תנאים לביצוע הגרלת מגרשים 1. המבקשים הינם תושבי הישוב "עשרת" שהינו ישוב כפרי המצוי בתחומי המועצה האיזורית גדרות. המשיב 1 הינו מינהל מקרקעי ישראל (להלן - "המינהל") המופקד מטעם המדינה על ניהולם של "מקרקעי ישראל". המשיבה 2 הינה המועצה האיזורית גדרות שבתחומה מצוי מושב "עשרת", ואשר בתחומי איזורה מצויים עוד מספר מושבים אחרים (להלן - "המועצה האיזורית"). 2. נושא התובענה שלפנינו קשור בהליך של הגרלת מגרשים בפרוייקט בנייה עצמית בתכנית "בנה ביתך" שהיה מיועד לבני הישובים בתחומי המועצה האיזורית. עיקרו של הסעד המבוקש בתובענה זו נועד ליתן הכשר לזכייתם של חמשת המבקשים בהגרלת חמישה מגרשים בפרוייקט אשר נתבצעה ביום 31/12/93 מטעמה של המועצה האיזורית. המבקשים עותרים לבית המשפט כי יצווה על המינהל להתקשר עמם בהסכמי פיתוח לגבי המגרשים האמורים ויאסור עליו לשווק את המגרשים בדרך כלשהי אשר תעמוד בסתירה לזכיית המבקשים בהגרלה. המועצה האיזורית, אף שצורפה כאן כמשיבה, תומכת לאורך כל הקו בבקשת המבקשים ובעמדתם העניינית. לעומתה - המינהל מתנגד להכיר בזכאות המבקשים למגרשים, ונוקט בעמדה לפיה יש לראות את ההגרלה שנתקיימה כבטלה מעילות שונות. לגישתו, יש לקיים הגרלה חדשה על בסיס קריטריונים שונים ופרוצדורה שונה מכפי שנתקיימו בפועל. 3. רקע עובדתי בחודש נובמבר 1991 החל המינהל, בתיאום עם המועצה האיזורית, בביצוע פרוייקט הבנייה העצמית. במסגרת זו, הוקצה על ידי המינהל שטח לבניית 75 יחידות דיור והקצאה זו נעשתה באמצעות תכנית בנין עיר בר54/353/. בתיאום עם המועצה האיזורית, הוציא המינהל מערכת קריטריונים בכתב (מש1/) שעניינה קביעת סדר קדימויות לבחירת המגרשים בפרוייקט, וכן פרטים ותנאים שונים הנוגעים לזכאות, לתנאי מסירה של המגרשים, תנאי הרשמה והפקדה, סדרי ביצוע ההגרלות, תנאים לקשירת ההסכמים בין הזוכים למינהל, מחירי הקרקע, תנאי החכירה ועוד (להלן - "מערכת הקריטריונים"). בין מיכלול התנאים שהוסדרו כך, נקבעו שני עיקרי מדיניות הרלבנטיים במיוחד לענייננו: האחד - המגרשים בפרוייקט ישווקו לכל מושבי המועצה האיזורית באופן ש- "במרכז הכפרי ייבנו 75 יחידות דיור, מתוכם יוקצו לפחות 50% לבני "עשרת" והשאר לבני המושבים שדמה, מישר, כפר מרדכי, משגב דב, גן הדרום וכפר אביב" (עמוד 1 למש1/). השני קובע כי - "מגרשים שלא ייבחרו במועד ההגרלה או שיתפנו לאחר ההגרלה עקב ביטול הזכאות, יוקצו למועמדים אשר יופנו בכתב על ידי המועצה האיזורית גדרות". על פי מערכת הקריטריונים, הזכייה במגרשים נעשית באמצעות הגרלות. הגרלות אלה אמורות להתבצע בשני שלבים: השלב הראשון נועד לקביעת עצם הזכאות למגרש, ובמסגרת זו, נערכות הגרלות פנימיות בתוך ישובי המועצה האיזורית על פי תנאים שנקבעו על ידי ועדת האיכלוס של המועצה. בהגרלות אלה נקבעים הזכאים למגרשים, כאשר נלקח בחשבון לענין זה היחס שנקבע בכללים, דהיינו: 50% זכאים למושב "עשרת" ו- 50% זכאים לישובים הנותרים. בשלב השני אמורה להתקיים הגרלה סופית בין הזכאים שזכו בשלב הראשון, ובמהלכה נקבעת ההקצאה הספציפית של המגרשים לכל אחד מן הזכאים. טענת המבקשים היא כי בעניינם בוצעה הגרלה על-פי מערכת הקריטריונים על שני שלביה. ראשית, בוצעה הגרלה פנימית, לאחר מכן בוצעה הגרלה סופית ביום 3.12.91 (ת1/ - אם כי בפרוטוקול ההגרלה נרשם בטעות 3.10.91). על-פי הטענה, לאחר השלב הסופי של ההגרלה, נמצא כי 5 זכאים מבני "עשרת" החליטו מסיבות כאלה ואחרות שלא לממש את זכותם להתקשר בחוזה עם המינהל. בין לבין, נוצר בהליכי תכנון חדשים מגרש בנייה נוסף, כך שנותרו בפרוייקט 6 מגרשים פנויים אשר לגביהם היה צורך לקבוע מחדש את הזכאים לרוכשם (סעיפים 6 ו- 7 לתצהיר גור אריה). עמדת המבקשים אשר תאמה את מדיניות המועצה האיזורית לענין זה היתה לאורך כל הקו כי יש להקצות את המגרשים הפנויים לזכאים מבני "עשרת" בלבד, וזאת כמי שבאים ישירות בנעליהם של בני "עשרת" אשר פרשו ממירוץ הזכייה. בהתאם לתפיסה זו היה צריך לגבש רשימת זכאים מבני "עשרת" לצורך הקצאת המגרשים הפנויים ובמסגרת הגרלה נוספת להקצות את המגרשים שנותרו, כאמור. כתוצאה ובהמשך למדיניות זו, נערכה במועצה האיזורית ביום 31/12/93 הגרלה בין זכאי בני "עשרת" לצורך קביעת הזכאים למגרשים הספציפיים הפנויים (להלן - "הגרלת 93"). בהגרלה זו זכו חמשת המבקשים במגרשים הבאים: מגרש 21 - למבקשים 1. מגרש 33 - למבקש 2. מגרש 31 - למבקש 3. מגרש 1 - למבקשת 4. מגרש 5 - למבקש 5. מגרש שישי איננו עומד לדיון בהליך זה. המבקשים והמועצה ביקשו לממש את הזכייה בדרך של חתימה על הסכמי פיתוח עם המינהל, כנדרש על-פי מערכת הקריטריונים, אולם כאן נתקלו בסירוב. המינהל סירב להכיר בתוצאות הגרלת 