ארנונה על רפת

ארנונה על רפת בקשת המשיבה 1 (להלן "המועצה") והמשיבה 2 (להלן "הרפת") לדחות את עתירת המבקש על הסף בשל היעדר זכות עמידה. רקע ביום 31.3.11 הגישה הרפת עתירה מנהלית נגד המועצה ובקשה למתן צו ביניים לעיכוב הליכי גבייה (עת"מ 60345-03-11) (להלן "עתירת הרפת"). עניינה של העתירה בתיקון חיובי ארנונה שהושתו על הרפת בשנת 2010, ומתייחסים לארנונה לשנים 2004-2010. כאמור בתיקון שונה סיווג הרפת כך ששיעור הארנונה החל עליה הועמד על 15.36 ₪ למ"ר, בעוד שבעבר גבתה המועצה 0.30 ₪ למ"ר. הרפת טוענת כי הוקמה בשנת 2004, והובטח לה על ידי ראש המועצה דאז, בע"פ, כי לא תחוייב בארנונה. אלמלא הבטחה זו, כך הרפת, לא היתה מוקמת הרפת המשותפת ליישובים אחדים דוקא במועצה זו. המועצה מסכימה כי הארנונה המוטלת על רפת בשיעור 15.36 ₪ למ"ר גבוהה למדי, וכי יש לחייב כמו כל מבנה חקלאי אחר, לפי "מבנה חקלאי" בשיעור שעד 0.3 ₪ למ"ר. המועצה אף פנתה לקבל אישור שרי הפנים והאוצר להעמדת הארנונה לכל סוגי המבנים החקלאיים על שיעור אחיד של 0.33 ₪ למ"ר. בדיעבד, לאחר הגשת העתירה, התברר כי השרים דחו את בקשת המועצה. לאחר שהמועצה הסכימה לכך, ניתן ביום 13.6.2011 צו ביניים לעיכוב הליכי הגבייה עד לאחר הכרעה בעתירה. ביום 18.8.2011, כחמישה חודשים לאחר שהוגשה עתירת הרפת ובטרם הגישה המועצה את תגובתה לעתירה, הגיש המבקש את העתירה דנן (עת"מ 32050-08-11) (להלן "עתירת המבקש") אשר עניינה זהה לעתירת הרפת. העתירה הוגשה נגד המועצה, הרפת, שר הפנים ושר האוצר (המועצה והרפת יקראו להלן "המשיבות"). ביום 12.9.2011 הגיש העותר בקשה לאיחוד הדיון בשתי העתירות. המשיבות התנגדו לבקשה, ובין היתר טענו להיעדר זכות עמידה של המבקש. משלא הועילו הנסיונות להביא את הצדדים להסכמה, והם אף סיכמו עמדותיהם בכתב - להלן החלטתי בשאלת זכות העמידה של המבקש בעתירה שהגיש. טענות המבקש המבקש סבור כי המועצה מתכוונת להפחית את הארנונה המוטלת על הרפת, באמצעות אישור של בית משפט להסכם שיובא בפניו על ידי שני הצדדים. הוא למד זאת ממקרה דומה שבו אושר הסדר פשרה בין בנק הפועלים לבין המועצה, בגין מרכז הדרכה של הבנק בשפיים (עת"מ 14434-09-10), וממכתב ב"כ הרפת לב"כ המועצה, המלמד על הסכם כזה לכאורה (נספח טו לעתירת המבקש). העותר מתכוון לסכל אישור הסכמה בין המועצה לבין הרפת לשנים שבמחלוקת. העותר טוען למעמד שהוכר בבג"ץ 910/86 יהודה רסלר נ' שר הבטחון, פ"ד מב(2) 441 (1988)): העותר תושב אחד מישובי המועצה, ונציג הישוב במליאת המועצה. לעותר אינטרס מובהק, הן ציבורי הן אישי, בכך שהמועצה תגבה מהרפת ארנונה בשיעור החוקי. מחדלי המועצה ונכונותה להגיע להסדר עם הרפת פוגעים באינטרסים של העותר, בכך שכל פגיעה בהכנסות המועצה (שמצבה הכלכלי