הסכם קיבוצי וחוקת העבודה לעובדים ברשויות המקומיות - תביעה לתוספת שכר

עורך דין טוב לדיני עבודה   1. בפנינו תביעה לתשלום תוספת שכר לתובעת בשיעור של 30% משכרה.   2. על עובדות אלו אין חולק:   א. התובעת מועסקת בעירית נתניה החל מחודש מאי 1982 בתפקיד מזכירת מהנדס העיר.   ב. שכר היסוד של התובעת הינו 3,886 ש"ח (נכון למועד הגשת התביעה).   ג. על הצדדים חל הסכם קיבוצי וחוקת העבודה לעובדים ברשויות המקומיות (דירוג אחיד).   ד. במינהל ההנדסה בעירית נתניה קיימת קבוצת עובדים הנהנית מתוספת שכר יחודית בשיעור של 30% משכר היסוד.   (רשימת המוסכמות, עמ' 2 לפרוטוקול הדיון מיום 7.2.99).   3. עוד אין למעשה חולק כי בעקבות העברת הסכמי שכר מקומיים בעיריה לבדיקת משרד האוצר, התקבל בעיריה ביום 11.5.98 מכתב ממשרד האוצר, הקובע בין היתר כי התוספת היחודית בשיעור של 30% משכר היסוד לעובדי מנהל ההנדסה והתשתית בעיריה ל- 19 עובדים, מנוגדת להוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, (להלן: "חוק יסודות התקציב"), באשר זו שולמה שלא בהתאם למקובל בשירות המדינה ולא אושרה על ידי הממונה על השכר במשרד האוצר, כמתחייב מסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. (נספח יא וסעיפים 8 ו- 9 לתצהירו של מר רווה).   4. בתאריך 3.3.99 נחתם הסכם קיבוצי כללי (להלן: "ההסכם הקיבוצי") בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה, הסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים לבין מרכז השלטון המקומי בשמו, ובשם הרשויות המקומיות החברות בו (נ/2).   הסכם זה אישר בדיעבד תוספות שכר ששולמו בפועל לעובדי העיריה במועד חתימת ההסכם מכח הסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.82 "כפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם", וזאת החל ממועד מתן אישורו של הממונה על השכר במשרד האוצר, בנספח להסכם הקיבוצי (3.3.99) ובכלל זה, את התוספת נשוא תביעה זו.   5. לאחר שמיעת עדותו של מר צבי פולג, מי שכיהן כראש העיריה בשנים 1993 - 1998, הסכימה ב"כ העיריה כי אין עוד מחלוקת עובדתית שנתנה לתובעת הבטחה בעל פה לתשלום התוספת האמורה.   6. טענות התובעת, בתמצית הן כדלקמן:   א. לטענת התובעת, הממונה הישיר עליה, מר בראון, הבטיח לה כי תקבל את תוספת השכר הייחודית אשר מקבלים עובדים אחרים במשרד וזאת לאחר ששוחח עם ראש העיר דאז, מר צבי פולג ועם מנכ"ל העיריה.   ב. בנוסף טוענת התובעת כי לאחר שפנתה בעצמה מספר פעמים לראש העיר, הבטיח לה ראש העיר מר צבי פולג, בתאריך 28.3.96, כי תקבל את התוספת הייחודית.   ג. עוד טוענת התובעת כי אף מנכ"ל הנתבעת, מר נתן אברהם, הבטיח לה כי תחל לקבל את התוספת.   ד. התובעת טוענת כי קיבלה הבטחה כדין על ידי גורם מוסמך בעיריה.   ה. לטענת התובעת, בהסתמך על הבטחה זו המשיכה לעבוד בעיריה.   ו. התובעת טוענת כי בינה לבין העיריה נכרת חוזה והעיריה התחמקה מביצוע החוזה קרי, התחמקה מתשלום התוספת לתובעת. לטענתה, על פי סעיפים 30, 31 לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג - 1973 אפילו אם החוזה פסול יש לתת לצד התמים תרופה - ביצוע החיוב על פי החוזה.   ז. עוד נטען כי אם היתה משולמת לתובעת התוספת בזמן, היתה התובעת זכאית להמשך תשלום התוספת על פי ההסכם הקיבוצי שנחתם ביום 3.3.99. 