זכויות סוציאליות לפליטים העתירה 1. לפני עתירה מינהלית המופנית נגד החלטת המשיב, שר הפנים, להעניק לעותרים - מכוח ההכרה בעותר 1 כ"פליט" - רישיון לישיבת ארעי, ולדחות לעת הזו את בקשתם לקבלת רישיון לישיבת קבע. ארבעת העותרים הם בני משפחה אחת. עותרים 1 ו-2 הם בני-זוג, ועותרים 3 ו-4 הִנם ילדיהם הקטינים. עותר 1 הגיע לישראל מאתיופיה בשנת 1999, ובשנת 2003 הוכר כפליט לפי אמנת הפליטים, זאת לאחר שהוכח כי נשקפת סכנה לחייו אם ישוב לאתיופיה. מכוח המעמד הנ"ל, הוענק לעותר 1 רישיון לישיבת ארעי בישראל מסוג א/5, ולאור זאת ניתן רישיון כאמור גם לעותרת 2 ולשני ילדיהם, עותרים 3 ו-4, בהתאם לנהלי משרד הפנים. רישיון לישיבת ארעי שהונפק לעותרים הוארך מעת לעת, ועל-פי החלטתו האחרונה של המשיב מיום 21.12.10 - שניתנה לאחר הגשת העתירה - נקבע תוקפו עד ליום 12.9.13. העותרים שוהים בישראל במשך תקופה ממושכת כדין, בשל מעמדו של עותר 1 שהוכר כפליט ביום 5.3.03. עותר 1 מתגורר בישראל מאז חודש אוקטובר 1999, עותרת 2 שוהה כאן מחודש אפריל 2001, עותר 3 הובא לישראל על-ידי עותרת 2 בחודש ינואר 2005, ואילו עותר 4 כבר נולד בארץ. בתקופה האמורה התפתחו חיי המשפחה בישראל, כך שהעותרים נטמעו בחברה הישראלית ורואים במדינה את ביתם. עם-זאת, הם שוהים בישראל מכוח רישיון לישיבת ארעי בלבד, ונדרשים לשוב ולחדש אותו מדי שנתיים. לטענתם, הענקת מעמד ארעי בלבד - חרף התקופה הארוכה שבה הם שוהים בישראל ונוכח הסכנה שעודנה נשקפת לעותר 1 במולדתו - פוגעת בזכותם לאוטונומיה באופן שאינו מאפשר ניהול חיים תקינים, מגבילה את יכולות התעסוקה, ומטילה מגבלות קשות - בהיבטים נפשיים, חברתיים וכלכליים. פנייתם של העותרים למשיב, לקבלת רישיון לישיבת קבע בישראל - סורבה, ומכאן העתירה. העותרים גורסים, כי המשיב פועל בניגוד לחובותיה של מדינת ישראל מכוח אמנת הפליטים, וכי הגיעה העת להעניק להם רישיון לישיבת קבע בישראל, כדי שיוכלו לממש את זכותם לאוטונומיה כאמור, ללא חשש תמידי מפני נטילת רישיון הישיבה והאפשרות לפיה יאלצו לנדוד בעתיד למדינה זרה. המסגרת המשפטית 2. חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - החוק או חוק הכניסה לישראל) קובע בסעיף 1, כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק לשר הפנים, ושיקול-הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). בעניין זה, מפעיל משרד הפנים מדיניות מרוסנת, "לפיה תוענק לזרים אשרת לישיבת קבע בישראל במקרים חריגים ובהתקיים שיקולים מיוחדים" (עע"מ 1683/11 לטיסייה אורלה נ' מדינת ישראל - משרד הפנים (9.11.11) והאסמכתאות שם; וכן ראו: עע"מ 11538/05 זינאידה נטיוסוב נ' שר הפנים (25.11.07) בפסקה 5 לפסק-הדין). 3. בכל הנוגע להסדרת מעמדם של פליטים, חתומה ישראל על האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 והפרוטוקול המשלים לה משנת 1967 (להלן - האמנה או אמנת הפליטים). מטרת האמנה, הִנה הבטחת מקלט למי שמוגדר "פליט" על-פי הקריטריונים שנקבעו בה, דהיינו - אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף על-רקע אחד מהטעמים המפורטים באמנה: גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסויים או להשקפה מדינית מסוימת; ואשר איננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך מחמת הפחד האמור. לפיכך, המדינות החתומות על האמנה התחייבו שלא לגרש או להחזיר פליט אל גבולות הארצות שבהן יהיו חייו או חירותו נתונים בסכנה, בכפוף להוראות האמנה (עת"מ (י-ם) 31600-03-11 צ'יקה קווין אוקפור נ' משרד הפנים (19.9.11)). על-פי האמנה, ההגנה תינתן לפליט למשך תקופה זמנית, עד לקליטתו מרצונו במדינת המקלט או במדינה שלישית (עת"מ (ת"א) 33921-08-11 טרזה גראף נ' משרד הפנים (25.9.11)). לצד זאת, קובע סעיף 34 לאמנה, כדלהלן: "The Contracting States Shall as far as possible facilitate the assimilation and naturalization of refugees. They shall in particular make every effort to expedite naturalization proceedings and to reduce as far as possible the charges and costs of such proceedings" ובנוסח בעברית של האמנה: "המדינות בעלות האמנה יקלו, ככל האפשר, על טמיעתם והתאזרחותם של פליטים. במיוחד ישקדו במיטב מאמציהם להחיש את סדרי ההתאזרחות ולהפחית ככל האפשר את ההיטלים וההוצאות הכרוכים בכך". האמנה לא נקלטה בחקיקה הישראלית הפנימית, אך המדינה הצהירה, כי היא מכבדת את המחויבות הבינלאומית המוטלת עליה מכוחה; ובפרט מחויבת היא לעיקרון, לפיו אין מגרשים אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו (בג"ץ 4702/94 סלאח אחמד קאדם אל טאיי ואח' נ' שר הפנים ואח' פ"ד מט(3) 843, 848 (1995); עת"מ (ת"א) 22728-01-11 Zina Valishvili נ' מדינת ישראל-משרד הפנים (10.3.11); עת"מ (מרכז) 49556-11-10 דיאלו מוכתאר נ' משרד הפנים (7.10.11); ועת"מ (ת"א) 2028/05 זנבק ווליוהאנס באלכה ואח' נ' משרד הפנים (8.2.06)). 