פטור מהיטל השבחה שיקום שכונות - ערעור

בפני ערעור על החלטת ועדת הערר לפיצוי והיטל השבחה, מחוז הדרום מיום 23.5.10, בראשות עו"ד גלעד הס, אשר קיבלה הערעור שהוגש על ידי הועדה המקומית לתכנון ולבניה באר-שבע על הכרעת השמאי המכריע, שקבע כי חברת ג.ש. ארז שירותים כללים בע"מ (להלן: "המערערת") פטורה מהיטל השבחה וחייבה המערערת בהיטל השבחה. עיקרי העובדות הדרושות לענין בבעלות המערערת המקרקעין המצויים בכניסה הצפונית בבאר-שבע במרכז המסחרי "אורן" בשכונה ד' בצפון באר שבע (להלן: "מרכז אורן"), הידועים כחלקה 3 תת חלקה 21 בגוש 38091 (להלן: "המקרקעין"), כאשר התכנית שחלה, סווגה את המקרקעין ביעוד מסחרי. בשנת 1996 אושרה תכנית מפורטת מס' 24/140/03/05 אשר שינתה את יעוד המקרקעין מאזור מסחרי לאזור משולב מגורים מיוחד ומסחר (להלן: "התכנית המשביחה"). התכנית אפשרה לבנות שתי קומות מרתף + שתי קומות מסחר + קומת שירותים ומעליהן מגדל של 24 קומות מגורים. בבוא המערערת לממש זכויות הבניה עפ"י התכנית החדשה ולאחר שהגישה בקשה להיתר, חוייבה בהיטל השבחה לאור שינוי התוכנית. משחלקו שמאי הצדדים על גובה היטל ההשבחה, מונה שמאי מכריע, אשר קבע ביום 11.11.09 את גובה היטל ההשבחה מפאת השבחת המקרקעין. אך השמאי המכריע סבר כי בהיות המקרקעין בשכונת שיקום, חל הפטור הקבוע בסעיף 19ב(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן: "החוק"), ועל כן פטורה המערערת מחובת תשלום היטל השבחה. ערר שהוגש לועדה - על החלטת השמאי המכריע ע"י המשיבה - התקבל ביום 23.5.10 ונקבע כי הפטור אינו חל וכי פרשנות החוק אינה מותירה מקום לספק באשר לאי תחולת הפטור על המקרקעין, אשר יועדו תחילה למסחר וכעת, במסגרת התכנית החדשה, שונה יעודם למגורים ומסחר. נקבע גם כי הטענה בדבר הבטחת מנהלית והסתמכות המערערת על התנהגות הרשות בעבר, אינה מבססת עילה לפטור. מכאן הערעור שבפני. עיקרי הערעור המדובר במקרקעין אשר הוכרזו על ידי ממשלת ישראל כחלק מתכנית שיקום שכונות. הפטור חל משהנכס מצוי בשכונה הכלולה בתכנית שיקום שכונות. תכלית הפטור בסעיף 19ב(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965, ליתן פטור לבניה למגורים ואין נפקא מינא אם מלכתחילה יועדו המקרקעין למגורים אם לאו, שכן הכוונה היא ליתן פטור עקב תכניות שמטרתן להקל על בניה למגורים באזורים של שיקום שכונות. הפטור מתשלום היטל השבחה נועד לעודד שיקום השכונות ואין מניעה לפרש את סעיף הפטור כחל גם על מקרקעין, אשר יועדו מלכתחילה למסחר ולאחר מכן שונה יעודם, שכן מטרתו של החוק הינה לעודד בניה למגורים בשכונות שיקום, ככותרתו של הסעיף "השבחה במקרקעין למגורים". כוונת הסעיף היא לכל השבחה היוצרת מגורים, בין אם המקרקעין נשאו אופי מסחרי ובין אם יעודם החדש הינו למגורים ומסחר או למגורים בלבד. גם עיריית באר שבע סברה כי מדובר במקרה מובהק של שיקום שכונות, שמקנה הפטור ואת לשון החוק יש לפרש לפי המטרה והתכלית לה נועד. בנוסף, נטען