מינוי נציגי עירייה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה

להלן פסק דין בנושא מינוי נציגי עירייה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה:

פסק-דין

המשנה לנשיא א' מצא:

     דיון נוסף בפסקי-דינו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 489/00, 505 (פ"ד נד(3) 5) ובבג"ץ 685/00 (פ"ד נד(3) 44), ולפיהם נדחו (ברוב-דעות) עתירות שלושת העותרים בדנג"ץ 5393/00 והעותר בדנג"ץ 5361/00 (להלן, ביחד: העותרים) כנגד החלטת שר הפנים - שהתבססה על הנחיית היועץ המשפטי לממשלה - לבטל את מינוים כנציגי עיריית ירושלים בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים.

הסוגיה
2.     סעיף 7(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, קובע את הרכבה של ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה. הסעיף קובע, כי בוועדה מחוזית יכהנו: הממונה על המחוז, שישמש כיושב-ראש הוועדה; שמונה נציגים של שמונה משרדים ממשלתיים שונים; נציג מינהל מקרקעי ישראל; מתכנן המחוז; חמישה נציגים של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז וכן אדריכל או מהנדס שאינו עובד ציבור הבקי בענייני תכנון ובנייה. אשר למינוים של נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית, קובע סעיף 7(א)(12) לחוק, כי הם ימונו על ידי שר הפנים, על-פי המלצותיהן של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז. השאלה שהוצבה להכרעתנו במסגרת דיון נוסף זה היא, אם סעיף 7(א)(12) לחוק ראוי להתפרש כמחייב את הרשות המקומית לבחור את נציגיה, שעל מינוים כחברי הוועדה המחוזית תמליץ לפני שר הפנים, מקרב נבחריה או עובדיה בלבד, או שמא בידה להמליץ על מינויו כנציגה גם של מי שאינו נמנה עם נבחריה או עובדיה ואף על מי שאינו עובד ציבור.

רקע עובדתי ודיוני
3.     ארבעת העותרים, שאיש מהם איננו נבחר הציבור או עובד ציבור, כיהנו כנציגיה של הרשות המקומית (עיריית ירושלים) בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים. העותר בדנג"ץ 5361/00, מר חיים פלק, כיהן כחבר הוועדה המחוזית במשך שש שנים. גם העותרים בדנג"ץ 5393/00 נמנו עם הרכב הוועדה המחוזית מכוח בחירתם כנציגיה המומלצים של העירייה: הרב שלמה זלמן זוננפלד כיהן כחבר הוועדה במשך שלושים וחמש שנים; עורך-הדין ניסים אבולוף כיהן כחבר הוועדה במשך שש שנים; ועורך-הדין שלמה דרעי כיהן כחבר הוועדה במשך עשר שנים. בראשית ובמהלך שנות התשעים הלינה החברה להגנת הטבע לפני היועץ המשפטי לממשלה על ניגודי עניינים שבגדרם פועלים נציגי הרשויות המקומיות בוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה. בין היתר, העלתה לפני היועץ המשפטי השגות על תקינות מינוים של העותרים בדנג"ץ 5393/00 כנציגי עיריית ירושלים בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים. כלפי עורכי-הדין אבולוף ודרעי נטען, כי לנוכח התמחותם בדיני מקרקעין הריהם מייצגים לקוחות העשויים להיות מעוניינים באישור תוכניות כאלה ואחרות על-ידי הוועדה המחוזית; ואילו ביחס לרב זוננפלד נטען, כי בהיותו הבעלים של נכסי מקרקעין רבים בתחומי מחוז ירושלים, עשוי הוא להיות בעל עניין באישורן (או באי אישורן) של תוכניות. בעקבות פנייה זו - שבגדרה לא הועלתה כל טענה כנגד תקינות מינויו של מר פלק (העותר בדנג"ץ 5361/00) - נפנה היועץ המשפטי לממשלה לעריכת בדיקה כוללת בתקינות מינוים של מי שאינם נבחריהן או עובדיהן של הרשויות המקומיות כנציגיהן בוועדות המחוזיות. כן הנחה את מנכ"ל משרד הפנים לעכב, עד לתום בדיקתו, את מינוים כחברים בוועדות המחוזיות של מומלצי רשויות מקומיות שאינם עובדי ציבור. חרף הנחיה זו - ועל יסוד המלצתה של עיריית ירושלים - חידש שר הפנים (ביום 13.5.1999) את מינוים של ארבעת העותרים לוועדה המחוזית במחוז ירושלים. בעקבות זאת הוגשה לבית-המשפט עתירתם של חבר הכנסת יוסף פריצקי ושל סיעת שינוי (בג"ץ 5848/99) (להלן: עתירת פריצקי), בה התבקש בית-המשפט לצוות על שר הפנים להעביר מתפקידם את ארבעת העותרים בטענה שמינוים ניגע בניגוד עניינים.

