הבטחה מנהלית להקצאת מגרש רקע כללי ומהות התביעה לפני תביעה כספית על סך של 1,712,571 ₪ אשר הגישה התובעת כנגד הנתבעת בעילה של גרימת נזקים בשל הפרת הבטחה שלטונית. התובעת הינה תאגיד המתמחה בטכנולוגיה חדשנית ובעלת מפעל באזור תעשיה נשר. התובעת בזמנים הרלוונטיים לתביעה פעלה להעתקת פעילותה והעברת מפעלה לאזור תעשיה "ציפורית", הנמצא באזור שיפוט עירית נצרת עילית, הנתבעת בתביעה זו. על פי הנטען בכתב התביעה בסמוך לתחילת שנת 2004, במסגרת תוכנית צמיחה וגידול של התובעת, נפגשו נציגי התובעת עם ראשי הנתבעת, מספר פעמים, לשם בדיקת האפשרות להעתקת פעילות התובעת ומפעלה לאזור תעשיה ציפורית. על פי הנטען בכתב התביעה הנתבעת הביעה תמיכה בכוונתה של התובעת להעביר את מקום פעילותה ועודדה אותה לממש כוונותיה, תוך הצהרה כי תסייע לה בכל הדרכים הנתונים לה. עוד טוענת התובעת כי הנתבעת פעלה לקידום מהלך זה, כאשר בסופו של דבר, לאחר התכנסות מועצת העיריה, ניתנו התחייבויות ו/או הבטחה מנהלית לתובעת לקבל בקשתה ולפיכך ניתנו באופן רשמי וברור אישור והרשאה להקצאת קרקע לשם העתקת מפעלה של התובעת. התובעת טוענת כי על בסיס התחייבות והבטחות שהציגה הנתבעת, החלה התובעת לפעול באופן מעשי לממש את כוונותיה. במסגרת זו, פנתה התובעת לגורמים השונים, בין השאר, למשרד המסחר תעשיה ותעסוקה בבקשה להקצאת קרקע למפעל התובעת באזור התעשיה ציפורית, למשרדים הממשלתיים השונים, למינהל מקרקעי ישראל וכיוצא באלה ופעלה בהתאם להנחיותיהם. התובעת מדגישה בכתב התביעה כי רק לאחר שהובהר והובטח על ידי הנתבעת, הן בעל פה והן במעשים, שהחלטתה של התובעת לעבור לאזור התעשיה ציפורית זוכה לתמיכה לעידוד והסכמה של הועדה המקומית לתכנון ובניה ושל הנתבעת בעצמה רק אז החליטה התובעת לנקוט פעולות של ממש למימוש הפעולה. במקביל, טוענת התובעת כי, הכינה תוכנית השקעות בהיקף של 1.5 מליון דולר שבמסגרתה תוכנן הקמת מבנה תעשיה חדש באזור ציפורית אליו התכוונה התובעת לעבור. התוכנית הוגשה למרכז ההשקעות להכרה כמפעל מאושר במסלול מענקים. התובעת ביצעה עוד פועלות נוספות לקידום המעבר. דא עקא, המשרד לאיכות הסביבה התנגד לכניסת התובעת לאזור התעשיה ציפורית בטענה כי, מפעל התובעת עלול לזהם את הקרקע והמים במקום, לסכן את הקידוחים באזור. התובעת פנתה לנתבעת ולמשרד לאיכות הסביבה בניסיון לשנות מההחלטה. אולם התקבלה תשובה סופית של המשרד לאיכות הסביבה לפיה התובעת אינה עומדת בתנאי תקנון אזור התעשיה ציפורית ואין לחרוג מהוראות התקנון. התובעת הגישה עתירה מנהלית כנגד החלטה זו של המשרד לאיכות הסביבה אולם בהסכמת הצדדים היא נמחקה, אולם נוכח ההפסדים שנגרמו לטענת התובעת כתוצאה מהתנהלות הנתבעת הגישה את התביעה העומדת לפני. עילת התביעה בגינה תבעה התובעת את הנתבעת והמצוינת בכתב התביעה היא הפרת הבטחה מנהלית או התחייבות שלטונית לאחר שהתובעת הסתמכה על הבטחת הנתבעת. התובעת טענה בכתב התביעה כי התמלאו בענייננו התנאים לקיום הבטחה מנהלית ומכלול התנהלותה של הנתבעת מוכיח כי יצרה מצג בפני התובעת לפיו אין ולא תהיה כל מניעה לביצוע העתקת המפעל. על אף הסתמכותה של התובעת על מצגי הנתבעת ושעל בסיסם כלכה התובעת את צעדיה, לא אושרה לבסוף העתקת המפעל. ואלם בין השלב בו הציגה הנתבעת את אותם מצגים בפני התובעת לבין מועד החלטת הגורמים המוסמכים שלא לאשר מתן היתר נאלצה התובעת להוציא משאבים רבים לצורך כך, כל זאת תוך הסתמכות על הבטחת הנתבעת כי התהליך יעבור ללא קשיים וזאת על יסוד התחייבותה המפורשת והאפריורית של הנתבעת לכך. בשל טיב המחלוקת בתיק החלטתי להיעתר לבקשת הצדדים ולהורות על פיצול שאלת האחריות משאלת הנזק ושמעתי ראיות בשאלת האחריות בלבד. ביום 23.2.2011 נשמעו עדויות הצדדים כאשר מטעם התובעת העיד מר עודד המר ומטעם הנתבעת העיד מר מרדכי קורן. טענות הצדדים התובעת טוענת במסגרת סיכומיה את הטענות כדלקמן: א. על רשות מקומית חלות ההלכות מתחום המשפט המנהלי ונורמות מהמשפט הציבורי ועליה לנהוג