, ממילא אין כל החלטה שאותה יכול האזרח לתקוף בפני בית המשפט המוסמך לכך (בג"ץ 5449/08 פלוני נ' שר הפנים (טרם פורסם, ניתן 30.6.2008)). החשיבות הטמונה בחובה למצות הליכים קשורה לאפשרות: "להביא את העותר ואת הרשות לכדי הידברות וניסיון מוקדם לפתרון הסוגיה המסוימת טרם הבאתה לפתחו של בית משפט זה" (בג"צ 11041/03 שאול עזיז נ' שר הבינוי והשיכון (טרם פורסם, ניתן 9.3.2004)). 30. בענייננו, אין ספק כי ניתנו למועצה המקומית ולועדה המקומית ההזדמנות לבחון את טענות העותר וניתן לומר כי הן גיבשו החלטה בנושא. הסכם הפשרה שנחתם בין הצדדים הוא תוצאה מובהקת של שיג ושיח שהתקיימו בין הצדדים טרם הגשת העתירה. על אף שביטול ההפקעה לא הוזכר במסגרת הסכם הפשרה בצורה מפורשת, ברור כי מטרת ההסכם הייתה להביא לביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לעותר בדרך שהותוותה בהסכם הפשרה. משלא קוים הסכם הפשרה, בתוך המועד שנקבע לביצועו ואף לא זמן ממושך לאחר מכן, לא נותרה לעותר ברירה אלא לפנות לביהמ"ש, כפי שנשמרה לו זכותו בהסכם הפשרה. לאור האמור הטענה נדחית. היעדר יריבות עם המשיבים 3 ו-4 (מר יצחק גולברי ומנהל מקרקעי ישראל) 31. אני מקבלת את טענת ראש המועצה לפיה אין כל יריבות בין העותר לבינו באופן אישי כראש המועצה הממלא את תפקידו הציבורי על פי דין ומורה על מחיקתו מן העתירה. כאמור בכתב התגובה של ראש המועצה, ממילא כל החלטה המכוונת כלפי המועצה המקומית תחייב את נושאי התפקיד המכהנים בה, ולא את ראש המועצה באופן אישי. 32. באשר למנהל מקרקעי ישראל, אכן אף אחד מן הסעדים המבוקשים על-ידי העותר אינו מכוון כלפי מנהל מקרקעי ישראל וצירופו לעתירה נועד אך ורק כדי לאפשר לו להשמיע את עמדתו שכן המקרקעין שהופקעו ואשר לגביהם מבוקשים הסעדים השונים הם בבעלותו. זאת ועוד, מפרוט העובדות על ידי הצדדים עולה כי אי השלמתו של הסכם הפשרה נבע מהעדר שיתוף הפעולה של מנהל מקרקעי ישראל אשר התבקש לחתום על התכניות לאחוד וחלוקה ולא עשה כן. לאור האמור, גם אם לא מבוקש כלפי מנהל מקרקעי ישראל כל סעד, בהיותו בעל המקרקעין הנדונים הוא צד נדרש בעתירה זו, כדי שיוכל להביע את עמדתו, כפי שאכן עשה, וכדי שפסק הדין שינתן יהווה מעשה בית דין גם כלפיו. ביטול ההפקעה 33. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים הפקיעה את המקרקעין ביום 10.7.1980 מכוח סעיפים 189 ו-190 לחוק התכנון והבנייה ובהתאם לתכנית מתאר "הצ/130 - קדימה". במסגרת התכנית שונה ייעודה של החלקה 322 מייעוד מסחרי לייעוד ציבורי. למרות שחלפו למעלה מ-30 שנים ממועד פרסום ההודעה על הקניית המקרקעין למועצה המקומית, לא נקטה האחרונה כל צעד לתפיסת חזקה במקרקעין ואף לא פיצתה את העותר בגין ההפקעה. לא נטען כי המקרקעין דרושים למועצה המקומית לצורך ציבורי או היו דרושים לצורך ציבורי בעבר, ועל כך אין חולק. טענת העותר לפיה יעוד המקרקעין לצורכי ציבור, בתכנית "הצ/130 - קדימה" וההפקעה נעשו בטעות למעשה לא הוכחשה על ידי המשיבים ולא נסתרה. הועדה המקומית והמועצה המקומית אף אינן מתנגדות לביטול ההפקעה. מנהל מקרקעי ישראל אף הוא אינו מתנגד לביטול ההפקעה אך לדעתו ביטול ההפקעה והותרת היעוד הציבורי לא תועיל לעותר ועל כן הוא סבור כי יש לנקוט תחילה בצעדים לשינוי היעוד ורק לאחר מכן לפעול לביטול ההפקעה. 