כי, הבטחתה של עיריית באר שבע למערערת כי ינתן לה הפטור מחייבת את ועדת הערר, או למצער, מחייבת אותה ככלי פרשני וכעילה לביסוס הפטור הקבוע בחוק. עיקרי תגובת המשיבה הפטור בסעיף 19 ב(1) חל בהשבחת המקרקעין המיועדים למגורים. במקרה דנן מדובר במקרקעין שיעודם המקורי מסחר, ובשינוי התב"ע - למסחר ומגורים, על כן לא חל סעיף הפטור. תנאי נוסף למתן הפטור, שאינו מתקיים כאן, הרחבת דירות קיימות ולא לבניה חדשה, כפי זו שכאן. הרחבת הפטור, כפי שקבעה ועדת הערר, גם לגבי מקרקעין המיועדים למסחר אינה מתיישבת עם שיקולי מדיניות והיא מאפשרת ליזמים להשביח את המקרקעין ללא שיתוף הציבור ברווח וללא מתן אפשרות לרשות המקומית להתמודד עם המצב התכנוני החדש. יש לדחות טענת המערערת באשר להבטחה שלטונית שניתנה לה משמדובר בטענות המצריכות בירור עובדתי שמקומו אינו בערעור על החלטת ועדת הערר. ההתחייבות הלכאורית של עיריית באר שבע, הנתמכת בתצהירו של מר יעקב טרנר, ראש עיריית באר-שבע לשעבר, מעלה תהיות רבות ותלויה היא בפן העובדתי, שלא הוכח. בנוסף, המערערת לא הוכיחה כי נגרם לה נזק כלשהו בשל הסתמכותה על הבטחת העיריה, כאשר מתצהירו של מר טרנר עולה כי ההבטחה ניתנה לאחר שהמערערת רכשה את המקרקעין, על כן אינה יכולה לטעון כי שינתה מצבה לרעה עקב ההסתמכות. העובדה שבעבר, בנסיבות דומות, בשנת 1996, ניתן פטור מהיטל השבחה - בהסתמך על חוו"ד של היועץ המשפטי דאז, ד"ר פרנקל - אין כדי לחייב כאן, שכן חווה"ד לא התייחסה לסוגיית יעוד המקרקעין ולהשבחה בגין בניה חדשה. הפטור שניתן בעבר היה שגוי, בניגוד להוראות החוק ולפסיקה, על כן אינו מחייב ואין להמשיך וליתן פטור בניגוד למצב החוקי ולהמשיך להנציח הטעות. במידה וניתנה למערערת הבטחה כלשהי בעל פה על ידי גורם כלשהו בעיריה, פתוחה בפניה הדרך להגיש תביעה אזרחית נגדו, אך אין בה כדי לחייב את המשיבה. דיון השאלה לדיון היא האם חלה על המערערת הוראת הפטור המצויה בסעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ובאופן ספציפי לעובדות שבפני, האם הפטור חל על המקרקעין, שטרם שינוי התכנית היו מיועדים למסחר ועם שינוי התכנית הפך יעודם למגורים ומסחר. סעיף 19(ב)1 קובע לחוק: "(ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה: (1) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף; (...) ". אין מחלוקת בין הצדדים, כפי שקבעה ועדת הערר, כי המקרקעין מצויים באזור שהוכרז כשכונת שיקום וכי ההכרזה היתה בתוקף עת פורסמה התכנית המשביחה (ס' 50 להחלטת ועדת הערר, נספח א' לערעור). המחלוקת, כפי שגם עמדה בפני ועדת הערר, נוגעת לפרשנות המילים של "השבחה במקרקעין למגורים". ועדת הערר אימצה עמדת המשיבה, לפיה הפטור ינתן רק לגבי מקרקעין המיועדים למגורים וכאשר מדובר בהרחבת מגורים קיימים ולא בבניה חדשה. זאת הסיקה ועדת הערר מלשון החוק וכן מתכלית החקיקה, שהיא מתן עזרה לתושבי שכונות השיקום להרחיב דירותיהם ולשפר את איכות