1. המערערים הגישו לבית הדין האזורי בבאר שבע בקשת צד לדיון בסכסוך קיבוצי (להלן - הבקשה) (דב"ע נו/7-4 ; השופטת רות בהט ונציגי הציבור אלי קפון ויונתן לוי).   2. בבקשה עתרו המערערים לבית הדין האזורי, שיצהיר, כי המענק בגין אי ניצול ימי מחלה (להלן גם - המענק), המשתלם על ידי המשיבה מס' 1 (להלן - מד"א) יכלול את כל רכיבי השכר ללא יוצא מן הכלל, למעט דמי כלכלה, הכל כמפורט בבקשה (להלן - הרכיבים הקובעים).   3. בית הדין האזורי קבע, כי על בסיס ההסכמים הקיימים בין הצדדים זכאים המערערים, כי המענק יחושב על בסיס הרכיבים הקובעים, ובכך קיבל למעשה את עמדת המערערים. מאידך, קבע בית הדין האזורי, כי תשלום המענק על בסיס כל הרכיבים הקובעים טעון את אישורו של הממונה על השכר לפי ההוראה שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). הממונה על השכר אמנם דחה בשנת 1996 את בקשת מד"א לכלול את הרכיבים הקובעים בבסיס החישוב של המענק, אך עשה זאת מבלי ששמע את המערערים. לאור נתון זה, החזיר בית הדין האזורי את העניין אל הממונה על השכר, כדי שיחליט בסוגיה מושא דיון זה, לאחר שישמע את נציגי המערערים.   4. הממונה על השכר שמע את טיעוני הצדדים והודיע להם ביום 19.10.1998, כי אין מקום לכלול את הרכיבים הקובעים בבסיס השכר לשם חישוב המענק, בשל מצבה הכלכלי החמור של מד"א.   5. על אותו חלק בפסק-דינו של בית הדין האזורי, שחייב את המערערים להיזקק לאישורו של הממונה על השכר, ערערו המערערים. מד"א בערעור שכנגד, קבלה על הפירוש שנתן בית הדין האזורי להסכמים בין הצדדים בשאלה שבמחלוקת. בעמדת מד"א תמכה המשיבה מס' 2 (להלן - המדינה), אשר צורפה כצד להליך בבית הדין האזורי.   6. המערערים מבססים את טיעונם בערעור, בין השאר, על מערכת הסכמים, הסכמות ופסיקה, אשר, לטענתם, מקנה להם את הזכות לחישוב המענק על בסיס הרכיבים הקובעים, מבלי להזדקק כלל לאישורו של הממונה על השכר, הכל כפי שיפורט להלן. 7. ההסכם הראשון עליו סומכים המערערים את טיעונם, הוא הסכם קיבוצי מיוחד משנת 1970 (להלן - הסכם 1970), בו נכתבו בסעיף א' לפרק 13 המילים הבאות: "כל עובד קבוע זכאי ל-30 ימי מחלה (עבודה) בתשלום משכורת מלאה עם זכות צבירה בלתי מוגבלת בניכוי הימים שהעובד חלה בהם מחשבון חופשת המחלה".   סעיף זה בהסכם 1970 עניינו תשלום עבור ימי מחלה לעובד החולה, ואין הוא עוסק בפיצוי בגין אי ניצול ימי מחלה. מבחינה זו, אין המערערים יכולים להישען על סעיף זה כתומך בטיעונם.   8. ההסכם השני עליו מתבססים המערערים, הוא נספח להסכם 1970, שנחתם ביום 8.6.1973 (להלן - הסכם 1973). בסעיף 16 להסכם 1973 שכותרתו "מענק מחלות", נכתבו המילים הבאות:   "עובד שיפרוש מעבודה לאחר 15 שנות עבודה במוסד יקבל מענק בשיעור 1/3 מימי המחלה העומדים לזכותו בתנאי שלא חלה במוסד משך תקופת עבודתו יותר מאשר שליש מתקופת ימי המחלה שלזכותו. תוקף סעיף זה מיום חתימת הסכם זה".   המערערים בקשו לראות בהוראה המצויה בהסכם 1970, לפיה דמי המחלה ישולמו על בסיס משכורת מלאה, ובהוראה המצויה בהסכם 1973 לגבי המענק, ראיה, לטענתם, כי כבר על פי הסכם 1973 היה צריך המענק להשתלם על בסיס המשכורת המלאה על כל רכיביה.   