7. טענות העיריה בתמצית הן כדלקמן: א. התוספת הנדרשת על ידי התובעת שולמה לקבוצה מצומצמת של עובדים העוסקים בטיפול בהוצאות היתרי בניה ולא לעובדים בעבודת מזכירות.   ב. מדובר בהטבה שהינה "תוספת מקומית" שאינה מעוגנת בהסכמים קיבוציים, אינה מוסכמת ו/או מונהגת לגבי כלל עובדי המדינה ולא אושרה על ידי שר האוצר או הממונה על השכר מטעמו.   ג. ההבטחה שניתנה לתובעת ניתנה בחוסר סמכות ואינה בעלת תוקף משפטי. כמו כן, לאור מצבה הכספי הקשה של העיריה אין אפשרות להעניק לתובעת תוספת זו והעיריה רשאית להשתחרר ממנה.   ד. כן נטען כי הבטחה זו בטלה מאחר והיא נוגדת את סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב.   ה. בנוסף נטען כי התובעת מתוגמלת כראוי עבור ביצוע שעות נוספות ואינה זכאית לגמול עבור שעות נוספות המבוצעות ללא אישור. (בהקשר לטענה כי היא עובדת שעות רבות, מעבר לעבודתם של עובדים אחרים המקבלים את התוספת).   8. התובעת הגישה תצהיר עדות ראשית מטעמה.   כן הוגש מטעמה תצהיר עדות ראשית של מר צבי פולג, ראש עירית נתניה, בשנים 1998-1993, אשר אף נחקר בבית הדין.   מטעם העיריה הוגש תצהיר עדות ראשית של סגן מנהל אגף משאבי אנוש, מר עמוס רווה, אשר נחקר בבית הדין. 9. מר צבי פולג, מי שכיהן כראש העיריה בשנים 1993-1998 אישר בתצהירו כי אכן הסכים להעניק לתובעת את התוספת נשוא תביעה זו.   מכאן, והואיל ומוסכם על העיריה כי ניתנה לתובעת הבטחה בעל-פה לתשלום התוספת האמורה (ראה סעיף 5 לפסק הדין לעיל), שהשאלה העומדת בפנינו להכרעה היא שאלת תוקפה ונפקותה של אותה הבטחה להעניק לתובעת את התוספת נשוא תביעה זו.   10. כדי שהבטחה שלטונית תהא מחייבת עליה לעמוד ב-4 תנאים:   (1) נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה.   (2) היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי.   (3) הוא בעל יכולת למלא אחריה.   (4) אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.   (בג"צ 636/86 נחלת ז'בוטינסקי נ' שר החקלאות, פ"ד מ"א(2) 709, 701; בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיות בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ"ז(2) 773, 779; בג"צ 4383/91 שפקמן נ' עירית הרצליה, פ"ד מ"ו(1) 447 ).   קני מידה אלה חלים גם בבית הדין לעבודה, שכן עקרונות המשפט הציבורי חלים גם בו. (דב"ע מט/132-3 מדינת ישראל נ' משה נבעה, פד"ע כא 326)   נבחן להלן האם התקיימו בעניינה של התובעת ארבעת התנאים המצטברים הנדרשים על מנת לקשור את הרשות להבטחתה.   11. התוספת נשוא תביעה זו ניתנה כאמור למספר עובדים בעיריה, מבלי שנתקבל לכך מלכתחילה אישורו של שר האוצר או הממונה על השכר מטעמו, על פי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב קובע כי "גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר..."   כאמור, אישור שכזה לא ניתן בענייננו, לא לגבי העובדים אשר קיבלו את התוספת, ובודאי שלא לגבי התובעת, שהתוספת לא שולמה לה בפועל מעולם. כך גם לעדותו של מר צבי פולג: "לשאלתך, אין מחלוקת כי התוספות המקומיות שניתנו אינן חוקיות, כפי שכתב גם הממונה על השכר." (עמ' 2 לפרוטוקול)   12. הכלל הוא, שאין ליתן תוקף לנוהג פסול הנוגד את החוק. הבטחת רשות הנוגדת את החוק אינה תופסת.   