ארנונה על חצר המשמשת מסעדה

ארנונה על חצר המשמשת מסעדה עניינה של העתירה שלפני באופן חיובה בארנונה של חצר הקפיטריה אותה מפעילה העותרת בקמפוס אוניברסיטת תל-אביב. לטענת העותרת, התעריף לחיוב שטח חצר, המשמשת מסעדה או בית קפה, הוגבל באישור החריג שניתן ידי שרי הפנים והאוצר לתיקון צו הארנונה של עיריית תל-אביב-יפו לשנת 2008, ונקבע כי הוא יחול באופן מדורג. 1. רקע הדברים א. העותרת והנכס נשוא העתירה העותרת, א.ג.מ מזנונים בע"מ, הינה חברה העוסקת בהפעלת קפיטריות במוסדות חינוך. העותרת מפעילה שתי קפיטריות במתחם קמפוס אוניברסיטת תל-אביב, אחת מהן, היא הקפיטריה נשוא העתירה, ממוקמת בצמוד לפקולטה למשפטים (להלן: ""הקפיטריה" או "הנכס"). עד לשנת 2007 חויבה העותרת בגין הנכס לפי שטח של 193 מ"ר בתעריף של "בניינים שאינם משמשים למגורים" הקבוע בסעיף 3.3 לצו הארנונה, שהוא התעריף החל על מסעדות משנת 2003. אין חולק, כי השטח שחויב לא כלל את שטח החצר נשוא העתירה. במסגרת מדידה יזומה שנערכה בשנת 2007 בנכס הסתבר, כי שטח הנכס הוא 577 מ"ר ובשומת הארנונה לשנת 2008 חויבה העותרת בגין שטח של 461 מ"ר בתעריף של "בניינים שאינם משמשים למגורים" החל על מסעדות, כאשר 345 מ"ר מתוך השטח מהווים את מבנה המסעדה ו-116 מ"ר מהווים מחצית משטח החצר (ראו נספח א' לעתירה). ב. צו הארנונה הרלבנטי עד לשנת 2003 חויבו המסעדות בתל-אביב תחת סעיף נפרד בצו הארנונה, הוא סעיף 3.4.11. הסעיף בנוסחו לשנת 2002 קבע, כדלקמן: "3.4.11 בתי קפה ומסעדות (סמל 920) בתי קפה ומסעדות יחויבו לפי התעריפים המפורטים להלן: האזור תעריף למ"ר בש"ח לשנה 282.61 232.79 180.97 שטחים בחצר, במעברים וכדומה המשמשים את בית הקפה או המסעדה יחויבו ב- 50% משטחם." (ראו נספח 5 לתגובת המשיבים לעתירה). בשנת 2003 נערכה רפורמה בצו הארנונה בכל הנוגע לאופן חיובם של בתי קפה ומסעדות ובמסגרתה בוטל הסעיף המיוחד שנקבע לבתי קפה ומסעדות, זאת במטרה להשוות בין תעריפי החיוב של מסעדות לבין תעריפי החיוב של עסקים אחרים בעיר, אשר חויבו תחת התעריף הקבוע בסעיף 3.3 לצו הארנונה והוא "בניינים שאינם משמשים למגורים". באותה עת, משמעות הדברים הייתה חיוב מופחת למסעדות ובתי קפה, שכן התעריף הספציפי שנקבע להם היה גבוה במעט מהתעריף של עסקים אחרים. במסגרת הרפורמה, אם כן, בוטל סעיף 3.4.11 הנ"ל, אשר יוחד למסעדות ובתי קפה, ואילו הסיפא של הסעיף, שעניינה חיוב החצר ב- 50% משטחה, מוקמה בסעיף 1.3.1י, שהוא סעיף כללי, הנוגע לאופן חישוב שטחים לצרכי ארנונה. בסעיף לא צוין מהו הסיווג שבו יחויבו שטחים אלו: "שטחים בחצר, במעברים וכדומה המשמשים את בית הקפה או המסעדה, יחוייבו ב-50% משטחם." (ראו נספח 6 לתגובת המשיבים לעתירה). בעקבות השינוי האמור החלו להתעורר טענות מצד מסעדות שונות, כי יש לחייב את שטח החצר של מסעדות לא רק בשיעור של 50% בלבד משטחן, אלא גם בתעריף שונה של "קרקע תפוסה". טענות אלה