חייהם ללא צורך בתשלום היטל השבחה. בסעיף 64 קובעת ועדת הערר, כי "הרחבת הפטור גם לגבי מקרקעין המיועדים למסחר, אינה מתיישבת עם שיקולי המדיניות, היא מאפשרת ליזמים מסחריים להשביח את במקרקעין שלהם ללא שיתוף הציבור ברווח וללא מתן מקורות לרשות המקומית להתמודד עם המצב התכנוני החדש, וגם אין בה כל תרומה או הקלה לאלו המתגוררים בשכונה ומבקשים להרחיב דירותיהם". אין לי אלא להסכים עם קביעה זו של ועדת הערר. המחוקק הגביל הפטור הנובע מהשבחת המקרקעין למגורים במטרה לשפר את איכות החיים ותנאי המגורים של אלה המתגוררים באיזור שיקום שכונות. המחוקק בודאי לא התכוון ליתן הפטור מהיטל השבחה על החלק המסחרי. נושא דומה נדון בע"א (באר-שבע) 1212/04 ר.א. שליט פיתוח בניה ויזום פרויקטים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה אשדוד (להלן- "פס"ד שליט") , שם נמניתי על חברי המותב. בערעור זה נקבע כי לשון החוק מתייחסת להשבחת מקרקעין למגורים קיימים ולא למבנים חדשים וכי "לשון החוק כפשוטה מדברת על השבחתם של מקרקעין למגורים קיימים, ולא מתייחסת למבנים חדשים. לכך תימוכין גם בדברי הסבר לחוק, שם נאמר שמטרת החוק ליתן פטור לתכניות הבאות להקל על מצוקת הדיור בדרך של הרחבת דירות מגורים..." (ס' 3.2 לפסה"ד). מעיון בדברי ההסבר לחוק עולה כי הפטור חל לגבי הרחבת דירות למגורים, כאשר השימוש הוא "הרחבה" ו"מרחיבי דירות", ואין כל התייחסות לכך שגם בניה חדשה חוסה תחת הפטור: "בתיקונים ובשינויים הנעשים בחלק מתכניות המתאר או התכניות המפורטות החלות בשכונות מגורים בנויות, ניתן באופן כללי היתר לגרים באותן שכונות להרחיב את דירות מגוריהם לרווחתם ולרווחת משפחותיהם. בכך מקלים על מצוקת דיור מבלי להזדקק בכל מקרה ומקרה להליכים של "הקלה". בעקבות תיקון מס' 18 נקבע בתקנות פטור מהיטל במקרים של הקלות להרחבות של דירות מגורים" (סעיף 10, ס"ק 1 לדברי ההסבר לחוק, ה"ח 1579 מיום 29.4.82, עמ' 188; ההדגשות אינן במקור- ש.ד.). בר"ע שהוגשה לבית המשפט העליון על פסק דין זה ברע"א 642/06 נדחתה על ידי כב' השופטת ארבל, אשר קבעה כי "נימוקי בית המשפט המחוזי... לפיהם על המבקשת לשאת בתשלום היטל השבחה לאור פרשנות החוק... מקובלים עלי...". ונימוקי בית המשפט כוללים הקביעה, שהפטור נועד להרחבת דירות מגורים קיימות. בע"א (חיפה) 6276-01-09 נאסר ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון (מיום 18.10.10, ) דן בית המשפט בחיובם בהיטל השבחה של בעלי מגרשי מקרקעין בג'סר א-זרקא בגין בניית מבנים חדשים. בפסה"ד נקבע, כי "התכלית של סעיף 19(ב)(1) בתוספת השלישית של חוק התכנון והבניה היא לפטור מהיטל השבחה הרחבה של דירה קיימת, בין אם לרוחב ובין אם לגובה, בישוב או בחלק ממנו שהוכרז עליו כדין כשכונת שיקום. הפטור איננו אמור לחול על הקמת בתים חדשים, וככל שהמחוקק יהא סבור שראוי להחיל את הפטור גם על הקמת בתים חדשים, חייב הדבר להיאמר מפורשות בחקיקה" (ס' ז' לדעת הרוב). לשון החוק דנה בהשבחה במקרקעין קיימים בעשותה שימוש במילים - "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב...". השימוש במילה "מצויים" בלשון הווה, משמעותו אלה הקיימים כבר ולא מגורים לעתיד לבוא. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם דברי ההסבר לחוק של פטור מהיטל השבחה להרחבת מגורים. לו רצה המחוקק ליתן הפטור גם לבניה חדשה שתכליתה מגורים, היה צריך לציין זאת במפורש ולקבוע השבחה במקרקעין למגורים "המצויים" או "שימצאו" או כל נוסח אחר שיהא בו כדי להביא למסקנה שעסקינן גם בפטור לבנייה חדשה למגורים. הסעיף דן "בהשבחה במקרקעין למגורים", נשאלת השאלה איזה מגורים? והתשובה לכך "אלה המצויים", דהיינו הקיימים כבר ולא אלה לעתיד לבוא. תמיכה לעמדה זו ניתן למצוא גם בבג"צ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערבויות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון פד"י נ 1(2) 79 בעמ' 83, שם מצויה סקירה של התפתחות פרויקט שיקום השכונות וכך נאמר- "על טיבו, מהותו והיקפו של פרויקט שיקום שכונות למדנו מתצהיר שניתן לתמיכה בתשובת המדינה ונחתם בידי מנהלת האגף לשיקום שכונות חברתי ומתאמת משרדי הממשלה בפרויקט מאז ספטמבר 1982, הגב' חגית חובב. בתצהירה סקרה הגב' חובב את התפתחותו של פרויקט שיקום השכונות מאז הוכרז על הקמתו בשנת 1977, עת הוקם כפרויקט לאומי-חברתי של המדינה בשיתוף עם יהדות התפוצות באמצעות הסוכנות היהודית. כעולה מתצהירה, הפרויקט נועד להתמודד באופן מקיף ורב-ממדי עם הפער החברתי במדינה ובייחוד לטפל במוקדי מצוקה חברתית ואזורי התבלות פיזית במרכזים עירוניים וביישובי פיתוח. הפרויקט נמצא באחריותו של משרד הבינוי והשיכון, והוא כולל שני תחומים מרכזיים: התחום הפיזי והתחום החברתי. התחום הפיזי של הפרויקט כולל מרכיבים רבים, וביניהם: הרחבת דירות מגורים, שיפוץ בנייני מגורים וחצרות, השלמת פיתוח תשתיות ציבוריות, שיפוץ דירות קשישים ועידוד רכישת דירות שבשכירות ציבורית. התחום החברתי כולל, בין היתר, תכניות לגיל הרך, תגבור לימודים פורמאליים, תכניות לנוער ולצעירים במצוקה ותכניות להשכלה גבוהה. בתחילת דרכו נוהל הפרויקט במשותף על-ידי הממשלה והסוכנות היהודית, כאשר הסוכנות שימשה גורם מתווך בין הנהלת הפרויקט ובין הקהילות היהודיות בחו"ל, והיא אף השתתפה במימונו. אולם מאז שנת 1990, בעקבות גל העלייה מחבר המדינות, הצטמצם חלקה של הסוכנות בפרויקט, והוא עבר לידי הממשלה הן מבחינה ניהולית והן מבחינה תקציבית. היישום של הפרויקט גמיש למדי: בפרויקט יכולים להיכלל הן יישובים שלמים והן שכונות ספציפיות הסובלות ממצוקה בתוך ערים מבוססות. כמו כן יישוב או שכונה יכולים להיכלל רק בתחום אחד של הפרויקט, למשל בתחום הפיזי בלי להיכלל בתחום השני של הפרויקט. חשוב לציין כי הפרויקט מוגבל בזמן, ולאחר שמסתיים ביצועו ביישוב מסוים, היישוב מוצא מן הפרויקט". והנה לא מצאנו למדים מפי הממונים על הפרויקט שנועד