4. המדיניות בעניין בקשות למקלט מדיני בישראל והסדרת מעמדם של פליטים לפי האמנה, הותוותה בנוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל, אשר פורסם בשנת 2002 ועודכן מעת לעת (להלן - נוהל מבקשי מקלט או הנוהל). בפרסום הנוסח המקורי של הנוהל, משנת 2002, נקבע כי מי שבקשתו למעמד "פליט" אושרה - יקבל "רישיון ישיבה מתאים, שיזכה אותו לשהות בישראל עד לשינוי הנסיבות בארץ התאזרחותו שיאפשרו חזרתו אליה..." (סעיף 3(ז)). בעדכון לנוהל מיום 16.11.08, אשר חל בעת קבלת ההחלטה נושא העתירה, נקבע כי למי שהוכר כזכאי למקלט מדיני בישראל "יינתן מעמד מסוג א/5 [מעמד לישיבת ארעי] לשנתיים. בתום שנתיים יובא עניינו פעם נוספת בפני הוועדה המייעצת לבחינת מעמדו" (סעיף ג.3). ביום 2.1.11 נכנס לתוקפו העדכון האחרון לנוהל מבקשי מקלט, וזאת לאחר קבלת ההחלטה נושא העתירה. בין-היתר נקבע, כי מי שהוכר כפליט יזכה ל"רישיון ישיבה מסוג א/5 לשנה אחת" (סעיף 7(ו)); וכי ניתן "להאריך את רישיונו של הפליט, הארכה ראשונה לשנה, הארכה שנייה לשנתיים וכל הארכה נוספת לשלוש שנים, בכפוף לכל החלטה אחרת אשר תתקבל על ידי שר הפנים" (סעיף 11(ד)). מכל מקום, הן לפני התיקון האחרון לנוהל והן כיום, משהוכר אדם כפליט וניתן לו רישיון לישיבת ארעי, יוכלו גם בני משפחתו לזכות לרישיון כאמור, בכפוף להגשת בקשה ולאישור הגורמים המוסמכים. 5. להשלמת המסגרת הנורמטיבית יצוין, כי החלטתו של משרד הפנים נושא העתירה דנן, הִנה, ככל החלטה מינהלית, החלטה שבשיקול-דעת. על-כן, עקרון היסוד, המשמש נר לרגלנו גם בהכרעה הנדונה בעניין החלטתו של המשיב, הוא כי תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הִנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים (12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את מטלותיה, ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח', לעיל; עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05)). על-רקע הדברים האמורים, אפנה לבחינת תקינות החלטת המשיב מיום 21.12.10 בעניינם של העותרים. ההליכים בעניינם של העותרים ההגעה לישראל וקבלת מעמד "פליט" 6. עותר 1 נכנס לישראל ביום 9.10.99 מכוח אשרת תייר מסוג ב/2, ובסמוך לאחר מכן פנה בבקשה להכיר בו כפליט לפי אמנת הפליטים. ביום 5.3.03 הוחלט להכיר בעותר כפליט ולהעניק לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, הואיל וביסס חשש כי נשקפת לו סכנה אם ישוב לאתיופיה. בין-יתר הטעמים שהשמיע עותר 1 בבקשתו להכיר בו כפליט, ציין הוא, כי שירת כקצין בשלוחה צבאית באתיופיה שפעלה תחת השלטון הקודם; כי נכלא לאחר חילופי השלטון; כי בתום ריצוי מאסרו ברח מאתיופיה מחשש שייעצר בשנית; וכי לאחר עזיבתו, הוגש נגדו ונגד חיילים נוספים ביחידה הצבאית שבה שרת, כתב-אישום בגין רצח-עם. רישיון הישיבה שניתן לעותר 1 כאמור, במסגרת מעמדו כפליט, הוארך מעת לעת, ועל-פי ההחלטה האחרונה - עד ליום 12.9.13. עותרת 2, בת-זוגו של עותר 1, נכנסה לישראל ביום 10.4.01 באמצעות אשרת תייר מסוג ב/1; ובסמוך לאחר שהוכר עותר 1 כפליט, פנו השניים בבקשה לאיחוד משפחות, שכללה אף את בנם הבכור, עותר 3, ששהה אותה העת באתיופיה. ביום 7.1.05 נכנס עותר 3 לישראל, לאחר שעותרת 2 נסעה לאתיופיה כדי להביאו לכאן. עותר 4, בנם הצעיר של עותרים 1 ו-2, נולד בישראל. לימים, הוענקו אף לעותרת 2 ולעותרים 3 ו-4 רישיונות לישיבת ארעי מסוג א/5; וכיום שוהים כל העותרים בישראל מכוח רישיון לישיבת ארעי כאמור, אשר תוקפו הוארך, כאמור, עד לחודש ספטמבר 2013. הבקשה לקבלת מעמד של קבע 7. ביום 26.2.09 פנו העותרים לשר הפנים בבקשה להעניק להם רישיון לישיבת קבע, מתוקף סמכותו לפי סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל, וברוח עקרונות אמנת הפליטים. בין-השאר ציינו העותרים, כי סעיף 34 לאמנה מטיל חובה על השר להעניק להם רישיון לישיבת קבע, בפרט בנסיבותיהם הספציפיות, ובכללן - שהותם הממושכת בישראל, הנסיבות שבעטיין הוכר עותר 1 כפליט, וכן היעדר היציבות שנכפה על העותרים בשל רישיון הארעי שניתן להם לישיבה בישראל, על כל ההשלכות הכרוכות בכך. משלא נענתה בקשתם, פנו העותרים בשנית למשיב ביום 24.6.09; והוסיפו ופנו בעניין זה גם במועדים נוספים. ביום 24.3.10 הגישו העותרים את העתירה דנן, בהיעדר החלטה בבקשתם, וביקשו כי בית-המשפט יורה למשיב להנפיק עבורם רישיונות לישיבת קבע. בסמוך לאחר מכן, הודיע המשיב כי בכוונתו לקבל החלטה בעניינם של העותרים, ולפיכך נדחה הדיון בעתירה מעת לעת. 8. ביום 21.12.10 דחה שר הפנים, אליהו ישי, את בקשת העותרים לקבלת רישיון ישיבת קבע. בהחלטתו ציין השר, בין-השאר, כדלהלן: "לאחר ששקלתי את הבקשה, סבורני כי מעמדם הנוכחי של המבקשים - תושב ארעי, מביא לאיזון שבין הרצון להעניק למבקשים אשר הוכרו כפליטים את כל הזכויות הנדרשות להם בכדי לנהל אורח חיים מלא ותקין ולכלכל עצמם בישראל מחד, ובין זכותה של מדינת ישראל כמדינה ריבונית לקבוע מי יבוא בשעריה, ולשוב ולבחון מעת לעת את המצב במדינת המוצא של המבקשים מאידך... אשר על כן, אינני מוצא לנכון בשלב זה לאשר למבקשים מעמד קבע". לאור