אנו סוברים, כי שילוב האמור בשני ההסכמים - הסכם 1970 והסכם 1973 - לא מביא למסקנה זו. בהקשר זה יצויין, כי אין בפנינו כל הוכחה אילו מהרכיבים הקובעים היו קיימים במד"א כבר בשנת 1973, אך מה שברור הוא, שחישוב דמי המחלה על פי הסכם 1970, ובעקבותיו על פי הסכם 1973, היה צריך להיעשות על פי   הגדרת המונח "משכורת ונילווים" בפרק 6 להסכם 1970, שזו לשונו:   "1. העובדים יקבלו את משכורתם בהתאם ללוח השכר בשירות הציבורי על פי לוח הסיווג ונספחיו המצורפים להסכם זה ומהווים חלק בלתי נפרד ממנו. 2. רופאים, רוקחים, אחיות, לבורנטים וכו', יקבלו את משכורתם בהתאם לתנאי ההסתדרות המקצועית המוכרת אליה הם משתייכים.   ב. נלווים תוספת יוקר, תוספת משפחה, תוספת ותק והוצאות דמי נסיעה יהיו כמקובל בשירות הציבורי".   מן האמור לעיל עולה, כי על פי הסכם 1970 והסכם 1973, חישוב דמי המחלה היה צריך להיעשות על בסיס השכר המשולב בלבד, כשם שנהגה מד"א. אנו גם סוברים, שאת הביטוי "מענק בשיעור 1/3 מימי המחלה", הכלול בסעיף 16 להסכם 1973, יש לפרש כקובע את כמות ימי המחלה ולא את בסיס חישוב דמי המחלה. בהסכם 1973 לא נכתב במפורש, מהו הבסיס לחישוב דמי המחלה, או במילים אחרות מהו בסיס ערך יום מחלה. את בסיס חישוב דמי המחלה נכון לשנת 1973 או, כאמור, את ערך יום מחלה בשנת 1973, יש לקבוע, כאמור, על פי הגדרת "משכורת ונילווים" שבהסכם לשנת 1970, שהסכם 1973 נספח לו, דהיינו, על פי השכר המשולב בלבד, שהוא השכר הקובע לחישוב כל התשלומים בהסכם 1970 ובנספח לו - הסכם 1973. 9. ההסכם השלישי, עליו מתבססים המערערים בטיעונם, הוא הסכם מיום 6.12.1983 (להלן - הסכם 1983). בסעיף 4 להסכם זה נאמר:   "אופן חישוב השכר בעת מחלה.   הנהלת מד"א תשלם לעובדים בעת חופשת מחלה על פי תעודת רופא קופ"ח או מוסד רפואי (עירוני או ממשלתי) מתוך ימי המחלה שלזכות העובד כדלקמן:   א. לעובד בשנת עבודתו הראשונה- שכרו הרגיל (משכורת משולבת +ותק+ תוספת יוקר) ללא נילווים.   ב. לעובד בשנת עבודתו השניה, שלישית והרביעית (כולל) בעת מחלה שעד 5 ימים (כולל) כאמור בסעיף קטן (א) לעיל. בעת מחלה רצופה של 6 ימים ויותר יקבל עבור 5 הימים הראשונים למחלתו הרצופה כאמור בסעיף קטן (א) לעיל ואילו החל מהיום השישי ואילך יקבל שכר בהתאם לאופן החישוב הנהוג במד"א לגבי חופשה שנתית ו/או מילואים.   ג. עובד בשנת עבודתו החמישית ומעלה יקבל בעת מחלתו הרצופה שעד 5 ימים(כולל) כאמור בסעיף קטן (א) לעיל ואילו במחלה של של 6 ימים ויותר על כל ימי מחלתו הרצופה החל מהיום הראשון,שכר בהתאם לאופן החישוב הנהוג במד"א לגבי חופשה שנתית ו/או מילואים" (ההדגשות הוספו - ע.ר.). אין מחלוקת בין הצדדים, שהרכיבים הקובעים משמשים בסיס לחישוב דמי חופשה שנתית ופדיון חופשה שנתית. אין גם מחלוקת, שמד"א שלמה דמי מחלה על בסיס הרכיבים הקובעים, אך לא שילמה את המענק על בסיס הרכיבים הקובעים.   