רעוע), משליכה ישירות על רמת השירותים שהיא מעניקה לתושביה. לטענתו, אין אבחנה בין עותרים בעתירות מנהליות לבין עותרים לבג"ץ בענין "זכות העמידה". הטענות המועלות בדבר הצורך בשוויון בנטל המיסים ובדבר נזקיה של אפליה במתן פטורים מתשלומים הן בעלות אופי חוקתי. העתירה מצביעה על פגמים חמורים בפעילות המועצה: המועצה נמנעה במשך שנים מגביית ארנונה בגין הרפת, למרות שהוציאה צווים והיתה חייבת לגבות. נכונות המועצה להסכים לעתירת הרפת מעוררת עניין ציבורי בעל חשיבות מיוחדת שנוגע נגיעה ישירה לשמירה על שלטון החוק. לאחר שהוגשו סיכומי הצדדים הגיש העותר העתק מהחלטת השרים שדחתה את פניית המועצה להפחתת הארנונה לשנת 2011. טענות המועצה המועצה סבורה שהמבקש הוא חבר מועצה המבקש להרחיב באופן קיצוני את זכות העמידה, באופן שבית המשפט יאפשר לו להיכנס בנעלי המועצה, לטעון את טיעוניה בקשר עם שומת ארנונה שהוציאה לרפת, ולנהל את הגנתה. עתירה כזו עומדת בניגוד למדיניות בית המשפט המנהלי המפקח על הרשות, שאינו ממיר את שקול דעתה בשקול דעתו. בעיקר כך כשמדובר בחבר מועצה מן האופוזיציה, דבר שמלמד על כך שמדובר בעתירה פוליטית. אם ינתן היתר לעותר להגיש את העתירה, יפגע הדבר בניהול מערך הארנונה בעירייה, בוודאות התקציבית, בניהול הכספים ובתפקוד המועצה, ויאפשר לכל אחד מחברי המועצה להתערב בסכסוך שבין המועצה לבין אחד מן הנישומים שבתחומה. על פי הדין, רק מי שחויב בארנונה כללית רשאי להשיג על הודעת השומה (סעיף 3(א) בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו - 1976). מתן זכות עמידה לעותר תרחיב את מעגל הזכאים לטעון לגבי שומת ארנונה ספציפית שהוצאה לנישום, ותעקר מתוכן את סעיף 3 לעיל, וכן את המוסדות האמונים על הביקורת והפיקוח על מהלכי המועצה בענייני ארנונה. מתן זכות עמידה לעותר עלולה להציף את בתי המשפט ב"עותרים ציבוריים". העותר אינו תוקף החלטה של המועצה, כי אם מבקש להגן על החלטת המועצה ולהצטרף לצוות ההגנה שלה. אין מדובר בתקיפת "החלטה מנהלית" שכן העותר טוען כי השומה שהוציאה המועצה לרפת היא השומה הנכונה. מטרתה העיקרית של העתירה היא לסכל גיבוש הסדר צפוי בין המועצה לבין הרפת, אפשרות תיאורטית בלבד. משטרם ניתנה החלטה מנהלית, אין העותר יכול להצביע על פגיעה אפשרית בו או בציבור, שמקנה לו זכות עמידה. המועצה הבהירה את עמדתה שיש לדחות את עתירת הרפת, למעט הטענה בדבר סבירות התעריף (שאותה משאירה המועצה לשיקול דעת בית המשפט). לכן נשמט הבסיס לעתירת העותר. ומכל מקום, אף אם יתגבש הסדר בין הצדדים, הוא כפוף לביקורת בית המשפט. לאור החלטת השרים מיום 9.11.2011 שדחתה את בקשת המועצה בדבר תעריף 2011, ממילא מתייתר הצורך לדון בסבירות התעריף. המועצה הוסיפה לטעון כי היה לעותר סעד