93 ומכאן ואילך החלו מגעים בין הצדדים שנמשכו שנים, כאשר לכל אורך הקו המועצה נוקטת עמדה זהה לזו של המבקשים, ואילו המינהל עומד בסירובו להכיר בזכאותם למגרשים הנותרים. בסופו של דבר, לאחר מהלכים שונים שיפורטו בהמשך, החליטה הנהלת המינהל כי "הקרקע הנותרת תשווק במיכרז לבני המועצה האיזורית גדרות". מובנית בהחלטה זו קביעה כפולה: ראשית - כי הקרקע הנותרת תשווק במכרז ולא בהגרלה. ושנית - כי הקרקע תוצא לבני המועצה בלא עדיפות לבני מושב "עשרת" (מש3/). בשלב מאוחר יותר חזר בו המינהל, כך נראה, מהחלטתו להקצות את המגרשים הפנויים במכרז והודיע (נספח כז' לתצהיר גור אריה) כי המגרשים יעמדו להגרלה בפני כל בני המושבים שבמועצה האיזורית ובלא מתן עדיפות לבני "עשרת". 4. המבקשים קובלים על סירובו של המינהל לכבד את תוצאות הגרלת 93 במושב "עשרת", ואלה טענותיהם העיקריות: (א) שיווק המגרשים הנותרים למבקשים במסגרת הגרלת 93 מהווה חלק אינטגרלי מהפרוייקט והמשך ישיר להגרלה הקודמת והעיקרית משנת 1991, הוא נועד להביא את הזכאים מבני מושב "עשרת" בנעליהם של בני המקום הזכאים אשר פרשו מן המירוץ, והדבר עולה בקנה אחד עם הקריטריונים שהמינהל עצמו קבע למקרה של התפנות מגרשים בעקבות ההגרלה העיקרית. הגבלת רשימת הזכאים למגרשים הפנויים לבני "עשרת" שומרת על מאזן העדיפות שנקבע לראשונה בין תושבי "עשרת" לשאר בני המושבים, ודרך אחרת מערערת וסוטה ממאזן זה. (ב) שינוי המדיניות של המינהל בדרך של ביטול ההעדפה לבני "עשרת" פירושה פגיעה רטרואקטיבית בציפיות לגיטימיות של בני המקום, אשר אינה עולה בקנה אחד עם אמות מידה של הגינות וסבירות. (ג) ניתן לראות את המדיניות המקורית של המינהל לגבי שיווק הקרקעות כהבטחה מינהלית מחייבת שיש לכבדה, ואין עילה לגיטימית לחזרה ממנה. (ד) בכל מקרה, שינוי מדיניות המינהל לגבי המגרשים הנותרים נעשה באורח חד צדדי בלא שניתנה הזדמנות למועצה ולמבקשים להשמיע את טיעוניהם, ועמדותיהם כלל לא נשקלו, אף שהיתה חובה לשוקלם. כן לא הוצגה הנמקה כלשהי של המינהל לשינוי מדיניותו, אף שנדרשה הנמקה כזו. גם מסיבות אלה נלווה טעם של פסול ושרירות לשינוי המדיניות של המינהל. (ה) חוק חובת מכרזים התשנ"ג1993- כלל אינו חל על הענין, והמינהל עצמו חרג מהחלטתו בענין זה והורה על שיווק יתרת המגרשים בדרך של הרשמה והגרלה ולא בדרך של מכרז. על יסוד טענות אלה, עותרים המבקשים לסעדים שנמנו לעיל. המינהל מתרץ את התנגדותו להכיר בתוצאות הגרלת 93 על יסוד הנימוקים העיקריים הבאים: (1) רק שניים מששת המגרשים הנותרים הינם מגרשים "שהתפנו" בהגרלה העיקרית מ91-. שלושה מן המגרשים הם יציר תכנית בנין עיר חדשה שאושרה במקום וכלל לא היוו חלק מהפרוייקט בהגרלת 91. (2) בכל מקרה, לא נתמלאו התנאים המכשירים זכאות של בני "עשרת" בהגרלת 93 בהתאם למערכת הקריטריונים שנקבעו לצורך ההגרלה העיקרית ב- 91'. (3) נפלו תקלות רבות בהליך ביצוע הגרלת 93, וביניהן: (א) המינהל לא היה שותף כלל לביצוע הגרלת 93 ולפיכך ביצועה היה בלא סמכות. (ב) פרוטוקול הגרלת 93 אינו תקין על פניו. (ג) לא ברור כיצד מ- 30 מועמדים שנרשמו לצורך הגרלת 93 נותרו רק 16 זכאים לצורך ההגרלה הסופית למטרת הקצאת המגרשים ואין זה ברור איזה מעמד היה לועד מושב "עשרת" בהליך הגרלת הזכאים. (ד) לא נתקיימו תנאים מיקדמיים שונים הנדרשים כתנאי לביצוע ההגרלה כמפורט במערכת הקריטריונים - וביניהם - מתן ערבויות בנקאיות על-ידי הזכאים קודם לביצוע ההגרלה. (4) לגוף המדיניות - עמדת המינהל הינה כי שמירה על עקרון העדיפות לתושבי "עשרת" עומד בניגוד לעקרון השוויון המתחייב בהקצאת הקרקעות - עיקרון אשר ממנו מתבקש להעמיד את המגרשים הנותרים לבחירה בפני כלל תושבי המועצה האיזורית בלא מתן עדיפות לבני ישוב אחד. מאחר שהמגרשים הנדונים בחלקם לא נכללו כלל בהגרלה העיקרית ב91-, ומאחר שלא נתמלאו התנאים על-פי מערכת הקריטריונים להגרלה נוספת, ממילא אין מדובר כאן בשינוי רטרואקטיבי של מדיניות קיימת וממילא לא נפגעו ציפיות לגיטימיות של בני המקום. 