האמור, תיקנו העותרים את כתב-העתירה, אשר מופנה כיום נגד ההחלטה האמורה. טענות הצדדים טיעוני העותרים 9. העותרים טוענים, כי אמנם למשיב נתונה סמכות, לפי שיקול דעתו, ליתן רישיון לישיבת קבע לפי חוק הכניסה לישראל; אך שיקול הדעת הרחב כאמור, רלבנטי בעיקר בעת קבלת ההחלטה אם להעניק לפלוני מעמד של "פליט". ואולם, משכבר הכיר השר באדם כ"פליט", ושעה שנדונה בקשה להעניק לפליט רישיון לישיבת קבע - הרי שבמקרה זה כפוף השר להוראות סעיף 34 לאמנת הפליטים, אשר מצמצמות את שיקול הדעת הרחב בעניין הענקת אזרחות לפליט, ומקל וחומר - בדבר מתן רישיון לישיבת קבע. לשיטת העותרים, על-אף שהוראות האמנה אינן מטילות חובה ברורה על המדינה להעניק לפליט אזרחות או מעמד של קבע, הרי שמכוח "חזקת ההתאמה הפרשנית" מחויב השר לפרש את הוראות חוק הכניסה לישראל כך שיעלו בקנה אחד עם הוראות האמנה, וכן להימנע מקבלת החלטה הסותרת את התחייבותה הבינלאומיות של ישראל. לטענתם, אין מקום עוד לדיכוטומיה המבחינה בין המשפט הבינלאומי המנהגי - אשר לו תחולה ישירה על הדין הישראלי; לבין המשפט הבינלאומי ההסכמי שבו עסקינן - אשר לשם תחולתו בישראל נדרש דבר חקיקה מפורש. לפיכך, לעמדת העותרים, "חזקת ההתאמה הפרשנית", ביטול הדיכוטומיה באשר למקורות הדין הבינלאומי והחובה בדבר הפעלת שיקול הדעת של הרשות המינהלית, מחייבים את השר להראות מדוע אִזרוח הפליט אינו אפשרי מבחינה נורמטיבית, ורק אם יינתן לכך טעם - יהא תוקף חוקי לסירוב להעניק רישיון לישיבת קבע. 10. העותרים גורסים, כי ישראל מתפרקת באופן שיטתי מחובותיה לפי סעיף 34 לאמנת הפליטים, ומסרבת לעשות שימוש בסמכות המינהלית הנגזרת מהוראות הסעיף האמור, שכן מעולם לא העניקה, אף לא לפליט אחד, רישיון לישיבת קבע בישראל. בהקשר זה מציינים הם, כי המדינה הביעה הסתייגויות מסעיפים שונים באמנת הפליטים (בגדר סעיף 42 לאמנה, המאפשר זאת), אולם לא עשתה כן בנוגע לסעיף 34; וכך יצרה מציאות בלתי אפשרית, שבה מחד גיסא - קיבלה על עצמה את ההתחייבויות לפי סעיף 34 לאמנה, ומאידך גיסא - אינה מיישמת אותן. בעניין זה, מפנים העותרים לביקורת שהושמעה נגד התנהלות זו של משרד הפנים, כפי שבאה לידי ביטוי בדו"ח מבקר המדינה (דו"ח שנתי 58ב לשנת 2007, כרך ראשון, 107-108 (20.5.08)), שבו צוין, בין-השאר, כי ראוי שמשרד הפנים יבחן, יחד עם כל הגופים הנוגעים בדבר, אפשרות לקביעת מסלול הדרגתי שבסופו יוענק רישיון לישיבת קבע לפליטים השוהים בישראל תקופה ארוכה, באופן שיפיג את אי-הוודאות באשר למצבם. לדברים אף ניתן ביטוי בישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה מיום 24.6.08, שבה צוין כי העניין נמצא בטיפול משרד הפנים, ויועבר להכרעת השר (פרוטוקול מס' 386 של וועדת הפנים והגנת הסביבה ומס' 211 לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ה-17, עמ' 24, (24.6.08)). ואולם, חרף זאת, טרם נתקבלה הכרעה בסוגיה זו. למעלה מזאת, העותרים טוענים, כי באי-שדרוג המעמד נוהג משרד הפנים בניגוד לנהליו שלו, ובכלל זה - "נוהל 5.2.0025 לטיפול בהחלפת מעמד מ-א/5 לתושב קבע", הקובע את הדרך להחלפת מעמד מ-א/5 - שבו מצויים העותרים - לתושב קבע (להלן - נוהל החלפת מעמד לתושב קבע). לפי הנוהל הנ"ל, יבדוק פקיד הלשכה, בין-היתר, כי המבקש עומד בכל התנאים הנדרשים, לרבות שהות בת ארבע שנים בישראל במעמד א/5, ואם נתקיימו כל הדרישות המפורטות - ינפיק הפקיד למבקש תעודת זהות חדשה, במקום התעודה הארעית. העותרים גורסים, כי בהימנעותו של משרד הפנים מליישם נוהל זה, נוהג הוא בניגוד לחובתה של הרשות המינהלית לפעול לפי הנחיותיה שלה, וזאת מבלי שהתקיימו נסיבות חריגות המצדיקות זאת. כן מציינים העותרים, כי בניגוד להתנהלותה האמורה של ישראל, הרי שמסקירת הדין המשווה עולה, כי מדינות רבות בעולם מאפשרות מתן מעמד של תושבות קבע או התאזרחות זמן קצר לאחר קבלת מעמד "פליט". 11. העותרים מוסיפים, כי הסטטוס הארעי המתמשך שבו מצויים "פליטים", באופן המתחייב ממדיניות המשיב, מביא לפגיעה חמורה בזכותם של הפליטים לאוטונומיה; אינו מאפשר להם ניהול חיים תקינים; פוגע בעקרון טובת הילד; ומסב נזקים רבים - הן במישור הנפשי והן במישור החברתי-כלכלי. הם מציינים, כי "סטטוס ארעי" לאורך זמן - תורם להגברת גורמי לחץ, מוביל לחרדות ודיכאונות, ואף מגביל את המעמד הסוציו-אקונומי, באשר הוא מרתיע מעסיקים פוטנציאלים מלהעסיק פליטים ואף מונע מגורמים עסקיים להעניק להם הלוואות, בשל אי-הוודאות בדבר משך שהותם בישראל. כן מדגישים העותרים, כי תחושת הארעיות אף פוגמת באינטרס של המדינה, ובתמריץ של הפליטים לתרום לחברה המקומית. העותרים מדגישים, כי גם בפסיקה הישראלית ניתן ביטוי לחובה לאפשר לפליט ניהול חיים תקינים בישראל (ובהקשר זה מפנים לעת"מ (י-ם) 8717/08 באיו נ' משרד הפנים (9.7.09)); אולם לשיטתם, המדיניות שמיישם שר הפנים, אשר גוזרת על הפליטים מעמד ארעי נצחי, נוגדת את הפסיקה האמורה ומונעת את מימוש הזכות לאוטונומיה ואת היכולת לנהל אורח חיים תקין. לטענתם, מעמד של תושבות קבע היה מאפשר את היציבות הנדרשת לצורך קיום חיים תקינים בישראל, שכן היה בכך כדי לאיין את חוסר הוודאות, ולמנוע את הצורך בפנייה חוזרת ונשנית לשם חידוש הרישיון הארעי, מבלי לדעת מה ילד יום. כמו-כן, תושבות קבע אף מקנה זכות להשתתף בבחירות לרשויות המקומיות; מאפשרת יציאה וכניסה לישראל ללא הגבלה; וכן מתירה אפשרות לנשיאת נשק, וכך לעבוד בתחום האבטחה. 