נוהג כזה גם אינו יכול להיכנס אל גדר "הבטחה" של רשות, בהיותו חורג מהסמכות החוקית. באין סמכות, אין משתכללת הבטחה. (בג"ץ 640/78 קצאן את הרשטיג בע"מ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון עיר נתניה, פ"ד לד(1 (2); (ע"א (ירושלים) 4071/98 - הוועדה המקומית נ' דנקנר השקעות, תק-מח 2000(1), 8457 ,עמ' 8462)   אין חולק כי בעת שניתנה ההבטחה לתובעת, במרץ 96', על ידי מר פולג, ראש העיריה דאז, היא ניתנה תוך חריגה מסמכותו, באשר חרגה מהמקובל בשירות המדינה ולא קיבלה את אישורו של שר האוצר על פי סעיף 29 (א) לחוק יסודות התקציב.   משכך - ברי כי לא התקיים בעניינה של התובעת התנאי הראשון לכבילתה של הרשות בהבטחה, דהיינו כי נותן ההבטחה היה מוסמך לתיתה. 13. התובעת פנתה מספר פעמים לעיריה בבקשה לקבל את התוספת נשוא תביעה זו (בטרם ניתנה לה ההבטחה), אך פניותיה הושבו ריקם.   בקשתה זו נדחתה בכתב בתאריך 1.3.93 על ידי ראש העיר דאז, מר יואל אלרואי (נספח ט' לכתב ההגנה).   כן נדחתה בכתב בקשתה לתוספת אף על ידי מר צבי פולג,ראש העיר בתקופה זו, במכתבו מיום 28.2.95 (נספח י' לכתב ההגנה).   כאמור, מאוחר יותר, (ב- 28.3.96, לעדות התובעת), הבטיח לה מר צבי פולג בעל פה, כי תשולם לה התוספת האמורה. אין חולק כי למרות הבטחתו כאמור, לא בוטל מעולם (בכתב) מכתבו מיום 28.2.95, שבו לא אישר מר פולג לתובעת את התוספת ("בשלב זה") ואף לא שולמה לתובעת בפועל התוספת מעולם.   14. כך העיד מר צבי פולג בבית הדין: "ש. מדוע לא נתת הוראת ביצוע כפי שמקובל בעיריה, אלא רק ניתנה לדבריך הבטחה בעל פה? ת. התשובה הפורמלית היא שיש בעיריה שני גופים המורשים לתת את ההוראה - מנכ"ל העיריה או ראש העיריה. למיטב זכרוני במסגרת הפגישות עם המנכ"ל נדמה לי שאמרתי לאשר את התוספת." (עמ' 1 לפרוטוקול, ההדגשה לא במקור) ובהמשך: "הסיבה שאני כממונה כשאני רואה את התמונה הכוללת אני רואה את העוול של הפרט. מצד אחד מנסים לעשות סדר/הגיון באשר קרה ומצד שני לא ליצור סחף בדרישות העובדים. הצורה הכי פשוטה היא לסחוב את הדברים." (עמ' 2 לפרוטוקול. ההדגשה לא במקור)   כעולה מעדותו, לאחר הסכמתו בדבר תשלום התוספת לתובעת, עיכב מר פולג את תשלום התוספת לתובעת ולעובדים נוספים. עוד עולה כי גם כאשר העניק מר פולג את התוספת בשלב מאוחר יותר, לחלק מן העובדים, לא הייתה התובעת בין אלו שקיבלו את התוספת.   "אני ביקשתי עיכובים מסויימים לגבי הביצוע בפועל של התוספת לתובעת. היו מספר עובדים בדומה לתובעת שהיו קשורים בהסכם, שהקפאתי את התשלום תוספות לגביהם ואח"כ לאט לאט שחררתי לחלקם. כמה שהספקתי." (עמ' 2 לפרוטוקול)   15. כדי שההבטחה תכבול את הרשות נדרש שתהא זו בגדר התחייבות משפטית, שמלווה בכוונה להקנות לה תוקף משפטי ושכך יראה אותה מקבל ההבטחה. (בג"ץ 4915/00 - רשת חברת תקשורת והפקות נ' ממשלת ישראל תק-על 2000(3), 3033 ,עמ' 3047)   הפסיקה הדגישה כי ב"הצהרת כוונות" אין די לכך. (ע"א 6620/93 עירית רמת גן נ' גולומב, פ"ד נא 363(2), 371-370).   בענייננו, מעבר להודאתו של מר פולג בתצהירו בכך שלמיטב זכרונו הסכים לתת את התוספת לתובעת בעקבות המלצת מהנדס העיר, הרי שלא עלה כלל מעדותו רצון וכוונה להתחייב התחייבות משפטית, שמלווה בכוונה להקנות לה תוקף משפטי. אף ההיפך מכך.   