המערערים טענו, כי על פי לשונו של הסכם 1983, על פי פסיקת בית דין זה בדב"ע מז/95-3 מדינת ישראל, משרד החינוך והתרבות - מתוק פריג'ה, פד"ע יט, 159 (להלן: פס"ד מתוק ) ועל פי עדותו של סגן הממונה על השכר, קיים שוויון בין דמי מחלה ובין פדיון ימי מחלה בשירות המדינה, משום שמדובר בתמריץ, שבא למנוע יציאה לחופשת מחלה במקרים של "מחלה מדומה". אשר על כן, יש לכלול את הרכיבים הקובעים המהווים בסיס לחישוב דמי המחלה גם בבסיס חישוב המענק. בית הדין האזורי קיבל טיעון זה של המערערים.   מד"א טענה, כי סעיף 4 להסכם 1983 נועד למנוע פגיעה בעובד בזמן מחלתו, באופן שיקבל את שכרו המלא בזמן המחלה, אך לא הייתה כל כוונה להגדיל את המענק בעת הפסקת יחסי עובד מעביד על ידי תשלום פדיון ימי מחלה בלתי מנוצלים, בערכם המלא כנהוג לגבי העובד החולה. כך נהגה מד"א מאז 1983 ללא מחאה מצד המערערים עד לשנת 1990.   אני סובר, כי אכן תכלית תשלום דמי מחלה בשיעור מלוא המשכורת לעובד החולה בעת מחלתו היא ברורה ומובנת, שהרי התשלום זה נועד להוות פיצוי על ההכנסה המלאה שנשללה מן העובד החולה עקב מחלתו. מאידך, תכלית תשלום המענק שונה לחלוטין. אין מדובר בעובד חולה, שמבקשים להבטיח את הכנסתו בתקופת מחלה, אלא מדובר בבונוס שניתן לעובד פורש כ"פרס" על כך שלא תבע דמי מחלה בגין מחלה שלא הייתה קיימת. כשלעצמי, סובר אני שזוהי ההתנהגות המתבקשת מכל עובד, ואין היא ראויה לפרס, אך המציאות, כנראה, שונה.   10. מסמך נוסף עליו מבקשים המערערים להסתמך הוא סיכום ישיבה מחודש אוגוסט 1990, שזו לשונו:   "מענק מחלות (הסכם קיבוצי מיוחד לעובדי מד"א פרק 21). ועדת ארגון ומנהל מחליטה עקרונית להכיל תשלומי ימי מחלה לעובדים לאחר 15 שנות עבודה במוסד בצורת חישוב הנהוגה במד"א לגבי חופשה שנתית.   הסדר זה יהיה נהוג עד לגג של 25 שנה. שאר השנים מעבר ל25 שנה ישולמו לפי ההסדר הקיים. עד לישיבה הבאה תיבדק המשמעות הכספית לתקופה 9/90-9/91 במידה והעומס הכספי יהיה כזה שאין המוסד יכול לעמוד בו ידון הנושא בישיבת ארגון ומנהל הבאה" (ההדגשות הוספו - ע.ר.).   מסמך זה אינו יכול לסייע הרבה למערערים, משום שמדובר בהחלטה עקרונית, ולא בהחלטה לביצוע, כאשר הביצוע, אם בכלל, מותנה בתוצאות בדיקה כלכלית.   11. מסמך נוסף עליו מבקשים המערערים להסתמך הוא הסכם תכנית ההבראה מיום 1.12.1992 (להלן - הסכם ההבראה) , בו נאמר, בין השאר, כי:   "פדיון מחלה למפוטרים בהסדר זה ישולם בהתאם להסכמי מד"א כנהוג בתחשיב עבור ימי חופשה שנתית במד"א".   מד"א טענה שהסדר זה הוא הסדר ספציפי החורג מההסדר הנהוג במד"א לעניין זה, ולכן צריך היה לכתוב אותו במפורש בהסכם ההבראה. המערערים לעומת זה רואים בכתוב בהסכם ההבראה לעניין זה הוכחה לטענתם, כי יש להחיל את ההסדר שהתקבל בהסכם ההבראה על כלל עובדי מד"א ולא רק על הכלולים בהסכם ההבראה.   אנו סוברים, שהאמור בהסכם ההבראה כשלעצמו, אינו יכול לבסס טענה להתחייבות כללית של מד"א לחשב בכל מקרה את המענק על בסיס הרכיבים הקובעים. הסכם הבראה הוא הסכם שנכרת בנסיבות מיוחדות, בתנאים מיוחדים, מתוך מגמה לצמצם את מספר העובדים, ועל רקע זה אפשר להסביר הטבות חריגות מסויימות המצויות בו.   12. המערערים בקשו להסתמך גם על מסמך מיום 6.4.1994 שכותרתו "סיכום פגישה מיום ה-4 אפריל 94", ובו נאמר:   "השוואת תשלומים עבור ימי מחלה וימי חופשה   א.    