עתירה להורות למשיבה להפעיל סמכותה ולבצע עבודות פיתוח והקמת תשתיות ציבוריות במתחם "רמת אמיר" שבתחום שיפוטה ולחייבה לשאת בעלותן. לחילופין לחייב את המשיבה להתיר לעותרת לבצע את עבודות הפיתוח כאמור במימון המשיבה. העובדות הנדרשות לעתירה העותרת הינה חברה פרטית (בפירוק זמני) המאוגדת כדין בישראל. בתחילת שנות ה-90 רכשה העותרת חטיבת קרקע חקלאית במתחם "רמת אמיר" שבישוב צורן שהנו מתחם מקרקעין בגודל של כ-350 דונם (להלן:"מתחם רמת אמיר"). העותרת מחזיקה ב כ-34% מזכויות הבניה במתחם וכן בזכויות בניה במרכז המסחרי. המשיבה, מועצה המקומית קדימה-צורן הינה פרי איחוד של שתי מועצות מקומיות שהתבצע בשנת 2004 (להלן:"המועצה") . במסגרת הגידול בביקוש לקרקעות לבנייה בתחום המועצה, קודמו על ידי בעלי המקרקעין במתחם אמיר, בשיתוף עם המשיבה והמועצה האזורית לב השרון, תוכניות שונות לגבי מתחם רמת אמיר במטרה לאפשר הכשרתו לבנייה למגורים. ביום 4.6.2002 אישרה הועדה המחוזית מחוז מרכז את תב"ע הצ/מק/1-10/2-רמת אמיר. ביום 16.3.2005 אושרה תב"ע הצ/3/301/1/10-תוספת שטחי ציבור ודרכים ברמת אמיר. משהופשרה הקרקע החקלאית במתחם רמת אמיר וייעודיה נקבעו למגורים ולייעודים נוספים, החלה העותרת לשווק את המגרשים ומכרה מספר רב של מגרשים לבניית מאות יחידות דיור למגורים המיועדים בעיקר לזוגות צעירים. בהיות מתחם רמת אמיר נטול כל תשתיות לא ניתן להוציא היתרי בנייה טרם הפיתוח הסביבתי. מאז אישור התוכניות ושיווק המגרשים ועד היום, לא בוצע במקום פיתוח סביבתי ולא הונחו תשתיות לרבות סלילה, ביוב תיעול, ניקוז, חשמל, תקשורת וכיוצ"ב (להלן:"עבודות הפיתוח"). ללא ביצוע עבודות פיתוח אלה, נמנע מהעותרת ומהרוכשים לממש את זכויותיהם במקרקעין. ביום 4.8.04 לאור פניית העותרת למשיבה על מנת להסדיר את עבודות הפיתוח, התקיימה ישיבה בין הצדדים בה הוחלט, בין היתר, כי "היזמים ייפגשו תוך 30 יום עם נציג המועצה שיקבע לגבש הסדר הוצאות הפיתוח והיטלי ההשבחה" (נספח א' לעתירה). העותרת מצידה שילמה למועצה 14,000,000 ₪ חלקה בגין היטל השבחה. מאז אישורה של התוכנית ובמטרה לקדם את ביצועה, נפגשו הצדדים מספר רב של פעמים. כך, בפגישה שהתקיימה ביום 17.10.05 הודיע ראש המועצה כי בתוך 3 חודשים המועצה תהיה ערוכה ליציאה למכרז לצורך ביצוע עבודות הפיתוח ברמת אמיר ובמקביל היא מטפלת בתמחור הפרויקט (נספח ב' לעתירה). במהלך השנים לא נעשה דבר בפועל לקידום הפיתוח והתשתיות בפרוייקט. טיוטת הסכם הפיתוח בין העותרת למועצה לא הושלמה ולא נחתמה ועבודות הפיתוח לא החלו. לפיכך ביום 3.1.07 שלח ב"כ העותרת מכתב למועצה בבקשה להגיע להסדר בין הצדדים בעניין תשלום עבודות הפיתוח בהתאם לטיוטת הסכם הפיתוח ולסיכומים קודמים בין הצדדים (נספח ד' לעתירה). ביום 12.3.08 הגישה המועצה לעותרת טיוטת הסכם פיתוח מתוקנת לפיה שונה הסיכום בין הצדדים בדבר היטלי הפיתוח ושם נקבע כי: "לצורך הסכם זה תהא למונח היטלי פיתוח המשמעות שלהלן: התעריפים הנקובים בחוקי העזר שלהלן (אף אם טרם נכנסו לתוקף) וכן תעריפים לפי אישור חברת ג'יגה להיטל שצ"פ (אף אם טרם נכנס לתוקף חוק העזר בדבר היטל שצ"פ)..." (להלן:"הסכם הפיתוח החדש"-נספח ה' לעתירה). בעקבות טיוטה חדשה זו המשנה משמעותית את הטיוטות שקדמו לה והוחלפו בין באי כוח הצדדים, שלחה העותרת למועצה ביום 29.6.08 מכתב לפיו הסכם הפיתוח החדש משמעותו חריגה במיליוני שקלים בהוצאות הפיתוח אל מול הוצאות הפיתוח הצפויות שהיו מוסכמות בין הצדדים עד כה, וזאת בהסתמך על חוקי עזר שטרם חוקקו ונכנסו לתוקף והחלתם רטרואקטיבית. לפיכך ביקשה העותרת מהמועצה להתיר לה לבצע את עבודות הפיתוח בעצמה לאלתר או לחילופין לחתום על הסכם פיתוח בהתאם לחוקי העזר הקיימים ובהתאם לאומדן עלויות בפועל כפי שסוכם בין הצדדים במהלך פגישותיהם (נספח ו' לעתירה). בתשובת ב"כ המועצה, עו"ד נתן מאיר מיום 20.7.08 הודיעה המועצה לעותרת, בין היתר, בסעיף 6 כי: "מרשתי דוחה, מכל וכל, את טענת מרשתך כי היא 'נוקטת בתרגילי השהייה מכוונים, מתוך מטרה ברורה לחוקק חוקי עזר חדשים שיעלו את התשלומים אותם תוכל המועצה לגבות'. מרשתי, מתוך אחריות ציבורית ראויה, פעלה בשקידה לשינוי תעריפי היטלי הפיתוח הבלתי מעודכנים (על פי חוקי העזר הקיימים), באופן שיתאימו לתוכניות המתאר של היישוב ולמפרטי הפיתוח הנהוגים כיום. לא זאת ואף זאת-מרשתי אף הצליחה לגבש, באמצעות חברת ג'יגה בע"מ (המוסמכת מטעם משרד הפנים לבחון ולגבש את התחשיבים ואת תעריפי ההיטלים והאגרות של עבודות הפיתוח על פי חוקי העזר השונים), כך שהתעריפים החדשים יהיו הולמים ומתאימים לצרכי היישוב-ואלה קיבלו כבר את אישור משרד הפנים". עוד נאמר בסעיף 9 למכתב: "בנסיבות הנ"ל, כשמלאכת גיבוש תחשיבי תעריפי הפיתוח הושלמה וכאשר משרד הפנים כבר נתן את אישורו לתעריפים הנ"ל-ובכוונת מרשתי להביא (שוב) את אישור חוקי העזר לדיון במועצתה או ליתן להם תוקף בדרך חוקית אחרת-לא זו בלבד שמרשתי רשאית