בתום לב ובהגינות. לכן יש לבחון את מערכת היחסים בין הצדדים באספקלריה של המשפט הפרטי והמנהלי. על רקע חובות אלו היה מצופה מהנתבעת כי תודה באחריותה ותדיין עם התובעת על גובה נזקיה. ב. פעולות העיריה לא היו סבירות ואינן עולות בקנה אחד עם חובת ההגינות. הטלת חובה על העיריה לפעול באופן ראוי ומתבקש אין בה משום הטלת נטל בלתי סביר. מדברי המצהיר מטעם הנתבעת ניתן היה להבין כי הבינה בדיעבד כי פעל לא כשורה. לאחר המקרה העסיקה הנתבעת יועץ לאיכות הסביבה ובהמשך ביטלה את המנהלת שניהלה את אזור התעשייה והקימה תחתיה ועדה סביבתית המלווה בייעוץ סביבתי. ג. התובעת הסתמכה על הבטחת הנתבעת לפיה, החלטת התובעת לעבור לאזור תעשיה ציפורית זוכה לתמיכה ולעידוד של הועדה המקומית לתכנון ובניה ושל הנתבעת עצמה, רק אז החליטה הנתבעת לנקוט בפעולות של ממש למימוש הפעולה. בעקבות תמיכה והסכמת הועדה לתכנון ובניה החלה התובעת להשקיע משאבים ניכרים תוך הסתמכות בתום לב על המצגים, ההבטחות וההתחייבויות שניתנו לתובעת על ידי הנתבעת. ד. במקרה הנידון התמלאו מלוא התנאים לקיומה של הבטחה מנהלית. ה. משלא הסתייע לבסוף העתקת המפעל האשם לכך רובץ לפתחה את הנתבעת. ו. יש לחייב את הנתבעת גם מכח עוולת הרשלנות או מצג שווא רשלני. הנתבעת מאידך טוענת בסיכומיה את הטענות כדלקמן: א. לא ניתנה על ידי הנתבעת כל הבטחה שלטונית לתובעת. הייתה הבטחה של הנתבע להקצות קרקע לתובעת ולא מעבר לזה. משהוקצתה הקרקע בפועל לתובעת קיימה הנתבעת את הבטחתה. ב. התובעת החליטה לזנוח את ההליכים התכנוניים שעמדו לרשותה ומשכך אין לה להלין אלא על עצמה. ג. טענת התובעת, המשתמעת מכתב התביעה, לפיה הנתבעת הבטיחה להקצות קרקע לתובעת וכי מפעלה שיוקם שם על ידי התובעת יתאים לדרישות התקנון ויקבל את אישור רשויות המשרד לאיכות הסביבה הינה טענת אבסורדית , בלתי סבירה ואין מקום לקבלה. ד. הועדה המקומית לתכנון ובניה העמידה את התובעת כבר מתחילת הדרך על הצורך להשיג אישור המשרד לאיכות הסביבה. ה. לא מתקיים בענייננו התנאים לאכיפת הבטחה שלטונית. בנוסף לא מתקיים בענייננו התנאים לחיובה כל עיריה בהתאם להוראות סעיף 203 לפקודת העיריות. ו. גם אם התמלאו התנאים לקיומה של הבטחה שלטונית בסמכות הנתבעת לחזור בה מהבטחה זו. ז. התובעת לא הסתמכה על הבטחת הנתבעת שכן היא הגישה את הבקשה להכיר בה כמפעל מאושר שלושה חודשים לפני שהנתבעת דנה בבקשת התובעת להקצות לה קרקע. ח. הגשת הבקשה להיתר בניה בהתאם להוראות הדין והתקנות היה באחריות התובעת. ט. יש לדחות את טענת התובעת לביצוע עוולת הרשלנות או על פי עילה של מצג שווא רשלני בין אם משום הרחבת חזית ובין לגופן של טענות אלו. דיון והכרעה הרחבת חזית בכתב התביעה הסתמכה התובעת אך ורק על עילת התביעה בגין הפרת הבטחה שלטונית. לא נטען על ידה כלל ביצוע עוולה של רשלנות או מתן מצג שווא רשלני. עילות אלו התווספו בשלב מאוחר יותר כפי שאפרט להלן. בע"א 1653/08 סמיון ליפץ נ. בנק לאומי לישראל בע"מ [פורסם באתר בתי המשפט ביום 14.7.2011] נפסק בכל הקשור לשינוי חזית או הרחבתה במהלך הסיכומים כדלקמן: "גרעין המחלוקת בין הצדדים נסוב סביב סוגיית הרחבת החזית של המערער בבית המשפט המחוזי. אמנם, טענה זו דיונית באופיה, אולם היא בעלת משקל רב. זאת לנוכח השיטה האדוורסרית הנהוגה במשפט הישראלי, וביתר שאת - בהליך האזרחי. באחרון, הצדדים הם-הם אשר מגדירים את הפלוגתות. במיוחד הדבר נכון לגבי התובע שלא רק פותח את ההליך, אלא למעשה יוצר אותו על פי הגבולות שבכתב תביעתו. הנגזר מכך הוא: 'לעולם לא יתן בית המשפט לתובע פסק דין על סמך עילה שונה מזו אשר נטענה בכתב התביעה, אלא אם גילה הנתבע, בפירוש או מכללו של דבר, את הסכמתו לכך". (וראו: יואל זוסמן, סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית) (1995) בעמ' 153).' בל נשכח, כי שני צדדים להליך האזרחי. הגיונו של הכלל בדבר שינוי החזית נתחם בשאלת הפלוגתות שהעלו הצדדים בתחילת הדיון, ובצורך לשמור על אינטרס הצד