12. לאור האמור סוברים העותרים, כי התנהלותו של המשיב ככלל, וההחלטה בעניינם בפרט, אינן סבירות ומחייבות את התערבותו של בית-המשפט. בהקשר זה מציינים הם, כי עותר 1 נמצא בישראל משנת 1999, והותרתו במעמד ארעי במשך שנים ארוכות, מבלי שיתאפשר לו להפוך לתושב קבע, אינה סבירה באופן קיצוני. העותרים מוסיפים, כי הארעיות שנגזרת עליהם מונעת מהם מלקיים חיי יום-יום ופוגעת בכל אורחות חייהם. כך למשל מציינים הם, כי עותר 1, עורך-דין במקצועו, אינו מוצא עבודה בתחומו, היות שמעסיקים פוטנציאליים אינם מוכנים להשקיע בהכשרתו כאשר משך שהייתו בישראל מוטל בספק; וכי בשל המצב הארעי נמנעת מהעותרים האפשרות לקבל החלטות לעניין ניהול חייהם, ובכלל זה - החלטות בדבר רכישת דירה, חינוך ילדיהם, לימודי עברית ועוד. כן מוסיפים העותרים לעניין זה, כי מטבע הדברים, נוכח שהותם הממושכת בארץ, כבר נטמעו בחברה הישראלית: עותרים 1 ו-2 חברים בקהילה האתיופית היהודית בירושלים, בה הם מקיימים קשרי חברות ושכנות; ואף עותרים 3 ו-4 הִכִּו שורשים בארץ, והתחנכו בגני ילדים ישראליים. עם-זאת, עותרים 1 ו-2 נאלצו לשלוח את ילדיהם ללמוד בבית-הספר הבינלאומי האנגליקני בירושלים, הואיל והתקשו לסייע לילדיהם בלימודים המתקיימים בשפה העברית. לאור זאת, חוששים העותרים מהנזק שעלול להיגרם - בפרט לעותרים 3 ו-4 - אם ייאלצו להתנתק בעתיד מישראל, וזאת באופן המנוגד לעיקרון טובת הילד. 13. עוד מלינים העותרים על היעדר איזון ראוי בקבלת החלטה בעניינם. ראשית טוענים הם, כי מדינת ישראל מכירה במבקשי מקלט בודדים בלבד מבין מאות הפניות המוגשות מדי שנה, ולאור זאת תמוהה ביותר עמדתו של שר הפנים, לפיה יש צורך לאזן בין זכויותיהם של פליטים מוכרים לבין הצורך של מדינת ישראל לשמור על ריבונותה ולהחליט מי יבוא בשעריה; שהרי מתן מעמד של קבע לאנשים בודדים בלבד אינו יכול להוות "איום" כלשהו על ריבונות המדינה. שנית גורסים העותרים בעניין זה, כי אין להשלים עם הקביעה לפיה עותר 1 הִנו "פליט" רק משנת 2003, היות שבקשתו הוגשה כבר עם הגעתו לישראל, ורק בשל אזלת ידן של הרשויות עוכבה ההחלטה בעניינו תקופה ממושכת. לעמדתם, אדם נתון בסטטוס של "פליט" כל אימת שהוא עומד בדרישות האמנה, ואף בתי המשפט המינהליים הכירו בכך שעיכוב מצד הרשויות בטיפול בפניות, אינו יכול להצדיק פגיעה בזכויות הפונים. בהקשר זה מדגישים העותרים, כי איזון ראוי בין כלל הנסיבות והשיקולים הקשורים בעניינו של עותר 1, מעניק משקל של ממש למשך שהותו בישראל, שכן ככל שמתארכת תקופה זו - כך משתנה נקודת האיזון לטובת הענקת מעמד של קבע. בעניין זה מצרפים העותרים את עמדתה של נציבות האו"ם לפליטים בישראל בעניינו של העותר, אשר נערכה לצרכי העתירה; לפיה ראוי בנסיבות העניין להעניק לעותר 1 רישיון לישיבת קבע, נוכח שהותו הממושכת בישראל והיטמעותו בחברה, וזאת בהתאם להוראות האמנה. 14. בשולי הדברים מציינים העותרים, כי אי-הסבירות שבהחלטת שר הפנים בעניינם מתעצמת נוכח החלטת הממשלה 2183 מיום 1.8.10 בדבר "הסדר לשעה למתן מעמד לידי שוהים שלא כחוק, הוריהם ואחיהם הנמצאים בישראל"; בגדרה ניתן רישיון לישיבת קבע לילד השוהה בישראל שלא כחוק. בקשה שהגישו עותרים 3 ו-4 לקבלת רישיון לישיבת קבע מכוח ההחלטה הנ"ל - נדחתה בהחלטה מיום 26.8.10, הואיל והחלטת הממשלה האמורה מיועדת אך לילד השוהה בישראל שלא כחוק. כך, עותרים 3-4 "משלמים את המחיר" בגין שהייתם בישראל כדין, וחרף הסכנה הנשקפת לאביהם בארץ מוצאו - אינם זוכים למעמד של קבע, בעוד שילדיהם של שוהים בלתי חוקיים מקבלים רישיון לישיבת קבע. לבסוף מבקשים העותרים לגזור בעניינם גזירה שווה מפסק-הדין בעת"מ (י-ם) 8634/08 לריסה שם טוב נ' שר הפנים ואח' (12.8.09), שבו הורה בית-המשפט על הענקת מעמד של תושב קבע לעותרת, בציינו, כי עצם העובדה שהנוהל נושא העתירה שם (נוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים כתוצאה מאלימות מצד בן-הזוג הישראלי) מאפשר לרשות לשוב ולבחון בתום שנתיים האם חל שינוי בנסיבות - אינה מקנה לרשות סמכות לעשות כן לנצח נצחים; וכי יש לתת בהקשר זה משקל רב לשהות הארוכה של העותרת (שם) בישראל ולהשפעה של חוסר הוודאות על בִתה הקטינה (בפסקה 8 לפסק-הדין). טענות המשיב 15. המשיב טוען, כי העותרים אינם מצביעים על כל עילה משפטית המקימה חובה להעניק להם מעמד של קבע, הן מכוח הדין הפנימי והן מכוח אמנת הפליטים. בכל הנוגע לדין הפנימי, הרי שחוק הכניסה לישראל מעניק לשר הפנים את הסמכות ואת שיקול הדעת הרחב לקבוע האם להעניק רישיון לישיבה בישראל, ומאיזה סוג, באופן שבא לידי ביטוי אף בנהלים השונים של משרד הפנים. המדיניות ארוכת השנים שמחיל שר הפנים בעניין זה, אשר כבר