4.     בתוך כך (ביולי 1999) פירסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה שעניינה "נציגי הרשויות המקומיות בוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה". בהנחייתו נקבע, כי אף שלשונו של סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבנייה אינה שוללת במפורש את יכולתה של רשות מקומית להמליץ על מינוי אדם פרטי כנציגה בוועדה המחוזית, יש להבין ולפרש את הוראת הסעיף "כמגבילה את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים במינוי נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית ככלל מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז". לאחר שנימק מסקנה פרשנית זו, ועמד על החשש לניגוד עניינים הכרוך במינוי אדם פרטי לכהונה האמורה, ציין היועץ המשפטי בהנחייתו, כי "מנקודת המבט של שיקול הדעת המינהלי המופעל על-ידי שר הפנים, יהא זה ככלל שיקול דעת בלתי ראוי ובלתי סביר לאשר המלצה למינוי נציג חיצוני". ולהלן הוסיף וקבע, כי "רק במקרים נדירים ובנסיבות חריגות תהיה זו החלטה סבירה לאשר מינוי כזה". כך הוא "במקרה הנדיר בו לא ניתן למצוא מועמד מתאים מתוך המערכת, ומאידך גיסא המועמד החיצוני הוא ללא רבב, ובעל כישורים נסיון והתאמה יוצאי דופן ונטול כל ניגוד עניינים או פוטנציאל לו... מינויו של מועמד זה לתפקיד נציג הרשויות המקומיות עשוי להיות סביר".

5.     לנוכח הנחיה זו - ולאחר שימוע שנערך להם לפני היועץ המשפטי - ביטל שר הפנים (ביום 2.1.2000) את מינוים של ארבעת העותרים לוועדה המחוזית ירושלים. על צדקתה של החלטה זו השיגו העותרים בשלוש עתירות נפרדות שהגישו לבית-משפט זה: עורך-הדין דרעי בבג"ץ 489/00; עורך-הדין אבולוף והרב זוננפלד בבג"ץ 505/00; ומר פלק בבג"ץ 685/00. בעתירותיהם ביקשו העותרים לבטל את החלטת השר ולהצהיר כי מינוים עומד בתוקפו. בית-המשפט החליט כי שלוש העתירות תידונה במאוחד עם עתירת פריצקי. בשלב מאוחר יותר הופרד הדיון בעתירתו של מר פלק, שבעניינו ניתן - בהתבסס על פסק-הדין שניתן ביתר העתירות - פסק-דין נפרד.

פסקי-הדין נשוא הדיון הנוסף
6.     בית-המשפט פסק - על-פי דעתן של השופטות דורנר וביניש, ובניגוד לדעתה החולקת של השופטת פרוקצ'יה - לדחות את עתירות העותרים. בכך התייתרה עתירת פריצקי, ובית-המשפט פסק למוחקה.

7.     כל שופטות ההרכב הסכימו, כי הרכב הוועדה המחוזית, כפי שנקבע בסעיף 7 לחוק התכנון והבנייה, נועד להבטיח השגת איזון ראוי בין השיקולים הכלל-ארציים לבין השיקולים המקומיים שעל הוועדה המחוזית מוטל לשוקלם בגבשה את החלטותיה. כן הסכימו השופטות, כי מבחינה מילולית-לשונית, הביטוי "נציגי הרשויות המקומיות" שבסעיף 7(א)(12) לחוק, אינו שולל את האפשרות שכנציג רשות מקומית לוועדה המחוזית יומלץ וימונה גם מי שאינו נושא משרה נבחר או עובד של הרשות ואף אינו עובד ציבור. אך דעותיהן נחלקו ביחס לשאלה, אם על-פי תכליתו של הסעיף ניתן וראוי ליתן לו פרשנות שתאפשר את מינוים של אנשים פרטיים כנציגי הרשויות המקומיות בוועדות המחוזיות.