נטענו בהליכי השגות ועררים, שבמסגרתם טען מנהל הארנונה כי שטח החצר של מסעדות, המקבל כבר הטבה שלא מקבלים עסקים אחרים בכך שהוא מחויב בגין מחצית משטחו בפועל, צריך להיות מסווג באותו הסיווג שבו מסווגת המסעדה, היינו לפי התעריף "בניינים שאינם משמשים למגורים." זאת, בהתאם לרקע של חקיקת הסעיף והתכלית החקיקתית. על מנת לתקן את אי הבהירות שנוצרה, התקבלה בסוף שנת 2007, על ידי מועצת העיר תל-אביב-יפו, החלטה בדבר צו הארנונה לשנת 2008, לפיה ישונה נוסח סעיף 1.3.1י לצו, הדן באופן חיוב שטח החצר של מסעדות. וכך נאמר לעניין זה בדברי ההסבר לצו הארנונה לשנת 2008, נספח ה' לעתירה: "3. תיקוני נוסח 3.1 שטחים בחצר מצב קיים ההגדרה כיום בצו היא: "שטחים בחצר, במעברים וכדומה (המשמשים) את בית הקפה או המסעדה יחוייבו ב- 50% משטחם" {סעיף 1.3.1 (י) בצו הארנונה}. הבעייתיות בהגדרה זו היא בכך שלא צוין שהתעריף בו יחוייבו שטחים אלו הוא תעריף המבנה. חוסר בהירות זה גורר הגשת מספר רב של השגות ועררים. מצב מוצע מוצע לשנות את ההגדרה כדלקמן: "שטחים בחצר, במעברים וכדומה (המשמשים) את בית הקפה או המסעדה יחוייבו ב-50% משטחם בתעריף המפורט בסעיף 3.2." בחלק המבוא לדברי ההסבר, נכתב, בין היתר, כדלקמן: "בכל מקרה בו יש תוספת חיוב, מוצע להעלות את החיוב בשיעור של עד 10% ריאלית בכל שנה, עד ליישום המלא של ההצעה. הפחתות בחיוב תבוצענה במלואן בשנת 2008. לענין זה, תוספת ריאלית כוונתה לתוספת חיוב של 10% מעבר לתעריפים שנקבעו לשנת 2008." יודגש, כי צו הארנונה לשנת 2008 כלל שינויים נוספים, בהם שינוי שיטת החיוב של פרגולות, שינוי תעריפים לחברות ביטוח, קונסוליות ושגרירויות, קביעת תעריפים חדשים למתקן טיהור מים, ועוד. לאחר אישור צו הארנונה לשנת 2008 על ידי מועצת העירייה, פנתה העירייה לשרי הפנים והאוצר בבקשה לקבלת אישור חריג להכנסת השינויים האמורים בצו הארנונה לשנת 2008, הכל בהתאם לתקנה 10(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז- 2007. שרי הפנים והאוצר נעתרו לבקשת המועצה ואישרו את השינוי בסעיף 1.3.1י, כך שיתווסף בסיומו המשפט: ""בתעריף המפורט בסעיף 3.2". כמו כן, שרי הפנים והאוצר אישרו קביעת תעריפים חדשים למתקן טיהור מים. עם זאת, שרי הפנים והאוצר דחו את השינויים המבוקשים הנוספים, שעניינם שינוי שיטת החיוב לפרגולות ושינוי תעריפים לחברות ביטוח, קונסוליות ושגרירויות (ראו נספח ו' לעתירה). כשמונה חודשים לאחר שהתקבלה החלטת המועצה והועברה לאישור השרים, ולאחר ששניים מהעררים שהתנהלו בעניין זה הגיעו לפתחו של בית משפט זה, נתקבלו במסגרתם טענות הנישומים, לפיהן יש לחייב חצרות של מסעדות לא רק בשיעור של 50% בלבד משטחן, אלא גם בתעריף שונה של "קרקע תפוסה", זאת לאור נוסח צו הארנונה לפני התיקון האמור (ראו עמ"נ (ת"א) 228/06 ספיר יוסף נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב (כב' השופטת גדות), ניתן ביום 