גם עדותו לעניין אישור התוספת לתובעת בפועל לא היתה חד משמעית ונחרצת, "נדמה לי שאמרתי לאשר את התוספת".   לא זו אף זו, לגבי כל אחד מעובדי העיריה המקבלים את התוספת נתקבל אישור בכתב. אישור זה לא נתקבל במקרה של התובעת: "אישור היה הוראה בכתב של מנכ"ל העיריה או ראש העיריה. נכון לרגע זה לא ראיתי אישור כזה לגבי התובעת. אישור כזה לא מופיע בתיקה האישי של התובעת. אני לא זוכר שנכתב אישור כזה. אני לא ראיתי אישור כזה." (מר רווה, בעמ' 3 לפרוטוקול) עוד העיד מר רווה: "לגבי כל עובד בעיריה שקיבל את התוספת, לכל הזכור לי, היה אישור בכתב לכך. לא ידוע לי על אנשים שקיבלו את התוספת על סמך אישורים בעל פה." (עמ' 3 לפרוטוקול)   אף נתון זה מחזק את המסקנה כי מר פולג לא התכוון ליתן תוקף משפטי להבטחתו. זאת, כאמור בנוסף לדבריו שלו עצמו; שבפעולתו ביקש "לאזן" בין "העוול של הפרט" כלשונו, לבין הרצון "שלא ליצור סחף בדרישות העובדים", והפתרון שנמצא היה במתן הסכמה אמנם, אך "לסחוב את הדברים", בלא כוונה אמיתית ליתן להבטחה או להסכמה תוקף משפטי.   מכאן, שלא התקיים בעניינה של התובעת גם התנאי השני הנדרש לכבילתה של הרשות בהבטחה והיא כי לנותן ההבטחה היתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי. 16. גם אם נניח, לטובתה של התובעת, כי אכן ניתנה לה הבטחה שלטונית מחייבת, דבר שכבר בשלב זה (משלא מולאו שניים מארבעת התנאים המצטברים הנדרשים) הוברר כי לא ניתנה, הרי שאין לכפות במקרה זה על העיריה לקיים את ההבטחה , דהיינו: יש צידוק חוקי לבטלה. (לא מתקיים גם התנאי הרביעי).   17. סעיף 29 (ב) לחוק יסודות התקציב קובע כי הסכם בדבר שינוי בשכר ובתנאי שירות שאינו מקיים את התנאים הנדרשים הוא "בטל".   סעיף 29 ב' לחוק יסודות התקציב קובע עוד כי הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29(ב), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973. סעיף 29ב הוסף בתיקון לחוק משנת תשנ"ח.   בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי התיקון שהוצע עוסק בקביעתן של תוצאות נורמטיביות מיוחדות הנובעות מבטלות של הסדר או הסכם הנוגד את הוראות 29 (א) לחוק. כתוצאה מכך - אין עוד מקום לתחולתו של סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), העוסק בתוצאות הבטלות של הסכמים על פי סעיף 30 לחוק האמור. ההסדר שהוסף כולל גם אפשרות לשימוש בעיקרון "העיפרון הכחול", באופן ששר האוצר יוכל לקבוע מה הוא ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסדר אשר הינו בטל לפי סעיף 29 (ב). (הצ"ח 2650, כ"ו בתשרי התשנ"ח 27.10.97, בעמ' 22-23). על פי הפסיקה שקדמה לתיקון נקבע כי אין דבר בתכלית המונחת ביסוד הבטלות של החוזה על פי סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב אשר ישלול את תחולת דיני ההפרדה (בין החלק הבטל לבין החלק התקף), קרי: כלל הפעלת "העפרון הכחול" ואת תחולתם של דיני ההשבה, הקבועים בסעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי).   