34. מהותה של זכות הקניין כזכות חוקתית הובילה לגיבוש העיקרון כי משהמטרה הציבורית לשמה הופקעו המקרקעין שוב אינה מתקיימת, תתבטל עימה ההפקעה. הנושא של ביטול הפקעה נדון בהזדמנויות רבות בבית המשפט העליון, אשר קבע כי מקום שהרשות השתהתה בביצוע המטרה שלשמה הוחלט על ההפקעה, רשאי בעל הקרקע לדרוש מהרשויות שישקלו אם עדיין עומדים הם על כוונתם ומה הסיכויים שיש לביצוע התכנית במסגרתה נעשתה ההפקעה. אחרי עבור זמן רב מידי, אם לא בוצעה התכנית, יהיו הרשויות חייבות לבטל את הייעוד (בג"ץ 75/57 מ. קלמס נ' הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים ת"א-יפו פ"ד יא תשי"ז-תשי"ח-1957, 1601, 1608). הנושא עלה ונדון שוב גם בבג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל ואח' פ"ד לד(1) 281, 284, שם קבע בית המשפט כי השהיה בלתי סבירה של פעולות מטעם הרשות המפקיעה לאחר ההפקעה עשויה להביא לכך, כי בתנאים מסוימים תבוטל ההפקעה. כך נקבע גם בבג"ץ 174/88 יצחק אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה המרכז פ"ד מב(4) 89, מפי כב' השופט חלימה: "תקופת המתנה של 26 שנה, שבגדרה נאלץ העותר לחכות כדי שההפקעה תצא אל הפועל הינה תקופה ארוכה מידי ובלתי סבירה בנסיבות העניין". ועוד הוסיף השופט חלימה כי "כאשר השיהוי בביצוע הרכישה יש בו כדי להוכיח הזנחה מופלגת בנקיטת ההליכים או ויתור על ההפקעה, יוכל הדבר לשמש עילה לביטול הליכי הרכישה או להמרצת פעולותיה של הרשות". גם בפסיקה שניתנה לאחרונה על-ידי בית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים מנהליים נקבע כי חובתה של הרשות המנהלית לפעול בשקידה ראויה לממש את מטרת ההפקעה שלשמה הופקעו המקרקעין מלכתחילה, והדרישה כי פגיעה בזכות הקניין תהיה מידתית, מוליכות אל המסקנה כי כאשר רשות זנחה את מטרת ההפקעה או כאשר היא משתהה מעל לסביר במימוש מטרת ההפקעה, תבוטל ההפקעה והמקרקעין יוחזרו לבעליהם המקוריים (עע"ם 1369/06 הלל הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה (טרם פורסם, 9.7.2008)) 35. סיכום ההלכה הוא איפוא כי בביצוע מטרת ההפקעה, חייבת הרשות לפעול בשקידה ראויה כדי להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו והועברו לידיה המקרקעין בתוך זמן סביר. משתם הצורך הציבורי, או לא מומש מלכתחילה, הרי שככלל, מתערער הבסיס המשפטי והמוסרי להמשך החזקת המקרקעין בידי הרשות. 36. בענייננו, אין חולק כי מלכתחילה לא קם לרשות הצורך הציבורי שלשמו בוצעה ההפקעה. המועצה המקומית לא נקטה כל צעד הדרוש למימושה של תכנית הצ/130 והמשיבות אף מציינות כי אינן מתנגדות לביטול ההפקעה. לפיכך, יש מקום להורות על ביטול ההפקעה. השבת ייעוד המקרקעין לייעוד מסחרי 37. לטענת העותר, שינוי הייעוד מייעוד מסחרי לייעוד ציבורי נעשה, מלכתחילה, בטעות, ומשלא מומשה הההפקעה, יש לתקן את הטעות ולהשיב את