לעכב את ביצוע העבודות בפועל עד לאישור חוקי העזר החדשים (או לחילופין, להתקשר כבר עתה בחוזי פיתוח על פי התעריפים החדשים), אלא שהיא אף אינה רשאית כיום לוותר על כספי ציבור המגיעים לה (או שיגיעו לה כדין בעוד זמן מה) ואינה רשאית להתקשר היום בהסכם פיתוח בסכומים שהם נמוכים מהתעריפים שאושרו על ידי משרד הפנים- שהרי אלה התעריפים שנמצאו (ואושרו) כמשקפים נכונה את עלויות פיתוח התשתיות הציבוריות ביישוב. למעשה, מרשתך מבקשת-על חשבון הציבור ועל חשבון כספי הציבור- לשלם למועצה (בגין ביצוע העבודות) תמורה שאינה משקפת לאשורה את החלק היחסי של עלויות ביצוע העבודות במתחם (מתוך כלל העבודות ביישוב, לרבות תשתיות-על), ואשר הנה נמוכה משמעותית מן התעריפים כפי שנקבעו על ידי חברת ג'יגה ואושרו ע"י משרד הפנים" (נספח ז' לעתירה). ביום 26.1.09 הגישה העותרת לביהמ"ש חוות דעת מאת אהוד חסון, מומחה לייעוץ כלכלי ועסקי, בדבר הכשלים והפגמים שנפלו בחוקי העזר החדשים של המועצה ובתעריפים המבוקשים על ידה בהיטלי ביוב, סלילה ותיעול. טענות הצדדים טענות העותרת בין חובותיה של המשיבה כמועצה מקומית כלולה גם החובה לבצע את עבודות הפיתוח, בין היתר מכוח סעיף 146 לצו המועצות המקומיות (א) תשי"א-1950 העוסק בסמכויות של מועצה מקומית וקובע כי המועצה מוסמכת..."לפעול בכל עניין הנוגע לציבור התחום המועצה" ובכלל זה: "(2) לדאוג לפיתוח תחום המועצה, לשיפורו ולקידום עניניהם הכלכליים, הסוציאליים, החברתיים והתרבותיים של תושביו או של כל חלק מהם;" ... (5) להקים ולקיים בניינים ולעשות עבודות ציבוריות;" משך שנים פעלה העותרת ללא לאות על מנת להביא לביצוע עבודות הפיתוח ברמת אמיר ואילו המשיבה מצידה השתהתה במתכוון עד לחקיקת חוקי העזר החדשים וקביעת עלויות פיתוח הגבוהות במאות אחוזים מהעלויות עליהן דובר בין הצדדים שבהסתמך עליהן שווק פרויקט רמת אמיר. תחשיב היטלי הפיתוח בהתאם לחוות דעת שקיבלה העותרת מחברת מהנדסים ושמאים המתמחים בתחום, עומד על סך 17,697,569 ₪ לעומת 47,625,695 ₪ הנדרשים מהעותרת על פי חוקי העזר החדשים של המשיבה (חוות הדעת השמאית-נספח ח' לעתירה). מדובר בפער של עשרות מיליוני שקלים. ניסיונותיה של העותרת לקבל מהמשיבה את פירוט התחשיבים עליהם מתבסס אומדן עלויות עבודות הפיתוח המופרז והמופרך לטענתה, עלו בתוהו והתחשיבים לא הומצאו לידי העותרת. כמו כן, סירבה המועצה לאפשר לעותרת לבצע את עבודות הפיתוח בעצמה ולחסוך בעלויותיהן. לטענת העותרת מנסה המועצה להעשיר את קופתה על חשבון העותרת שלא כדין. בהסתמך על פרשת מיטראל (בג"צ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר פ"ד מח (2) 844, 853 (2004)) טוענת העותרת כי המועצה חייבת לפעול ולהפעיל סמכותה בהתאם לדין הקיים ואין היא רשאית להמתין ולהתבסס על חקיקה עתידית שתשנה את התמונה כך שתשפר את הכנסותיה. סמכות מוענקת לרשות מנהלית על מנת שתפעיל אותה ובמהירות הראויה כדי לשרת את תכליות הסמכות שהוענקה לה, כפי שטוען הש' זמיר בספרו הסמכות המנהלית, כרך ב עמ' 692. לטענת העותרת, מעמדה של המועצה כרשות מנהלית מחייבת אותה להפעיל סמכותה ולפעול למען תושביה. במקרה הנדון, מדובר בהשתהות בלתי סבירה ובלתי מידתית בפעולת המועצה ובהפעלת סמכותה וזאת מאז שנת 2004 במטרה לחוקק חוקי עזר חדשים שיעשירו את קופתה. החלטתה של הרשות לחייב את העותרת בעלויות פיתוח על פי התעריפים החדשים תוך החלה רטרואקטיבית שלהם, כאשר חוקי העזר טרם אושרו וטרם נכנסו לתוקפם, הינה החלטה בלתי סבירה ובלתי מידתית שגרמה וגורמת לעותרת נזקים כספיים גבוהים. ללא עבודות פיתוח לא ניתנים היתרי בנייה וכך עומדים המקרקעין ברמת תמיר כאבן שאין לה הופכין ונפגעת קשות זכות הקניין הן של העותרת והן של הרוכשים. עד היום שילמה העותרת למעלה מ-14,000,000 ₪ בגין תשלומי היטל השבחה וכספים אלה מוחזקים בידי המשיבה משך שנים. טענות המשיבה בהיעדר עבודות פיתוח ותשתיות נמנעת הוועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים", אשר בתחומה מצויים המקרקעין נשוא העתירה, ליתן לעותרת היתרי בנייה. ביצוע עבודות פיתוח בתחומי רשות מקומית הנו נושא הנתון לשיקול דעת רחב מצד הרשות המקומית. בענייננו מדובר במתחם הנעדר כל תשתיות ציבוריות. לשם שילובו של המתחם המאוכלס ביישוב, והתאמת התשתיות הקיימות לקליטת המתחם ואוכלוסייתו (30% תוספת ליישוב), יש צורך לבצע עבודות תשתית נרחבות ובהיקף כספי ניכר. מדובר בפרויקט מורכב המצריך תכנון קפדני ועלותו נאמדת בכ-80 מיליון ₪. על פי התעריפים הקיימים, ההיקף המשוער של תקבולי היטלי הפיתוח אותם תוכל המועצה לגבות מוערך בכ-33 מיליון ₪ בעוד שעל פי התעריפים שבהתאם לחוקי העזר החדשים תוכל המועצה לגבות סכומים גבוהים בהרבה וזאת למטרת כיסוי עלויותיה בפרויקט. עקב איחוד הרשויות קדימה וצורן נקלעה המשיבה לקשיים כלכליים וגרעונה המצטבר הגיע לכדי 16,000,000 ₪ ובהתאם מונה לה חשב מלווה. לפיכך, לאור הגידול בביקוש לקרקעות