קצבת ניידות רטרואקטיבית   1. מדובר בתביעה על החלטת פקיד התביעות שדחה תביעת התובע להעניק לו קצבת ניידות רטרואקטיבית מיום 1.11.99 עפ"י האמור בתיקון מספר 18 להסכם בדבר גמלת ניידות מיום 1.6.77 (להלן "הסכם הניידות"). מדובר בתיקון שנחתם ביום 14.1.01 (פורסם בי"פ 4969 מיום 7.3.01). הנימוק לדחיית התביעה, כי התביעה הוגשה באיחור.   2. תיקון מספר 18 ל"הסכם הניידות" נחתם ביום 14.1.01 (פורסם בי"פ 4969 מיום 7.3.01). בתיקון נקבע, כי קיימים מקרים בהם ניתן לקבל הן קצבה לילד נכה והן גמלת ניידות בתנאים המצטברים שלהלן: א. הילד הנכה (ומשפחתו) לא קיבלו הלוואה עומדת מן הביטוח הלאומי או שקיבל הלוואה עומדת והחזיר אותה.   ב. ועדה רפואית של משרד הבריאות קבעה שיש לו מוגבלות בניידות בשיעור של 80%.   אולם זכאות זו סוייגה בסעיף 20 לתיקון הנ"ל - "תחילה ותחולה והוראות מעבר", ונקבע: "(א) תחולתו של הסכם זה ביום כב' בחשון התש"ס (1.11.99). (ב) על אף האמור בסעיף 16 להסכם העיקרי, הטבה הניתנת לפי הוראות הסכם זה תינתן למפרע גם בעד התקופה שמיום התחולה, ובלבד שבקשה להטבה לפי הסכם זה הוגשה למוסד לא יאוחר מתום 60 ימים מיום פרסומו ברשומות. (ג) ... (ד) ...".   3. התובע יליד 1.12.83 חולה במחלת הפוליו נאורפטיה ומרותק לכיסא גלגלים. באוקטובר 1996 אושרה תביעתו לגמלת "ילד נכה".   בנובמבר 1997 הגיש התובע תביעה לקביעת מוגבלות בניידות וב-28.12.97 נקבעה לתובע על ידי ועדה רפואית מוגבלות בניידות בשיעור 80%. במועד החלטת הועדה הרפואית לא היה זכאי התובע לכפל גמלאות לאור הוראות לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה - 1995 (להלן - "החוק"). התובע בחר בגמלת ילד נכה.   בסיכום טענותיו טוען התובע, כי במחצית מאי 2001 נודע להורי התובע על הזכאות לקבלת שתי הגמלאות, היינו גמלת ניידות בנוסף לגמלת ילד נכה.   התובע הגיש תביעה לנתבע לקבלת קצבת ניידות ב-23.5.01. הנתבע הכיר בזכאות התובע לקבלת גמלת ניידות רטרואקטיבית מ-1.3.01 בלבד, שכן התביעה לקבלת קצבת ניידות הוגשה למוסד לאחר תום 60 הימים ממועד פרסום התיקון מס' 18 ברשומות (7.3.01), היינו הוגשה לאחר ה-6.5.01 (מכתב הדחיה מיום 11.7.01 צורף לכתב התביעה).   4. לטענת התובע, זכאי לגמלה החל מ-1.11.99 לאור הוראות תיקון מס' 18, מהנימוקים הבאים: א. סעיף 20(ב) לתיקון מס' 18, שצוטט לעיל, לוקה בחוסר סבירות ואין הוא מידתי ולפיכך הינו בטל.   ב. קביעת תאריך הגשת התביעה לפני ה-6.5.01 כקו גבול לפיו מי שהגיש תביעה לגמלת ניידות לפני תאריך זה, זכאי לגמלה רטרואקטיבית מיום 1.11.99, ומי שהגיש לאחר מכן יהא זכאי רק מיום פרסום התיקון - הינה הוראה שרירותית ואינה סבירה.   ג. הוראות סעיף 20(ב) לתיקון מס' 18, הן הוראות ללא שיקול דעת והן גורפות ביותר, ויש להחיל את העקרונות שגובשו בפסיקה לעניין סעיף 296 ל"חוק" הדן בזכאות לקבלת גמלת כסף, לתקופה רטרואקטיבית מעבר לתקופה שפורטה בסעיף הנ"ל.       ד. זכאותו של התובע לגמלה מעוגנת במסמך רשמי, היינו בהחלטת הועדה הרפואית שקבעה לתובע 80% מוגבלות בניידות עוד ב-12/97, שהועברה לידיעת הנתבע ב-1/98 (ת/1 לסיכומי התובע), ולפיכך היתה בידיעת הנתבע והיה עליו לפעול ביוזמתו למתן הגמלה רטרואקטיבית מיום 1.11.99, עת התקבל התיקון להסכם המאפשר זכאות לקבלת שתי גמלאות.   