המצב לקדמותו על מנת לסיים את הפגיעה המתמשכת בקניינו. העותר טוען כי מחדלן של המשיבות מביצוע שינוי הייעוד, לייעוד הקודם, מהווה הפרה של חובת ההגינות החלה עליהן כרשויות ציבוריות. מנהל מקרקעי ישראל טוען, כפי שהובהר לעיל, כי יש לפעול לשינוי הייעוד בטרם תבוטל ההפקעה ובענין זה (שינוי היעוד) לא מיצה העותר את ההליכים ולא פנה לועדה המחוזית לפעול לשינוי היעוד. מנהל מקרקעי ישראל הפנה כאמור לעמדת היועמ"ש שהוגשה בתיק עע"מ 7315/02 הועדה המקומית לתכנון ובניה אור יהודה נ' הרצל בירנבוים. 38. השאלה אם יש להקדים את ההליך התכנוני לשינוי היעוד להליך המשפטי לביטול ההפקעה עלתה לדיון בעע"מ 2914/03 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' רבקה חונביץ' ואח'. גם באותו ענין הוצגה בפני ביהמ"ש חוו"ד האמורה של היועמ"ש ונטען כי ביטול ההפקעה לא יוכל לנפקע ללא שינוי ביעוד המקרקעין שיכול להיעשות רק בדרך של אישור תכנית על ידי המוסדות התכנוניים. ביהמ"ש העליון לא נדרש להכרעה בשאלה זו אך כב' השופט גרוניס (כתוארו דאז) מצא לנכון להביע את עמדתו בעניין וכך ואמר: "מצאתי להקדיש מספר מילים לטענה מרכזית נוספת שעלתה בפנינו במסגרת הערעור. טענה זו, אותה העלתה גם הוועדה המחוזית, נוגעת לשאלת היחס בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד הקרקע במסגרת התוכנית החלה עליה. לטענת המערערת, הוועדה המחוזית והמועצה, היה על בית המשפט המחוזי לדחות את העתירה מחמת אי-מיצוי הליכים ולהורות למשיבים לפנות אל רשויות התכנון במטרה ליזום שינוי בייעוד הקרקע עובר לדיון על ביטול ההפקעה. זאת, שכן ביסוד העתירה לביטול ההפקעה עומדת למעשה תקיפה של ייעודה הציבורי של הקרקע לפי התוכנית. לשיטתן, אין זה מוצדק שבית המשפט ידון בשאלה תכנונית מובהקת כגון שינוי ייעודה של קרקע. עוד טוענות הן, כי התוצאה אליה הגיעה בית המשפט המחוזי במקרה דנא - ביטול ההפקעה תוך הותרת ייעודה הציבורי של הקרקע על כנו - מדגימה את הצורך בפניה מוקדמת לרשויות התכנון. על פי הנטען, ללא שינוי התוכנית, מוחזרת הקרקע אל בעליה המקוריים, אך אלו אינם יכולים לעשות בה שימוש למטרה פרטית, שהרי הייעוד הוא ציבורי. אף היועץ המשפטי לממשלה הצטרף לעמדה עקרונית זו. הוא עשה כן במסגרת עמדה שהביע בעע"מ 7135/02 (אשר הסתיים זה לא מכבר בפשרה), אותה ביקש לצרף אף לערעור שלפנינו. לטעמי, בדין קבע בית המשפט המחוזי כי אין לשנות את ייעוד הקרקע אף אם הוחלט על ביטול ההפקעה (תוצאה לה כאמור איני מסכים בנסיבות המקרה דנא). יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שיהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש ציבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הציבורי. לשון אחר, קרקע שיועדה לשימוש כשטח ציבורי נותרת כקרקע שזה ייעודה, אף אם חזרה לידי בעליה. ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הינה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה (ראו, בג"ץ 465/93 טריידט ס.א, חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 636-635 (1994)). מכאן, כי על בעל קרקע אשר מעוניין בשינוי הייעוד לפנות לרשויות התכנון וליזום תוכנית חדשה. במקרים בהם הורתה ערכאה שיפוטית על ביטול ההפקעה מחמת זניחת המטרה, ברי כי על הרשות יוטל נטל בעל משקל לנמק מדוע לא ישונה הייעוד הציבורי בהתאם. לצד זאת חובה לומר, כי מבחינה עקרונית נתונה בידי הרשות האפשרות להשאיר את הייעוד הציבורי על כנו אם יימצא צורך עדכני בכך, ואף להפקיע את הקרקע בשנית. במקרים כאלה, יוכל בעל הקרקע להשיג על החלטות רשויות התכנון בדרך הקבועה בדי". 39. בענייננו, גילו הועדה המקומית והמועצה המקומית את דעתן כי הן אינן מתנגדות לביטול ההפקעה ולשינוי היעוד. לטענתן, הן אף פעלו להגשמת מטרה זו על פי המוסכם בהסכם הפשרה וניסו לקדם תכנית איחוד וחלוקה בהסכמה הצ/מק/1-4/ 228 אלא שמנהל מקרקעי ישראל לא שיתף פעולה ולא צירף הסכמתו לתכנית. לצורך שינוי יעוד החלקה, שלא על דרך של איחוד וחלוקה בהסכמה יש צורך לפעול בדרך של שינוי תכנית שהיא בסמכות הוועדה המחוזית, שאיננה צד להליכים שבפני, ולאפשר הליכי התנגדות כקבוע בחוק. בנסיבות אלה, הדרך הראויה היא להורות לועדה המקומית ליזום תכנית לשינוי יעוד החלקה (בין אם קידום תכנית הצ/מק/1-4/ 228 ובין אם בדרך של תכנית נפרדת שתוגש לועדה המחוזית), על מנת שתכנית זו תבוא לדיון במוסדות התכנון בדרך הקבועה בחוק. השבת המקרקעין לעותר 40. ככלל, כאשר חדלה המטרה הציבורית להתקיים ומתבטלת ההפקעה, במישור העקרוני, בעל המקרקעין המקורי זכאי להשבת המקרקעין לידיו, או לחלופין, לפיצוי בשוויה. כך נפסק בעניין קרסיק (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 653 (2001); לאחרונה חזר על הלכה זו בהימ"ש העליון בעע"מ 4927/08 הממונה על המחוז במשרד הפנים נ' פיוזלה אפריאן: "מהותה של זכות הקנין כזכות חוקתית הובילה לגיבוש העקרון כי משהמטרה הציבורית לשמה הופקעו המקרקעין שוב אינה מתקיימת, תתבטל עימה ההפקעה. חוקיותה של הפקעה כפופה לקיומו של צורך ציבורי מתמשך בקרקע לכל אורך חייה של ההפקעה, וצורך זה אינו מצטמצם לנקודת הזמן ההתחלתית של ההפקעה בלבד. כאשר חדלה המטרה הציבורית להתקיים, מתבטלת ההפקעה, וככלל, בעל המקרקעין המקורי זכאי להשבת המקרקעין לידיו, או לחילופין, לפיצוי בשוויה. כך נפסק בבית משפט זה בענין קרסיק (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625, 653 (2001) (להלן: ענין קרסיק); ראו גם: יצחק קלינגהופר "צמידות של קרקע מופקעת לייעודה" עיוני משפט ב 874, 876 (תשל"ב-תשל"ג); עע"מ 3202/05 עירית רמת השרון נ' גנין, פסקאות 1115 (לא פורסם, 6.2010 )". 41. בעניננו בוצעה ההפקעה מכוח חוק התכנון והבנייה. החוק אינו קובע הסדר סטטוטורי מפורש המתאים במישרין לנסיבות מקרה זה של השבת המקרקעין בעקבות ביטול ההפקעה בקרקע שהופקעה ללא תשלום פיצויים. 