לבנייה בתחומה, פעלה המועצה בשנים האחרונות לעדכון תעריפי היטלי הפתוח ביישוב ואלה אושרו כדין על ידי מליאת מועצת המשיבה ביום 21.9.08. בעתירתה מבקשת העותרת מבית המשפט לחייב את המשיבה להתקשר עמה בהסכם פיתוח על בסיס תעריפי חוקי העזר הנוכחיים שהינם ארכאיים, בלתי מעודכנים ולא מציאותיים. ככלל הסכם פיתוח הינו הסכם רצוני בין שני צדדים ולא ניתן לכפות על המשיבה את תנאיו בעיקר כאשר התנאים הכספיים שמבקשת העותרת לכפות על המשיבה, הינם תנאים בלתי סבירים שקבלתם תביא להכבדת הנטל על קופת המשיבה ולגרעון משמעותי בקופתה, דבר שיפגע ישירות בתושבים. העותרת מצידה פעלה בחוסר אחריות כאשר חתמה הסכמי מכר עם רוכשים-צדדים שלישיים וגבתה מהם תשלומים על חשבון עלויות הפיתוח במתחם בהתאם לתעריפי היטלי הפיתוח הקיימים, וזאת מבלי שטרחה להגיע קודם לכן להסכם עם המשיבה לעניין תוכניות הביצוע של הפיתוח והתשתיות ועלותן. מדובר בחוסר תום לב מצד העותרת. העותרת ידעה כי תנאי מוקדם להתחלת ביצוע הפרויקט הנו חתימת הסכם פיתוח עם המשיבה ולפיכך ניהלו הצדדים בעבר ומנהלים גם כיום מו"מ לכריתתו. ההסכם שייחתם לבסוף יהיה בהתאם למודל המקובל בפיתוח מתחמים נעדרי תשתיות לפיו מוסדר המימון לביצוע הפרויקט על ידי המשיבה ומנגד מובטח תזרים כספים מהיזמים אשר יאפשר את ביצוע עבודות התשתית בשלבים. ואולם, בשל פערים כספיים ניכרים בגובה עשרות מיליוני שקלים שנתגלעו בין הצדדים בנוגע לתקציב הפרויקט, הסכם פיתוח כאמור לא נכרת והצדדים לא הגיעו לכדי הסכמות. בית המשפט אינו יכול לכפות על המשיבה לבצע לאלתר פרויקט תשתיות עתיר ממון ללא שנמצא המימון הדרוש לביצועו, כפי שמבקשת העותרת בעתירתה. גם הסעד החליפי לו עתרה העותרת לפיו היא תבצע את עבודות הפיתוח בעצמה אינו אפשרי. מעבר לעובדה שמסירת עבודות הפיתוח לידי העותרת כנגד ויתור על ההיטלים בהם חבה, וזאת ללא מכרז לביצוע העבודות כאמור, אינו תקין לכשעצמו, הרי שמדובר בפרויקט בהיקף ניכר שהעותרת מחזיקה אך ב-34% הימנו ולא ניתן להטיל עליה את ביצוע מכלול התשתיות הציבוריות הנדרשות לכלל הפרויקט. זאת ועוד, מסירת עבודות הפיתוח לביצוע על ידי העותרת טומן בחובו ניגוד עניינים מובנה. אינטרס העותרת הוא בהכרח לחסוך בעלויות עבודות הפיתוח דבר שעלול לבוא על חשבון איכותם, בעוד שאינטרס המשיבה הוא כי עבודות אלה יבוצעו על פי תוכניות הפיתוח ובסטנדרט המקובל הנדרש שבהתאם לו ביצעה המשיבה את תחשיבי עלות הפיתוח. בסיכומיה מציינת המשיבה כי לאחרונה התקשרה בהסכמי פיתוח עם בעלי זכויות של כ-310 יחידות דיור לפיו תבצע המועצה את עבודות התשתית על חשבונה והעלויות יוחזרו לה על ידי בעלי הזכויות על פי תעריפי חוקי העזר החדשים. כמו כן סיכמה עם מינהל מקרקעי ישראל שהינו בעל זכויות של כ-38% מן המתחם כי המינהל יאמץ את חוזי הפיתוח והתעריפים החדשים ויצרפם כחלק בלתי נפרד ממכרז ממ"י. לפיכך, על הסכם הפיתוח שייחתם מול העותרת לעמוד באותם תנאים ותעריפים. דיון לאחר שעיינתי בכתבי הטענות על צרופותיהן ושמעתי את הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי לאור הפגמים שנפלו בהתנהלות המשיבה, כפי שעולה מהתיק, דין העתירה להתקבל. היטלי פיתוח והסכמי פיתוח אין חולק כי למועצה המקומית נתונה הסמכות ליזום תוכניות במרחב התכנון המקומי שבתחום שיפוטה ולהוציאן אל הפועל לאחר שקיבלו את כל האישורים הנדרשים ממוסדות התכנון כדין. אין גם חולק כי בפרויקט גדול המשתרע על פני כ-350 דונם, המתוכנן להיבנות על מקרקעין שייעודם שונה מקרקע חקלאית לקרקע לבנייה ולמגורים ולהגדיל באופן משמעותי את אוכלוסיית הישוב, נדרשות עבודות פיתוח ותשתית רחבות היקף שבלעדיהן לא ניתן להוציא את התוכנית המאושרת מן הכוח אל הפועל. מחובתה של הרשות לבצע עבודות אלה. בגין עבודות אלה רשאית הרשות להטיל היטלי פיתוח. בהקשר זה נקבע: "מתוקף הסמכויות שהוקנו לה בדין, רשאית רשות מקומית לגייס משאבים כספיים למימון פעולות הפיתוח אותן היא מבצעת, באמצעות הטלת תשלומי חובה (ראו: סעיף 251 לפקודת העיריות (נוסח חדש) וסעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)). שיטת החיוב העיקרית על פיה נוהגות הרשויות המקומיות כיום בהטילן תשלומי חובה כאמור היא שיטת ההיטל, ועל פיה חושבו גם תשלומי החובה בענייננו. בניגוד לשיטת "דמי השתתפות" שנהגה בעבר, מבוססת שיטת ההיטל על חישוב כלל העלויות הצפויות לגבי סוג התשתית הרלוונטי בתחומי הרשות המקומית... לצורך יישומה של שיטת ההיטל שומה, אפוא, על הרשות המקומית לערוך תחשיב המושתת על הערכות הצופות פני עתיד והמתייחסות, בין היתר, לעלות העבודות הרלוונטיות ולהיקפן. הערכות אלה מבוצעות על ידי אנשי מקצוע, ביניהם מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין, ומטרתן להבטיח כי שיעור ההיטל יהיה מיוסד על תחשיב מקצועי וישמש לכיסוי הוצאותיה של הרשות ולא להעשרה שרירותית של קופתה (ע"א 2062/02 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון [לא פורסם] (2.6.2004)). (ההדגשות אינן במקור-מ.