ה. התובע זכאי לגמלה גם לאור האמור בסעיף 5 לתקנות הביטוח הלאומי (הגשת תביעה לגמלה ואופן תשלומה), התשנ"ח - 1998, לפיו המוסד רשאי לשלם גמלה בהסתמך על נתונים שבמאגר מידע המצוי ברשותו אף אם לא הוגשה תביעה.   5. לחילופין מבקש התובע מבית הדין להאריך המועד להגשת התביעה לגמלת ניידות לתחולה רטרואקטיבית מיום 5.5.01 עד ליום 23.5.01 - מועד הגשת התביעה בפועל.   6. טענות הנתבע א. לצורך קבלת גמלת ניידות יש להגיש תביעה ואין די בהחלטת הועדה הרפואית בדבר קביעת אחוזי מוגבלות בניידות. במסגרת הזכאות לקבלת גמלת ניידות נבדקים התנאים המזכים עפ"י "הסכם הניידות".   ב. לצורך קבלת שתי הגמלאות עפ"י התיקון ל"הסכם הניידות", יש להגיש התביעה עפ"י הוראות "הסכם הניידות".   ג. החלטת פקיד התביעות נתקבלה כדין, שכן התביעה הוגשה לאחר עבור חודשיים מיום החלטת הועדה הרפואית מיום 28.12.97, והזכאות נקבעה למפרע בעד תקופה של 3 חודשים שקדמו לחודש בו הוגשה התביעה. החלטה זו התקבלה עפ"י סעיף 16 ל"הסכם הניידות", בעקבות תיקון מס' 18 שפורסם ביום 7.3.01.   ד. מדובר בזכויות עפ"י הסכם ספציפי ואין להחיל עליו הכללים וההוראות של חוק הביטוח הלאומי ותקנותיו.   ה. הפסיקה הנוגעת לפרשנות שיקול הדעת של הנתבע שנפסקה לעניין סעיף 296 ל"חוק" אינה רלוונטית לאחר תיקון הסעיף הנ"ל. ו. בית הדין אינו מוסמך להעניק זכויות מעבר לאמור ב"הסכם הניידות".   ז. אין חובה על הנתבע לחפש מבוטחיו על מנת ליידעם בדבר הזכאות לקבלת גמלאות, אם כי במקרה הנדון הנתבע עשה כן ופורסמו הוראות התיקון מס' 18 בעיתונים יומיים בשפות שונות, לרבות השפה הרוסית.   ח. ההסדר שנקבע בתיקון מס' 18 הינו סביר ומידתי. קבלת עמדת התובע הינה למעשה קביעת זכאות רטרואקטיבית בניגוד לאמור ב"הסכם הניידות".   ט. אין מדובר באי סבירות קיצונית המביאה לבטלות חקיקת משנה, וממילא יש להבדיל בין חקיקת משנה לבין "הסכם הניידות" ותיקון סעיף 20(ב) נחתם, בסופו של דבר, בכפוף לאילוצים תקציביים שונים.   7. הדיון בתביעה התנהל במסגרת סיכומים בכתב, עפ"י הסכמת הצדדים.   8. ההכרעה א. אין ספק, כי תכלית התיקון הנ"ל של סעיף 16 ל"הסכם הניידות" הינה להטיב עם הנכים לקבלת גמלה לתקופה רטרואקטיבית, עובדה אשר הינה בבחינת חריג לכלל, לפיו גמלאות משולמות בדרך כלל רטרואקטיבית ממועד הגשת התביעה (למעט מקרים חריגים).   ב. אין מחלוקת, כי לצורך קבלת קצבת ניידות יש להגיש תביעה ואין די בקביעת אחוזי מוגבלות על ידי הועדה הרפואית.   ג. אין מחלוקת, כי תביעת התובע הוגשה אחר המועד הקבוע בסעיף 16 ל"הסכם הניידות" (לאור תיקון מס' 18).   ד. מעיון בהוראות תיקון סעיף 18 (סעיף 20(ב)) עולה, כי מדובר בהוראה שאין שיקול דעת לנתבע בצידה, כפי שקיימת בהוראות שונות בחוק הביטוח הלאומי ותקנותיו (למשל בהפעלת הוראות סעיף 128 ל"חוק" (כיום סעיף 296), בנוסחו הקודם בו נקבע, כי "כל תביעה לגמלת כסף תוגש תוך 12 חודשים מהיום שבו נוצרה העילה, אולם רשאי המוסד ליתן גמלה, כולה או מקצתה, אף אם נתבעה אחרי מועד זה".   