שכנגד, שהכין את מסלול טיעונו בהתאם לטענות שהעלה יריבו. עוד עולה החשש ממצב בו בהיעדר הכלל בדבר שינוי חזית, יתגוננו צדדים מפני טענה שכלל לא הועלתה כנגדם, וכך עלול שיוענק לתובע יתרון בלתי הוגן, שייהנה מיצירתיות חברו." באותו עניין התובע הוסיף בסיכומיו טענה לפיה הבנק אשר נקט בהליך מימוש משכון לא נקט בזהירות מוגברת כלפיו והתעלם מהיותו ערב. טענה זו כלל לא נטענה בכתב התביעה לכן בית משפט המחוזי התעלם ממנה בהיותה הרחבת חזית ובית משפט עליון אישר קביעה זו. בהקשר זה אף הוסיף בית משפט העליון: "ראשית, למקרא המרצת הפתיחה, ואף בהתמקדות בסעיפים אליהם מפנה המערער, לא נראה כי נפרשה תשתית טיעונים סדורה ממנה ניתן ללמוד את טענות המערער בדבר חובת זהירות מוגברת או קיומם של יחסי בנק-ערב. אין להשתמש בכתבי הטענות באופן לפיו יהא השלם גדול מסך חלקיו, וצירוף של חצאי משפטים והפניות מכתבי בי-דין אחרים יתגבשו עד לכדי טענה משפטית ברורה כלפיה יחוייב הצד שכנגד להגיב ולהתגונן." דברים אחרונים אלה יפים לענייננו. התובעת כאן השתיתה את עילת התביעה על הפרת הבטחה מנהלית. לא היה בפיה במסגרת כתב התביעה טענה או חצי טענה למעשי רשלנות על ידי הנתבעת או להצגת מצג שווא רשלני. אולם במסגרת תצהיר עדות ראשית טען המצהיר מטעמה בסעיף 12 כדלקמן: "אצהיר בזאת, כי העירייה יצרה בפני החברה מצג, אשר התברר בדיעבד כמצג שווא. עת שהעיריה הבטיחה כי היא תעשה כל שביכולתה על מנת לסייע לחברה, הרי שברור היה כי ההבטחה לא מכוונת כל כולה אך ורק לסיוע בהקצאת הקרקע, אלא גם לסיוע בנדבכים הכרחיים אחרים, דוגמת השגת האישורים וההיתרים הנחוצים לבניית והפעלת המפעל. בהקשר זה, אין לשכוח כי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, אשר אמונה על מתן ההיתרים היא למעשה, זרוע של העיריה אשר גם באמצעותה יכולה העיריה לפעול, כך שהעיריה אינה יכולה לטעון שהקצאת הקרקע הינה חזות הכל." (ההדגשה שלי - א.כ.) תקנה 78 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984 קובעת: "כל מקום שבעל דין טוען טענת מצג-שווא, תרמית, זדון או השפעה בלתי הוגנת, ובכל מקרה אחר המזקיק לפרטים, יפורשו הפרטים ותאריכיהם בכתב הטענות." (ההדגשה שלי א.ב.) במקרה הניצב לפני גדר המחלוקת לאחר הגשת כתב התביעה וכתב ההגנה היה ברור. השאלה הייתה האם לאור הטענות העובדתיות שהעלתה התובעת קמה לה עילת תביעה בגין הפר הבטחה מנהלית. אולם התובעת הרחיבה במסגרת תצהירה את החזית והוסיפה טענה של קיום מצג שווא. הנתבעת לא התנגדה בפתח עדותו של עד התביעה להכללת טענה זו בתצהיר אלא נזכרה להעלות את ההתנגדות אך ורק בסיכום טענותיה. בכך הכשירה הנתבעת את הרחבת החזית והתנגדותה בסיכומים להרחבת החזית הגיעה באיחור. לכן פספסה הנתבעת את המועד להתנגד לאותה הרחבת חזית. לכן אדון בהמשך בעילת התביעה גם לפי מצג שווא רשלני. במסגרת כתב התביעה טענה התובעת כי הסתמכה על אותם מצגים שיצרה בפניה הנתבעת. אולם טענות אלו כוונו בכל הקשור לטיעון בנוגע לאכיפה של הבטחה מנהלית שכן אחד השיקולים בהבטחה מנהלית אם לשחרר את הרשות אם הבטחתה אם לאו הוא השיקול האם הפרט הסתמך על אותה הבטחה ושינה את מצבו לרעה (ראה סעיף 30 לכתב התביעה). לכן להלן אדון גם בטענה של מתן מצג שווא רשלני. הבטחה מנהלית בבג"צ 585/01 אירית קלכמן ואח' נ. ראש המטה הכללי, רב אלוף שאול מופז, פ"ד נח (1) 694 קיבץ בית משפט העליון את ההלכות בנושא ההבטחה המנהלית וקבע כי יסודות ההבטחה המנהלית הם ארבעה (עמ' 707): א. נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה; ב. הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; ג. הוא בעל יכולת למלא אחריה; ד. אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים מצאתי כי לא מתקיימים בענייננו מלוא התנאים לקיומה של הבטחה מנהלית ולא מצאתי אף כי הנתבעת הפרה הבטחה מנהלית כפי שהתובעת טוענת. להלן אפרט את נימוקיי. תוכן ההתקשרות בין הצדדים סוגיה ראשונה אשר יש להכריע בה