8.     שופטות הרוב סברו, כי הפרשנות הראויה לסעיף 7(א)(12) לחוק היא, שכנציגי רשות מקומית בוועדה המחוזית צריכים לכהן נבחרי ועובדי הרשות. השופטת דורנר ציינה בחוות-דעתה, כי "נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית אינם אמורים… להפעיל את שיקול-דעתם במנותק מהגוף שאותו הם אמורים לייצג. עמדתם חייבת לשקף את מדיניות הגוף שהם נציגיו, הנקבעת על-ידי האורגנים הנבחרים של הגוף". על יסוד הנחת-מוצא זו קבעה, כי "פירוש המאפשר מינוי לוועדה מחוזית לתכנון ולבנייה של נציגים של רשויות ציבוריות שאינם עובדי-ציבור אינו סביר". טעמיה לכך היו אלה: ראשית, לעובדי הרשות המקומית היכרות בלתי-אמצעית של מדיניותה, שאותה מוטל עליהם לייצג בוועדה. שנית, סביר כי עובדי-ציבור - יותר ממי שאינם כאלה - יקבלו על עצמם, ללא ערעור, את קווי המדיניות של האורגנים המוסמכים ברשות המקומית. שלישית, לגבי עובדי-ציבור קיימות סמכויות פיקוח היכולות להבטיח שהם אכן יפעלו בהתאם למדיניות שתיקבע על-ידי הרשות. ורביעית, כהונה בתפקיד ציבורי של מי שאינם עובדי-ציבור - והקרובים לתחום התפקיד עקב פעילותם הפרטית - כרוכה במצבים אינהרנטיים של ניגוד-עניינים. לנוכח מסקנתה האמורה קבעה השופטת דורנר, כי העותרים - שאינם נבחרי או עובדי ציבור - אינם מקיימים את תנאי הכשירות; ומשאין עומד להם אינטרס הסתמכות המצדיק להותיר את מינוים בעינו, בדין ביטל שר הפנים את מינוים.

9.     השופטת ביניש הצטרפה לחוות-דעתה של השופטת דורנר, בציינה ש"ככלל מוגבלת הרשות המקומית, וכך אף שר הפנים, במינוי נציגי רשויות מקומיות לוועדה המחוזית מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים ברשות המקומית". עם זאת קבעה, כי במקרים חריגים ויוצאי דופן, כאשר אין בידי הרשות המקומית להמליץ על מועמד ראוי מבין נבחריה או עובדיה, רשאית היא להמליץ לפני שר הפנים למנות כנציגה מועמד חיצוני. השופטת ביניש הטעימה, כי עקרון הנציגות החל על נציג הרשות המקומית בוועדה המחוזית אין משמעו שהוא כפוף לתכתיביה. משמעו של עיקרון זה, לדידה, הוא, שעל חבר המוסד התכנוני לתת ביטוי הולם למדיניות הרשות שאותה הוא מייצג; בעוד שביחס להכרעה הראויה במקרים הקונקרטיים המובאים לפני הוועדה נתון לו שיקול-דעת עצמאי, שבגדרו עליו לקבל החלטה עניינית המביאה בחשבון את מכלול האינטרסים הרלוונטיים. עם זאת הדגישה, כי "הפעלת שיקול דעת עצמאי בנסיבות מתאימות אינה מחייבת ניתוק הזיקה הארגונית בין הנציג לבין הרשות הממנה אותו".

10.     השופטת פרוקצ'יה, בדעת מיעוט, גרסה כי בתכליתו של סעיף 7(א)(12) לחוק אין כדי לשלול פרשנות שלפיה ניתן למנות כנציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית אנשים שאינם עובדי הרשות או נבחריה. אדרבה, היכולת למנות אנשים חיצוניים כנציגי הרשות המקומית "עשויה לתת בידי הגורם הממנה אפשרות לגוון את תשתית המינויים לבעלי ידע וכישורים ייחודיים בתחומים רלוונטיים שונים לחיי הרשות המקומית ואלה עשויים להביא עימם לא רק כשירות מקצועית מיוחדת אלא גם הרחבת המבט, יצירתיות ופתיחות שערכם ויתרונם רב לפעילות מוסד התכנון". נציג הרשות המקומית בוועדה המחוזית, ציינה השופטת פרוקצ'יה, "אינו בבחינת 'שופר' של מדיניות הרשות". ראשית, משום שעל-פי המבנה הקבוע בחוק - המגביל את מספר נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית לחמישה, ללא תלות במספרן של הרשויות המיוצגות - אפשר ותהיינה רשויות מקומיות שלא יהיה להן נציג משלהן בהרכב הוועדה המחוזית; וההנחה הלוא היא כי נציגי חמש הרשויות בוועדה המחוזית מייצגים נאמנה את ענייניהן של כלל הרשויות המקומיות במחוז; ושנית, משום שבהיות הוועדה המחוזית גוף קולגיאלי עצמאי, המופקד בגדר סמכותו גם על ביצוען של פונקציות מעין שיפוטיות, אין נציג הרשות המקומית בוועדה רשאי לפעול על-פי תכתיביה של הרשות המקומית, שעל-פי המלצתה מונה לתפקידו, וחלה עליו חובה להפעיל במילוי תפקידו שיקול-דעת עצמאי. לפיכך, סברה השופטת פרוקצ'יה, כי אין סיבה להגביל את מינוים של נציגי הרשות המקומית בוועדה המחוזית לעובדי ציבור דווקא, שלכאורה מצויים תחת פיקוח מתמיד של הרשות. כן ציינה, כי אין להניח כנקודת מוצא פרשנית שמינויו של נציג חיצוני לוועדה המחוזית יוצר חשש אינהרנטי לניגוד עניינים. לגישתה, "שאלת היותו של חבר ועדה נתון לניגוד עניינים אינה מושפעת כל עיקר מהיותו חיצוני לרשות המקומית להבדיל מחבר או נבחר שלה. אלה כאלה עשויים להיות נגועים בפסול זה או משוחררים ממנו ויש לבחון כל מינוי באשר הוא לגופו". מטעמים אלה - ומבלי לנקוט עמדה ביחס לטענות (שלא נדונו לגופן), בדבר ניגוד עניינים שיוחס למי מהעותרים - סברה השופטת פרוקצ'יה, כי מינוים "אינו יכול להתבטל רק מן הטעם כי יוחס להם פגם של כשירות באשר אין הם חברים ברשות המקומית או נבחרים שלה".