ההנהלה מכירה עקרונית בהחלטת ועדת הכספים של הועד הפועל מיום ה-28 אוג' 90, סעיף ג', בדבר השוואת תשלומים של ימי מחלה וימי חופשה.   ב.     ההנהלה תודיע בתוך 14 יום על המועד בו תוכל לממש החלטה זו, הלכה למעשה". (ההדגשה הוספה - ע.ר.).   מד"א טענה, כי הסכם זה אינו מהווה הסכם או התחייבות. המערערים טענו, כי ההנהלה לא הודיעה להם מאומה על החלטתה בעניין מימוש ההחלטה. מה שברור הוא, שהמחלוקת בין הצדדים לגבי הכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב תשלום המענק לא הוכרעה באותה עת.   13. ההתרשמות הכללית מחומר הראיות היא, שאכן מד"א נטתה במהלך המשא ומתן רב-השנים בין הצדדים בשאלה שבמחלוקת לבוא לקראת המערערים, אלא שמסיבות כלכליות לא יכלה לממש נטייה זו הלכה למעשה. גם אם נצא מנקודת מוצא, שיש בהסכם 1983 התחייבות להכללת הרכיבים הקובעים בבסיס המשכורת הקובעת לצורך חישוב המענק, ואיני משוכנע בכך עד תום, גם אז משוכנע אני, שבמקרה זה היה על מד"א לפנות כבר בשלבים המוקדמים לממונה על השכר ולבקש את אישורו להכללת רכיבים אלה בבסיס חישוב המענק, בשל הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב והסעיפים המקבילים לו בחוקי התקציב לשנים 1982 ו-1983.   המערערים טענו, כאמור, כי אין במקרה זה להיזקק כלל לאישור הממונה על השכר, מפני שההסכם להכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב המענק קדם לחוק יסודות התקציב, ואין לחוק זה תחולה רטרואקטיבית, מפני שגם בשירות המדינה משולם פידיון דמי המחלה על פי אותם רכיבים שנכללים בבסיס חישוב דמי החופשה ולפי האמור בפס"ד מתוק.   אנו סוברים אחרת, כפי שנפרט להלן.   14. סעיף 29 לחוק יסודות התקציב קובע:   "29. א) גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר...   ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א)".   15. חוק יסודות התקציב אכן נחקק בשנת 1985, אך קדמו לו חוקי תקציב החל משנת 1982, שתכליתם הייתה דומה (ראה: דב"ע מח/31-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל מועצת פועלי אילת - חברת כבלי ציון מפעלים מאוחדים בע"מ פד"ע כ, 182).   לא יכולה להיות מחלוקת, שלפני שנת 1983 לא נולדה למערערים זכות להכללת הרכיבים הקובעים בחישוב המענק, כפי שפירטנו לעיל.   16. גם אם נצא מנקודת מוצא, שכבר בשנת 1983 נולדה למערערים הזכות להכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב המענק, אזי מכל מקום על פי חוק יסודות התקציב ועל פי חוקי התקציב הקודמים לו, היה מקום כאמור, לפנות לממונה על השכר כבר באותה עת, כדי להכשיר את הכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב המענק, וזאת בתנאי שאכן רכיבים כדוגמת הרכיבים הקובעים, לא נכללו במשכורת הקובעת המשמשת בסיס לתשלום מענק פדיון ימי המחלה לגבי כלל עובדי המדינה. במילים אחרות, על פי לשון חוק יסודות התקציב וחוקי התקציב שקדמו לו, נזקקים אנו לפניה לממונה על השכר לשם אישור הטבות שכר חדשות, כל עוד הטבות אלה לא קיימות לגבי כלל עובדי המדינה.   