היא מה הובטח על ידי הנתבעת בעת שהתובעת התעניינה במעבר לאזור התעשייה בציפורית? האם ההבטחה הייתה אך ורק להקצות קרקע כפי שהנתבעת טוענת או הובטח כי הבקשה בכללותה לרבות מתן היתרי בניה תאושר? לאחר שעיינתי בעדויות הצדדים הנני סבור כי הנתבעת הבטיחה לתובעת לעזור לה לקבל את כל האישורים לרבות הקצאת הקרקע. לא הייתה כל הבטחה מצד הנתבעת כי הבקשה אשר תגיש התובעת לועדה לתכנון ובניה תאושר כפי שהתובעת טענה בתביעתה. קביעתי הנ"ל נסמכת בעיקר על דברי עד התביעה היחיד שהובא בעמ' 8 ש' 14 -21: "ש. אני רוצה לעשות אבחנה בין ההבנה שלכם לציפייה שלכם, החוק אומר שצריך לעמוד בהוראות התב"ע ואישור משרד הבריאות ואיכות הסביבה, האם בשלב של הקצאת הקרקע, אדם מטעם הנתבעת אמר לכם שהוא ידאג שתקבלו את הדברים האלו או שלא תצטרכו לעמדו בהם ת. אמרו לנו שידאגו לעזור לנו לקבל את כל האישורים הנדרשים. זו הייתה הבטחה וגם בפועל הם עשו את זה אחרי זה. ....ההבטחה הייתה לעזור לקבל והביא לנו אסמכתא של מפעל I.M.C. שקיבל אישור עבודה מכולם." על מנת להסיר ספק באשר לתוכן ההבטחה להלן דברי עד התביעה בעמ' 8 ש' 26 - 28: ש. אתה אומר שהנתבעת הבטיחה לעזור ויש מפעלים שנופלים מכם והעיריה לא הבטיחה לכם פטור מאותם אישורים? ת. הבטחה לפטור לא הייתה, הייתה הבטחה לעזור לקבל את אותם אישורים." (ההדגשה שלי - א.כ.) מדברים אלו עולה כי לא הייתה הבטחה כי הבקשה למתן היתר תאושר. מסקנה מתבקש ונוספת מדברים אלו כי לא הייתה הבטחה או מצג שהבקשה להיתר תאושר כפי שהתובעת טענה במסגרת תביעתה. ברור גם כי לא היה בסמכותה של הנתבעת להבטיח לתובעת כי תזכה לאישור של יתר הגורמים המעורבים ואין כזו טענה בפי התובעת. ברי עוד, כי היה זה מהאינטרס של הנתבעת שהתובעת תעבור לאזור תעשיה ציפורית שכן הדבר יעניק תעסוקה לתושבי האזור ויזכה את הנתבעת בתשלומי ארנונה. לכן התחייבותה לסייע לתובעת תאמה את האינטרסים שלה והייתה סבירה בנסיבות העניין. העד מטעם הנתבעת הצהיר כי ההבטחה של הנתבעת הייתה להקצות קרקע בלבד. אולם מאידך עד זה טען כי לא זכורות לו הפגישות עם נציגי התובעת בשנת 2004 (סעיף 12 ל- נ/3). לכן הוא אינו יכול להעיד באשר לתוכן השיחות עם נציגי התובעת שהיו באותה עת כפי שהצהיר עד התביעה. בשים לב לקביעתי לעיל אין כל בסיס לטענת התובעת כפי שנטען בכתב התביעה לפיה ההבטחה המנהלית הייתה שבקשת התובעת "תאושר" כפי שנטען בסעיף 8 לכתב התביעה. אין עוד בסיס לנטען בכתב התביעה לפיו המעבר המתוכנן לאזור התעשיה זכה להסכמה של הועדה לתכנון ובניה. ברור מדברי העד שצוטטו לעיל כי על מנת שהמעבר יתממש התובעת נדרשת לקיים תנאים מסוימים ומכאן דבריו שלא הובטח לו לקבל פטור מאותם תנאים. משזו עדות העד ברי כי לא הייתה הבטחה לאשר אוטומטית את בקשת התובעת למתן היתרים. יתרה מכך, לתובעת היה ידוע מראש כי על מנת שהבקשה תצלח היא צריכה לעבור אישור של המשרדים השונים. כך העיד העד בעמ' 8 ש' 4 - 8: "ש. האם הוא אמר לכם שאם אתם רוצים להקים מפעל תעשייה באזור תעשיה, צריך לבדוק שאתם עובדים בדרישות התב"ע ושאתם תדרשו לקבל את אישור משרד הבריאות ואת האישור של משרד העבודה? ת.   הדברים היו ברורים לנו שאנו נקבל את הדברים האלו. שמכינים תוכניות ידוע לי שיש את כל המשרדים." בטחון התובעת כי בקשתה תאושר על ידי המשרדים השונים לא נבעה מהבטחה שניתנה על ידי הנתבעת אלא מכך שהתובעת הייתה בטוחה כי היא עומדת בתנאי התקנון. וכך נרשמו הדברים בעמ' 8 ש' 24 - 25: "ש.       מה חברת I.M.C נדרשה לעשות כדי לקבל אישור איכות הסביבה? ת.        לעמוד בתקנים ואני עומדים בתקנים האלו, יש לנו אישור לזה."(ההדגשה שלי - א.