ר.) לאמור, אין לרשות סמכות להטיל היטלי פיתוח באופן שרירותי ללא עריכת תחשיבים מקצועיים ומבוססים וזאת לאור העובדה שההיטל נועד לכיסוי הוצאותיה הצפויות ולא להעשרת קופתה מעבר להוצאות הממשיות שיוצאו בפועל. ממילא, אין הרשות יכולה לגבות היטל ללא הסמכה מפורשת בחוק קרי ללא חוק עזר תקף המסמיך אותה לגבות היטלים בשיעורים שנקבעו על פיו (בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה נ' ראש העיר חולון, פ"ד מט(5) 582, 588 (1996)). על מנת לגייס את המשאבים הדרושים לה לשם פיתוח והנחת תשתיות, בפני הרשות המקומית עומדות שתי אפשרויות: האפשרות לפתח את המקרקעין שבתחומה על חשבונה, ולהטיל את הוצאות הפיתוח כפי שאלה הוצאו/יוצאו על ידה בפועל על היזמים ומי שמבקשים לקבל היתרי בנייה באותם מקרקעין, כל אחד על פי חלקו, וזאת כתנאי לקבלת היתרים אלה-"שיטת דמי ההשתתפות". לחילופין, בעיקר מקום בו מדובר בפרויקט גדול רחב היקף ועתיר השקעה, יכולה הרשות לקבוע את שיעור ההיטל מראש, בהסתמך על הערכות ותחשיבים מקצועיים של ההוצאות הצפויות המתוכננות, ועל בסיס הערכות מקצועיות ומבוססות אלה, רשאית היא לחתום מול היזמים הסכמי פיתוח טרם ביצוע עבודות התשתית והפיתוח וזאת על מנת שיהיה לעיל ידה לממנם-"שיטת ההיטלים" (ראה לעניין זה ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד (5) 15, 23 (2000) וגם ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' שמחה וורדה רשף פ"ד לז (4) 57, 63 (1983)) ואולם, חרף האמור לעיל, הרשות אינה מחויבת בכל מקרה לבצע את הפיתוח בעצמה. מקום בו בנסיבות העניין מדובר בפרויקט גדול ועתיר משאבים הדורש עבודות תשתית ופיתוח רחבות היקף, שאין הרשות מסוגלת ו/או מעוניינת לבצע בעצמה, ולחילופין-מטעמי יעילות, רשאית היא לחתום הסכמי פיתוח אל מול היזמים לפיהם יבצעו היזמים בעצמם ועל חשבונם את עבודות הפיתוח במטרה לקדם את הפרויקט ולהניעו. בהקשר זה נאמר: "חשוב להדגיש כי גם בהיטלי פיתוח דרך המלך לתשלומם היא בכסף... ראשית, בקשר להיטל פיתוח המצב הוא מיוחד במובן זה שקיימת זיקה ברורה בין עלות פיתוח תשתיות לבין סכומי ההיטלים שניתן לגבות לשם מימונה. היטל הפיתוח משקף את העלות של שירות שעל הרשות המקומית לספק (ראו ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף [1]). בנסיבות אלה, כאשר הדין מאפשר זאת, ואין מוטלת מכוחו חובה על הרשות לספק את השירות בעצמה, ניתן להגיע להסכם שבו בעל הקרקע מתחייב לבצע שירות זה בעצמו חלף תשלום דמי אגרה או היטל הפיתוח או חלקם...שנית, התקשרות בהסכמי פיתוח בין רשות מקומית ליזם מתאפיינת בנסיבות שמדובר בהן בפרויקטים רחבי היקף, שבהם היזם מעוניין לפתח במהירות את התשתיות באזור שבו הוא מבצע מיזם בנייה ובסמוך לו. בנסיבות אלה יש יתרון מיוחד בכך שמאפשרים ליזם לפתח את התשתיות, שכן יש לו תמריץ ברור להשביח את פרויקט הבנייה שלו וסביבותיו על-מנת לקדם את מכירותיו...להסכם פיתוח הנקשר בין רשות מקומית ליזם יש יתרון מיוחד גם במובן זה שלא תמיד מסוגלת הרשות המקומית, בפרק זמן נתון ובמסגרת תקציב נתון, לממן ביצוע עבודות פיתוח רחבות היקף. בנסיבות אלה התקשרות בהסכם פיתוח מאפשרת ליזם לבצע את עבודות התשתית בעצמו ולקדם את המיזם בלי עיכובים, לתועלת כל המעורבים " (בג"צ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח (4) 289, 299 (2004)). (ההדגשות אינן במקור-מ.ר.). אך לאחרונה ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון (כב' השופטת פרוקצ'יה) ושם נקבע, בין היתר, לעניין היטלי הפיתוח כי: "עקרון חוקיות המנהל מהווה נורמה בסיסית במשפט הציבורי. עקרון זה מורה, כי כוחה של הרשות הציבורית נובע מהסמכויות שהוקנו לה בדין, ואין בלתן...חובתה של הרשות הציבורית שלא לסטות מגדרי סמכותה על פי דין בולטת במיוחד בתחום המסים ותשלומי החובה... תשלומי החובה ניתנים לחלוקה לשתי קטגוריות: האחת- תשלומים הנגבים בלא כל זיקה לשירות הניתן לאזרח. אלה הם תשלומי מיסים. השניה- תשלומים המשתלמים בזיקה מסוימת, בהיקף משתנה, לשירותים הספציפיים שהרשות מעניקה, המיועדים למימון שירותים אלה. תשלומי החובה בקטגוריה זו- שאף הם אינם עשויים מעור אחד- הם אגרות, וכן היטלים ודמי השתתפות...הן מיסים והן אגרות, היטלים ודמי השתתפות אין להטילם אלא על פי הסמכה מפורשת בחוק...הסמכות לגבות אגרות, היטלים ודמי השתתפות, באמצעות חוקי עזר, נתונה לעירייה בסעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות...היטלי פיתוח הם תשלומי חובה אשר נגבים על ידי רשויות מקומיות בזיקה לפעולות שאותן הן מבצעות להתקנתן ולאחזקתן של תשתיות מוניציפליות חיוניות. מערכות התשתית הרלבנטיות העיקריות הן מערכות המים, הביוב, הניקוז והדרכים הציבוריות...