עמדה בביקורת שיפוטית לא אחת, הִנה כי לא יוענקו רישיונות ישיבה לזרים אלא במקרים חריגים, שבהם קיימים שיקולים הומניטאריים מיוחדים. בענייננו, מעמדם של העותרים הוסדר לפי נוהל מבקשי מקלט, וניתן להם רישיון לישיבת ארעי, אולם אין כל הוראה בדין הישראלי המטילה חובה על שר הפנים להעניק לעותרים מעמד של תושבות קבע. העניין מסור לשיקול-דעתו הרחב של המשיב, ובענייננו לא הועלו טעמים מיוחדים המצדיקים סטייה מהנוהל הקיים. המשיב מבהיר, כי נוהל מבקשי מקלט, אשר הותווה כחלק מסמכותו של שר הפנים לפי חוק הכניסה לישראל, מאפשר הענקת רישיון לישיבה בישראל בשל מעמד של "פליט" לפי אמנת הפליטים; דהיינו - בשל "פחד מבוסס היטב" של המבקש (ובענייננו - עותר 1) להיות נרדף בארץ מוצאו. כך, המעמד אשר ניתן מכוח הנוהל, הִנו ארעי מעצם טבעו ומחייב בדיקה חוזרת ונשנית של נסיבות העניין, כדי לבחון האם עדיין מתקיימות הנסיבות שבעטיין הוכר המבקש כפליט ושבגינן ניתן לו רישיון לישיבה בישראל; או שמא השתנה המצב בארץ המוצא, באופן שהמבקש אינו נתון עוד בסכנה והוא יכול לשוב למולדתו, ואין עוד עילה להמשיך ולהעניק לו רישיון לישיבה בישראל. כך, רישיון לישיבת ארעי שניתן לעותרים מכוח הנוהל, מאפשר מחד גיסא - סל מלא של זכויות סוציאליות לפליטים וכן מתן היתר לעבוד; ומאידך גיסא - הזדמנות לבחון מחדש בכל תקופה קצובה האם חל שינוי בנסיבות אשר מצדיק דבקות בהחלטה המקורית או סטייה ממנה. 16. כן גורס המשיב, כי אין בסעיף 34 לאמנת הפליטים כדי לצמצם את שיקול-הדעת הרחב הנתון לו, או כדי להטיל עליו חובה להעניק לעותרים את המעמד המבוקש. ראשית, הסעיף האמור אינו מחייב הענקת אזרחות או מעמד של קבע, ואף לא מגדיר פרק זמן שלאחריו קמה חובה להעניק מעמד כזה. לכל היותר, הסעיף האמור קובע כי על המדינות הקולטות להקל ככל האפשר על טמיעתם של הפליטים והליכי התאזרחותם, ולשיטת המשיב מתן רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 מגשים את המטרה האמורה. ממילא, מהפן הסוציאלי, מקנה המעמד הארעי סל שירותים והטבות מלא, כפי שניתן לתושב קבע בישראל; ובכלל זה - זכאות לביטוח לאומי, זכאות לביטוח בריאות ממלכתי, וזכות להצביע בבחירות המוניציפאליות. שנית, טוען המשיב, כי "חזקת ההתאמה הפרשנית" שבה נאחזים העותרים כדי להחיל את הוראות האמנה בענייננו - מקנה לאמנה, לכל היותר, מעמד של מקור פרשני לחוק הכניסה לישראל, אשר אינו מעניק לעותרים זכות לקבלת מעמד של קבע. בפועל, על-אף שישראל הצטרפה לאמנת הפליטים, הוראותיה לא נקלטו בדין הפנימי, ולפיכך ניתן להן משקל כאחד השיקולים שמביא השר בחשבון, בגדר הליך קבלת ההחלטה בעניין מעמדו של פליט. באשר למשפט המשווה שהציגו העותרים, גורס המשיב, כי אין בכך כדי להטיל חובה בעניינו לנהוג בשיטה דומה, ולוּ מן הטעם שישראל אינה מדינת הגירה, כי אם מדינת שבות. 17. לדידו של המשיב אין לקבל את טענות העתירה לפיהן הארעיות הנגזרת על העותרים מכוח נוהל מבקשי מקלט למשך תקופה ארוכה - פוגעת בפליטים. לעמדתו, מדינת ישראל לא יצרה את המצב הארעי, ואף הקושי הנעוץ בחידוש הרישיון מעת לעת אינו מהווה את הגורם למצבם של הפליטים. האחראית למציאות העגומה של הפליטים אינה אלא מדינת המוצא שלהם, אשר יצרה את הצורך במנוסתם, ומדינת ישראל היא שנותנת מענה למצוקותיהם של הבאים לפתחה, גם אם מענה זמני הוא, ובגדרו מוקנות לפליטים כמעט כל הזכויות המוענקות לתושבי קבע בישראל. לעמדת המשיב, אף הצורך בחידוש הרישיון אינו מכביד יתר על המידה, הואיל והמנגנון הקבוע בנוהל מבקשי מקלט מאפשר את הארכת הרישיון לתקופות ארוכות של עד שלוש שנים, תוך קיצור פרק הזמן שבו נתון הפליט באי-הוודאות באשר לחידושו, וצמצום הבירוקרטיה הכרוכה בהליכי החידוש. אף המחקרים הפסיכולוגיים שהוצגו בעתירה אינם מקימים עילה להתערבות בענייננו, לעמדת המשיב, ולוּ מן הטעם שהעותרים אינם טוענים כי נגרם להם נזק כאמור במחקרים הנ"ל. בהמשך לכך, מבקש המשיב לאבחן את עניינם של העותרים מפסק-הדין בעניין באיו (עת"מ (י-ם) 8717/08, לעיל), אשר כלל לא עסק בשדרוג מעמד ארעי לרישיון לישיבת קבע, אלא העניק לבת-זוגו של הפליט בעל רישיון לישיבת ארעי - רישיון מאותו הסוג. ממילא, לעמדת המשיב, הרישיון שניתן לעותרים בענייננו מאפשר חיים תקינים, ואינו עומד בסתירה לפסק-הדין הנ"ל. באשר לפגיעה שמציינים העותרים בעקרון טובת הילד, גורס המשיב, כי לאור סל הזכויות הסוציאליות המלא שלו זכאים העותרים, הרי שעל אף הפגיעה האמורה, מתקיים איזון ראוי בין כלל השיקולים הרלבנטיים; וממילא העותרים לא הצביעו על פגיעה ישירה בעותרים 3 ו-4 והעלו טיעוניהם בעניין זה באופן כללי בלבד. 18. לעמדת המשיב, בענייננו נלקחו בחשבון כלל השיקולים הרלבנטיים לעותרים, אך לא נמצאו טעמים הומניטאריים חריגים, או נסיבות מיוחדות, המקימים עילה לשדרוג המעמד כך שיוענק להם רישיון לישיבת קבע. בכלל זה מבהיר המשיב, כי משך הזמן שבו שוהים העותרים בישראל אינו מקנה כשלעצמו עילה למתן מעמד כאמור, כפי שכבר הוכרע בפסיקה; מה-גם, שפרט לטיעון בדבר משך הזמן, לא מצביעים העותרים על