5. ההכרעה נתתי דעתי לנסיבות הענין ולטיעונים שהושמעו, ואלה מסקנותי: (1) יש למתוח אבחנה בין שלושה מישורי התייחסות: האחד - הרובד המהותי, שעיקרו בבחינת הסוגייה מה הם הקריטריונים המהותיים הצריכים לחול על שיווקם של המגרשים הנותרים: האם יש להחיל עליהם את הקריטריונים המקוריים המעוגנים במערכת הקריטריונים, הכוללים, בין השאר, גם את הסדר העדיפות שניתן לבני "עשרת" או שמא מדובר עתה בשיווק מגרשים המנותק ממערכת קריטריונים זו, ויש לראותו כמסכת שיווק חדשה, העומדת לעצמה, והפתוחה למדיניות קרקעית שונה. בנילווה לשאלה זו, יש גם לבחון האם, בהנחה שהגרלת 93 איננה אלא חוליה נמשכת ומשלימה להגרלה העיקרית ב91-, האם רשאי היה המינהל לסטות ממערכת הקריטריונים שקבע להגרלת 91 ולקבוע לענין ההגרלה המשלימה של 93 אמות מידה שונות וחדשות. השני - ברובד הפרוצדורלי הנוגע לפרטי ההליך שננקט לביצוע הגרלת 93: האם נשמרו הכללים והתנאים הפרוצדורליים לביצוע ההגרלה, ואם ארעו סטיות, האם הן שורשיות ומהותיות עד כדי הצדקת ביטולו של הליך הגרלת 93 מעיקרו. והשלישי - אם ניתן להכשיר את תוצאות הגרלת 93 - האם יש להתנות את חיוב המינהל להתקשר בחוזים עם הזוכים בקיום תנאים מוקדמים כלשהם, ומהם? נבחן היבטים אלה, אחד לאחד. (א) המישור הראשון: הרובד המהותי - מדיניות ההעדפה וחלותה לענין זה שאלה מרכזית בבחינת הענין היא זו: האם יש לראות את הגרלת 93 כהמשך ישיר וכחוליה משלימה להגרלה העיקרית מ91-, באופן שיחס ההעדפה בין תושבי "עשרת" לתושבי שאר ישובי המועצה אמור להישמר ולחול גם עליה? שאלות מישנה הן: (א) מהי הפרשנות הנאותה לכלל המצוי במערכת הקריטריונים העוסק בדינם של מגרשים מתפנים? (ב) האם הוכח מי הם הזכאים ממירוץ הזכאות, מה מספרם, והאם אמנם כולם הם בני "עשרת"? (ג) מה השפעתה של התב"ע החדשה שאושרה במקום לאחר הגרלת 91, ובכלל זה שינוי מיקומם של מגרשים קיימים, והוספת מגרשים חדשים? תשובותי לשאלות אלה הן כדלקמן: (א) נראה כי לא יהיה מי שיחלוק על כך כי מדיניות המינהל לגבי פרויקט המגרשים היתה בבסיסה מדיניות של יצירת העדפה בהקצאת המגרשים לטובת בני "עשרת" לעומת בני המושבים האחרים, באופן שבני "עשרת" אמורים היו לזכות ב- 50% מכמות המגרשים ואילו היתרה אמורה היתה להיות מחולקת בין זכאי שאר הישובים. יש להצטער על כך שלא נמצא גורם מטעם המינהל אשר פרש בפני בית המשפט באורח מעמיק ושיטתי את טעמי המדיניות העומדים מאחורי שיטת ההעדפה שננקטה במערכת הקריטריונים שנקט בה המינהל ביחס להגרלת 91, וממילא לא הוסברו גם טעמי שינוי המדיניות ביחס למגרשים הפנויים. עשה זאת, במידה מסויימת במקום המינהל, ראש המועצה האיזורית מר חבוט, אשר הסביר על פי תפיסתו הוא את טעמי מדיניות ההעדפה שאפיינה את ההקצאה המקורית באומרו (עמוד 32 ואילך): "כל כפר קיבל הקצאה של 30-40 שיכוני בנים בתוך ישובו עבור בניו באותה תקופה... "עשרת" זה לא מושב. אין להם זכויות של מושב. ל"עשרת" יש מעמד אחר מהכפרים האחרים... כל השאר הם כפרים. לכפרים ניתנו 30-40 שיכוני בנים ול"עשרת" לא. זו הסיבה שניתנה להם עדיפות. סיבה נוספת - שכל הפרוייקט הוא על אדמת "עשרת"; והסיבה השלישית - זה מספר התושבים... "עשרת" מהווה כ- 40% מכלל התושבים של המועצה". עולה מכך, כי טעמים של יצירת שוויון הזדמנויות בין "עשרת" לבין הישובים האחרים במועצה, הזוכים להקצאת שיכוני-בנים ש"עשרת" אינה זוכה בהם, היו ברקע ההעדפה שניתנה ל"עשרת" בפרוייקט מסוים זה. על פי תפיסה זו, ההעדפה דווקא היא נועדה ליצור מצב של שוויון בין בני הישובים המתקבל מראייה כוללת של מכלול הפרוייקטים הקיימים באיזור ולא רק מבחינת הפרוייקט הנדון כאן, כשהוא עומד לעצמו. הצגת המדיניות בדרך האמורה לא נסתרה על ידי נציגי המינהל כאן, ולפיכך ניתן להניח כי תיאורה בידי מר חבוט משקף את הרציו העומד מאחורי מדיניות ההעדפה. (ב) על רקע המדיניות האמורה, ניתן להבין גם את ההוראה הנוספת שנקבעה במערכת הקריטריונים, ואשר על פיה: "מגרשים שלא ייבחרו במועד ההגרלה או שיתפנו לאחר ההגרלה עקב ביטול הזכאות, יוקצו למועמדים אשר יופנו בכתב על ידי המועצה האיזורית גדרות" (להלן - "כלל ההמשכיות"). מה משמעות הדברים בהקשר שלפנינו? המינהל והמועצה היו ערים לאפשרות כי בין בשלב ההגרלה העיקרית ובין לאחריה עשויים להתרחש מצבים שבהם מגרשים מסוימים בפרוייקט לא ייבחרו כלל, או שאם ייבחרו, הם יתפנו מאוחר יותר מזכאיהם. כדי להסדיר מצב אפשרי זה וליצור המשכיות להקצאה העיקרית עד להשלמתה, קבעו הקריטריונים כי המגרשים הפנויים יוקצו למועמדים שיופנו למינהל על ידי המועצה. מטרת הסדר זה היא להשלים את ההקצאה המקורית בדרך של הקצאה משלימה של המגרשים הנותרים למועמדים שהמועצה תפנה למינהל. וכאן ראוי להעיר: ראשית, אין להבין את כלל ההמשכיות כנועד לחול רק על מי שזכותם בוטלה במובן הדווקני: קרי - על מי שהרשות המוסמכת החליטה כי הוא אינו זכאי למגרש. הדברים על פי הגיונם מוסבים לכל מצב שבו מי שהיה מלכתחילה זכאי למגרש פרש מן המירוץ מסיבה כזו או אחרת ופינה מקומו למועמד אחר, ולכן שוב אין לראותו בבחינת "זכאי". פירוש אחר אינו סביר, אינו הגיוני ואינו עולה בקנה אחד עם תכליות ההסדר ומטרתו (השווה לעקרונות הפרשנות התכליתית: ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים, פ"ד מט(2) 265, 311). שנית, הנחה מובנית בכלל