הוא אף לבניה חדשה. מטרת התכנית המשביחה, החלה על "מרכז אורן", היא להקים במקום אזור משולב למסחר ומגורים, כאשר מדובר בבניה חדשה של שתי קומות מסחר ודירות מגורים קטנות לסטודנטים על שטחו של קולנוע "אורן" הנטוש. הגם שמדובר בתכנית, אשר מטרתה להביא לשיקומו ופיתוחו של "מרכז אורן", עסקינן ביעוד של מסחר ומגורים שהפטור אינו חל, כיוון שהפטור מיועד לנכסים שנועדו למגורים בלבד. הפרשנות התכליתית שיש ליתן לפטור היא פרשנות חברתית- סוציאלית, הבאה לעודד ולשקם את התושבים החלשים בשכונות המוגדרות כשכונות שיקום, ולאפשר להם לשפר את תנאי מגוריהם ואיכות חייהם, על ידי מתן הקלות והטבות, כמו הפטור של היטל השבחה, שאינו חל בעובדות שבפני. טענת המערער בדבר הבטחה שלטונית של עיריית באר-שבע באמצעות ראש העיר לשעבר מר יעקב טרנר, נזנחה בסיכומים ודי בכך כדי לדחותה. מעבר לנדרש אומר כי, התצהיר של מר טרנר ניתן לאחר הכרעת ועדת הערר. פסה"ד של ועדת הערר ניתן ביום 23.5.10 ואילו התצהיר של מר טרנר הוא מיום 22.6.10, כך שתצהיר זה לא עמד בפני ועדת הערר וכפי שקבעה ועדת הערר, נושא של הבטחה שלטונית הינו נושא ראייתי שלא הונחה לו התשתית הדרושה. אף אם נתן - מר טרנר, ראש עיריית באר שבע לשעבר - את ההבטחה הנטענת למערערת, הרי שעשה זאת ללא סמכות, כיוון שחוק התכנון והבניה קובע כי הסמכות למתן הפטור נתונה לועדה המקומית לתכנון ולבניה, שהיא הגוף המקצועי האמון על בחינת מכלול השיקולים והנתונים העומדים בבסיס בקשת הפטור. הטענה כי יש ליתן הפטור מהיטל השבחה כיוון שניתן פטור בעבר לפרויקט דומה לא יהא בא לעזר כיוון שאם נעשתה טעות בעבר, אין בה כדי לחייב גם לעתיד לבוא. כך גם נקבע בבג"צ 10777/03 ליאור ארצי ו-44 אח' נ' ראש המטה הכללי של צה"ל (מיום 25.11.09, ): "...רשות ציבורית המגלה כי פעלה מחוץ לגדרי הדין חייבת לתקן את נוהלי פעולתה, וליישר קו עם הוראות הדין המחייבות, המגדירות את מרחב כוחה וסמכותה. אך ברור הוא, כי בנסיבות כאלה אדם אינו רוכש זכות מוקנית לקבלת תנאים מיטיבים שמקורם בפרקטיקה מוטעית, ולא עומדת לו זכות לחייב את הרשות להנציח גם להבא את טעותה. כך בהיבט דיני העבודה, וכך על-פי עקרונות המשפט המינהלי..." (ס' 60 לפסה"ד) וכן: "הכלל הוא, אכן, כי אם מתברר שרשות מנהלית פעלה בניגוד לדין במקרה אחד או במקרים אחדים, אין בכך יסוד לחייב אותה לפעול בניגוד לדין במקרים נוספים. בית המשפט לא יצווה על הרשות לשוב ולהפר את הדין, אפילו מתברר כי הפרת הדין בעבר גרמה להפליה. "הדרך הנכונה ללכת בה, במצב כזה, היא לפעול ככל שניתן להפסיק את הפרת הדין, וכך לסלק את ההפליה" (השופט זמיר בבג"צ 221/99 סלאח נ' משרד התחבורה, פד"י נג(5) 567, 575 (1999))" (ס' 64 לפסה"ד). סוף דבר, הערעור נדחה. המערערת תשלם למשיב הוצאות הערעור ושכ"ט עו"ד בסכום של 12,000 ₪ להיום. ניתן היום, י"ב אדר א תשע"א, 16 פברואר 2011, בהעדר הצדדים. שרה דברת, שופטת,ס.נשיא היטל השבחהשיקום שכונותערעור