נסיבות מיוחדות, וממילא הם אינם קשורים בכל זיקה לישראל, שהרי הסיבה להגיעם למדינה הִנה מנוסתו של עותר 1 מהשלטונות האתיופיים בלבד, מבלי שיהא לעותרים קשר מיוחד לישראל. ממילא, העותרים אינם שוהים בישראל זמן ממושך כל כך, לעמדתו של המשיב, היות שהמעמד הארעי ניתן לעותר 1 בשנת 2003 ולעותרת 2 רק בשנת 2008. בהקשר זה סובר המשיב, כי אין מקום לראות בעותר 1 "פליט" החל ממועד הגעתו לישראל, בשנת 1999, שכן המעמד הארעי שניתן לו צופה פני עתיד בלבד, וממילא לא מוּחל בגדר נוהל מבקשי מקלט הליך מדורג אשר מכיר ב"קיזוז תקופות". המשיב מדגיש, כי דרישתם של העותרים להעניק להם מעמד של קבע בשל שהותם הממושכת בישראל - משמעה כי יוחל בגדר נוהל מבקשי מקלט מעין הליך מדורג, כפי שקבוע בנהלים אחרים שהתווה משרד הפנים; אולם לעמדת המשיב, החלת הליך מדורג בענייננו אינה עולה בקנה אחד עם הרציונל שבבסיס נוהל מבקשי מקלט. כאמור, הטעם בקיומו של הנוהל נעוץ במעמדם של העותרים כ"פליטים", אשר פרט ל"פליטותם" אין להם כל זיקה לישראל. למעשה, הנוהל עוסק בחוסר יכולתו של המבקש לממש את זיקותיו למקום אחר, בשל חשש מרדיפה. לפיכך, מקנה הנוהל אך רישיון לישיבת ארעי בישראל ולתקופה קצובה בלבד, כדי שניתן יהיה לשוב ולבחון את הטעם שבעטיו ניתן הרישיון. במובחן מנהלים בדבר איחוד משפחות, אשר עוסקים בזיקה לישראל בשל הזכות לחיי משפחה, ובהם קיים טעם בהליך מדורג - שכן משך הזמן עשוי להצביע על קיומו הרציף של התא המשפחתי - הרי שבנוהל מבקשי מקלט, שבו לא ניתן להצביע על כל זיקה לישראל, אין כל טעם להליך מדורג, והוא אף סותר את הגיונו הבסיסי של מתן המעמד לפליט, המבוסס על ארעיות ומעניק מעמד בישראל עד אשר תתפוגג עילת הפליטות. 19. במובן זה גורס המשיב, כי אין בסיס להשוואה בין עניינם של העותרים לבין המקרה הנדון בעת"מ (י-ם) 8634/08 בעניין לריסה שם טוב, לעיל. ראשית, העותרת דשם הצביעה על זיקות מיוחדות לישראל, הואיל והגיעה ארצה כדי להתאחד עם בעלה הישראלי, כחלק ממימוש הזכות לחיי משפחה; זאת בניגוד לעותר 1 אשר נכנס לישראל רק בשל מנוסתו מהשלטונות האתיופיים. שנית, הנוהל בעניין שם טוב (נוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים כתוצאה מאלימות מצד בן הזוג), החיל הליך מדורג - שאינו מוּחל בענייננו, כאמור - ואף הכיר באפשרות להעביר הדיון בעניינו של הזר לוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים, שאינו חלק מהנוהל נושא עתירה זו. בנוסף מציין המשיב, כי אין ממש בטענות לפיהן משרד הפנים פועל בניגוד לנוהל החלפת מעמד לתושב קבע, באשר מדובר בנוהל טכני בלבד, המסדיר אך את התנאים להגשת בקשה להחלפת מעמד. כאמור בפתיח לנוהל זה, מטרתו היא לקבוע מתווה להחלפת מעמד למי שאושרה בקשתו לקבלת מעמד של קבע בישראל, ואין בנוהל הנ"ל כדי להחליף נוהל מהותי המקנה מעמד, ובענייננו - נוהל מבקשי מקלט. לדידו של המשיב, כל קריאה אחרת של נוהל החלפת מעמד לתושב קבע, מעקרת מתוכן את הנהלים המהותיים אשר מקנים מעמד, כגון זה אשר ניצב בלב העתירה דנן. מהטעמים האמורים גורס המשיב, כי החלטה בעניין העותרים נתקבלה בסמכות, והיא אינה חורגת ממתחם הסבירות. כן מדגיש המשיב, כי מדובר בהחלטה פרטנית, שכן שיקול הדעת לפי חוק הכניסה לישראל מופעל בכל מקרה לגופו. כך, יתכן מקרה שבו פליט השוהה בישראל תקופה ארוכה, יזכה למעמד של קבע, אולם זאת בהתקיים נסיבות מיוחדות, אשר לא התעוררו בענייננו כאמור. בשולי הדברים ציין המשיב, כי על-אף שהעותרים לא הצביעו על עילה שבדין להקנות להם מעמד של תושבות קבע, פתוחה לפניהם הדרך להגיש בקשה לקבלת מעמד של תושב קבע, מטעמים הומניטאריים. דיון והכרעה 20. לא מצאתי, כי קמה עילה להתערב בהחלטתו של שר הפנים, לפיה לעת הזו יינתן לעותרים מעמד של תושב ארעי, ולא מעמד של תושב קבע. כאמור, לשר הפנים נתון שיקול-דעת רחב בהפעלת סמכותו לפי חוק הכניסה לישראל, ובפרט בהכרעה האם להעניק רישיון לישיבת קבע. המדיניות שמפעיל שר הפנים בעניין זה, אשר כבר עמדה לביקורת שיפוטית, לא אחת, היא כי רישיון לישיבת קבע יינתן רק במקרים חריגים, שקיימים בהם שיקולים מיוחדים; וכבר נפסק כי ראוי שלא להתערב במדיניות זו (בג"ץ 1689/94 הררי ואח' נ' שר הפנים פ"ד נ"א(1), 15, 19 (1994)). סבורני, כי נוהל מבקשי מקלט, מחד גיסא - מיישם את שיקול הדעת הרחב של השר, כאמור, להחליט מי יבוא בשעריה של מדינת ישראל ובאילו תנאים; ומאידך גיסא - עולה בקנה אחד עם התחייבויותיה הבינלאומיות של המדינה, לפי אמנת הפליטים. על-פי האמנה, על המדינה הקולטת להעניק מקלט מדיני למי שהוגדר "פליט" לפי התנאים הקבועים בה, וכך אכן נוהגת ישראל - בעצם מתן רישיון לישיבת ארעי לפליט ולבני משפחתו והקניית סל זכויות סוציאליות מלא, המאפשר לפליט אף לעבוד ולהתפרנס בישראל עד שיופג הסיכון הנשקף לו במדינת המוצא. לצד זאת, האמנה אינה מטילה חובה על ישראל להעניק אזרחות או רישיון לישיבת קבע, אלא קובעת בסעיף 34 כי יש להקל על "טמיעתם והתאזרחותם של פליטים" וכן "להחיש את סדרי ההתאזרחות". אין באמור כדי לחייב את המדינה להעניק רישיון לישיבת קבע או מעמד של אזרחות, באופן אוטומטי או בחלוף פרק זמן מסוים מההכרה בפלוני כ"פליט". במובן זה, האמנה אינה שוללת את שיקול הדעת הרחב של השר בהחלטה אם להעניק רישיון לישיבת קבע או אזרחות בישראל; כך שהותרת שיקול הדעת על כנו אינה מהווה פעולה בניגוד להתחייבויותיה הבינלאומיות של המדינה. 