כ) לסיכום נקודה זו הבטחת הנתבעת הייתה לפעול להקצאת קרקע ולעזור לתובעת לקבל את האישורים הנדרשים האם הנתבעת הייתה בעלת הסמכות לתת את ההבטחה הנטענת יש ממש בטענת הנתבעת לפיה בהתקשרות אל מול עיריה חלו הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות הקובע: "חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחוייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר - עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה." אותה התחייבות הנטענת על ידי התובעת לא הועלתה על הכתב ולא נחתמה על ידי ראש העיריה וגזברה בצירוף חותמת העיריה. כל שתועד הוא החלטה של מליאת המועצה בה אושר לתובעת הקצאת קרקע באזור התעשיה ציפורית להקמת המפעל (ראה מכתב ראש מינהל עירוני מיום 27.12.2004 צורף נספח ג' לתצהיר התובעת). ברור שמדובר בהקצאה פיזית ולא התחייבות מראש לתת את כל ההיתרים הדרושים והתלויים בגופים אחרים כגון הועדה לתכנון ובניה או המשרד לאיכות הסביבה. על חלק זה לא ניתנה כל התחייבות בכתב. גם אם זו הייתה הכוונה ברור שאין הנתבעת מוסמכת לתת התחייבות מסוג זה. ההלכה הפסוקה קבעה כי יש להחיל על דוקטרינת ההבטחה המנהלית בכל הקשור לעיריות את הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות. וכך נקבע בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ. עירית ירושלים, תק-על 2009 (1) 762 (להלן: "עניין בית רכב"): "המערערת טענה כזכור טענה נוספת במישור המשפט המינהלי: לטענתה על המקרה שלפנינו חלה דוקטרינת ההבטחה המינהלית ומכוחה יש לחייב את העיריה לקיים את החוזה המינהלי. אין בטענה זו כדי לסייע למערערת. אפילו נראה בסיכום בפגישה הבטחה מצד הגזבר להמשיך ביחסים חוזיים בתנאים חדשים, הרי שההבטחה אינה יכולה להיחשב הבטחה שלטונית, כיוון שתנאי לקשירתה של רשות להבטחתה הוא, בין היתר, כי ההבטחה ניתנה על ידי מי שמוסמך לכך בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי, וכי בכוחו לקיים את הבטחתו (ראו בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל'(1) 673; בג"ץ 142/86 "דשון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ'(4) עמ' 523; כן ראו אלכס שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים יד 255, 274-275 (1984)). תנאי זה לא נתקיים כיוון שלגזבר לא היתה סמכות חוקית להתחייב בתשלום למערערת, אלא בצירוף חתימת ראש העיריה, שלא ניתנה. לפיכך לא נתקיימו התנאים לחיובה של העיריה מכוח דוקטרינת ההבטחה המינהלית." אמנם בעניין בית רכב נקבע כי בנסיבות מסוימות עקרון תום הלב יכול ויגבור על הדרישות הצורניות הקבועות בסעיף 203 לפקודת העיריות. יחד עם זאת, לא באה כל טענה במישור זה מטעם התובעת. לא נטען כי הנתבעת הייתה מחוסרת תום לב או כי יש לחרוג מהדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. בעניין בית רכב נקבע כי התחייבות אשר אינה עונה לדרישות סעיף 203 לפקודת העיריות הינה התחייבות בטלה מאחר והיא בלתי חוקית. לכן גם אם הייתה התחייבות של מי מנציגי הנתבעת לפעול ולהשיג את האישורים משלא ניתנה ההתחייבות בהתאם להוראות סעיף 203 הרי היא בטלה ולחילופין לא היה סמכות למי שנתן אותה לתתה כל עוד לא גובתה בהסכם בהתאם לדרישות סעיף 203 לפקוד העיריות. נותן ההבטחה היה בעל היכולת למלא אחריה לנתבעת בתור רשות מקומית אין את הסמכות לתת הבטחה בשם גורמים אחרים, כגון הועדה לתכנון ובניה או המשרד לאיכות הסביבה, כי בקשת התובעת תאושר. יש לזכור, בניגוד לנטען על ידי התובעת, כי נקבע בפסיקה שהועדה המקומית לתכנון ובניה הינה אישיות משפטית נפרדת מהרשות המקומית גם אם יושבים בה חברים שהינם עובדי הרשות המקומית (ראה: ע"א 324/82 עירית בני ברק ואח' נ. ברוך רוטברד ואח', פ"ד מה(4) 102, 131; להלן: "עניין רוטברד"). לכן טענת התובעת כי הוצג לפניה כי הייתה הבטחה שהועדה לתכנון ובניה תאשר את בקשתה, אין לנתבעת סמכות לעשות כן ובכך לא מתקיים התנאי השלישי בדבר יכולת נותן ההבטחה לקיימה. מצג שווא רשלני על פי הפסיקה הוכרה אחריות בגין מתן מצג שווא רשלני (ראה: המ' 106/54 וינשטיין נ. קדימה אגודה שיתופית בע"מ, פ"ד ח(2) 1317). באותו מקרה נקבעה אחריות בגין מתן חוות דעת רשלנית אך בשלב מאוחר יותר הורחבה האחריות גם על מסירת אינפורמציה רשלנית (ראה: ע"א 86/76 עמידר