חלופי שלתקיפת החלטת המועצה בדבר התעריף לחיוב, באמצעות התנגדות או השגה לבקשה להפחתת התעריף (לפי סעיף 9 (ב)2(2) בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג - 1992). עתה שוב אין מדובר בתקיפת הבקשה המופנית אל השרים, ועל כן אין צורך לדון בטענה זו. טענות הרפת הרפת טוענת שעתירתה עוסקת במחלוקת פרטנית בינה לבין המועצה, ואין סיבה להתערבות המבקש. בעתירתו תוקף העותר שני נושאים עיקריים: האחד, החלטת מליאה מיום 28.11.2010 אשר היתה ידועה לעותר מעצם נוכחותו בישיבת המליאה. בית המשפט אינו הפורום לתקיפת ההחלטה כעת, בפרט כאשר היה באפשרות העותר להגיש התנגדותו ו/או להשיג על החלטת המועצה. הנושא השני הוא האפשרות שיושג הסדר בין הצדדים (דוגמת ההסדר שהושג בעת"מ 14434-09-10 בענין בנק הפועלים). אין המדובר בהחלטה מנהלית אלא בהחלטה תיאורטית, בסמכות המועצה, אשר אינה מקנה לעותר מעמד של עותר ציבורי. מטרת העתירה היא לנהל את הגנת המועצה. העותר מבקש להחליף את שיקול דעת המועצה בשיקול דעתו, מתוך שיקולים לא ענייניים ולצורך ניגוח פוליטי בלבד. טענת אי חוקיות בלבד אין די בה לשם הכרה בתובע הציבורי. אף אם נרחיב את החריגים שבבג"ץ רסלר לכל טענה המצביעה על פגם חמור בפעולות המינהל ולכל עניין בעל אופי ציבורי שיש לו נגיעה ישירה לשלטון החוק, החלטת המליאה או החלטה תיאורטית שטרם נולדה, אינן עונות על החריגים הנ"ל. המחלוקת הפרטנית בין המועצה לבין הרפת אינה בעלת חשיבות ציבורית מיוחדת המצדיקה התערבות עותר בהליך לא לו. מלא המחלוקת פרוסה בפני בית המשפט במסגרת עתירת הרפת, וכל הסדר שיגיעו אליו הצדדים במסגרת עתירה זו, נתון לפיקוח בית המשפט. מכל מקום, חיוב הרפת בגין שנים קודמות נועד להכניס לקופת המועצה כספים שלא תוקצבו בתקציב אותה שנה, ואף לא הוצאו על ידה לרווחת תושביה. לפיכך לא ייגרם נזק לקופת המועצה בשל אי גביית ארנונה מהרפת באופן רטרואקטיבי. הרפת הוסיפה לטעון כי סעיף 17(ג) בהודעה בדבר כללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות (להלן "ההודעה") מונע מן העותר לייצג את עניינה של המועצה בעתירה שהמועצה היא צד לה. נדמה שהכללים אינם עוסקים במקרה דומה לענייננו אלא ל"ניגוד עניינים בייצוג", וכוונתם לא להעמיד חבר מועצה בניגוד עניינים במקום שהוא מייצג אדם בהליך שגם המועצה היא צד לו. תשובת המבקש מדגישה כי המשיבות אינן מתמודדות עם הטענה בקשר לנספח טו, שמלמד על הסכמת הצדדים מראש לאישור הסדר פשרה בבית המשפט. דיון זכות העמידה של עותרים ציבוריים (שלא נפגעו במישרין מפעולת הרשות) הורחבה והיא קיימת במקום שהדבר דרוש לשם הגנה על שלטון החוק ולשם תיקון פגמים שנפלו בפעולות המנהל הציבורי. זכות העמידה של העותר הציבורי הוכרה הן בבג"ץ הן בבית המשפט המנהלי (עע"מ 1149/07 ועד מושב כפר מל"ל - מושב עובדים להתיישבות חקלאית בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה דרום השרון, פסקה 6 (לא פורסם, 3.6.2009)); בג"ץ רסלר, בעמ' 459-466). גם מהתפתחות החקיקה, כמתבטא בהצעות החוק עולה כי לא היתה כוונה לצמצם את ההלכה שנקבעה בבג"ץ (שולמית וסרקרוג, סמכותם העניינית של בתי המשפט לדון בעניינים מינהליים, משפט וממשל ז' תשס"ד 381, 397-398). על העותר הציבורי להראות "דבר מה נוסף" כדוגמת חשיבותו הציבורית של הנושא או חומרת הפגם במעשה הציבורי, כגון פגיעה מהותית בשלטון החוק או היות הפעולה המותקפת בעלת חשיבות מיוחדת (עע"מ 8723/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון, פסקה 12 (לא פורסם, 4.8.2004)). העותר חבר המועצה, ובתור שכזה מפעיל כמובן כוחותיו הציבוריים, אף השתתף בישיבה שבה הוחלט להטיל על הרפת את תשלום הארנונה, ההחלטה שבגינה הגישה הרפת את עתירתה. העותר טוען גם לזכות עמידה כאדם פרטי, העלול להיפגע מאופן התנהגות הרשות, אם תזכה את הרפת בהנחה מתשלום הארנונה. לעניננו די בכך שמדובר בעותר ציבורי, שטוען להתנהלות בלתי ראויה של המועצה, אשר במשך שנים ארוכות פטרה את הרפת מתשלום ארנונה, אח"כ הסתפקה בחיוב לפי שיעור נמוך במיוחד (0.30 ₪ למ"ר לפי סיווג מבנה חקלאי, כאשר בצו סווגה רפת מעל 1,000 מ"ר כרפת, ששיעור הארנונה המוטל עליה 15.36 ₪ למ"ר). לטענת העותר גם עתה תומכת המועצה בעמדת הרפת, וסבורה שיש לחייבה בסכום הנמוך, אף לפי הצווים הרלוונטיים. לא יכולה להיות מחלוקת בדבר חשיבותו הציבורית של הנושא. לנוכח דברי העותר בקשר לפטור המקורי שניתן לרפת; להסדר הנטען בתיק 14434-09-10; ובעיקר לנספח טו לעתירתו, המלמד לכאורה על הסכמת המועצה לעתירה - קשה לדחות על הסף את ספקותיו של העותר בקשר להתנהלות המועצה, ויש לאפשר לו לעמוד ולטעון. עם זאת, לא ברור כי טענות העותר מקימות סמכות לבית משפט לעניינים מנהליים, ענין שניתן לראות בו חלק מ"זכות העמידה" של עותר, כאמור במאמרה של השופטת וסרקרוג הנזכר לעיל (בעמ' 398): "...ככלל אין לצמצם את זכות העמידה של העותר הציבורי וזו תבחן לפי 'העילה המינהלית'". בטיעוני הצדדים היתה התייחסות קצרה לשאלת העילה המינהלית (סעיפים 22 ואילך בטעוני המועצה, סעיפים 5, 18 ו-25 בטעוני הרפת וסעיף 2.ב. בטעוני התשובה של העותר), כך שלא ברור אם ראו בכך מיצוי טענותיהם. בשל כך יהיו רשאים לטעון לענין סמכותו של בית משפט לענינים מנהליים בישיבה הבאה, הנקבעת ליום 22.5.2012 בשעה 08:00. בהתחשב בהחלטה שתינתן בשאלת הסמכות לדון בעתירת ד"ר כהן, תידון באותו מועד גם הבקשה לאיחוד הדיון, ובמידת האפשר יישמעו טעוני הצדדים באיזו מן העתירות או בשתיהן, לפי הענין. ארנונהבעלי חייםרפתענף הבקר