במקרים כאלה ולעניין בחינת שיקול הדעת הנתון למוסד לביטוח לאומי, נקבע, כי:   "שיקול דעת הנתון בחוק למוסד לביטוח לאומי, כשיקול דעת הנתון לכל רשות ציבורית, אינו שרירותי. הוא כפוף בראש וראשונה לדרישת תום הלב, הוא כפוף גם לכללי ההגינות והנאמנות כלפי הציבור החלה על כל רשות מנהלית. זאת מכוח אותה דואליות נורמטיבית המחילה על רשות מינהלית, הן נורמות מהמשפט הפרטי והן נורמות מהמשפט הציבורי. מכוח נורמות מהמשפט המנהלי , חובת תום הלב מוגברת... בענייננו מדובר בבטחון סוציאלי, ועל כן חובת הנאמנות של המוסד לביטוח לאומי כלפי האזרחים גדולה עוד יותר. למעשה מדובר כאן ב'טריאליות' נורמטיבית - חלות על העניין נורמות מן המשפט הפרטי, עליהן כנדבך נוסף חלות נורמות מן המשפט המנהלי מכוח חובת הנאמנות המיוחדת של גוף ציבורי כלפי הציבור, ועל שתי מערכות נורמות אלו חלות נורמות משטח הבטחון הסוציאלי" (ראה: דב"ע נה/115-0 מרים יחזקאל - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כט 121).   ו. במקרה דנן, כפי שעולה מהוראות סעיף 20(ב) לתיקון מס' 18, לא הוענקה בהסכם לנתבע שיקול דעת לגבי אופן הפעלת הסמכות, שכן אם רצו ליתן למוסד שיקול דעת היו צריכים לומר זאת במפורש (ראה: עב"ל 1109/01 משולם שרית - המוסד לביטוח לאומי, פסק דין מיום 8.12.02 - לא פורסם).   ז. לפיכך, המסקנה כי לא הוכח שלפקיד התביעות מוקנת הסמכות להעניק הגמלה לתקופה רטרואקטיבית מעבר לאמור בהוראות "הסכם הניידות" אם התביעה הוגשה באיחור.   ח. בהסכם הניידות ובתיקון הנדון נקבעו כללים ברורים למתן זכות לפי ההסכם. בשל אילוצי תקציב, אין אפשרות לרצות את הכל (בג"צ 630/84 יאיר הורן נ' שר האוצר (לא פורסם); דב"ע נז/59-0 יהונתן שבדרין וזיוה שבדרין נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם)). הסכם הניידות הינו הסכם שמחוץ לחוק הביטוח הלאומי, שם הזכויות ניתנות לפי החוק האמור ולפי שיקול הדעת שלה מוסד באשר מדובר בכספי המבוטחים. בהסכם הניידות המדינה היא צד להסכם, והכספים הניתנים מכוחו הם מאוצר המדינה, לאמור כספי ציבור. לפיכך שיקול הדעת של פקיד התביעות הינו מצומצם עוד יותר.   חישובי עלויות לתקציב שהוקצה בתיקון זה וסעיף 14 לסיכום הדברים (ת/3), לא קיבלו את אישור הצדדים ל"הסכם הניידות" וכל שמחייב, ההסכם הסופי.   ט. באשר לטענה, כי על הנתבע היה ליידע את התובע באשר לזכויותיו לקבלת שתי הגמלאות, נפסק אמנם, כי אין המוסד חייב לחפש את מבוטחיו באשר הם כדי להעניק להם גמלאות אלא על המבוטחים לפנות אליו בתביעה, וקביעות אלה אף סוייגו על ידי מותב בית דין זה בפסק דין שניתן בתיק בל' 2879/01 - ג'רבי גל - המוסד לביטוח לאומי, אולם במקרה הנדון הוכח, כי המוסד פירסם מודעות בעיתונות היומית, לרבות בשפה הרוסית, תוך ציון המועד להגשת התביעות, כפי שעולה מהפרסומים שצורפו על ידי הנתבע בתיק המוצגים שהוגש מטעמו, בנוסף לעובדה, כי נטען על ידי הנתבע בסיכום טענותיו, כי עשה מאמצים לאתר את הנכים הזכאים לקצבה הכפולה (סעיף 3) ועובדה זו לא נסתרה בפנינו.   י. ובאשר לטענת התובע, כי הוראת סעיף 20(ב) לתיקון מס' 18 לוקה בחוסר סבירות קיצוני במידה שיש להביא לבטלותה, ייאמר, כי טענה זו לא הוכחה.   נפסק, כי רק אי סבירות קיצונית הוא שיביא לבטלותו של חקיקת משנה שאחרת לא יתערב בית המשפט במדיניות שנראית למחוקק המשנה כראויה להפעלה באמצעותן של תקנות (בג"צ 5580/98 אליהו סופר נ' שר העבודה והרווחה ואח').   