17. אינני מתעלם מכך , כי קיימת עדות וקביעה של בית הדין האזורי, שהסכמי השכר של מד"א אושרו מדי שנתיים על ידי הממונה על השכר, אך איני יכול להשתחרר מן הספק, שאישור הסכם 1983, גם אם הוא קיים, ספק אם יכול היה להתייחס להכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב המענק, להבדיל מהכללתם בימי המחלה של עובד בזמן מחלתו, הן משום שבהסכם 1983 לא נכתב במפורש שהאמור בו חל גם על המענק, ואין לומר שהוא דבר המובן מאליו, הגלוי לעין הקורא את הסכם 1983, והן משום שבפועל לא הונהגה הטבה זו במד"א.   בהקשר זה יש לציין, שבתשובת הממונה על השכר מיום 19.1.1998 על בקשת המערערים להכללת הרכיבים הקובעים בחישוב המענק צויין, שעלות התוספת של הכללת הרכיבים הקובעים הינה למעלה משני מיליון ש"ח נכון לחודש אוקטובר 1996. וכי יעלה על הדעת, שלו יכול היה הממונה על השכר להבחין בנתון זה בעת קריאת הסכם 1983 - היה מאשר את הכללת הרכיבים הקובעים בחישוב המענק?! הגיון דברים זה מעמיד בספק רב טענה לאישור אמיתי של הכללת הרכיבים הקובעים בחישוב המענק, בשעת אישור הסכם 1983, אם אכן נעשה.   18. במקרה הנוכחי הרכיבים הקובעים, אותם מבקשים המערערים לכלול בבסיס המשכורת הקובעת לצורך חישוב המענק, אינם הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב מענק פדיון דמי המחלה הנהוג בשירות המדינה. על הנהוג בשירות המדינה בעניין זה אנו למדים מהוראות התקשי"ר.   על פי סעיף 33.274 (ג)3 לתקשי"ר, המשכורת החודשית המשמשת כבסיס החישוב לתשלום פדיון דמי המחלה, היא:   "המשכורת המשולבת וכל תוספת אחרת המובאת בחשבון בהתאם להוראות לצורך פיצויי פיטורים, כאמור בפסקה 83.522".   פסקה 83.522 לתקשי"ר, מפנה להגדרת משכורת חודשית כוללת אחרונה שבפסקה 83.521 לתקשי"ר, שזו לשונה:   "המשכורת המשולבת כפי שהוגדרה בפסקה 24.301, וכל תוספת שהוכרה כתוספת קבועה לעניין חוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב] תש"ל-1970 ושנכללה במשכורתו האחרונה של העובד".   פסקה 24.301 לתקשי"ר קובעת:   "משכורת משולבת - מורכבת ממשכורת משולבת תחילית ותוספות ותק משולבות, כפי שנקבעו בהסכמי השכר. המשכורת המשולבת מתעדכנת מדי פעם על ידי הכללת תוספת היוקר כחלק בלתי נפרד ממנה...".   מסקנת הדברים היא, שהרכיבים הקובעים אינם הרכיבים המשמשים בסיס לחישוב מענק פדיון דמי מחלה הנהוג בשירות מדינה, ולכן על פי חוקי התקציב, לרבות חוק יסודות התקציב, היה דרוש אישורו של הממונה על השכר כדי להכשיר את הרכיבים הקובעים כבסיס לחישוב המענק.   19. טענת המערערים, לפיה די בכך שחישוב המענק לפדיון דמי מחלה בשירות המדינה נעשה על פי אותו בסיס על פיו משולמים דמי המחלה עצמם, כדי לקבוע שאין צורך בפניה לממונה על השכר להכללת הרכיבים הקובעים בחישוב המענק, דינה להידחות, משום שאת ההשוואה יש לעשות בין הרכיבים בחישוב המענק במד"א לרכיבים הקובעים בחישוב המענק בשירות המדינה, כאשר תכלית ההשוואה היא שעלות הרכיבים הכלולים במענק במד"א לא תעלה על עלות הרכיבים הכלולים במענק המשולם לעובדי המדינה.   