11.     משנעתר הנשיא ברק לבקשת העותרים והורה (ביום 3.12.2000) על קיום דיון נוסף בפסקי-הדין שניתנו בעניינם, הוגשו לבית-המשפט שתי בקשות להצטרף להליך הדיון הנוסף; האחת מטעם העותרים בעתירת פריצקי והשנייה מטעם עורך-הדין בנימין היימן. לבקשות אלו, שעודן תלויות לפנינו, אתייחס בשולי פסק-הדין.

דיון
12.     עיון בפסקי-הדין נשוא הדיון הנוסף מעלה, כי הפער בין עמדתן של שופטות הרוב לבין עמדתה של שופטת המיעוט, אינו כה גדול. גם שופטות הרוב הסכימו, כי על-פי לשונו אין סעיף 7(א)(12) לחוק מגביל את יכולת הרשות המקומית להמליץ על מינויו של אדם פרטי כנציגה בוועדה המחוזית, ואף לא את סמכותו של שר הפנים לאמץ המלצה למינוי כזה. כן הסכימו, בין במפורש (השופטת ביניש) ובין מכללא (השופטת דורנר), כי גם על-פי תכליתו ראוי הסעיף להתפרש כמאפשר מינוי כזה במקרה חריג, היינו כשאין בידי הרשות המקומית להמליץ לפני השר על מועמד מתאים מקרב נבחריה ועובדיה. אך גם השופטת פרוקצ'יה - אשר סברה כי ניתן, ואף ראוי, לפרש את הוראת הסעיף כמאפשרת את מינוים של נציגים חיצוניים - לא שללה את מינוים כנציגים של נבחריה ועובדיה של הרשות. היא אף הדגישה בחוות-דעתה, כי "מינוי נציגי הרשות המקומית שאינם נמנים על שורותיה ראוי שייעשה בקפידה מיוחדת". בהקשר זה ציינה, כי על הרשות המקומית לבדוק ולהיווכח כי המועמד החיצוני אינו נגוע בניגוד עניינים או בפגם אחר שיש בו כדי לשלול את התאמתו; שהוא בעל כשירות מקצועית וערכית מיוחדת; וכן שהוא מעורה בנושאי התכנון והבינוי בתחומה של הרשות וכן במדיניותה של הרשות בנושאים הרלוונטיים.

     המחלוקת בין עמדת שופטות הרוב לבין עמדתה של שופטת המיעוט התמקדה אך בשאלה, אם על-פי פרשנותו התכליתית של סעיף 7(א)(12) הנ"ל, חייבים הרשות המקומית ושר הפנים, ככלל, להגביל את עצמם לבחירה ולמינוי של נציגים מקרב נבחריה ועובדיה של הרשות - וכי רק בהיעדר מועמד מתאים מקרב אלה, רשאים הם לבחור ולמנות מועמד חיצוני - או שמא פרשנותו התכליתית של הסעיף אינה תומכת בהטלת מגבלה כאמור על שיקול-דעתם של הרשות המקומית ושל שר הפנים ונתון להם שיקול-דעת רחב לבחור ולמנות כנציג הרשות בוועדה המחוזית את המועמד הנראה להם טוב ומתאים מכלל המועמדים האחרים, בין שהלה נמנה עם נבחרי או עובדי הרשות ובין שהוא אדם פרטי. במחלוקת שנפלה בין חברותיי, ביחס לשאלה האמורה, דעתי כדעת חברתי השופטת פרוקצ'יה. נימוקיה לעמדה זו - שאת עיקריהם כבר הבאתי - בוארו היטב בפסק-דינה המפורט ואיני רואה מקום לחזור עליהם. אסתפק, אפוא, בכמה הערות שמטרתן להבהיר, ביתר שאת, את עמדתי.