21. המסקנה האמורה, עולה בקנה אחד עם הגישה הרווחת לעניין מעמדה של האמנה במשפט הישראלי. ככלל, קובעים עקרונות המשפט הבינלאומי, כי על המדינה אמנם להתאים את מערכת המשפט הפנימית להתחייבויותיה הבינלאומיות; אולם הוראות הדין הבינלאומי ההסכמי אינן הופכות באופן אוטומטי לחלק מהמשפט המקומי (י' דינשטיין, המשפט הבינלאומי והמדינה, 133-135 (1974)). כך ככלל, וכך בישראל בפרט: "כללי המשפט הבינלאומי ההסכמי אינם נקלטים אוטומטית לתוך המשפט הישראלי, אלא יש צורך בחקיקה משלימה מיוחדת ומפורשת כדי שייהפכו לחלק מן המשפט הישראלי" (דינשטיין, שם, 147). ברוח זו קובעת ההלכה הפסוקה, כי הוראות הדין הישראלי הפנימי גוברות על הוראות העולות מהדין הבינלאומי; אולם מכוח "חזקת ההתאמה הפרשנית", יש לפרש דבר חקיקה באופן המתיישב - ככל הניתן - עם נורמות המשפט הבינלאומי, שלהן מחויבת ישראל (ע"פ  6659/06 פלוני נ' מדינת ישראל (11.6.08) פסקה 9 לפסק-הדין של כב' הנשיאה ביניש; בג"ץ 2599/00 ית"ד נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 864 (2000); ובג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל (20.3.06), בפסקה 31 לפסק-דינו של כב' השופט לוי). כן נפסק, כי "בית-משפט ישראלי יפרש את החוק החרות שלנו באופן המונע ככל האפשר התנגשות בין החוק הפנימי ובין הכללים המוכרים של המשפט הבינלאומי... רק כאשר קיימת סתירה בין המשפט הפנימי והמשפט הבינלאומי, חייב בית המשפט להעדיף את משפטו הפנימי" (ע"פ 131/97 הישמט קמיאר נ' מדינת ישראל, פ"מ כב(2), 85, 112 (1968)). בענייננו, לא מצאתי כי שר הפנים נוהג בניגוד לנורמות המשפט הבינלאומי, או כי החוק החרות - חוק הכניסה לישראל - סותר את התחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל על-פי האמנה. למעשה, הוראות אמנת הפליטים נקלטו להוראות הדין הפנימי, בעצם יצירת נוהל מבקשי מקלט, אולם הן אינן שוללות את שיקול דעתו של השר על-פי חוק הכניסה לישראל. כך בפרט, כאשר לאמנה מעמד פרשני בלבד, אשר מיושם בכפוף לחקיקה הישראלית, המעניקה לשר שיקול דעת רחב, כאמור. 22. כאמור, העותרים טוענים כי אין מקום עוד לדיכוטומיה המבחינה בין המשפט הבינלאומי המנהגי - אשר לו תחולה ישירה על הדין הישראלי; לבין המשפט הבינלאומי ההסכמי - אשר לשם תחולתו בישראל נדרש דבר חקיקה ישראלי מפורש. בעניין זה נסמכים העותרים על מאמרו של י' שני "זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות במשפט הבינלאומי: איזה שימוש בתי המשפט הישראליים יכולים לעשות בהן?" (זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל, 297 (יורם רבין ויובל שני עורכים, 2004)); וטוענים, כי חזקת ההתאמה מהווה "צינור" לייבוא המשפט ההסכמי למשפט הישראלי; כי ניתן להסתמך על אמנות בינלאומיות שישראל צד להן כמקור משפטי מחייב לפרשנות הדין; וכי ההבדלים בין מעמדו של הדין ההסכמי לדין המנהגי זעירים למדי, ובאים לידי ביטוי רק במקרה של חסר בחוק. 23. לא מצאתי להידרש במסגרת עתירה זו, לדיון בפרשנות המוצעת על-ידי העותרים, בדבר מעמדו של הדין הבינלאומי ההסכמי, ביחס לדין הישראלי, שכן סבורני, כי התנהלותו של שר הפנים בענייננו עולה בקנה אחד עם הוראות אמנת הפליטים, כך שהשר אינו פועל בניגוד להתחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל, כאמור לעיל. אמנת הפליטים אינה קובעת, כי יש להעניק לפליט מעמד של קבע באופן אוטומטי, או בחלוף תקופה מסויימת; כך שגם אם הייתה המדינה קולטת את האמנה באופן מוחלט, ללא צורך בחקיקה - לא היה בכך כדי להטיל עליה חובה להעניק אזרחות או רישיון לישיבת קבע לפליט, ללא הפעלת שיקול הדעת מצד השר. במובן זה, הותרת שיקול הדעת הרחב על כנו, אינה סותרת את הוראות האמנה, ואינה מהווה פעולה בניגוד להתחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל.זאת ועוד: לאור התיקון האחרון לנוהל מבקשי מקלט, מיום 2.1.11, ניתן "להאריך את רישיונו של הפליט, הארכה ראשונה לשנה, הארכה שנייה לשנתיים וכל הארכה נוספת לשלוש שנים, בכפוף לכל החלטה אחרת אשר תתקבל על ידי שר הפנים" (ההדגשות אינן במקור); כך שהנוסח האמור בסיפא אינו שולל אפשרות להענקת רישיון מסוג אחר, ובכלל זה לישיבת קבע, אם נמצא כי יש טעמים הומניטאריים חריגים או נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. בהוראה האמורה יש כדי להשלים את האיזון הנדרש בין זכויותיהם של פליטים לפי האמנה, לבין עמדתה של המדינה, בדבר מעמדם של הנכנסים בשעריה, וריבונותה להחליט מי יזכה לרישיון לישיבת קבע. הפליטים, וביניהם העותרים, אינם בעלי זכות קנויה לרישיון לישיבת קבע, שכן האמנה אינה מקנה זאת מפורשות; אולם לשר סמכות לשקול בהתאם לנסיבות מיוחדות ועל-יסוד שיקול-הדעת הרחב שיש בידו - אם להעניק לפליט רישיון כאמור, בבחינת כל מקרה לגופו. כך גם נהג השר בהחלטה בעניינם של העותרים, כאשר בחן את בקשתם של העותרים לקבלת רישיון לישיבת קבע לגופה. ודוק: בענייננו לא קבע שר הפנים כי פליטים אינם זכאים לרישיונות לישיבת קבע, אלא ציין כי לא מצא לנכון "בשלב זה" לאשר את בקשת העותרים לקבלת מעמד קבע. מכאן, שהשר עצמו - על-פי החלטתו בעניינם של העותרים וכאמור בכתב התשובה - אינו שולל על הסף את האפשרות להעניק לפליט מעמד של תושב קבע, בנסיבות מיוחדות שיצדיקו זאת, אך בעניינם של העותרים לא ראה בחלוף הזמן, כשלעצמו, משום טעם מיוחד להענקת המעמד. 