נ. אברהם, פ"ד לב(2) 337, 340 - 341). הרחבת אחריות זו לא פסחה על רשויות מקומיות ונקבע כי רשות מקומית המתרשלת במסירת מידע או המוסרת מידע שגוי ברשלנות עשויה לחוב בנזיקין. וכך נקבע בע"א 209/85 עיריית קרית-אתא נ' אילנקו בע"מ, פ''ד מב(1) 190 (להלן: "עניין אילנקו"): "רשות מקומית, המרכזת במחלקה ממחלקותיה אינפורמציה ייחודית בנושאי תכנון ובינוי ערים, ואשר עובדיה נוהגים לספק מידע בנושאים האמורים לציבור פונים, והם עושים זאת אגב מילוי תפקידם הציבורי, הרי עובדי אותה הרשות, ומכוחם הרשות המקומית עצמה, חבים חובה שלא להתרשל באספקת המידע המבוקש ולספק מידע אמיתי ומהימן, מקום שההסתמכות על אותו מידע צפויה ומסתברת בנסיבות העניין." עוד נקבע בפסיקה כי לעניין הצפיות עובד ציבור אינו יכול לסמוך על כך שמקבל האינפורמציה, המתמצא בנושא תכנון ובניה, יערוך בדיקה עצמאית, בטרם יפעל על פי המידע שנמסר לו. גם פונה שאינו זר ובקיא בתחום זכאי לתשובה זהירה (עניין רוטברד עמ' 120, עניין אילנקו עמ' 209). הנתבעת טוענת כי הוצג לפניה מצג שווא לפיו הנתבעת תסייע לה בהשגת כל האישורים הנדרשים אשר לטענתה התברר כמצג שווא. וכך הוצהר בסעיף 8 לתצהיר עד התביעה: "אצהיר בזאת, כי העירייה יצרה בפני החברה מצג, אשר התברר בדיעבד כמצג שווא. עת שהעיריה הבטיחה כי היא תעשה כל שביכולתה על מנת לסייע לחברה, הרי שברור היה כי ההבטחה לא מכוונת כל כולה אך ורק לסיוע בהקצאת הקרקע, אלא גם לסיוע בנדבכים הכרחיים אחרים, דוגמת השגת האישורים וההיתרים הנחוצים לבניית והפעלת המפעל. בהקשר זה, אין לשכוח כי הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, אשר אמונה על מתן ההיתרים היא למעשה, זרוע של העיריה אשר גם באמצעותה יכולה העיריה לפעול, כך שהעיריה אינה יכולה לטעון שהקצאת הקרקע הינה חזות הכל." כפי שציינתי לעיל הועדה לתכנון ולבניה הינה אישיות משפטית נפרדת מהנתבעת ולכן אין כל מקום לטענת הנתבעת כפי שצוין בסעיף 8 לתצהיר לפיה הועדה הינה זרועה הארוכה של העיריה. אמנם נציגי העיריה מכהנים בועדה לתכנון ולבניה אך מכאן ועד הטענה כי הועדה הינה כלי שרת בידי העיריה הדרך הארוכה. הועדה לתכנון ולבניה כפופה לחוקי מדינת ישראל. מתן היתר בניה כפוף לחוקים ולתכוניות המתאר החלות על המקום וכן לחוות דעת ואישורים מגופים אחרים ובענייננו לאישורי המשרד לאיכות הסביבה ולמשרד הבריאות. ללא אלה לא ניתן לתת היתרי בניה ולא ניתן לתת היתר בניגוד להם. כפי שקבעתי לעיל לא היה כל מצג מטעם הנתבעת לפיו התוכניות יזכו לאישור הועדה לתכנון ובניה. כל שהיה הוא הבטחה לעזור ולסייע לתובעת (ראה קביעותיי לעיל בפרק העוסק בתוכן ההתקשרות בין הצדדים). התובעת למעשה משתיתה את טענתה לכך שהנתבעת לא פעלה לסייע בידה לקבל היתר בניה בכך שהועדה לתכנון ובניה למעשה לא אישרה את בקשתה. התובעת טוענת כי הועדה הינה אורגן של העיריה ולכן היה עליה לאשר את הבקשה. אולם כאמור לעיל מדובר בגופים שונים ולכן הטענה נופלת. אולם יש לדחות את הטענה לפיה התחייבות הנתבעת לסייע בידי התובעת לקבל אישורים נופלת למסגרת דיני המצג שווא. הטעם נעוץ בכך שמדובר בהתחייבות עתידית שלא היית בצידה כוונה שלא לקיימה. הדעה הרווחת היא ש"אם הצהרת הנתבע התייחסה להתחייבות עתידית, נראה שאין לנפגע עילה לפיצויים על פי דיני המצג הנזיקיים. הבטחה טרום חוזית עשויה להחשב כמצג שווא רק אם ידע המציג בעת הינתנה כי אין בכוונתו או ביכולתו לקיימה." (ראה:עדה בר שירה - יפעת הולצמן גזית, "התרמית" בעריכת ג' טדסקי, מהדורה שניה עמ' 28; להלן "בר שירה - הולצמן")). הצהרת הנתבעת לסייע לתובעת להשיג האישורים הנדרשים הינה הצהרה והתחייבות עתידית. בית משפט עליון מתייחס לסיווג זה בע"א 760/77 גדעון בן עמי נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פ"ד לג(3), 567 , 574-575 (1979) באומרו: "לא הרי זה אשר ביום ההתקשרות יודע כי אין בכוונתו לבצע את התחייבותו, כהרי זה שביום ההתקשרות מתכוון לבצעה, אך מטעם זה