ההמשכיות הינה שמסגרת ההעדפה שנקבעה במערכת הקריטריונים המקוריים נשמרת גם למקרה של התפנות מגרשים ולא היתה כוונה לשנות במקרה זה את מדיניות ההקצאה הבסיסית שננקטה לגבי ההקצאה המקורית. מכאן, שאם הזכאים שפינו מקומם הם מבני "עשרת", סביר שיבואו בנעליהם זכאים חדשים מבני "עשרת", ולהיפך: אם הם מבני המושבים האחרים - זכאים מבני המושבים האחרים יבואו במקומם. באופן זה, הליך הקצאת המגרשים שנתפנו מהווה מעין חוליה אחרונה בשרשרת ההגרלות וההקצאה העיקרית וכל זאת בהתאם למדיניות הקרקעית שהותוותה על פי סדרי העדיפויות שהוסדרו במסגרתה. (ג) "כלל ההמשכיות" יחול על עניינם של המבקשים באם יוכחו התנאים הבאים: (1) כי המגרשים שנתפנו אכן נתפנו על ידי זכאים מבני מושב "עשרת" ולא מישובים אחרים. רק אם מתקיים תנאי זה ניתן להעמיד את המגרשים שהתפנו להקצאה בידי בני "עשרת" בלבד; שאם לא כן, יש לנקוט בהליך של הגרלה משותפת לכל ישובי האיזור תוך שמירה על יחס של 50% ל"עשרת" ו50%- הנותרים לבני ישובים אחרים, כאמור במערכת הקריטריונים. וביתר פירוט: אם המגרשים שהתפנו נתפנו על ידי זכאים מבני "עשרת" וההקצאה המחודשת תיעשה לבני "עשרת" בלבד, כי אז נשמר האיזון והיחס שנקבע במדיניות המקורית. אם, לעומת זאת, ההקצאה תיעשה בדרך של העמדת המגרשים להגרלה כללית בכל הישובים, הרי אפילו אם יופעל בהגרלה המשלימה היחס של 50:50 לעשרת לעומת שאר הישובים, יהא בכך סטייה מהיחס המקורי שנקבע בבסיס המדיניות, וקיפוח עדיפותה של "עשרת". אם, לעומת זאת, חלק מהמגרשים שנתפנו נתפנו על ידי זכאי ישובים אחרים, כי אז יש מקום לביצוע הגרלה משלימה כללית שיקחו בה חלק גם זכאי שאר הישובים. (2) יש להוכיח כי המגרשים העומדים להקצאה המשלימה נכללו ביסודם בפרוייקט לצורך ההקצאה המקורית ואין מדובר במגרשים חדשים שלא היוו כלל חלק מהפרוייקט המקורי. בענייננו, ניתן לומר זאת: (א) ישנה אי בהירות בחומר הראיות שהוגש ביחס לענינים הבאים: כמה זכאים ויתרו על זכותם בין במעמד ההגרלה העיקרית ב91- ובין לאחר מכן? האם כל הזכאים שויתרו הינם בני "עשרת"? ביתר פירוט: אשר למספר הזכאים שויתרו, הובאו הנתונים הבאים: (1) בתצהיריהם של גור אריה ושל ראש המועצה, צויין כי חמישה מבני "עשרת" החליטו שלא לממש את זכותם (סעיף 6 לתצהיר גור אריה וסעיף 8 לתצהיר חבוט). לא ניתן פירוט שמי לאותם חמישה זוכים, אף כי נתבקש שהדבר ייעשה. (2) בפרוטוקול ההגרלה העיקרית מ91- (ת1/) נרשם כי הוגרלו 74 מגרשים מתוך 75, כי לא הופיעו 3 נרשמים ואילו אחד ויתר במהלך ההגרלה. פירוש הדבר ש- 4 זכאים פרשו במהלך ההגרלה העיקרית. בישיבת מליאת המועצה האזורית מיום 24/9/92 צויין (בעמוד 2) כי מתנהל משא ומתן להגרלת 4 מגרשים שלגביהם תושבי "עשרת" ויתרו על זכותם (נספח ג' לתצהיר גור אריה). בסיכום ישיבה בין המינהל לראש המועצה מיום 11/11/92 מדובר גם כן על 4 מגרשים שנותרו לשיווק (נספח ד' לתצהיר גור אריה). בתצהירו של מרגלית מטעם המינהל (סעיף 6), מצויין כי פרט למשפחת גרנות, מצויים שלושה זכאים שביקשו לבטל את העסקאות עימם לאחר שזכו בהקצאות מגרשים. ממקבץ זה של נתונים חלקיים ואולי סותרים, לא ברור כיצד חמישה מבני "עשרת" ויתרו על זכאותם והכשירו את הדרך לזכאים אחרים מבני "עשרת", והדבר גם לא הוסבר בתצהירים ובעדויות. יתכן שההסבר מצוי בשילוב של מספר הזכאים שפרשו בעת ההגרלה העיקרית או לפניה על פי פרוטוקול ת1/, ביחד עם אלה שויתרו לאחר הקצאת המגרשים בהתאם לתצהירו של מרגלית. אולם גם אז מספר המוותרים עולה על חמישה. אי הבהירות בנקודה זו נותרה, והיה מקום כי המבקשים והמועצה יסירוה. יחד עם זאת, נקודה זו הנוגעת למספר הזכאים מבני "עשרת", אשר פרשו מזכאותם כשהיא עומדת לעצמה, לא הועמדה במחלוקת חזיתית על ידי המינהל והוא מצידו לא כפר בנכונותה: קרי - בהנחה העובדתית כי חמישה זכאים מבני "עשרת" לא מימשו את זכותם במסגרת הקצאת המגרשים העיקרית. המינהל בחר להתמקד בשאלות אחרות, והעמיד אותן במחלוקת עם המבקשים. ניתן, איפוא, להניח לצורך הענין, כי סוגיה זו אינה עומדת לרועץ לתביעת המבקשים. בנסיבות אלה, חרף הקושי שבדבר, אניח גם אני לצורך הענין כי מדובר בחמישה זכאים מבני "עשרת" שפרשו, ובמקומם התחרו על 5 מגרשים פנויים מועמדים אשר כולם מבני "עשרת" ומהם חמשת המבקשים זכו בהקצאה של 5 מגרשים. (ב) ואשר למגרשים שנתפנו: אמת הדבר, כי בין ההגרלה העיקרית ב91- להגרלה הנוספת ב93- נשתנה המצב התכנוני בשטח הפרוייקט. נתקבלה תכנית בנין עיר חדשה אשר הביאה להקצאה שונה במקצת של המגרשים על פני השטח. נראה, כי המטרה העיקרית שעמדה ביסוד שינוי התב"ע נועדה להתמודד עם בעיה שנתגלתה לאחר ההקצאה העיקרית ביחס למשפחת גרנות שזכתה במגרש