היטלי הפיתוח מוטלים, מכוח חוקי עזר מקומיים, על בעל המקרקעין... מיזמי בניה בעלי היקף ניכר מחייבים, מעצם טיבם, השקעה ניכרת בתשתיות. נוהג נפוץ הוא, כי עבודות התשתית הכרוכות בפרויקט מסוים מוצאות לפועל על ידי היזם האחראי לפרויקט" (ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה מר צבי גוב ארי [טרם פורסם] (17.5.11) (להלן:"פרשת דירות יוקרה")(ההדגשות אינן במקור-מ.ר.)). מן האמור עולה כי הסכמי פיתוח שבין רשות מקומית ויזם הינם דבר שבשגרה, בין אם הרשות היא המבצעת את הפיתוח ובין אם היזם. במיזמים גדולים נפוץ נוהג התקשרות עם היזם האחראי על הפרויקט לביצוע עבודות הפיתוח והתשתית. כך או כך, בסמכותה ומחובתה של הרשות לפעול לפיתוח המקרקעין שבתחומה. סמכות מוענקת בדין לרשות מנהלית על מנת שתפעיל אותה ותגשים את תכליתה ובענייננו פיתוח תחום המועצה. מקום בו החליטה הרשות לבצע את העבודות באופן עצמאי, ולממנן באמצעות הטלת היטלי פיתוח, על ההיטלים להיות מוטלים מכוח חוקי עזר קיימים ותקפים בעת הטלתם קרי מכוח הדין הקיים. חובת הרשות להפעיל סמכותה שבדין ובמהירות הראויה סמכות מוענקת לרשות על מנת שתפעיל אותה להגשמת התכלית שלשמה הוענקה הסמכות. כך גם לעניין פיתוח מקרקעין. על הרשות לבצע את העבודות מוקדם ככל הניתן ובמהירות הראויה במטרה לאפשר לבעלי הזכויות במקרקעין לממש את זכויותיהם הקנייניות ולהפיק מהמקרקעין את המיטב. על חובת הרשות לפעול במהירות הראויה נאמר: "חובתה של הרשות המינהלית לפעול במהירות הראויה היא מן המושכלות הראשונים של מינהל תקין (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [7], בעמ' 717). היא נובעת מחובות ההגינות, הנאמנות והסבירות של הרשות המינהלית (שם, בעמ' 706). החובה מעוגנת גם בסעיף 11 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, שלפיו: "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה...". הפרת החובה לפעול במהירות הראויה היא עילה לביקורת שיפוטית (זמיר בספרו הנ"ל [7], בעמ' 706) (בג"ץ 5931/04 חגי מזורסקי ו-82 אח' נ' מדינת ישראל, משרד החינוך, פ"ד נט (3) 769, 782-3 (2004)) במקום אחר התייחס בית המשפט לאותה מהירות ראויה בה על רשות לפעול בהפעלת סמכותה וקבע כי זו עשויה להשתנות ממקרה למקרה על פי נסיבותיו: "הנתונים עשויים להשתנות, תוך כדי הביצוע, וכך אף המהירות הראויה. המהירות הראויה אינה מיתרגמת בהכרח, ובכל מקרה, ללוח זמנים נוקשה, שאינו מושפע מן ההתפתחויות בשטח. בית המשפט חייב, כשהוא נדרש לעניין מסוים, לעקוב אחר ההפעלה של סמכות מינהלית בעין פקוחה, כדי למנוע הזנחה או התרשלות, אך לא בהכרח עם שעון עצר ביד. במיוחד כך בתהליכים כלכליים מורכבים, כמו הפרטה מלאה של ענף במשק. חובת המהירות הראויה, המוטלת על הרשות המינהלית, אינה אלא חובת התנהגות סבירה: היא דורשת כי הרשות המינהלית תפעל באורח רציני ואחראי בהתחשב בנסיבות ובמשאבים. שינויים בנסיבות ובמשאבים עשויים להשפיע על קצב הביצוע על-ידי הרשות המינהלית. הם עשויים גם להשפיע על הערכת המהירות הראויה על-ידי בית המשפט". (בג"צ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד מח (2) 844, 853 (1994)). מכן שיש לבחון כל מקרה לגופו ולהיווכח האם בנסיבות העניין פעלה הרשות במהירות הראויה. עילות הביקורת השיפוטית המנהלית ככלל, תפקידו של בית המשפט המנהלי, בעת שהוא נדרש לביקורת שיפוטית על החלטת רשות, הנו לבחון את חוקיות ותקינות המעשה המנהלי קרי האם הוא נופל בגדרי סמכות הרשות המנהלית והאם לא נפל בהחלטה פגם כגון משוא פנים, הפלייה, ניגוד עניינים, חוסר תום לב, שיקולים זרים ובעיקר האם ההחלטה מצויה במתחם הסבירות. בהיעדר פגם מהותי בהחלטה, לא יתערב בית המשפט ויותיר בידי הרשות מרחב פעולה לפעול בהחלטותיה המנהליות בהתאם למיטב שיקול דעתה ומקצועיותה ולא יחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעת ביהמ"ש ולא ישים עצמו בנעליה (בג"צ 289/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור,פ"ד לה(1)421 ,422 (1980); בג"צ משה אודם נ' ראש עיריית תל-אביב יפו ואח', פ"ד לה(2)118 (1980); בג"צ 2324/91 התנועה לאיכות השלטון נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד מה(3)678, 688 (1991); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13, 18-19 (1985)). מבין עילות ההתערבות המנהליות, דגש מיוחד הושם בפסיקה על חובת רשויות המינהל להפעיל סמכויותיהן בתום לב ולפעול ביושר והגינות ביחסיהן עם האזרח. כך נפסק כי חוסר תום לב בהתנהגות הרשות המנהלית מהווה עילת התערבות כשלעצמה. עוד נקבע כי על הרשות חלה דרישת הגינות ותום לב מוגברת ומחמירה יותר מזו הנדרשת מן הפרט, הן מקום בו היא פועלת בתחום המשפט האזרחי והן מקום בו היא פועלת בתחום המשפט הציבורי. חובה זו נובעת מהתפיסה, שהרשות השלטונית אינה פועלת למען עצמה אלא למען הציבור וכנאמנו (בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"צ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 346 (1998) (להלן: "פרשת