המבחנים לבחינת סבירותה של התקנה, לרבות המבחנים שגובשו בפסיקה לפסילת תקנה הלוקה באי סבירות פורטו בדב"ע 12/98-04 ג'ני ברוך נ' המל"ל, לא פורסם; בג"ץ 4769/90 עאמר סאלח זידאן-שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד מז(2) 147).   כל עת שאי סבירות אינה עולה לדרגה של אי סבירות קיצונית או מהותית לא יתערב בית הדין.   יא. "הלכה פסוקה היא, זה מכבר, כי בהעבירו תחת שבט ביקורתו השיפוטית את החלטת הרשות המוסמכת, אין בית הדין משמש ערכאת ערעור ולא ישים שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, ולא יתערב בה לשנותה, כל עוד נמצא, על פי חומר הראיות, כי פעולת הרשות, שיקוליה והחלטתה נעשו וניתנה בגדר סמכותה על פי דין, באופן ענייני, בסבירות, במידתיות, בהגינות ובתום לב (ראו: ע"ע 307/99 אופיר טורס בע"מ - זהבה גולדנברג - חייט ואח' (טרם פורסם), ניתן ביום 15.10.02 ופסקי הדין שם; וכן ראו: דב"ע לח/63-3 ש.א.ש. בטחון ימי קרל זינגר בע"מ - עמליה הראל, פד"ע י' 21, 25; דב"ע מט/133-3; מט/131-3 רחל שלום - ברית התנועה הקיבוצית, פד"ע כא 262, 268; ע"ע 1123/00 בית הספר התיכון העירוני כל ישראל חברים בתל אביב יפו - יצחק צויזנר, פד"ע לו 438, 475-476, פיסקה 56; אושר בבג"צ 5618/01 יצחק צויזנר נ' בית הספר התיכון העירוני כל ישראל חברים בתל אביב יפו (טרם פורסם), ניתן ביום 21.8.01).   לאור כל המבחנים שפורטו לעיל, כוחם יפה גם לעניין בחינת סבירות של סעיף 20 לתיקון מס' 18 העומד לדעתנו במבחן הסבירות והמידתיות הנדרשת.   יב. ולבסוף ייאמר, כי אין בית הדין מוסמך להעניק זכויות למוגבל בניידות מעבר להוראות ההסכם (דב"ע נא/9-0 שלום חדד נ' המוסד, פד"ע כג' 212). "אין בית הדין יכול להעניק זכויות לפי שיקול דעתו, אם הדבר אינו תואם את ההסכם ואת הזכויות שהוקנו מכוחן" (בג"ץ 363/84 המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד לט(1) 727, כפי שצוטטו בדב"ע נב/227-0 ונון ערבה נ' המוסד לביטוח לאומי - לא פורסם).   יג. בתביעות שעניינן זכאות מכח חוק סוציאלי, ובפרט תביעות לקבלת גמלאות עפ"י "הסכם הניידות", אין בית הדין מוסמך להעניק זכויות מעבר לזכויות שנקבעו בחוק, אלא אם הוכחה בפניו סיבה ו/או עילה לפיה לא פעל הנתבע בהתאם להוראות החוק, ובמקרה שלפנינו "הסכם הניידות" (דב"ע נג/78-0 חיה פייגלשטוק נ' המל"ל, פד"ע כו 283, 287).   9. מסקנתנו, כי סעיף 20(ב) לתיקון מס' 18 ל"הסכם הניידות" הינו ברור על פניו. הוכח, כי הנתבע פעל על פיו, לא הוכחה אי סבירות קיצונית או שרירות לב של פקיד התביעות בדחיית תביעת התובע לשלם הגמלה לתקופה שמעבר לקבוע ב"הסכם הניידות", והתערבות בהחלטתו בנסיבות אלה, לרבות הענקת זכות לתובע מעבר לתקופה שנקבעה מפורשות ב"הסכם הניידות", תהיה החלטה בניגוד להוראות ההסכם.   10. יצויין, כי לבית הדין אין סמכות להאריך המועדים להגשת התביעה, כפי שנטען ולו באופן חילופי ע"י התובע.   11. עם כל ההבנה למצבו של התובע, דין תביעתו להידחות.   אין צו להוצאות.   12. זכות ערעור תוך 30 יום מיום המצאת פסק הדין, לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים.  ניידותרטרואקטיביות