או אחר, לא מבצעה לאחר מכן. הראשון מטעה את הצד השני, והוא עשוי להימצא אחראי בפלילים (סעיף 415 לחוק העונשין, תשל"ז-1 977) ואף להתחייב כלפיו בהטעיה חוזית ובתרמית בנזיקין (ראה סעיף 56 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] וכן 6 18 .Fleming, LaW of Torts, 5th ed p). השני אינו מטעה את המתקשר השני, אם כי הוא מיפר כלפיו חוזה שהתחייב לבצעו." לא שוכנעתי כי במקרה הניצב לפני הנתבעת התכוונה שלא לבצע את שהבטיחה בעת ההתקשרות קרי לסייע בידי התובעת לקבל את האישורים הנדרשים. אולם בנסיבות שאינן תלויות בה, התנגדות המשרד לאיכות הסביבה, האישורים לבסוף לא ניתנו. לכן מאחר ומדובר בהתחייבות עתידית שלא הייתה כל אינדיקציה שהנתבעת התכוונה שלא לקיימה דיני מצג השווא אינם חלים עליה. לכן הניתוח עובר למישור החוזי אשר דיון לגביו נעשה לעיל ונדחה על ידי. התובעת טוענת עוד בסעיף 18 לתצהירה כדלקמן: "עוד אציין כי חלק מההכנות להעתקת המפעל לציפורית, הגשנו לוועדה המקומית לתכנון ובניה - נצרת עילית בקשה להקלה תיכנונית שעניינה הוספת קומה במבנה המתוכנן. לשם השלמת התמונה אומר, כי בקשה זו פורסמה כדין ביום 25/5/06 ע"י יו"ר הוועדה המקומית (הוא ראש עירית נצרת עילית) ולא הוגשו לה התנגדויות כלשהן. בעקבות אישור ההקלה, הגישה החברה, עפ"י דרישות הוועדה המקומית, תכניות מפורטות למבנה המיועד. תכניות אלו לא נדחו או הוחזרו ע"י הוועדה המקומית. על רקע האמור לעיל, מתחדדת עוד יותר חובתה של העיריה למצער, להודיע לתובעת אודות חוסר הקורלציה בין אופי עיסוקה לבין האמור בתקנון אזור התעשייה. דרכיהן של העיריה ושל החברה נפגשו בצמתים רבים לאורך הדרך וכשם שהעיריה ידעה לציין בפני החברה כי עליה לבקש הקלה תכנונית כאמור, מן המצופה והראוי היה שתנהג כך גם כאשר עסקינן בדרישה לשינוי תקנוני. תחת זאת, בחרה העיריה לעצום את עיניה או לחלופין, לנקוט בשיטה המוכרת של 'יהיה בסדר', גישה אשר גרמה לתובעת להוציא הוצאות רבות ומיותרות, כפי שיפורט בהמשך." טענה זו של התובעת לפיה היה על הנתבעת להעמיד את התובעת על הצורך בעמידה בתנאי התב"ע החלה על האזור על מנת שהתובעת תזכה באישור הייתה ידועה לה מלכתחילה. עד התביעה נשאל האם היועץ התכנוני שנשכר על ידי התובעת בסוף שנת 2004 (עמ' 8 ש' 3) אמר לתובעת שצריך לבדוק שהם עומדים בתנאי התב"ע ועל כך השיב עד התביעה: "שמכינים תוכניות ידוע לי שיש את כל המשרדים" (עמ' 8 ש' 4 - 8). יתרה מכך בהמשך אישר עד זה כי הוראות התקנון והמגבלות שהוא מציב היו ידועים לה כאשר מנכ"ל התובעת מר דן לוין בדק זאת אל מול התקנון (עמ' 12 ש' 14 - 16). יתרה מכך בהתכתבות שצורפה לתצהיר התובע אין כל טענה או תלונה המופנית לנתבעת. התובעת הפנתה את עיקר טענותיה למשרד לאיכות הסביבה כפי שהדבר עולה בבירור מההתכתבויות שצורפו. במכתב שהפנתה התובעת לנתבעת מיום 2.7.2006 לדוגמא לא נטען בו כלל כי הנתבעת הטעתה או הוליכה שולל את התובעת. אין כל טענה במכתבים אלו כי הוצג לתובעת מצב תכנוני השונה מזה שהתברר לה בדיעבד. לכן טענת התובעת כי לא נאמר לה שהמצב התכנוני אינו מאפשר העתקת המפעל אינה עולה כלל מהראיות שהוצגו לפני. לכן אני דוחה את טענת התובע לפיה הנתבעת לא אמרה לתובעת כי יש צורך בשינוי תקנוני על מנת שבקשתה תאושר. אי קיום קשר סיבתי גם אם הייתי קובע שהייתה הבטחה מנהלית או מצג שווא כפי שהתובעת טוענת והייתי קובע כי העיריה הפרה את הבטחתה לא מתקיים קשר סיבתי בין נזקי התובעת הנטענים לבין הפרת ההבטחה. בעקבות הימנעות המשרד לאיכות הסביבה ממתן חוות דעת והערכה ביחס לסקר סביבתי שערכה התובעת, דבר אשר מנע דיון בבקשת התובעת למתן היתר בניה, הוגשה עתירה מנהלית לבית משפט לעניינים מנהליים בנצרת כנגד המשרד לאיכות הסביבה, הועדה המקומית לתכנון ובניה ועירית נצרת עילית. בדיון שהתקיים ביום 1.3.2007 חזר בו בא כח התובע מהעתירה והצהיר שאם תוגש בקשה על ידי התובעת לשימוש חורג או בקשה דומה הועדה לתכנון ובניה תדון בה בתוך 45 