קונטרם"); בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, [פ"ד מז (3) 860, 863 (1993)). גם במישור החוזי נדרשת הרשות לניהול מו"מ בתום לב באופן מחמיר יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט (ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז ירושלים, פ"ד נג(1) 743, 761 (1999)). עסקינן בחובת תום לב כפולה החלה על הרשות המנהלית בהיותה צד לחוזה, לרבות צד להסכם פיתוח: "הסכם הפיתוח שלפנינו הינו חוזה רשות שהמינהל צד לו, והוא מכוון להגשים תכלית שנועדה לקדם אינטרס ציבורי. חובות תום-לב במסגרת הקשר החוזי על כל שלביו חלות על הצדדים המתקשרים באשר הם מכוח סעיפים 12 ו-39 לחוק החוזים (חלק כללי). עליהם לנהוג בדרך מקובלת ובתום- לב הן במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה והן בקיום חיוב הנובע מחוזה ובשימוש בזכות הנובעת מחוזה. על רשות ציבורית המהווה צד לחוזה מוטלת חובת הגינות ותום-לב כפולה: עליה לפעול לא רק על-פי אמות- מידה של תום-לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא גם מתוך הגינות וסבירות הנגזרות מתפקידה כנאמן הציבור... חובת ההגינות המחייבת רשות בפעולותיה עם האזרח מכוח המשפט הציבורי הינה קודמת, רחבה יותר ומחמירה יותר מחובת תום-הלב הנובעת מדין החוזים, והיא חלה על הרשות בכל מגוון פעולותיה הן בתחום המשפט הפרטי והן בתחום הציבורי. היא מחייבת אותה, בין היתר, בכשירותה כבעלת נכסים או כמופקדת על ניהולם... וכך, חובת הרשות הציבורית לנהוג ביושר ובהגינות, הנשאבת מהמשפט הציבורי, עולה בחומרתה על זו הנדרשת מן המתקשר הפרטי" (ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, 23/05/2001נה (4) 28, 44 (2001)). לאור כל האמור לעיל, יש לבחון את התנהלותה של המשיבה 2 המועצה המקומית קדימה-צורן. מן הכלל אל הפרט החל משנת 2004 ואילך, ובמשך מספר שנים, נפגשו הצדדים ונדברו לחתום על הסכם לפיתוח המקרקעין ברמת אמיר. בישיבה שהתקיימה ביום 8.4.04 הוסכם כי: "היזמים ייפגשו תוך 30 יום עם נציג המועצה שיקבע לגבש הסדר הוצאות הפיתוח והיטלי ההשבחה" (נספח א' ליתירה). ובפגישה נוספת שהתקיימה ביום 17.10.05 הודיע ראש המועצה כי בתוך 3 חודשים המועצה תהיה ערוכה ליציאה למכרז לצורך ביצוע עבודות הפיתוח ברמת אמיר ובמקביל היא מטפלת בתמחור הפרויקט (נספח ב' לעתירה). דבר וחצי דבר לא נאמר בהקשר של פעולת המועצה לשינוי חוקי העזר ולהעלאת סכומי ההיטלים כך שהתעריפים ישתנו בעשרות אם לא במאות אחוזים. רק ביום 12.3.08, לאחר שמזה זמן רב ניהלו הצדדים מו"מ על טיוטת הסכם שהועברה ביניהם, הגישה המועצה לעותרת טיוטת הסכם פיתוח "מתוקנת", שונה מהותית מקודמותיה לעניין היטלי הפיתוח, ושם נקבע כי: "לצורך הסכם זה תהא למונח היטלי פיתוח המשמעות שלהלן: התעריפים הנקובים בחוקי העזר שלהלן (אף אם טרם נכנסו לתוקף) וכן תעריפים לפי אישור חברת ג'יגה להיטל שצ"פ (אף אם טרם נכנס לתוקף חוק העזר בדבר היטל שצ"פ)..." לאמור, רק בחלוף שלוש שנים מיום שהחלו הצדדים לנהל מו"מ ולהחליף ביניהם טיוטות הסכם פיתוח, חשפה המועצה בפני העותרת דבר פעולתה לשינוי תעריפי ההיטלים בחוקי העזר ואף דרשה מהעותרת לחתום על הסכם בו היא מתחייבת לשלם היטלים לפי תעריפים חדשים לא ידועים שחלקם הגדול טרם אושר וטרם חוקק כחוק עזר. קרי, העותרת נדרשה לחתום על חוזה ללא תמורה חוזית ידועה ומוסכמת וזאת כאשר מדובר בהפרש של עשרות מיליוני שקלים בין הסכומים כפי שהועברו בטיוטות הראשונות לבין אלה שבטיוטה המתוקנת. בפרשת מיטראל קבע בית המשפט העליון כי: "אכן, על כל רשות מינהלית לפעול ולהפעיל סמכותה בהתאם לדין הקיים, ואין היא רשאית שלא לעשות כן בגלל אפשרות שחקיקה עתידית תשנה את התמונה ותפתור בדרך כלשהי את הבעיה המתעוררת עתה בבית המשפט. רשות שנתונה בידה סמכות לשקול ולהחליט, הופקדה בידה לא רק זכות להפעיל את הסמכות, אלא גם החובה לשקול את הפעלתה ולהפעילה כשמוצדק הדבר".(בג"צ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות,מר יצחק רבין פ"ד מז (5) 485, 496 (1993)). הדבר נכון ביתר שאת כשעסקינן בגביית תשלומי חובה לרבות היטלי פיתוח. בענייננו משך שנים נמנעה הרשות מלהפעיל את סמכותה, לא חתמה על הסכמי פיתוח ולא יצאה למכרז לצורך ביצוע עבודות הפיתוח רק בשל העובדה שסברה כי חקיקה עתידית תגדיל משמעותית את הכנסותיה. מאותה סיבה אף מנעה מהעותרת מלבצע את עבודות הפתוח בעצמה. משהגישה המשיבה לעותרת טיוטת הסכם פיתוח, נשען זה על סכומים עתידיים שאינם קבועים בחוקי העזר הקיימים. בהקשר זה נקבע בפרשת דירות יוקרה: "סמכותן של רשויות מקומיות לגבות תשלומי חובה מותנית ומתוחמת להוראות החוק המתאימות. סמכות זו אינה נתונה לשיקול דעת הרשות, ואין בכוחה להתנות על סמכות זו בהסדרים הסכמיים. סטייה של רשות ציבורית מהוראות הדין באשר לגדריהם של תשלומי החובה פוגעת פגיעה קשה ביסודות שלטון החוק". מעבר לפגיעה בשלטון החוק מדובר במקרה דנן בהפרת חובת גילוי וחובת תום לב על