1.9.08; עמ"נ (ת"א) 175/08 יריב קפנטו נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב (כב' השופט רוזן), ניתן ביום 26.8.08. פסקי-הדין צורפו כנספח ג' לעתירה). ג. הליכי ההשגה והערר בהם נקטה העותרת כאמור, בחודש אוגוסט 2008 נשלחה אל העותרת הודעת שומה, לפיה שונה השטח לחיוב בגין הקפיטריה מ- 193 מ"ר ל- 461 מ"ר, וזאת החל מיום 1.1.08. בתשריט שצורף להודעת השומה הובהר, כי העותרת חויבה, בין השאר, בגין שטח של 116 מ"ר, המהווה מחצית משטח החצר המדודה, בסיווג ובתעריף של "מסעדות". העותרת הגישה השגות ועררים על שומות הארנונה לשנים 2008 ו-2009, במסגרתם היא טענה, כי המשיב היה רשאי להעלות את תעריף הארנונה בגין שטח החצר של הקפיטריה רק ב- 10% מדי שנה. זאת, משום שבמסגרת דברי ההסבר לצו הארנונה לשנת 2008 הבהירה המועצה, כי בכל מקרה בו השינוי יהווה תוספת לחיוב, תוגבל התוספת להעלאה ריאלית של 10% מדי שנה וכי אישורם של שר הפנים והאוצר לביצוע השינוי המבוקש בצו הארנונה ניתן בכפוף להבהרה האמורה. העותרת טענה, כי התעריף החוקי לחיובו של שטח החצר של הקפיטריה בשנת 2008 היה תעריף הגבוה ב- 10% מהתעריף אשר נקבע לחיובה של "קרקע תפוסה" בשנת 2007 וכי משנת 2009 ואילך רשאי המשיב להעלות את התעריף ב- 10% נוספים מדי שנה, עד ליישום המלא של השינוי. וועדת הערר דנה בעררים שהגישה העותרת במאוחד ודחתה אותם ביום 15.2.10, בציינה, בין היתר, כדלקמן: ".. העוררת טוענת, כי המשיב רשאי היה להעלות את התעריף בגין שטחים אלה רק ב- 10 אחוז מדי שנה. העוררת טוענת, כי העירייה הבהירה לשרים מלכתחילה, שהכוונה היא להעלות את התעריפים באופן הדרגתי, וכי השרים התכוונו, לפיכך, שההעלאה תהיה מדורגת. אין בידנו לקבל טענה זו. הפכנו והפכנו בהחלטת השרים ולא מצאנו בה את המגבלה שעל קיומה מבקשת העוררת להצביע. העוררת מבקשת, למעשה, שנפרש את החלטת השרים, כך שהיא מטילה מגבלה על העלאת התעריפים. אלא שאין אנו מוסמכים כלל לפרש את החלטת השרים, וודאי שאין אנו מוסמכים להוסיף תנאים להחלטתם." (ראו נספח ז' לעתירה). ביום 14.10.10 הגישה העותרת את העתירה דנן. 2. טענות הצדדים העותרת טוענת, כי העלאת התעריף לחיוב שטח החצר של מסעדות ובתי קפה הוגבלה באופן מפורש ביותר על ידי מועצת העיר וכי המשיב מתעלם בצורה בוטה מהגבלה זאת. העותרת טוענת עוד, כי אישורם של שרי הפנים והאוצר לביצוע השינוי המבוקש בצו הארנונה ניתן בכפוף להבהרת מועצת העירייה, לפיה תוגבל העלאת התעריף הריאלי ל-10% בלבד מדי שנה. העותרת מוסיפה וטוענת, כי חצרותיהן של מסעדות רבות אחרות מחויבות בהתאם להגבלת התעריף אשר נקבעה על ידי מועצת העיר, כך שחיובה של העותרת בגין שטח החצר בתעריף המלא נעשה בחוסר תום לב, תוך הפליה ברורה של העותרת לעומת מתחריה ובחריגה בוטה ממתחם הסבירות. עוד טוענת העותרת, כי העלאה כה דרמטית של התעריף לחיובה בגין שטח החצר הינה בלתי סבירה, שכן היא מהווה פגיעה קשה