יום. לכך הסכימה באת כח הועדה. לאחר הגשת העתירה המנהלית הגישה התובעת בקשה למתן היתר והיא נדחתה (ראה עמ' 10 ש' 25 - 27). התובעת לא מצאה לנכון להגיש עתירה מינהלית על החלטה זו (עמ' 10 ש' 28 - 29) על אף שהיא טוענת שהיא מקיימת אחר הוראות התקנון (עמ' 10 ש' 15 - 16). בנוסף התובעת לא מצאה לנכון להגיש תב"ע נקודתית אשר תאשר לה חריגה מתקנון התוכנית החלה ומשזנחה התובעת את ההליכים המשפטיים או התכנוניים הנתונים לרשותה היא סיכלה את מעברה לאזור התעשייה ציפורית ואין לה להלין על הנתבעת. יתרה מכך, התובעת ידעה מראש כי התוכנית אמורה להיות מאושרת על ידי גורמים שאינם תלויים בנתבעת. אפילו הייתה הבטחה מראש של הנתבעת כי התוכנית תאושר לא היה זה סביר כי התובעת תסתמך על מצג זה ללא שתערוך בדיקות משלה. חזקה היא כי הוראות החוק ידועות לכל וכי הדין הוא מן המפורסמות. המדובר בחברה רצינית וחזקה עליה כי לצורך הליכי התכנון תתייעץ עם מומחים לדבר. במקרה זה התב"ע החלה הינה תוכנית מתאר מאושרת. תוכנית מתאר נחשבת לדין החל על המקום ולכן הוא נחשב בגדר ידיעותיה של התובעת. לכן חזקה עליה כי ידעה את המגבלות התכנוניות ואין זה סביר כי תסתמך רק על דברי הנתבעת. משכך אין זה סביר כי בנסיבות העניין תסתמך התובע אך ורק על דברי הנתבעת מבלי שתעשה בדיקות משלה. יתרה מכך, כעולה מהראיות התובעת ידעה בפועל אודות תנאי התקנון (עמ' 12 ש' 13 - 19) אך סברה כי היא עומדת בהם (ראה דברי עד התביעה עמ' 10 ש' 15 - 16). בהמשך ציין עד התביעה כי הפנה את תשומת ליבה של הנתבעת לדברי התקנון אך מנהלת האזור של אזור התעשייה אמרה שאין בעיה עם זה (עמ' 12 ש' 14 - 16). לכן כעולה מדברים אלו התובעת ידעה אודות המגבלה התקנונית ועל אף ידיעה זו קיבלה החלטה להמשיך בהליכי קבלת ההיתרים לטענתה בשל דברים שהוצגו על ידי הנתבעת. משידעה התובעת מראש מה קובע התקנון ובכל זאת בחרה לפעול על סמך דברי מנהל מנהלת אזור התעשייה ניתן לומר כי במקרה כזה התובעת המשיכה בהליכי התכנון "על אף המצג הכוזב ולא בהסתמך עליו". במקרה כזה פטורה הנתבעת מאחריות בהעדר קשר סיבתי (ראה לעיל בר שירה - הולצמן עמ' 32 - 33). יתרה מכך, הפסיקה ערכה אבחנה בין מידע תכנוני הנמצא בחוק התכנון והבניה ובין מידע תכנוני הנמצא שהוא בבחינת מידע תכנוני עובדתי גרידא. וכפי שהעיר בית משפט העליון בע"א 3862/04 עירית פתח תקוה נ. אור נקר [פורסם באתר בתי המשפט ביום 13.2.2008]: "אלא, שבענייננו אין מדובר בשאלה משפטית, המצריכה בדיקה של דיני התכנון ובניה, כי אם במצג עובדתי - תכנוני נתון, שהוצג בדף המידע ובתוכניות ביחס לחלקה ספציפית, מבלי שהוזכר בהם כי זכויות על פי התוכנית כפופות למגבלה חיצונית כלשהיא. במצב דברים זה, לא מוטל היה על המשיבים לערוך בירור נוסף אם קיימת מניעה לקבלת היתר בניה בחלקה." בענייננו המידע התכנוני היה קבוע בתקנון המתייחס לאזור התעשיה ציפורית והיה גלוי וידוע לתובעת. אישור המשרד לאיכות הסביבה קבוע בחוק התכנון והבניה והיה אף הוא ידוע לתובעת. אם בחרה התובע לפעול ולנסות להשיג את ההיתר ביודעה נתונים אלו אין לומר כי היא הטעתה על ידי הנתבעת מאחר והמצב החוקי תכנוני היה ידוע לה. יתרה מכך, התובעת לא השכילה במסגרת תביעתה או התצהיר מטעמה או הסיכומים להצביע על דרך כלשהי אשר יכלה הנתבע לנקוט בה לאישור התוכנית והיא לא נקטה בה. למעשה הטענה היחידה אשר בפי התובעת היא שעל הנתבעת הייתה לאשר את הבקשה להיתר באמצעות הזרוע של הועדה לתכנון ובניה. אולם ברי כי הועדה לתכנון ובניה אינה יכולה לפעול בניגוד לחוק מקום שהמשרד לאיכות הסביבה מתנגד ומקום בו התב"ע החלה על המקום אינו מאפשר מתן ההיתרים. לכן לא מתקיים קשר סיבתי בין הפרת ההבטחה הנטענת לבין נזקי התובעת. סיכום בשים לב לאמור לעיל הגעתי למסקנה כי הנתבעת אינה חייבת לא מכח הפרת הבטחה מינהלית ולא מכח היגד שווא רשלני ודין התביעה כנגדה להדחות. התובעת תישא בהוצאות הנתבעת בסך של 10,000 ₪. קרקעותהקצאת מגרשיםהבטחה מנהליתהקצאת קרקעות