אשר לא ניתן היה למימוש בגלל מבנה הג"א שניצב עליו. נראה כי לצורך פתרון הענין, הוגשה תכנית בנין עיר חדשה שבמרכזה עמד עניין הפיכת חלקה 33 במתחם, ששימש קודם לכן שטח ציבורי פתוח, למגרש הניתן לניצול. הפשרת מגרש זה אמורה היתה לפתור את בעיית המגרש שלא ניתן היה לניצול (ראה - תב"ע ישנה - ת2/ ותב"ע חדשה - ת3/). השינוי הביא גם לתזוזה ושינוי מסויים במיקום המקורי של מגרשי הפרוייקט. בענייננו, לא נראה לי כי יש לשינויים אלה משמעות מהותית. המינהל הכיר בכך כי מגרשים 21 ו31- הם מגרשים קיימים שהתפנו. טענתו היא, עם זאת, שמגרשים 1, 5 ו- 33 הם מגרשים חדשים שלא הוקצו בהגרלה העיקרית, ולכן הם אינם חלק מהפרוייקט. אינני מקבלת גישה זו. אשר למגרש 33 - מדובר, אכן, בשטח שהיה קודם לכן שטח ציבורי פתוח אך שונה עקב הקושי בפיתוח מגרש אחר שזכתה בו משפחת גרנות. מדובר על כן בהחלפת מגרש במגרש בתחומי אותו פרוייקט ואין מדובר, למעשה, בצירוף מגרש נוסף שלא היה חלק מן הפרוייקט המקורי. ואשר למגרשים 1 ו- 5 - אלה היו קיימים גם בתב"ע המקורית ונכללו בין המגרשים המוקצים, אלא שמיקומם של המגרשים שונה בעקבות התב"ע החדשה. בעוד שקודם לכך סדרת מגרשים מוקמה בטור עורפי אחד, הרי בתב"ע החדשה הוצבה סדרה זו בשני טורים של 3 מגרשים כל אחד, מקבילים זה לזה. מכאן שגם מיקומם של מגרשים 1 ו5- שונה, אך הם היו קיימים אז וקיימים עתה. בנסיבות אלה, אין לומר כי במהותם של דברים מדובר כאן בהקצאת מגרשים חדשים שלא היו בנמצא בפרוייקט קודם לכן, אלא מדובר בהמרת מגרש בלתי שמיש אחד בשטח אחר שהומר משטח ציבורי פתוח למגרש שמיש, ובשינוי מסויים של מיקום מגרשים קיימים שהיוו בעבר נושא להגרלה העיקרית בשנת 91. יתירה מזו: נציגי המינהל הודו כי המינהל התקשר בהסכמי פיתוח עם זוכים שונים בהגרלה העיקרית ביחס למגרשים שמיקומם לאחר ההגרלה שונה בעקבות התב"ע, וכי לא הקפיד בעניין זה על הקצאת מגרשים דוקא במיקומם המקורי, שכן עניין זה הפך בלתי אפשרי בעקבות השינוי התכנוני שחל. לאור כל אלה, וחרף השינויים התכנוניים שחלו, ניתן לומר כי כל המגרשים שהוגרלו בהגרלת 93 מהווים מבחינה עניינית חלק מפרוייקט המגרשים, ואינם בבחינת "מגרשים חדשים" שהם חיצוניים ונפרדים להקצאה המקורית. יוצא, אפוא: ההנחה לצורך הדיון תהיה כי מדובר בחמישה מגרשים שהתפנו מההגרלה המקורית כאשר הזוכים שפרשו ממרוץ הזכייה הינם תושבי "עשרת". (ג) במצב דברים זה, החליט המינהל שלא לדבוק במדיניות המקורית של העדפת בני "עשרת" על פני הישובים האחרים במועצה האיזורית, ולהציע את המגרשים הנותרים להגרלה בין כלל תושבי המועצה, בלא אבחנה ובלא העדפה כלשהי. האם מדיניות זו עומדת במבחן עקרונות-יסוד של המשפט הציבורי? כבר נאמר למעלה מן הענין, כי עמדת המינהל הן באשר למדיניות ההעדפה המקורית והן באשר לשינוי המדיניות בהקשר להגרלת 93, לא הובאה בצורה מפורטת וברורה. היא אינה משתקפת נכוחה בתצהיריהם של ה"ה מרגלית וחזקיהו מטעם המינהל, ולא הובהרה כל צורכה גם בעדויותיהם. המעט שהוסבר לגבי שינוי המדיניות נעשה בעדותו של חזקיהו (עמוד 29) באומרו: "מה שקרה כאן - מידע אישי: הביקורת שהיתה עלינו מצד כל השלטון המקומי מדוע ב"עשרת" כן, בעכו ובקדימה ובחולון - לא וכו'. מדוע לתת קדימות לבני המקום ולאחרים לא - משום שיש לאחד צבע פוליטי כזה ולשני אחר. משרד מבקר המדינה ביקר אותנו בנושא זה של העדפות, לכן קו המדיניות באותו מועד היה - שאנו מפרסמים מכרז עם קריטריונים לא משנה איזה מכרז על מחיר וכו' וכשהמינהל מפרסם הוא מבטיח שכל הציבור יודע על הקריטריונים בלי שתישמע טיפת ביקורת...". דברים כלליים אלה הינם היחידים שהובאו לפנינו על מנת לתרץ את שינוי המדיניות בענין ההעדפה הנוגעת להגרלת 93. יתר על כן, בהחלטת המינהל מיום 27/11/96 (מש3/), אשר בה נקבע כי הקרקע הנותרת בפרוייקט תשווק במיכרז לבני המועצה האזורית (ובלא העדפה) לא הובאו כל נימוקים ולא ניתן כל באור לדבר השינוי שחל במדיניות הקרקעית שננקטה. ועוד, אין כל אינדיקציה לכך שעניינם של המבקשים ועמדתה של המועצה לגופה הוצגה במלואה בפני המינהל קודם לקבלת החלטתו, ומכל מקום לא הונחה תשתית ראייתית לכך. בנסיבות הענין, נראית לי עמדתם של המבקשים המסתייגת משינוי מדיניות המינהל ביחס להגרלת 93 ככל שהיא נוגעת לביטול ההעדפה. ואלה הטעמים לכך: מושכלות ראשונים של המשפט הציבורי מורים: "רשות מינהלית מוגבלת בהפעלת שיקול דעתה על ידי ההלכות הכלליות של המשפט המינהלי. עליה לפעול במסגרת סמכותה החוקית, עליה לשקול את כל השיקולים הרלבנטיים להשגת תכלית החוק, ולהימנע מלשקול שיקולים זרים. עליה להפעיל את שיקול דעתה בשוויוניות ולהימנע מאפלייה ועליה לנהוג בהגינות