באינטרס ההסתמכות של העותרת והיא אף מנוגדת לרוח חוקי ההקפאה. המשיבים טוענים, כי דין העתירה להידחות על הסף בשל שיהוי של כשנה בהגשתה, אשר אין לו כל הצדקה במקרה דנן. המשיבים טוענים עוד, כי דין העתירה להידחות על הסף גם משום שהעתירה עוסקת בהחלטה של שרי הפנים והאוצר, שהוא נושא שהוחרג מפורשות מסמכותו של בית משפט זה בחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי דין העתירה להידחות על הסף גם משום שהעתירה הוגשה בחוסר ניקיון כפיים, שעה שהעותרת, אשר החזיקה בנכס ששטחו גדול בהרבה מזה שבגינו חויבה בפועל, חויבה בחסר וכלל לא טרחה להודיע לעירייה על החזקתה בשטח הנוסף ועל כך שאינה מחויבת בגינו וזאת עד לשנת 2008, שאז נמצא כי היא מחזיקה בשטח הנוסף. זאת ועוד. העותרת טענה במסגרת עתירתה מספר טענות עובדתיות לא נכונות, בהן טענות שעל בסיסן טענה העותרת להפלייתה. עוד טוענים המשיבים, כי דין העתירה להידחות על הסף גם בשל העובדה שההצעה להעלאה מדורגת של תעריף החיוב, אשר העותרת מבקשת לקרוא לתוך אישור השרים על אף שאינה מופיעה בו, ממילא לא נועדה לחול על נישומים מסוגה של העותרת דנן, אשר חיובה לראשונה בגין שטח החצר בשנת 2008, השנה שבה כבר שונה הסעיף לגביה. לאור האמור, העתירה לצורך עניינה של העותרת הינה אקדמית לחלוטין ומשכך העותרת נעדרת זכות עמידה. המשיבים טוענים עוד, לגופו של עניין, כי המדובר בעתירה המעלה טענה לפי יש "לקרוא" לתוך אישור השרים הוראה בדבר העלאה הדרגתית של תוספת חיוב עקב שינויים בצו, אשר לא נמצאת כלל באישור, וזאת מטעמים נטענים שונים של "סבירות", "חוסר תום לב" או על דרך של פרשנות, שאין לה כל אחיזה בלשון האישור והכל תוך העלאת טענות ספקולטיביות לחלוטין בדבר כוונת השרים ורצונם, אשר אינן מגובות בראיה או במסמך כלשהו. לבסוף, טוענים המשיבים, כי אף אם תתקבל טענת העותרת, כי אופן הפרשנות הנכון של סעיף 1.3.1י בשנת 2007 לפני השינוי בצו היה, כי יש לחייב שטחים בחצר מסעדה על פי הסיווג: "קרקע תפוסה" וגם ב- 50% משטחם, אזי היה על העותרת, אשר חצרה לא סווגה כך, להגיש בשנת המס הרלבנטית השגה וערר לעניין סיווג הנכס. אולם, העותרת לא חויבה בשנת 2007 בגין חצרה בסיווג "קרקע תפוסה" ולא טענה במסגרת השגה וערר כדין לשנת 2007 כי עליה להיות מחויבת בסיווג זה ומשכך הפך חיובה לחלוט והיא בוודאי לא יכולה לטעון כיום בדיעבד טענות המבוססת על סיווגה הראוי לטענתה. 3. שאלת פרשנותו של האישור החריג שניתן על ידי השרים כאמור, הצדדים חלוקים בשאלת פרשנותו של האישור החריג אשר ניתן על ידי השרים, שבו נכתב באשר לנוסח התיקון המבוקש כך: "..