42. סעיפים 195 ו-196 בחוק התכנון והבניה, עוסקים בתנאים בהם יוחזרו מקרקעין לבעליהם משתם הצורך הציבורי. ואולם, שני הסעיפים עוסקים בהחזרת מקרקעין לאחד שתם היעוד הציבורי שלשמו נלקחו מן הפרט, ויעודם כבר שונה, בין אם ליעוד ציבורי אחר ובין אם ליעוד פרטי. סעיף 195 לחוק התכנון והבניה עוסק במקרקעין שנרכשו בתמורה (בין בהסכם ובין בהפקעה) ושולמה לבעליהם תמורה או פיצוי. אם שונה יעוד המקרקעין ליעוד שאינו ציבורי, רשאית הרשות לעשות בקרקע עסקאות בכפוף לשני תנאים כמפורט בסעיף: "מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה: ... שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור". יצוין כי סעיף 195 יחול גם אם טרם שולמו הפיצויים (ת.א (ת"א) 158/73 מנדל-בורקו נ' עיריית רמת גן, פ"מ תשל"ז(א) 469, 472 (1977)). סעיף 196 (א) לחוק עוסק בשינוי ייעוד של רכוש מופקע מבלי ששולמו פיצויים לבעליהם בגין ההפקעה ויעוד המקרקעין שונה מיעוד ציבורי שניתן להפקיעו ללא תשלום פיצויים ליעוד ציבורי שבגינו יש לשלם פיצויים: "מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו". 43. על פי סעיפים 195 ו- 196, התנאי להתקיימות זכותו של בעל המקרקעין להשבת מקרקעיו הוא כי שונה ייעוד המקרקעין על-פי חוק התכנון והבנייה (אהרן נמדר "הפקעת מקרקעין", 245; קמר, 342; ע"א 8626/05 Josephin Rena Lilley נ' עיריית תל-אביב-יפו (טרם פורסם, ניתן 21.5.2009)). ודוק: שינוי הייעוד צריך להיות בתכנית בניין עיר, שקיבלה תוקף. אם לא ניתן תוקף לתכנית שכזו, אלא הרשות רק חפצה לשנות את המטרה הציבורית, אין תחולה להוראות הסעיף. (עניין קרסיק). 44. כאמור, המקרה שלפנינו אינו משתבץ לאף אחת מהתבניות המוסדרות בסעיפים הנ"ל, שכן ייעוד המקרקעין עדיין לא שונה. עם זאת, אין בהוראות הסעיפים כדי לשלול את הזכות המוקנית לבעל מקרקעין לדרוש את ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין משהשתהתה הרשות במימוש מטרת ההפקעה באופן המעיד על זניחת המטרה הציבורית, גם אם רשויות התכנון לא נקטו (או טרם נקטו) בהליכים לשינוי ייעודם של המקרקעין (אריה קמר "דיני הפקעת מקרקעין" כרך ראשון 342). יפים לעניין זה דבריה של השופטת פרוקצ'יה בפרשת אפרמיאן: "העדרו של הסדר סטטוטורי ביחס למכר ללא תמורה אין משמעו הסדר שלילי אלא חסר חקיקתי. אין להניח כי המחוקק התכוון בשתיקתו לשלול החזרת מקרקעין שנלקחו במסגרת הסכם כפוי ללא תמורה, אלא הדעת נותנת כי לא הסדיר נושא זה, שלא במתכוון, וכי אי-ההסדרה יוצרת חסר בחוק שאינו מתיישב עם תכליתו. בנסיבות אלה יש להיזקק לאמצעי ההיקש כדרך למילוי החסר החקיקתי שנוצר... על פי הדין, הרשויות הציבוריות מוסמכות ליטול את מקרקעי הפרט לצורכי ציבור בלבד. משתם הצורך הציבורי, או לא מומש מלכתחילה, הרי שככלל, מתערער הבסיס המשפטי והמוסרי להמשך החזקת המקרקעין בידי הרשות. על רקע תפיסה זו נחקקו סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, והתפתחה פסיקה ענפה של בית משפט זה, שהרחיבה והדגישה את זכותו של הבעלים המקורי להשבת מקרקעין. ברוח זו תוקנה גם פקודת הקרקעות בתיקון מס' 3. דברים אלה יפים לכל מצב בו נלקחה קרקע בכפייה בלא קשר לאמצעי בו בחרה הרשות הציבורית לצורך הגשמת הלקיחה". 