20. מסקנה נוספת היא, שבמקרה הנוכחי היה דרוש אישור הממונה על השכר לא רק החל מתחילת תוקפו של חוק יסודות התקציב, אלא גם קודם לכן לאור ההוראות הרלבנטיות בחוקי התקציב לשנים 1982 ו- 1983. כאשר החבות לפניה לממונה על השכר מקורה בהוראות הרלבנטיות שבחוקי התקציב לשנים 1982 ו-1983, לא מתעוררת כלל שאלת התחולה הרטרואקטיבית של חוק יסודות התקציב.   21. גם אם היינו סוברים, שהחוק היחיד הרלבנטי במקרה זה הוא חוק יסודות התקציב, אזי תשלום פדיון ימי המחלה על בסיס כל הרכיבים הקובעים אמור היה להתבצע רק לאחר תחילת תחולת חוק יסוד התקציב, (כי לא בוצע קודם לכן), ולכן אין להנהיג שינויים אלה, כלשון סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ללא אישור הממונה על השכר.   בעניין זה מקובלות עלינו קביעותיו של בית הדין האזורי שנסמך על רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י נ' מ"י פ"ד מז(1), 397 (להלן - פס"ד קופ"ח), בו נאמר, בין השאר בעמ' 407:   "כל אחד משני האיסורים ('לא יסכים' ו'לא ינהיג') עומד על רגליו הוא ויוצר איסור עצמאי, המשתרע על שני מישורים נפרדים. הווה אומר, הסעיף מבקש למנוע 'הסכמה' והוא מבקש למנוע 'הנהגה' בכל הנוגע לשינויים ולהטבות...לדעתי, אין כל סיבה מדוע יפורש האיסור על אי הנהגת שינויים באופן מצמצם ומדוע ינותק ממשמעותו כפשוטו... האיסור על הנהגת שינויים ('לא ינהיג') מתאר אקט מעשי, היינו הוא מתייחס לנתון עובדתי, שאינו כרוך בהסכמה דו-צדדית...   ...אין גם סיבה לכך מדוע לא יקיף הביטוי 'לא ינהיג' כל פעולה מעשית של הפעלת שינויים, בין אם היא תולדה של הסכם שנערך במועד כלשהו בעבר ובין אם המדובר בפעולה חד-צדדית טהורה... סיכומה של נקודה זו: 'לא ינהיג' יכול להתייחס לביצועו, הלכה למעשה, של הסכם או הסדר מן העבר: הוא יכול גם לבטא הסדר חד צדדי טהור, שאין לו שורשים או זיקה להסכם שנכרת בעבר" (ההדגשות הוספו - ע.ר).   במקרה הנוכחי, הרכיבים הקובעים, אותם מבקשים המערערים להכניס לבסיס החישוב של המענק, גם אם יסודם בהסכם הקודם למועד תחולתו של חוק יסודות התקציב, תשלומם בפועל עתיד להתבצע לאחר תחילת תחולתו של חוק זה, ולכן על פי פס"ד קופ"ח טעונים הם אישור הממונה על השכר.   מכל מקום, כפי שפירטנו לעיל, הזכות של המערערים להכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב המענק באה לעולם לכל המוקדם בשנת 1983, ולכן היה מקום להזדקק לאישור הממונה על השכר למבוקש על ידי המערערים גם על פי חוקי התקציב לשנים 1982 ו-1983.   22. גם הישענות המערערים על פס"ד מתוק כתנא דמסייע לפטור מפנייה לממונה על השכר במקרה דנא - דינה להידחות.   בפס"ד מתוק לא התעוררה כלל שאלת הצורך להיזדקק לאישור הממונה על השכר. יתר על כן, בפס"ד מתוק התעוררה השאלה, מהי המשכורת הקובעת לחישוב מענק פיצוי דמי מחלה למורה העובד בלמעלה ממשרה אחת. זוהי שאלה יחודית לעובדי הוראה שתכנית העסקתם בנויה על שעות הוראה בפועל או על היקף משרה. שאלת הפרשנות שהתעוררה הייתה, האם יש להביא בחשבון המשכורת הקובעת לחישוב מענק פיצוי דמי מחלה גם את המשכורת עבור למעלה ממשרה. זו שאלת פרשנות ספציפית לעובדי הוראה, ואין להסיק ממנה לענייננו.   