וביושר. עליה לפעול על פי סטנדרד התנהגות המצוי במתחם הסבירות. סטנדרד זה משקף, בין היתר, את האיזון הראוי בין השיקולים הרלבנטיים השונים" (בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 857). המדיניות המקורית שעליה הושתתה ההקצאה העיקרית ואשר היה בה מאלמנט ההעדפה לבני "עשרת" נקבעה, כך יש להניח, על רק חוסר שוויון התחלתי בין מושב זה לבין שאר המושבים מבחינת ההיקף הכולל של הקצאת מגרשים לבני המקום בפרוייקטים השונים שנתקיימו באיזור המועצה. אם אמנם זה היה השיקול ביסוד מדיניות ההעדפה הראשונית, הרי שלמעשה המגמה היתה ליצור שוויון בין תושבי המושבים באיזור בראייה כוללת של מציאות הדברים, ומעבר לפרוייקט המסויים נשוא ענייננו. ואם כך, הרי שיש קושי בשינוי מדיניות זו לגבי המגרשים שהתפנו, כאשר התבקש לראות גם בהקצאתם משום המשך ישיר להקצאה העיקרית ועל בסיס אותן אמות מידה. לשינוי כזה של המדיניות לגבי יתרת הקרקעות היה אפקט רטרואקטיבי של פגיעה בציפיות לגיטימיות של בני מושב "עשרת". אכן, אין לשלול מכל וכל אפשרות לשינוי מדיניות של רשות מינהלית גם אם יש לכך תחולה רטרואקטיבית, אולם דרישות הסבירות וההגינות המחייבות רשות כזו מניחות באופן מובנה כי נדרשים טעמים נכבדים וכבדי משקל לשינוי כזה; כן נדרש שהטעמים יובהרו ויעמדו במבחן הביקורת, וכי שינוי המדיניות יתקבל בדרך מושכלת, לאחר ליבון יסודי ורציני של מכלול השיקולים והנתונים הצריכים לענין. תהליך זה גם מצריך מתן הזדמנות לגורמים הנוגעים בדבר להביע את עמדתם, ומתבקש על פי החוק וההלכה הפסוקה כי יובהרו הנימוקים למדיניות החדשה (השווה זמיר, סמכות מינהלית, כרך ב' עמ' 793, 897). בענייננו, לא הוכח כי שינוי מדיניות המינהל ביחס למגרשים הפנויים היה, אכן, פרי שיקול כולל שהביא בחשבון את כל הנתונים והעובדות הצריכות לענין, ואין זה ברור באיזו מידה הוא אכן נשקל גם בפרספקטיבה של הפגיעה בציפיות הלגיטימיות של בני מושב "עשרת". לא הוסבר מדוע היה מקום לשנות מדיניות אשר במקורה יצרה העדפה לבני "עשרת" כדי להביאם בשיקול כולל למצב שוויון, ולהמירה במדיניות שאמנם כסותה החיצונית אמרה "שוויון" לכל בני המושבים במועצה, אך במהותה ובראייה כוללת אמורה היתה להביא לאי-שוויון (השווה בג"צ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 801; בג"צ 6176/93 אליקים נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מח(2) 158, 164). מן המקובץ עולה, אפוא: מהנתונים המעטים שהובאו, עולה, על פניו, כי לא הונח בסיס של סבירות לשינוי הרטרואקטיבי של מדיניות המינהל ככל שהיא הוחלה על המגרשים הפנויים, שהקצאתם היוותה המשך ישיר וחוליה אחרונה בהקצאה העיקרית. בנסיבות אלה, יקשה להכשיר את שינוי המדיניות כאמור, ויקשה לקבל ולאמץ את החלטת המינהל להעמיד את המגרשים הפנויים למכרז או להגרלה בין כל תושבי המועצה האיזורית תוך ביטול עדיפותם של תושבי "עשרת". יוצא, אפוא, כי ברובד המהותי יש צדק בעמדת המבקשים בבואם לכפור בשינוי המדיניות האמורה של המינהל ביחס למגרשים שהתפנו. על פניו, יש, אפוא, לדבוק במערכת הקריטריונים המקוריים ממנה עולה כי מאחר שחמשת המגרשים התפנו על ידי זכאי ישוב "עשרת", הרי שיש להכיר בזכות מועמדים אחרים מבני "עשרת" להקצאת אותם מגרשים, ובאופן זה יישמר יחס האיזון בין שתי קבוצות הזכאים, הכל כפי שנקבע מלכתחילה במדיניות המינהל לגבי הפרוייקט. יש להוסיף להשלמת הדברים: ראשית, המועצה האיזורית, המופקדת על שמירת האינטרסים של כלל בני הישובים במסגרתה, תמכה לאורך כל הקו בעמדת בני "עשרת" בהכירה בצורך לשמור על האיזונים הראויים בין שתי קבוצות הזכאים כפי שהשתקפו במדיניות המקורית של המינהל שגובשה בתיאום עימה, והדבר אומר דרשני; שנית, לא ראינו בהליך זה כי בני ישובים אחרים במועצה האיזורית הסתייגו מאופן ביצוע הגרלת 93, או דרשו לעצמם זכויות במגרשים שהתפנו. יוצא, אפוא, כי מי שעשויים היו להיות בעלי האינטרס הפוטנציאלי הנוגד לזכאי מושב "עשרת" כלל לא מחו על המשך החלת מדיניות ההעדפה של מושב "עשרת" כפי שהשתקפה בהגרלת 93, אולי על שום הבנת המדיניות שעמדה ביסודה. ושלישית, לענין חובת המכרז: בהחלטת המינהל מש3/ מיום 27/11/96 הוחלט על שיווק הקרקע הנותרת ב"מכרז". עם זאת, במכתב המינהל ליו"ר המועצה מיום 4/2/97 (נספח כז' לתצהיר גור אריה), נקבע על ידי המינהל כי השיווק ייעשה בדרך של הרשמה והגרלה לבני המועצה האיזורית גדרות. יוצא, אפוא, כי המינהל עצמו חזר בו ביוזמתו מהרעיון לערוך מכרז לגבי המגרשים הפנויים וחזר לשיטת ההגרלה, כך ששוב סוגיית המיכרז אינה עולה. (ב) המישור השני: הרובד הפרוצדורלי - הליך ביצוע ההגרלה בהליך ביצוע הגרלת 1993 על ידי המועצה