עוד נקבע כי במקרה שבו נכרת חוזה בענייני שכר בניגוד להוראות סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, והעובד או ארגון העובדים מילאו את חלקם, על פי הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), בית המשפט רשאי, "אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון", לחייב את המעביד בקיום חלקו בחוזה הבטל, כולו או חלקו. (בג"צ 6231/92 אלברט זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749)   בית המשפט העליון פסק באותה פרשה כי על פי פירושו הנכון של סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), בהפעלת שיקול הדעת השיפוטי על בית המשפט להתחשב בתכלית החברתית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. על כן, עליו להתחשב בצורך להרתיע מפני כריתת חוזים בניגוד לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב.   יחד עם זאת, נפסק כי סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) מאפשר לבית המשפט להתחשב בצדק היחסי בין הצדדים.   קיום החוזה על בסיס סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) - מבוסס על הסתמכות של צד לחוזה הפסול.   ההסתמכות ושינוי המצב לרעה הם שמטים את מאזני הצדק, במקרים מסוימים, לטובתו של הפרט, אף שהחוזה שנערך עימו נוגד את הוראות החוק. (ראה גם דב"ע נו/278-3 אברהם קיזמן ואח' נ' עירית גבעתיים, פד"ע לא 116)   בענייננו, מידת ההסתמכות של התובעת הייתה מועטה, אם בכלל.   התובעת לא ביצעה על בסיס ההבטחה של המעביד אקט בלתי הדיר כל שהוא (כגון פרישה - כמו בפרשת זגורי הנ"ל) , לא הוכח כי הסתמכה על ההבטחה ובעקבות כך שינתה במשהו את מצבה לרעה.   כמו כן, לא ניתנה גם כל תמורה או התחייבות מצד התובעת כנגד ההבטחה.   בסיכומי בא כוח התובעת נטען אמנם כי בהסתמך על ההבטחה המשיכה התובעת לעבוד בעיריה, אולם טענה זו לא נטענה מלכתחילה בכתב התביעה והתובעת אף לא העידה על כך ולו במילה בתצהירה. בהעדר תשתית עובדתית - ראייתית לטענה זו, לא ניתן לקבלה כנכונה , באשר לא הוכחה.   לפיכך, גם אם נבחן את עניינה של התובעת על פי הדין שקדם לתיקונו של חוק יסודות התקציב וחקיקתו של סעיף 29ב לחוק, הרי שגם אז לא הונחה התשתית העובדתית שיהא בה כדי להטות את הכף לטובת חיובה של העיריה לקיום ההבטחה שניתנה בניגוד להוראות החוק.   מכל מקום, אין חולק כי במועד כריתתו של ההסכם הקיבוצי (נ/2) מיום 3.3.99, במועד הגשת תביעתה לבית הדין ובמועד מתן פסק דין זה חלה הוראתו הברורה של סעיף 29ב לחוק יסודות התקציב ועל פיו - אין להחיל את הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) על הסכם או הסדר הבטל על פי הוראת סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב.   לפיכך נדחית טענתה של התובעת, לפיה גם אם החוזה פסול, בלתי חוקי או נוגד את תקנת הציבור, יש להחיל עליו את סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי).   18. זאת ועוד, כבר נפסק כי "האינטרס הציבורי למנוע ולבטל הסדרים הנוגדים סדרי עבודה וממשל תקינים, גובר על היסוד החוזי של ביטול תנאי שכר על סמך הסכמה הדדית". (דב"ע שן/92-3 יהושע מזרחי ואח' נ' רשות הנמלים והרכבות, פד"ע כב עמ' 457)   היענות לתביעתה של התובעת תהא בניגוד למטרתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב והיסוד לחקיקתו, שהיה נעוץ בצורך להתמודד עם הבעיה של גירעונות ואי-סדרים בניהול תקציבים של גופים שלטוניים, לרבות רשויות מקומיות.   "מגמתה של ההוראה שבסעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא למנוע שינויים בלתי מבוקרים בשכר ובתנאי השירות של עובדים בשירות הציבורי, במובן הרחב של מונח זה. כדי להשיג מטרה זו נקבעה בראש ובראשונה התוצאה של בטלות ההסכם או ההסדר שלא אושרו כדין. מדיניות המחוקק היתה להחמיר באכיפת הוראה זו, ולפיכך תוקן חוק יסודות התקציב, ונוספו בו אף הוראות בענין סנקציות מינהליות לגבי מי שפעל בניגוד לסעיף האמור (סעיף 29(ג) ו- (ד) לחוק), וסנקציות משמעתיות אישיות לגבי מי שפעל כאמור (סעיפים 35(5) ו- 35א לחוק)" (דב"ע נא/198-3, שרותי תחבורה ציבוריים באר-שבע בע"מ - זגורי, פד"ע כה עמ' 199)   החוק מסמיך את שר הפנים לפקח על רשויות מקומיות, שלא תיצורנה גירעונות ולא תחרוגנה מתקציבהן או מתקן כוח האדם שנקבע להן. אם התגלו חריגות מעין אלו, ניתן לנקוט בצעדים מסוימים על מנת להפסיקן, לרבות נקיטת הליכי משמעת נגד הפקידים ובעלי התפקידים האחראים לחריגות.   סעיף 29(א) לחוק אוסר על רשויות מקומיות להסכים לשינויים בתנאי העבודה או להנהיג שינויים כאלה, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר, שהאציל את סמכותו לממונה על השכר.   כאמור, אישור תשלום התוספת לתובעת נעשה מלכתחילה בחריגה מהמקובל בשרות הציבורי ושלא בהתאם לאישור שר האוצר על פי חוק יסודות התקציב.   אף ממכתבו של מנהל יחידת האכיפה לטיפול בחריגות שכר במשרד האוצר (נספח יא לתצהירי של מר רווה) עולה כי העיריה העניקה לעובדיה תנאי עבודה ותוספות שכר שלא בהתאם למקובל בשירות המדינה וללא אישור שר האוצר כנדרש על פי החוק.   19. בדב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי נ' הסתדרות העובדים החדשה, פד"ע לב 1, נסקר המצב והרקע להתערבות משרד האוצר בנושא תנאי השכר החריגים ברשויות המקומיות:   רשויות ועיריות רבות נשאו גירעונות תקציביים ולא שמרו על המסגרת התקציבית שהוקצתה להן בתקציב המדינה ואושרה על ידי המחוקק.   הסיבות לאי עמידה בתקציב היו רבות, בין השאר, בשל העובדה שנחתמו הסכמי שכר בין הרשויות לבין ההסתדרות, הסכמים המעניקים לעובדים תנאי שכר שלא נבדקו ולא אושרו על ידי הממונה על השכר, מכוח סמכותו על פי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, והחורגים מהמסגרת התקציבית.   כתוצאה מהענקת תנאי שכר החורגים ממסגרת התקציב ומאי-סדרים אחרים, נוצרו גירעונות ברשויות מקומיות רבות. הרשויות המקומיות שניהלו תקציב גירעוני פנו לממשלה, אשר נקראה לתת פתרון למשברים הכספיים שפקדו אותן. לעיתים קרובות הפסיקו הרשויות המקומיות לשלם שכר לעובדיהן, והשתמשו בעובדים כ"בני ערובה" להשגת תקציבים נוספים.   במכתב שהוציא הממונה על השכר ביום 10.9.1995 אל ראשי העיריות, ראשי המועצות המקומיות וראשי המועצות האזוריות, נתבקשו אלה לבטל את החריגים הנוגעים בין היתר לחריגות בשכר העובדים. בשנת 1997, אחד מיעדי הממשלה היה צמצום הגירעונות שהצטברו ברשויות המקומיות. הוקצו כמיליארד שקלים לתקופה של שלוש שנות תקציב להפעלת "תכנית הבראה".   בעקבות "תכנית ההבראה" הנ"ל הוטלה חובה על כל רשות מקומית אשר מבקשת להשתתף בתכנית ההבראה להגיע לתכנית פרטנית עם נציגי משרד האוצר ומשרד הפנים.   תוכנית זו כללה בין היתר טיפול בחריגות השכר ברשות, על פי עקרונות שסוכמו עם הממונה על השכר.   