ידי המועצה המקומית קדימה-צורן שבמשך שנים פעלה נמרצות לשינוי תעריפי ההיטלים בחוקי העזר ונמנעה מפעולה והפעלת סמכות כדין בהמתנה לחקיקה עתידית שתשפר את הכנסותיה, וכל זאת מבלי שיידעה את העותרת שלא הבינה מדוע מתמהמהת המשיבה בחתימתה על הסכם הפיתוח. מדובר בהתנהגות בלתי הוגנת ובלתי סבירה של המשיבה מקום בו קמה לה כרשות מנהלית חובת גילוי כלפי העותרת ומקום בו ניהלה עמה מו"מ בדרך לכריתתו של חוזה שלא בתום לב ותוך ידיעה כי אינה מתכוונת לתחום על הסכם הפיתוח בתעריפים הקיימים וכל רצונה הוא להרוויח זמן שארך שנים. המשיבה לא עמדה בחובת תום הלב החלה עליה ובוודאי לא בחובה המוגברת החלה עליה בהיותה רשות מנהלית המופקדת על פיתוח נכסים בתחומה לטובת ולרווחת ציבור התושבים תוך הגנה על הזכויות הקנייניות של בעליהם. כמו כן לא עמדה המשיבה בחובת הגילוי החלה עליה. חובת הרשות לגלות מידע המצוי ברשותה נובעת מחובת ההגינות, ועל הרשות לחשוף את העובדות המשמשות תשתית להפעלת סמכותה: "בדיני החוזים מוטלת חובה על שני הצדדים, יהיו אשר יהיו, לגלות זה לזה מידע מהותי לפי נסיבות העניין... חובה זאת נגזרת מן החובה לנהוג בדרך מקובלת ובתום-לב במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה, לפי סעיף 12 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973... התוצאה של אי-גילוי מידע, מקום שהוא נדרש לפי הנסיבות, נקבעה בסעיף 15 לאותו חוק. לפי סעיף זה, מי שהתקשר בחוזה עקב הטעיה שהטעהו הצד השני, רשאי לבטל את החוזה. ומהי הטעיה? הסעיף משיב כי היא כוללת "אי-גילוין של עובדות אשר לפי דין, לפי נוהג או לפי הנסיבות היה על הצד השני לגלותן"... חובה זאת חלה גם על חוזה בין אזרח לבין רשות מינהלית (פרשת קונטרם לעיל, עמ' 313-4). עסקינן בפגמים מנהליים מהותיים בהתנהלותה של המשיבה בעת הפעלת סמכותה, פגמים המצדיקים התערבותו של בית משפט זה. המשיבה ניצלה לרעה את לחץ הזמנים בו היתה נתונה העותרת עת שיווקה את הפרויקט ונזקקה בדחיפות להתחלת עבודות הפיתוח והקמת התשתיות על מנת לקדמו ולהאיצו. הגדילה המשיבה לעשות כאשר למרות שידעה כי יארך זמן רב עד שייחתם הסכם הפיתוח עם העותרת, גבתה ממנה היטל השבחה בגובה 14 מיליון ₪ כבר בשנת 2004. בפרשת דירות יוקרה לעיל נקבע: "בענייננו, מעשה הרשות היה נגוע לא רק באי-חוקיות, אלא גם בפגם של אי-הגינות בולט. זאת, מן הטעם שגורמי העיריה ניצלו באופן בלתי הוגן את הלחץ המיוחד שבו היו נתונות המערערות, עקב כך שנזקקו בדחיפות, לצורך חתימה על הסכם פיתוח עם המינהל, לאישורי "אי-תביעה" מטעמם. הדחיפות המיוחדת נבעה מהחשש כי אם המערערות תשתהינה, לא ניתן יהיה עוד לבסס את הסכם הפיתוח על תנאי החלטה 611, שעמדה להתבטל. ניצול כורח נסיבות זה על ידי הרשות הציבורית כעילה לגבות כספים מהיזם שלא הגיעו ממנו על פי חוק נגוע בכתם של אי-הגינות, המתלווה לעצם החריגה מן החוק ומעקרונות המינהל התקין". להגנתה טוענת המשיבה כי עקב איחוד הרשויות של קדימה וצורן נקלעה היא לקשיים כלכליים ולגרעון מצטבר בסך 16 מיליוני שקלים. עם כל הכבוד הראוי, גרעונה המצטבר של הרשות אינו שיקול רלוונטי לעניין היטלי הפיתוח נשוא הסכם זה. לעניין טענת המשיבה כי מעשיה נבעו מרצונה לכסות את עלויות הפיתוח של הפרויקט בפועל, מדובר בטענה לגיטימית ושיקול רלוונטי לעניין קביעת שיעור היטלי הפיתוח ואולם אין די בכך שהמשיבה מצרפת את תחשיבו של מר בני כרמי לפיו תקציב הפיתוח המשוער הינו 79,057,440 ₪ ותחשיבו של מר אורי ברהמס לפיו הוצאות הפיתוח שלו נאמדות ב-85,814,083 ₪ (נספחים ג' ו-ד' לתשובה לעתירה). מדובר במסמכים המשתרעים על פני עמוד אחד בלבד ללא שניתנים הסברים משכנעים כיצד חושבו עלויות ואומדנים אלה ומדוע ישנה קפיצה בת מאות אחוזים בעלויות הפיתוח מהסכום לפיו חישבה המשיבה את העלויות במקור לבין הסכומים הנדרשים כיום. כאמור לעיל להיטלי פיתוח זיקה ישירה לעלויות הצפויות בגין הפיתוח והתשתיות הספציפיות, ושיעור ההיטל אמור להתבסס על תחשיב מקצועי ומפורט המתבצע על ידי אנשי מקצוע, ביניהם מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין ואחרים, וזאת על מנת שהיטלי הפיתוח ישמשו אך ורק לכיסוי הוצאות הפיתוח של הרשות בפרויקט הספציפי ולא להעשרה שרירותית של קופתה. מקום בו היתה הרשות מכנסת את היזמים, לרבות העותרת, מפרטת בפניהם את עלויות הפרויקט הצפויות כפי שאלה חושבו על ידי מיטב אנשי המקצוע, ומיידעת אותם על כוונתה לפעול לשינוי חוקי העזר במטרה להעלות משמעותית את שיעור ההיטלים על מנת להתאימם למציאות העכשווית, היתה פעולתה מוגדרת במסגרת מינהל תקין. ואולם, המשיבה בחרה שלא לעשות כן ואף לא הגישה לבית המשפט אומדנים מחושבים לעניין עלויות הפיתוח והתשתיות הנדרשות לפרויקט, ומכאן שלא עמדה בנטל המוטל עליה. העותרת לעומתה הגישה 2 קלסרים עבי כרס ובהן אומדן עלויות מפורט ובנוסף חוו"ד מקיפה וממצה של מר אהוד חסון לעניין גובה ההיטלים שביקשה המשיבה לקבוע בחוקי