האיזורית נפלו פגמים רבים. שאלה היא האם פגמים אלה יורדים לשורשו של ענין שאז מתחייב ביטולה של ההגרלה ועריכת הגרלה חדשה. אם אין הם מהותיים, כי אז חרף הסטיות, הראויות כשלעצמן לביקורת, ניתן להכשיר את ההליך שנעשה ולהתקדם בדרך למימוש זכויות הזכאים הממתינים זמן רב לקבלת המגרשים. אלה הפגמים העיקריים: (א) למותר לחזור ולהדגיש כי הקרקעות נשוא ענייננו הן קרקעות-מינהל שהבעלות בהן נתונה למדינה, והמינהל מופקד על ניהולן. מכאן כי לא המועצה האיזורית ולא המבקשים רשאים לעשות דין לעצמם ולקיים הליכי הגרלה והקצאת מגרשים בלא שיתופו של המינהל ובסתירה לכללים שהוא קבע. הם כפופים לכללי המינהל שנקבעו לענין הקצאת המגרשים הן במהות והן בפרוצדורה משמדובר בקרקעות מדינה. מערכת הקריטריונים שגובשה על ידי המינהל קובעת, בין היתר, כי ההגרלה תיעשה בנוכחות נציגי מינהל מקרקעי ישראל (עמ' 3). הכוונה היא לשלב השני של ההגרלה שבה מתבצעת הקצאת המגרשים לזכאים. במקרה זה, לא נכח נציג מינהל בשלב השני של הגרלת 93 ויש לראות בכך ליקוי הראוי לביקורת ויש להצטער עליו. לשאלת מהותיות הליקוי האמור, יש לומר: (א) הגרלת 93 הינה הגרלה משלימה להקצאה העיקרית ומתייחסת למגרשים הפנויים. באשר לכך, קבעה מערכת הקריטריונים כי מגרשים מתפנים "יוקצו למועמדים אשר יופנו בכתב על ידי המועצה האזורית גדרות". לענין מצב דברים כגון זה לא צויין במפורש בקריטריונים הצורך לבצע הגרלה נוספת, ואכן אילו היתה רשימת מועמדים רזרבית של תושבי "עשרת", סביר להניח כי ניתן היה להשתמש בה ולא היה צורך בביצוע הגרלה משלימה כלל. דברים ברוח זו אושרו מפיו של ראש המועצה חבוט (עמוד 31-32). מצב דברים זה מעמיד את הגרלת 93 במידה מסויימת באור שונה מההגרלה העיקרית של שנת 91 בכל האמור באשר לדרישות הפורמאליות של הליכי ההגרלה. (ב) נראה שלגופם של דברים, המינהל נמצא בתמונת ההתרחשויות ביחס לצפוי ולמתוכנן ביחס למגרשים הפנויים: מסיכום דיון מיום 11/11/92 (נספח ד' לתצהיר גור אריה) שנערך בהשתתפות נציגי המינהל וראש המועצה, עולה כי נדונו וסוכמו הדברים הבאים, כמנוסח שם: "פרוייקט בני ביתך עשרת יישובי גדרות: נותרו 4 מגרשים בפרוייקט "בנה ביתך" בעשרת. מבקש אישור לשיווקם. החלטה: מנהל המחוז מאשר שיווק המגרשים בהתאם לקריטריונים הקודמים. המועצה תפנה 4 משתכנים זכאים למינהל לצורך חתימה על ההסכם, ולצרף פרוטוקול". מסיכום זה משתמע, ראשית, כי נושא הקצאת מגרשים מתפנים (אמנם 4 בלבד) הובא לידיעת נציגי המינהל והם אישרו שיווק בהתאם לקריטריונים תוך הפניית זכאים למינהל לצורך חתימה על הסכמים. בהתאם לקריטריונים - פירושו, תוך שמירה על יחס העדיפות לבני "עשרת", והפניית הזכאים לחתימה על חוזים עם המינהל אינה בהכרח מורה על דרישה לקיום הגרלה נוספת. פרוטוקול דיון זה שקדם להגרלת 93, מרכך, במהותם של דברים, את עובדת העדרו של נציג המינהל מהגרלה זו בשלבה השני, אם כי הסטייה מהנוהל המשתמע - אם וכאשר מתבצעת הגרלה - היתה ונותרה בבחינת סטיה. לכל אלה יש להוסיף גם את המסמך מיום 28/7/94 שניתן על ידי מנהל המחוז במינהל מר אדרי לאחר הגרלת 93, המאשר לראש המועצה כי הנהלת המינהל בישיבתה מיום 3/7/94 אישרה הקצאת שישה מגרשים נוספים תוך מתן עדיפות לבני המקום. יש באישור זה מעין אישרור מהותי, אם כי רטרואקטיבי, להליך שנעשה, ויש להניח שכאשר הוצא מסמך זה, היה המינהל מודע באופן מלא להתרחשותה של הגרלת 93 (ראה מש2/). רק מאוחר יותר, ביום 27/11/96 הודיע המינהל על שינוי המדיניות (מש3/) וזאת חרף המלצות מינהל מחוז המרכז להמשיך ולדבוק במדיניות מתן העדיפות לבני "עשרת". היה נסיון לטעון כאילו הגרלת 93 נתקיימה במכוון בתאריך שהיה ב"קו התפר" בין פרישת מנהל המחוז הקודם של המינהל מר חזקיהו, לכניסתו לתפקיד של המנהל החדש, מר אדרי, וזאת על מנת לנצל את לוח הזמנים המיוחד הזה ולבצע "מחטף". אינני צריכה לנקוט עמדה ביחס לטענה זו ולו מן הטעם כי מצויים מסמכים המעידים על עמדת המינהל הן לפני ביצוע הגרלת 93 והן לאחריה התומכים, עקרונית, במהלך ההקצאה של המגרשים המתפנים לזכאי מושב "עשרת". מכאן, שגם אם היתה למועצה מגמה להקל על הפרוצדורה של הגרלת 93 בדרך של השארת המינהל מחוץ למסגרת הליך ביצוע ההגרלה גופה, הרי שלא היה בכך, כך נראה, באותו מועד, משום עקיפה מהותית של המינהל מאחר שאותה עת לא עמד על שינוי המדיניות. עמדת השינוי ננקטה רק בשלב מאוחר יותר והדברים הוסברו. בתנאים האמורים, ובהינתן העובדה כי רק בשנת 1996 שונתה מדיניות המינהל, הרי שניתן להניח כי אילו הוזמן נציג מינהל להגרלת 93 לא היתה הזמנתו, כך נראה, מביאה לסיכול מיניה וביה של גיבוש הזכאים ממושב "עשרת". מעבר לעניינים אלה, לא העלה