בנוסף, ביום 9.6.97, החליטה הממשלה, בעקבות "דו"ח חריגות שכר בגופים מתוקצבים ונתמכים", שהוכן על ידי הממונה על השכר, על פעולות שונות וביניהן: הקמת יחידה מיוחדת לריכוז הפעולות לאכיפת חוק יסודות התקציב; הפעלת בית הדין למשמעת בהתאם לסעיף 39 לחוק; הפחתה של סכום השווה לסכום ששולם מהגוף המתוקצב או הנתמך שלא מילא אחר הוראות סעיף 29(א) ו- (ג) לחוק.   20. כאמור, נדרשה אף העיריה להפסיק את תוספות השכר החריגות ואף להציג בפני האוצר תוכנית הבראה. כן נדרשה העיריה להסביר את תוספות השכר החריגות המשולמות לעובדיה, וביניהן את התוספת נשוא תביעה זו, אשר שולמה שלא באישור שר האוצר.   21. ב- 3.3.99 נחתם ההסכם הקיבוצי אשר על פיו אין העיריה יכולה להעניק עוד תוספות שכר בניגוד לחוק ולהסכם הקיבוצי, אלא בהתאם למה שהוסכם בו.   כבר נפסק כי בנסיבות מסוימות רשאית רשות לשנות ממדיניותה אף במחיר פגיעה בזכות המעין חוזית של מי שקיבל הבטחה בהסתמך על המדיניות הקודמת. (בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837).   בנסיבות כפי שהובאו בפנינו ובשים לב לראייה הרחבה יותר של הסוגייה, כפי שהובהר לעיל, הרי שגם אם נניח לטובתה של התובעת כי ניתנה לה הבטחה מחייבת בדין, דבר שלא הוכח, יש לאפשר לעיריה לשנות מהבטחתה (ככל שניתנה הבטחה מחייבת כדין, דבר שלא הוכח), על מנת לעמוד בדרישות החוק וההסכם הקיבוצי ואין לחייב את העיריה לשלם לתובעת את התוספת, בניגוד למה שהוסכם בהסכם הקיבוצי ובחריגה מאישורו של הממונה על השכר בנספח להסכם הקיבוצי.   יוטעם כי המשך תשלום התוספות החריגות אושר אך ורק בנוגע לתוספות ששולמו מכח "הסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.82, כפי שהם מיושמים על כל עוד ועובד ערב חתימת ההסכם".   תשלום התוספת לתובעת כאמור לא רק שלא עוגן בכתב, אלא שאף לא יושם עליה ערב חתימת ההסכם הקיבוצי וממילא לא יכול אישור הממונה שבנספח להסכם הקיבוצי להתייחס אליה. ככזו, חורגת התוספת לגבי התובעת מהוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב וכל עוד לא ניתן עליה אישור הממונה היא בטלה. 22. כמו כן, סמכות הנתונה לרשות שלטונית בתחום העשייה המינהלית כוללת גם את הכוח לתקן, לשנות, להתלות ולבטל מעשה מינהלי שעשתה מכוח סמכותה (סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981).   השימוש בסמכות האמורה איננו מעורר כל קושי כשהשינוי מתייחס למדיניות כללית הצופה פני עתיד, שהלוא לשום אדם, או ציבור, אין זכות קנויה לתבוע שמדיניות קיימת תישאר בתוקפה גם לעתיד לבוא. (בג"צ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(3); בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ ואח' נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(1) 469; בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדיג ולספנות בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד לט(1)29; בג"צ 402/89 ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד מג(2) 179)   כוחה של רשות לבטל, או לשנות, החלטה קודמת שלה, או מעשה מינהלי מוגמר שנעשה על-פיה, מסויג הוא, כשבהחלטה, או במעשה, גלומה הבטחה שלטונית תקפה כלפי פרט, או חלק מוגדר של הציבור, וכשביטולם או שינוים עלול לפגוע במי שסמך על אותה הבטחה וכילכל את התנהגותו בהתאם לה.   