העזר. כך או כך לא יכולה הרשות לחייב יזמים לחתום על הסכמי פיתוח בהתאם לחוקי עזר עתידיים שיחוקקו בהמשך. הסכם צריך להישען על החוקים התקפים בעת חתימת ההסכם. שאלת הסעד הראוי בפרשת דירות יוקרה בה חייבה עיריית יבנה את חברת דירות יוקרה בע"מ בהיטל השבחה שלא כדין נקבע: "הוראות החוק באשר לתשלומי חובה- התנאים להטלתם, שיעוריהם, וכל כיוצא באלה- הן הוראות בעלות אופי קוגנטי, והאיסור לסטות מהן נושא אופי של עקרון יסוד בעל מעמד-על. הרשות אינה רשאית לסטות מהוראות אלה, בין בהוראה חד-צדדית, ובין בדרך של עריכת הסכם עם הפרט הנישום. הסכמת נישום לשאת בתשלום חובה שלא על פי דין אינה בעלת תוקף משפטי, ואין בה כדי להכשיר סטייה מעקרון-העל כי תשלום חובה לא יוטל אלא מכח חוק...הפגמים ההופכים את ההסכם בין המערערות לגורמי העיריה לחוזה פסול נטועים בעקרון חוקיות המינהל, ובמגבלות החוקתיות על גביית תשלומי חובה. דינים אלה יסודם בעולם המשפט המינהלי והחוקתי... חוזה פסול הינו חוזה בטל, על פי סעיף 30 לחוק החוזים". מאחר ולא ניתן להפריד את חלקי ההסכם ולבטל אך את החלק הנגוע, קבע בית המשפט כי החוזה בטל. במקרה אחר בו לא הודיעה הרשות למי שחתמה עמו חוזה בעניין היטל השבחה, כי בעת חתימת החוזה, מצוי בהליך חקיקה חוק חדש שיש לו השלכות על גובה היטל ההשבחה בחוזה לרעת הרשות, קבע בית המשפט (כב' השופט ורדי) כי הרשות הפרה את חובת הגילוי החלה עליה לגבי מידע מהותי שהיה בידיה, הפרה את חובת הנאמנות ופעלה בחוסר תום לב. לפיכך התערב בית המשפט בחלקים מן ההסכם בעניין היטל ההשבחה ושינה אותם (ה"פ 176958/01 לוסקי אבישי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה-בני ברק, (28.4.2002)). מקום אחר בו לא פעלה הרשות במהירות הראויה נקבע כי: "הסעד השיגרתי שבית-המשפט עשוי להעניק למי שנפגע מהפרת חובתה של הרשות לפעול בעניינו במהירות הראויה, הוא מתן צו המורה לרשות לפעול בתוך פרק זמן קצוב.. ככלל, אין בית-המשפט נוטה להיכנס בנעלי הרשות ולהחליט במקומה לגוף העניין (זמיר בספרו הנ"ל [7], בעמ' 709). "...לא פעם הסעד השגרתי אינו סעד מספק: הרשות המינהלית הפרה את החוק, וכתוצאה מכך האזרח, שנזקק להחלטת הרשות במועד שנקבע בחוק, נמצא ניזוק. לפיכך אין להוציא מכלל אפשרות שבמקרים בלתי-שגרתיים (למשל, אם הרשות נהגה ברשלנות רבה או בכוונה רעה, אם השיהוי גדול במיוחד או אם הנזק לאזרח כבד במיוחד) יימצא גם סעד בלתי-שגרתי" (שם). מהותו של הסעד הבלתי שיגרתי משתנה ממקרה למקרה. כלל גדול הוא אמנם כי משמצא בית-המשפט הגבוה לצדק עילה להתערבותו, "...אין כל הגבלה על הסעדים שבית-משפט זה יכול להושיט לאזרח הנפגע על-ידי מעשה או מחדל של רשות ממלכתית או ציבורית. כל תרופה וכל סעד אשר יישרו בעיני בית-משפט זה והנראים לו כדרושים לעשיית צדק הם בהישג ידו" (דברי השופט ברנזון בבג"ץ 101/74 בינוי ופיתוח בנגב בע"מ נ' שר הבטחון [5], בעמ' 455-456; והשוו בג"ץ 688/81 מיגדה בע"מ נ' שר הבריאות [6], דברי השופט ברק בעמ' 97-98). אלא שגם בעניין הפעלת סמכותו למתן סעד, כמו בכל עניין, נוהג בית-המשפט בריסון ובמידתיות. משום כך למשל לא ייטה בית-המשפט לקבל במקום הרשות החלטה גורפת ובעלת השלכות רוחביות מקום שלפתרון עניינו הצודק של העותר די בהחלטה נקודתית המוגבלת לנסיבות המקרה העומד לבירור" (בג"ץ 5931/04 חגי מזורסקי ו-82 אח' נ' מדינת ישראל, משרד החינוך, פ"ד נט (3) 769, 783 (2004)). ואכן זהו המקרה בו לאור התנהלות הרשות ולאור השלכות התנהגותה, נדרש סעד בלתי שגרתי. בענייננו אין הסכם חתום בין הצדדים הנגוע באי חוקיות שניתן להורות על ביטולו. בענייננו קיימת הימנעות של הרשות מלחתום הסכם עם העותרת וכן לפתח את מקרקעי "רמת אמיר" משך שנים. בהתאם, הסעד המבוקש בעתירה הוא חיוב המשיבה לבצע את עבודות הפיתוח והקמת התשתיות הנדרשות ברמת אמיר, אם בעצמה ואם על ידי העותרת. אין עוררין כי חובה על המשיבה לעשות כן ויפה שעה אחת קודם לאור התנהלותה כפי שעולה מהעתירה ולאור הסחבת בה נקטה עד כה, מאז אישור התוכניות החלות על המקרקעין. סוף דבר לאור האמור העתירה מתקבלת במובן זה שעל המשיבה להפעיל סמכותה ולפעול לביצוע עבודות פיתוח והקמת תשתיות ציבוריות במתחם "רמת אמיר" שבתחום שיפוטה בהקדם האפשרי, ובהתאם לחתום לאלתר על הסכם פיתוח עם העותרת. המשיבה תציג בפני העותרת אומדן עלויות פיתוח מפורט ומבוסס. היטלי הפיתוח ייגבו מהעותרת בהתאם לחוקי העזר שהיו קיימים ותקפים נכון למועד בו חתמה המשיבה עם מי מהיזמים את הסכם הפיתוח הראשון כדוגמת ההסכם שצורף לסיכומי העותרת. בשולי הדברים אני מצרה על העובדה כי מתן פסק הדין התעכב בשל העומס הרב המוטל על כתפיו של בית משפט זה. המשיבה תישא בהוצאות העותרת ובשכ"ט עו"ד בסך של 50,000 ₪ בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כדין מיום מתן פסק הדין ועד יום התשלום בפועל. ניתן היום, י"ט שבט תשע"ב, 12 פברואר 2012, בהעדר הצדדים. רשות ציבוריתתום לב