24. לא נעלמו מעיני טענות העותרים לעניין הנזק שמסב לפליטים המצב הארעי המתחייב ממדיניות משרד הפנים, בפרט בהתחשב במציאות הקשה ממילא שנגזרה עליהם. אין להתעלם אף מהדין הנוהג במדינות נוספות החתומות על אמנת הפליטים, אשר חלקן מעניקות רישיון לישיבת קבע בחלוף תקופה קצובה ממועד ההכרה במבקש המקלט כ"פליט" לפי האמנה. אולם, לצד זאת יש לתת את הדעת לכך שמדינת ישראל איננה מדינת הגירה, כי אם מדינת שבות; וכן למדיניות המושרשת של שר הפנים שלא להעניק רישיונות לישיבת קבע אלא במקרים חריגים בלבד, זאת כחלק מסמכותו כ"שומר הסף" של מדינת ישראל (בג"ץ 8093/03 ארטמייב נ' משרד הפנים פ"ד נט(4) 577, 584 (2004)). כך, באיזון שבין ההגנה על פליטים מחד גיסא, לבין ריבונותיה של מדינת ישראל מאידך גיסא, סבורני כי נוהל מבקשי מקלט - אשר מעניק רישיון לישיבת ארעי לתקופה מוגבלת שניתן להאריכה מעת לעת, ואף מאפשר לשר ליתן כל החלטה אחרת בהתאם לשיקול דעתו הרחב על-פי החוק - הִנו סביר, הולם את התחייבותה של ישראל על-פי האמנה ואין עילה להתערבות שיפוטית בעניינו. 25. באשר להחלטה הפרטנית בעניינם של העותרים, מיום 21.12.10, סבורני כי בנסיבות העניין לא קמה עילה להתערב בה. נראה, כי בעניינם של העותרים הביא שר הפנים בחשבון את כלל השיקולים הרלבנטיים להחלטה, לרבות - הנסיבות שבעטיין נמלט עותר 1 מאתיופיה ונכנס לישראל; ההכרה בו כפליט בשנת 2003 והארכת הרישיון לישיבת ארעי שניתן לו מעת לעת, בשים לב למשך הזמן מאז הגעתו לישראל; וכן האשרות שניתנו גם לבני משפחתו, עותרים 2, 3 ו-4. חרף האמור מצא השר, כי בשלב זה, אין נסיבות מיוחדות המצדיקות מתן רישיון לישיבת קבע, ויש להעניק להם רישיון לישיבת ארעי. לאור שיקול-הדעת הרחב הנתון לשר בעניין זה, נראה כי ההחלטה האמורה אינה חורגת ממתחם הסבירות. כאמור, רישיון לישיבת ארעי מאפשר לעותרים לחיות בישראל לתקופות קצובות של שלוש שנים המוארכות מעת לעת, באופן המספק להם הגנה מלאה מפני הסכנה הצפויה לחייו של עותר 1 בארץ המוצא, מאפשר לקיים אורח חיים סביר ומקנה סל של זכויות סוציאליות רחבות. סבורני, כי בכך יש כדי להעניק לעותרים את מכלול זכויות היסוד המאפשרות ניהול חיים תקינים ואלמנטריים, זאת בהתאם לעקרונות אמנת הפליטים. 26. כן יש להוסיף, כי החלטת שר הפנים שלא להיענות בשלב זה לבקשת העותרים לקבלת מעמד קבע, על אף פרק הזמן שבו הם שוהים בישראל, נמצאת גם היא במתחם הסבירות. לא מצאתי פגם בהחלטה לפיה התקופה בת אחת-עשרה השנים שבה שהה עותר 1 בישראל כדין נכון למועד החלטת השר, שמתוכן כשבע שנים הוכר כ"פליט", אינה מהווה, לכשעצמה, נסיבה מיוחדת למתן רישיון לישיבת קבע בישראל. לצד זאת, יש להניח כי כלל השיקולים האמורים הנוגעים לעניינו של עותר 1, ובכלל זה משך הזמן שבו הוא שוהה בישראל, ככל שנתון זה של חלוף הזמן מתווסף לנסיבות מיוחדות אחרות, יובאו בחשבון על-ידי שר הפנים עם תום תקופת רישיון הארעי הנוכחי בחודש ספטמבר 2013, שעה שיידרש לבקשה נוספת מטעם העותרים לקבלת מעמד של קבע. בנוסף, כפי שציינו המשיבים בכתב-התשובה, ככל שיתקיימו טעמים הומניטאריים חריגים, שיצדיקו קבלת מעמד של קבע בישראל, פתוחה לפני העותרים הדרך להגיש בקשה מתאימה באמצעות הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטריים. 27. בשולי הדברים אעיר, כי אין מקום לקבל את טענת העותרים לפיה יש לגזור גזירה שווה בעניינם מהפסיקה בעניין לריסה שם טוב (עת"מ (י-ם) 8634/08, לעיל), שבה קבע בית-המשפט, כי לא ניתן להמשיך ולהאריך את רישיון ישיבת הארעי שניתן לעותרת דשם, וכי יש להעניק לה רישיון לישיבת קבע. בלב העתירה הנ"ל ניצב "נוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים כתוצאה מאלימות מצד בן הזוג", אשר קבע כי בהתקיים תנאים מסוימים, ניתן יהיה להמשיך ולהאריך את הרישיון לישיבת ארעי שניתן לבן הזוג הזר או להעניק רישיון לישיבת קבע. מובן, שבנוהל מבקשי מקלט אשר במוקד העתירה שלפניי, לא נכללת הוראה כאמור, ודי בכך כדי לשמוט את הבסיס להשוואה בין שני המקרים. מה-גם, שכל אחד משני הנהלים מושתת על רציונאליים שונים, על זכויות מוגנות אחרות ועל מכלול שונה של זיקות לישראל; ומשום כך אין מקום להשוות בין השניים, או לגזור גזירה שווה מהאחד לשני. התוצאה 28. אשר על כל האמור לעיל, העתירה נדחית. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. משרד הפניםזכויות סוציאליותפליטים