ביטולם של החלטה או מעשה, בנסיבות כאלו, מעמיד, זה מול זה, שני אינטרסים ציבוריים מנוגדים. מחד, יש לציבור עניין לקיים את סמכות הרשות לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולתה. מאידך, יש לציבור עניין בהקפדה על יציבות פעולתו של המינהל הציבורי, בהיותה אחד התנאים לתקינותם של סדרי המינהל וערובה חשובה לשמירת אמונו של האזרח ברשויות השלטון.   כוחה של הרשות לחזור בה מהחלטה או ממעשה, תוך הסתלקות מהבטחתה לפרט או לציבור, מותנה, בכל מקרה נתון, באיזונם הראוי של שני האינטרסים המנוגדים הללו. לעניין זה אימצה הפסיקה את המבחן אשר נקבע בפרשת סאי-טקס (לעיל), לפיו הבטחה תקפה, שניתנה על-ידי רשות שלטונית, תוכר גם כהבטחה מחייבת, שבית-משפט זה יאכוף על הרשות את קיומה, אלא אם הוכח קיום צידוק חוקי לבטלה או לשנותה. (בג"צ 4383/91 שפקמן חיים נ' עירית הרצליה, פ"ד מו(1), 447 ,עמ' 454-455)   בעניינה של התובעת כאמור לא הוכח מתן הבטחה תקפה מחייבת בדין ואף קיים צידוק חוקי לבטלה או לשנותה. 23. חשיבות עליונה נודעת לקיום סדרי מינהל תקין ובמקרה זה, לעמידתה של העיריה במסגרת התקציבית שנקבעה לה ולהפסקת פעולות הנעשות בניגוד לחוק, ואף בניגוד לאינטרס הציבורי ובכללן, הענקת תנאי שכר חריגים בניגוד לחוק, במיוחד כאשר מדובר בגופים ממשלתיים מתוקצבים.   אף אם במקרה זה "נכפתה" על העיריה המדיניות החדשה, (על ידי משרד האוצר) אין זה מפחית כהוא זה מכך שבבסיסו של שינוי זה עומד האינטרס הציבורי, ויהא זה בניגוד לאינטרס הציבורי וטובת הכלל לחייב את העיריה לשלם לתובעת את התוספת הנדרשת על ידה.   זאת מיוחד כאשר התובעת לא שינתה את מצבה לרעה (כפי שכבר נאמר לעיל), התוספת לא שולמה לה מעולם והיא לא נסמכה על תוספת זו לכלכל את המשך צעדיה.   יפים לענין זה הדברים שנקבעו בדב"ע נו/278-3 קיזמן ואח' נ' עירית גבעתיים הנ"ל שם, בעמ' 131: "תהא אשר תהא הלכה הכללית בענין תורת ההשתק במשפט המינהלי, לא מצאנו כי נעשה שימוש בדוקטרינה זו כנגד רשות הפועלת בחריגה מסמכות, ואף אין אנו סבורים כי שימוש כזה ראוי. בית משפט לא יחייב רשות מנהלית לפעול בניגוד לחוק. בענייננו, העירייה פעלה בניגוד לפקודת העיריות ובניגוד לחוק יסודות התקציב, וכעת כאשר מבקשת היא לתקן זאת, לא נמנע זאת ממנה". (ההדגשות לא במקור)   24. באשר לטענתה של התובעת כי עבדה שעות נוספות רבות מעבר לשעות הנוספות אותן ביצעו העובדים המקבלים את התוספת: מעבר לכך שטענה זו לא עלתה בסיכומיה של התובעת ונראה כי נזנחה, הרי שעל פי תצהירו של מר רווה, התובעת מתוגמלת על פי דין עבור שעות נוספות אותן היא מבצעת בפועל בדרך של תשלום גמול שעות נוספות גלובליות.   התובעת מצדה לא הביאה כל ראיה התומכת בטענתה כי לא קיבלה תשלום עבור השעות הנוספות שביצעה בפועל, וזכאותה לתשלום, מעבר לתשלום הגלובלי המשולם לה.   מכל מקום, אין גם בטענה זו, גם לו היתה מוכחת, כדי להקנות לתובעת זכאות לתוספת האמורה.   25. לפיכך ומכל הטעמים האמורים בפסק דין זה, נדחית התביעה.   באשר לפסיקת הוצאות: לא ניתן להתעלם מכך שניתנה לתובעת הבטחה בעל פה על ידי מי שכיהן במועד הרלבנטי כראש העיריה, הגם שלא הוכרה בפסק דין זה כהבטחה מחייבת בדין.   בשים לב לנתון זה, איננו עושים צו להוצאות לטובת העיריה - על אף דחיית התביעה.  תוספות שכרחוזהחוקת העבודהרשויות מקומיותהסכם קיבוצי