לאשר את החלטת המועצה לשינוי סיווג/תת סיווג/העלאה חריגה/הפחתה בסעיף 1.3.1 (י) בצו המיסים בנוסח ובתעריף כדלקמן "שטחים בחצר, במעברים וכדומה המשמשים את בית הקפה או המסעדה יחוייבו ב- 50% משטחם בתעריף המפורט בסעיף 3.2". לשיטת העותרת, יש לקרוא לתוך אישור השרים הוראה שלפיה המשיב רשאי להעלות את תעריף הארנונה בגין שטח החצר של המסעדות ב- 10% מדי שנה. מנגד טוענים המשיבים, כי אישור השרים לא כלל כל הוראה בדבר העלאה מדורגת ואין לקרוא לתוכו הוראה כאמור. בעע"מ 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ (ניתן ביום 8.4.09) התעוררה השאלה, האם דינו של אישור חריג אשר ניתן על ידי השרים כדין חוק וראוי לפרשו על פי מאפייני פרשנות החקיקה, או שמא תחולתו המצומצמת, במישור הזמן ובמישור הגיאוגרפיה, מקרבים אותו יותר לטקסטים שהם פרי הרצון הפרטי כדוגמת חוזה וצוואה. בית המשפט (מפי כב' השופטת ע' ארבל) פסק שם, כי: "כשמדובר בטקסט שהסמכות ליתן את ההוראה הקבועה בו הינה מכוח מקור נורמטיבי גבוה יותר כדוגמת חוק, לא יסתפק הפרשן אך באמור בטקסט עצמו כי אם יפרש את הטקסט במדרגה הנורמטיבית הנמוכה יותר גם לפי תכליותיו ועקרונותיו של המקור המסמיך (בג"צ 142/89 תנועת לאו"ר-לב אחד ורוח חדשה נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מד (3) 529, 551-550 (1990))". ובהמשך נפסק, כי: "באשר לאישור החריג אשר ניתן על-ידי השרים, פרשנותו של זה כרוכה במידת מה בפרשנות שיש ליתן להחלטת המועצה. אכן, התנאים שנקבעו בסעיף 3 לאישור החריג חולקים דמיון עם אלו שנקבעו על-ידי המועצה בסעיף 3(א) להחלטת המועצה. יש להניח כי לו רצתה העירייה לקבוע תנאים בעלי אופי שונה היה מצוין הדבר במפורש בהחלטתה ולא מותר לחסדי הפרשנות. כך או כך, על פי ההבחנה המסורתית בין סוגי הסמכויות המוקנות לרשות, מהווה החלטה על מתן אישור חריג המגשימה את סמכות השרים לפקח על החלטות הרשות המקומית, סמכות בעלת אופי ביצועי (ראו ברכה, בעמ' 72-71). בפרשנות החלטה מעין זו יינתן משקל לשיקול הדעת של מפעילי הסמכות, כמי שנהנים מניסיון מעשי בהפעלת הסמכות, מודעים למסגרת המשאבים העומדת לרשותם, בקיאים בתוצאותיה והשפעותיה של ההחלטה ולעיתים אף מחזיקים במומחיות מיוחדת הנוגעת לה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 145 (1996).." במחלוקת הפרשנית אשר נפלה בין הצדדים בתיק שלפני, מצאתי כי הדין הוא עם המשיבים. ראשית, ובניגוד לאופן המשתמע מהעתירה, ההוראה בדבר העלאה מדורגת ממוקמת במבוא לדברי ההסבר, כשהיא מנוסחת באופן כללי ולא בהתייחס לסעיף זה או אחר. יש לזכור, כי במסגרת השינויים המוצעים, נכללו גם שינויים בשיטת החיוב של פרגולות וכן שינוי תעריפים לחברות ביטוח, קונסוליות ושגרירויות. במסגרת האישור החריג החליטו שרי הפנים והאוצר לאשר חלק מהשינויים בצו, לרבות השינוי המבוקש ביחס לסעיף 1.3.1י, ללא קביעה של עליה הדרגתית. זאת ועוד. המשיבים צירפו לתגובתם אישורי שרים שניתנו בעבר לבקשות המועצה לאישור שינויים בצו הארנונה, מהם עולה, כי כאשר שרי הפנים והאוצר מבקשים להחיל העלאה מדורגת במקרים של תוספת חיוב, הם עושים כן מפורשות (ראו נספח 10 לתגובת המשיבים לעתירה). שנית, יש לזכור כי הצורך בשינוי נוסח סעיף 