45. על רקע דברים אלה, ובהתאם לעקרונות הכללים של השיטה, שלפיהם זכות הקניין כזכות חוקתית מגינה על זיקתו המתמשכת של הפרט למקרקעין שבבעלותו גם לאחר שהופקעו, ובהתחשב בעובדה שלא שולמו פיצויים בגין ההפקעה, הגעתי לכלל מסקנה כי חובה על המועצה להשיב את המקרקעין לבעלי הזכויות המקוריים, אף אם לא שונה ייעוד המקרקעין. 46. לא נעלם מעיני כי זכות העותר במקרקעין היתה זכות חכירה ל-49 שנה, עם אופציה להארכה ל-49 שנים. תקופת החכירה הראשונה הסתיימה והחוזה לא הוארך, לפיכך לכאורה כיום גם אם יוחזרו הזכויות לבעלי הזכויות המקוריים לא תיוותר בידי העותר כל זכות, אלא אם כן יוארך חוזה החכירה. ענין זה, איננו בין הנושאים שעמדו לדיון בפני והוא צריך למצוא את פתרונו במסגרת היחסים שבין העותר למנהל מקרקעי ישראל. פינוי פולשים והריסת בנייה בלתי חוקית 47. סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 קובע, בין היתר, כי עתירה נגד החלטה של רשות בענייני תכנון ובנייה נתונה לסמכותו של בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, למעט עתירות בנושא עבירות תכנון ובנייה. 48. עבירות אלו (בנושאי תכנון ובניה) מצויות בסמכותו של בית המשפט לעניינים מקומיים ובית משפט זה אינו מוסמך לדון בעתירה שעניינה להורות לרשות המוסמכת ל פעול כנגד עברייני בניה לקבלת צווים להריסת מבנים שנבנו ללא היתר, אלא אם כן הרשות המוסמכת מתנערת לחלוטין או באופן בלתי סביר מאכיפת החוק (בג"צ 6579/99 פילבר נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, ניתן ביום 1.11.1999) 49. במקרה דנן, הקרקע רשומה עדיין על שם המועצה המקומית. העותר לא הביא בפני די נתונים כדי לקבוע האם אכן בוצעו במקרקעין פעולות בניה בניגוד לדין, ואם כן האם ננקטו על-ידי המשיבות 1-2 הצעדים הסבירים הנדרשים או שמא התרשלו המשיבות ונמנעו מלעשות שימוש במסכויותיהן. יצוין כי על פי הסכם הפשרה מי שהיה אמור בפועל לסלק את הפולשים ולשאת בכל ההוצאות הכרוכות בכך היה העותר והמועצה המקומית רק התחייבה לסייע לו בכך. בנסיבות אלו אין להיעתר לבקשה להורות למי מהמשיבות לנקוט בפעולות להוצאת צווי הריסה למבנים. 50. באשר לפינוי פולשים, סמכותה של המועצה המקומית, לסלק פולשים מהמקרקעין הנדונים היא מכח הבעלות שהוענקה לה. זוהי תביעה במישור האזרחי שאיננה בסמכות ביהמ"ש לעניינים מנהליים. גם בענין זה אוסיף כי לא נמסרו על ידי העותר פרטים על מנת לקבוע אם מצויים פולשים על המקרקעין ואם כן מי הם. סוף דבר אני מורה על מחיקתו של המשיב 3 מהעתירה. אני מורה על ביטול הפקעת חלקה 322 בגוש 7815 שביישוב קדימה, ביטול הקנייתה למשיבה 1, המועצה המקומית קדימה - צורן והשבת הזכויות בה לבעלי הזכויות המקוריות. אני מורה לועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים" ליזום תכנית לשינוי יעוד המקרקעין מיעוד ציבורי ליעוד מסחרי ולהגישה לועדה המחוזית, תוך 12 חודשים מהיום. יתר הסעדים המבוקשים בעתירה - נדחים. בקביעת שעור ההוצאות ושכ"ט עו"ד, אני מתחשבת בעובדה כי העותר תיקן את עתירתו שלוש פעמים, דבר שחייב את המשיבים להגיב בכל פעם מחדש. לאור האמור אני מחייבת את המשיבים 1 ו-2 לשלם לעותר את הוצאות המשפט ושכ"ט עו"ד בסך של 12,000 ₪. קרקעותהפקעה