המינהל טענות רציניות על אי סדרים ופגמים בהליך קביעת הזכאים בהגרלת 93, וטענות מסוג זה לא נטענו גם על ידי תושבים אחרים של "עשרת" או תושבי ישובים אחרים המצויים במועצה. בהתחשב בכל ההיבטים האמורים, וחרף הסטייה הראויה לביקורת שעניינה אי הזמנת נציג המינהל להגרלת 93, אין לראות בכך משום פגם מהותי היורד לשורש ההליך שנתקיים לצורך קביעת הזכאים למגרשים הפנויים. (ב) מערכת הקריטריונים מחייבת עמידת המועמדים בתנאים מוקדמים בטרם ביצוע ההגרלה. כך למשל, נדרשת הפקדה של ערבות בנקאית על סך 3,000 ש"ח לזכות מינהל מקרקעי ישראל, האמורה לשמש מיקדמה על חשבון מחיר הקרקע שחייב בה הזכאי. במקרה זה נגבה לאחר הגרלת 93 סך של 5,000 ש"ח מכל זכאי, וסכומים אלה הופקדו בידי המועצה האיזורית, ולא ניתנו ערבויות בנקאיות כלשהן. גם במובן זה ישנה סטייה מן הנוהלים שהיה ראוי שלא תתרחש, אך תקלה זו ניתנת לריפוי גם לאחר מעשה באמצעות התנאה לפיה חוזי הפיתוח בין הזכאים למינהל ייחתמו רק בכפוף לכך שכל התנאים המוקדמים על פי מערכת הקריטריונים יתקיימו, ובכלל זה - מתן הערבויות הבנקאיות. (ג) ועוד - מאחר שהמינהל לא היה שותף לביצוע הגרלת 93, ממילא לא הוגשה טבלת מחירים למגרשים כפי שהדבר נעשה בהגרלת 91. יחד עם זאת, הערכה שמאית מטעם המינהל ניתנה בנפרד למגרשים הפנויים (נספח ז' לתצהיר גור אריה). ב"כ המבקשים ביקשו כי ייקבע בפסק דין זה שהמחירים למגרשים הפנויים צריכים להיות זהים למחירי המגרשים בהגרלה העיקרית של 91, בתוספת הצמדה למדד בלבד. לא אוכל לקבל בקשה זו. נושא מחירי המגרשים הפנויים לא הועמד לבחינה כנידן בתובענה, ולא הובאו לגביו ראיות, וממילא אין לנקוט עמדה בשאלה על פי אלו אמות מידה על המינהל לקבוע את מחירי המגרשים הפנויים. ענין זה יושאר להוראות המינהל בהתאם למדיניות הנקוטה בידו. (ד) נטען על ידי ב"כ המינהל כי פרוטוקול הגרלת 93 הינו בלתי תקין מאחר שנרשם מספר ימים לאחר ביצוע ההגרלה ולא נחתם על ידי הגורמים שניהלו אותו. כן נמתחה ביקורת על מעורבות ועד "עשרת" בהליך בחירת הזכאים. לא הוכח כי מדובר בליקויים מהותיים הפוגעים באופן מהותי בהליך ההגרלה. לאור כל האמור, המסקנה המתבקשת היא זו: בנסיבות הענין, ראוי הוא כי הקריטריונים שעל פיהם נתבססה הקצאת המגרשים העיקרית ימשיכו ויחולו גם על ההקצאה המשלימה של המגרשים הפנויים, ובכלל זה יישמרו סדרי העדיפות של זכאי מושב "עשרת" לעומת זכאי שאר הישובים במועצה; מאחר שהנחה עובדתית שלא נסתרה היא כי זכאי מושב "עשרת" פרשו מן המירוץ בשלב הגרלת 91 או לאחריה, ונתפנו עקב כך מגרשים, יש להקצות את המגרשים שנתפנו לזכאים אחרים ממושב "עשרת" שיבואו בנעלי קודמיהם, ובדרך זו יישמר יחס האיזון המקורי בין שתי קבוצות הזכאים; השינוי הפיסי במיקום המגרשים עקב תכנית בנין עיר החדשה אינו מעלה ואינו מוריד לענין זה; אף שחלו סטיות הראויות לביקורת בהליך ביצוע הגרלת 93, בנסיבות הענין אין הן סטיות מהותיות היורדות לשורשם של דברים, וניתן את חלקן לרפא, ומכל מקום אין לבטל בגללן את ההליך ולראותו נטול תוקף. לאור כל האמור, וביסודם של דברים, יש לקבל את תביעת המבקשים ולהכיר בזכותם למגרשים הפנויים בכפוף לכך שיקיימו את כל התנאים המוקדמים המתחייבים על פי מערכת הקריטריונים ובכלל זה מתן ערבות בנקאית כאמור שם. הסעדים שנתבקשו, על ידי המבקשים כנגד המשיבים, הם צו עשה, צו מניעה קבוע, וסעד הצהרתי. מאז כניסתו לתוקף של חוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין) תשי"ח1958- (סח' 1695 התשנ"ט עמוד 34), בוטל סעיף 5 אשר שלל בשעתו מתן צו מניעה וצו עשה כלפי המדינה; ניתן איפוא, להעניק את מכלול הסעדים המתבקשים הן כלפי המינהל הפועל כזרוע של המדינה והן כלפי המועצה האיזורית. 6. לאור הדברים האמורים, אני מורה כדלקמן: (1) מוצהר בזאת כלפי המינהל וכלפי המועצה האיזורית כי חמשת המבקשים הינם "זכאים" ל5- מגרשים פנויים בתחומי הפרוייקט. הם זכאים להתקשר עם המינהל בהסכמים בהתאם למערכת הקריטריונים בכפוף לכך שיעמדו בכל התנאים המוקדמים הנדרשים לענין זה על פי אותם הקריטריונים, לרבות מתן ערבויות בנקאיות כמפורט שם. (2) על המינהל והמועצה האיזורית לשתף פעולה ככל שיידרש על מנת לאפשר את מימוש זכאותם של המבקשים למגרשים והם מנועים מלשווק או מלסייע בשיווק המגרשים הפנויים שלא על פי תוצאות הגרלת 93 בה זכו המבקשים, וכל זאת בכפוף לקיום כל התנאים המוקדמים על ידי המבקשים, הנדרשים לצורך חתימה על ההסכמים עם המינהל בהתאם לקריטריונים. (3) לאור הסטיות שארעו בביצוע הליך הגרלת 93, ובעיקר נוכח אי שיתופו של המינהל במהלכה, אין צו להוצאות כנגד המינהל וכל צד ישא בהוצאותיו. מושבים נחלות ומשקיםקרקעות