1.3.1י לצו הארנונה היה ניסוח לא בהיר דיו של סעיף זה, אשר עורר מחלוקות רבות במסגרת הליכים משפטיים שונים, הן לפני וועדת הערר והן לפני בית משפט זה. במסגרת אותם הליכים עמדת המשיבים הייתה, כי יש לחייב את חצר המסעדה בתעריף של המסעדה עצמה, היינו באופן התואם את התיקון המוצע. מכאן, שאין המדובר בשינוי תעריף, אלא בתיקון שאך נועד להבהיר את המצב הקיים. על כן, אין כל היגיון, מבחינת המשיבים, בקביעת תעריף מדורג, אשר נועד, מעצם טיבו וטבעו, להגן על אינטרס ההסתמכות של הנישום ולאפשר לו להתמודד עם העלייה הלא צפויה בתעריף החיוב (ראו והשוו בר"מ 3656/11 אביב זלצר מפיקים בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, ניתן ביום 6.7.11, להלן: "עניין אביב זלצר"). משכך, גם אין כל הגיון, מבחינת המשיבים, בהעלאה מדורגת בעניינו, כאשר משמעותה, הלכה למעשה, כי ידרשו עשר שנים לערך עד ליישומה המלא של ההוראה המתקנת, שעה שלעמדת המשיבים המדובר בתעריף אשר אמור היה לחול מלכתחילה. הנה כי כן, אין ממש בטענת העותרת לפיה העלאת העריף לחיוב שטח החצר של הקפיטריה הוגבלה באישור המיוחד של השרים ועל כן דין העתירה להידחות לגופה. אוסיף, כי גם לא מצאתי ממש בטענת האפליה שהעלתה העותרת. העובדה שהרכבים שונים של וועדת הערר החליטו החלטות שונות בנושאים דומים אינה יכולה לבסס טענה לאפליה. גם העובדה שבמספר מקרים בחרו המשיבים להגיע להסדרי פשרה עם נישומים ובמסגרתם לאפשר להם ליהנות מעלייה מדורגת בתעריף החיוב אינה יכולה לבסס טענה כאמור. מכל מקום, אין המדובר בענייננו בהפליה "בין שווים", שהרי המדובר בעותרת אשר עד לשנת 2008 כלל לא חויבה בגין חצר הקפיטריה אותה היא מפעילה. לאור התוצאה שאליה הגעתי, לא מצאתי לנכון לדון בטענות הסף שהעלו המשיבים. עם זאת, יש ממש בטענה, כי העותרת נעדרת זכות עמידה, שהרי עד לשנת 2008 היא כלל לא חויבה בגין חצר הקפיטריה, לא כל שכן לפי תעריף "קרקע תפוסה". מובן, כי העלאה מדורגת בתוספת החיוב באה להגן על מחזיקי נכסים שקודם לשינוי בצו לשנת 2008 חויבו לפי תעריף נמוך יותר בגין הנכס ועקב השינוי בצו עלה חיוב הארנונה שלהם באופן פתאומי וחד. הרציונל שבבסיס החיוב המדורג מניח, כי אותם נישומים ניהלו את תקציביהם על בסיס תעריף הארנונה שהיה ידוע להם ועל כן יש להפחית את הפגיעה בהם באמצעות הגבלת סכום הארנונה החדש בו יחויבו לאור השינוי בצו. בענייננו, לא הייתה כל פגיעה באינטרס ההסתמכות של העותרת עקב תיקון סעיף 1.3.1י שנכנס לתוקף בשנת 2008 ואין כל הצדקה להחיל עליה את אותה העלאה מדורגת, ככל שהיא אכן נלוות לתיקון, כנטען (ראו עניין אביב זלצר). משכך, ניתן היה לדחות את העתירה דנן על הסף. 4. סוף דבר אני דוחה את העתירה. העותרת תשלם למשיבים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך של 25,000 ₪. הסכום הנ"ל יישא ריבית והפרשי הצמדה מיום מתן פסק הדין ועד ליום התשלום בפועל. חצרשמשות רכבארנונה