23. הממונה על השכר נדרש לבקשה להכנסת הרכיבים הקובעים לבסיס חישוב המענק בשנת 1996 ועל פי פסק הדין של בית הדין האזורי, מושא ערעור זה, בשנת 1998. ביום 2.6.1996 כתב מר יוסי כהן, המשנה לממונה על השכר, למנהל אגף מינהל ומשק במד"א, כי הבקשה להשוואת תשלומים עבור פדיון ימי מחלה וימי חופשה במד"א נדחית מן הטעם "שאין מחויבות בהסכם לאפשר את השינוי הנ"ל", ומן הטעם, ש"השינוי המבוקש על ידכם כרוך בתוספת עלות".   ביום 19.1.1998, כאמור, בעקבות פסק-דינו של בית הדין האזורי מושא ערעור זה, ולאחר שמיעת טענות הצדדים, דחה הממונה על השכר את פניית עובדי מד"א בעניין הכללת הרכיבים הקובעים בבסיס חישוב המענק, בנימוקים הבאים:   "א. מד"א נמצאת במצב כלכלי חמור, הבא לידי ביטוי בגרעון צבור המסתכם בכ-50,000 ש"ח לשנת 1997. מצב זה דורש צעדי הבראה וצמצום, ולא הגדלת הוצאות. עלות התוספת המבוקשת הינה כ- 2 עד 2.5 מיליון ש"ח, נכון לאוקטובר 1996. אישור התוספת הנדרשת יכביד על תקציב מד"א באופן מיידי, וכתוצאה מכך, על תקציב המדינה, נוכח דרישות מצד מד"א לכיסוי הגרעון של מד"א על ידי המדינה.   ב. הסכמי השכר האחרונים העניקו לעובדי מד"א תוספות שכר ניכרות אשר משמעותן הכלכלית למעשה היתה עליה של 20% (לפחות) בשכר הריאלי של עובדי מד"א. לדעתנו אין מקום לתוספות שכר נוספות שלא במסגרת הסכם קיבוצי, ובמיוחד לאור מצבה הכלכלי של מד"א כמפורט לעיל".   תכליתו של חוק יסודות התקציב הוא לקבוע ריסון תקציבי וכלים להתמודד עם גרעונות ואי סדרים בניהול תקציביהם של גופים שלטוניים הנשענים על קופת הציבור [בג"צ 6231/92 אלברט זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה פ"ד מט(4) 749, 786, דב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי-הסתדרות העובדים החדשה פד"ע לב 1, 9-11 וכן עע 1183/01 עמוס אהרון נ' המועצה האזורית מרחבים (טרם פורסם), ניתן ביום 24.6.2003]. לשם השגת תכלית זו רשאי הממונה על השכר להגביל את כוחם של התאגידים לקבוע שינויים בשכר העבודה (דב"ע נא/107-3 ז'ק כאביה ואח' - עמידר בע"מ ואח' פד"ע כג, 189,182, דב"ע 4/98-4 הסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים - מרכז השלטון המקומי פד"ע לב,201, 218). תשובת הממונה על השכר לפנית המערערים מנומקת כדבעי וסבירה על פניה. לא יעלה על הדעת, שגוף נתמך כמד"א, בעל גרעון תקציבי, יגדיל את גרעונו בסכומים המסתכמים במליוני שקלים נוספים. בנסיבות כגון אלה, היתה זו אף חובתו של הממונה על השכר לא לאשר את המבוקש על ידי המערערים.     24. סוף דבר - ערעור המערערים נדחה. ערעור מד"א לגבי הפרשנות של הסכם 1973 מתקבל באופן חלקי לגבי אותו מועד. בנסיבות העניין כל צד ישא בהוצאותיו.   הנשיא סטיב אדלר   התוצאה אליה הגיע חברי, השופט עמירם רבינוביץ מקובלת עלי.     ניתן היום, ח' באלול תשס"ג (05 ספטמבר 2003), בהעדר הצדדים.       הנשיא, סטיב אדלר   השופט עמירם רבינוביץ   השופטת נילי ארד       נציג עובדים, מר שלמה גוברמן   נציג מעבידים, מר הלל דודאי  מענקרפואהדמי מחלהשירות המדינה