13.     ביסוד עמדת השופטת פרוקצ'יה ניצבת ההנחה, כי מינוים לוועדות המחוזיות של אזרחים שאינם נבחריהן או עובדיהן של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, עשוי, כשלעצמו, לתרום לשיפור תפקודן ולהעלאת רמתן המקצועית של הוועדות; והנחה זו מקובלת עליי. מאגר עובדי הרשויות המקומיות המתאימים לשמש כנציגים בוועדות אלה הוא, מטבע הדברים, מוגבל. האפשרות לבחור את נציגיה לוועדה המחוזית מקרב ציבור מועמדים רחב יותר, הכולל גם אנשים שמצד תפקידיהם או שיוכם המוסדי אינם קשורים בה ישירות, מעניקה לרשות המקומית נגישות למועמדים פוטנציאליים ראויים רבים יותר. בקרב אלה עשויים להימצא מועמדים, שבזכות היותם בעלי השכלה, ידע וניסיון בתחומי התכנון והבנייה, ייטיבו לייצג את עניינה של הרשות בוועדה המחוזית, אף שאינם נמנים עם נבחריה ועובדיה. נציגים כאלה יוכלו אף להעשיר את דיוני הוועדה המחוזית בידע, במקצועיות ובפתיחות רעיונית. בפסילתם מראש ובאורח גורף של מועמדים כאלה - מבלי שהדבר מתחייב מלשון החוק ואף לא מתכליתו - יש, אפוא, משום פגיעה באיכות עבודתן של הוועדות המחוזיות. ודוק: אין להסיק מדבריי, כי על הרשויות המקומיות להעדיף מועמדים חיצוניים על פני נבחריהן ועובדיהן. בבחירת מועמד שהוא נבחר או עובד ציבור אין כל פסול, ובידי כל רשות מקומית להעדיף כי נציגה בוועדה המחוזית ימונה מקרב נבחריה או עובדיה. אך כחברתי השופטת פרוקצ'יה, אף אני סבור, כי בהיעדר נימוקים משכנעים לשלילת מינוים של אנשים פרטיים - או להגבלת מינוים למקרים נדירים - יש להתיר את מינוים, הגם שהדבר מצריך זהירות מיוחדת (השוו: בג"ץ 1783/00 חיפה כימיקלים בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(3) 652).

ביקורת טעמיה של השופטת דורנר
14.     בפסק-דינה של השופטת דורנר נמנו, כזכור, ארבעה טעמים להצדקת העמדה השוללת את מינוים של נציגים חיצוניים: היכרותם המוגבלת של מי שאינם נבחריה או עובדיה של הרשות המקומית עם צורכי הרשות ועם מדיניותה התכנונית; מידת מחויבותם הנמוכה לאינטרסים שלה; יכולתה המוגבלת של הרשות לפקח על פעולותיהם ולהבטיח כי ייצגו כראוי את ענייניה; וקיום "מצבים אינהרנטיים של ניגוד עניינים" בקרב מועמדים אלה. לטעמי, אין בכוחו של אף אחד מן הטעמים הללו כדי להצדיק שלילה גורפת של מינוי מועמדים חיצוניים לוועדות המחוזיות.

15.     מידת בקיאותו של נבחר או עובד, בצרכיה התכנוניים ובמדיניותה של הרשות המקומית שבה הוא מכהן או מועסק, אינה נושא נורמאטיווי אלא שאלה עובדתית. הוא הדין בדבר מידת בקיאותו בצרכיה התכנוניים והאחרים של הרשות המקומית של מי שאינו נבחר או עובד של הרשות. כשם שייתכנו עובדי ציבור, שמידת בקיאותם בצורכי הרשות המקומית היא מוגבלת, כך עשויים להיות גורמים פרטיים שבזכות הכשרתם המקצועית, או הידע והניסיון שרכשו בעיסוקיהם בתחומים רלוונטיים, יתגלו כבעלי בקיאות מופלגת בצרכים התכנוניים של הרשות ויהיו מסוגלים ומוכשרים לייצג היטב את עניינה בוועדה המחוזית. ככל שבקיאות בצורכי הרשות המקומית מהווה קריטריון רלוונטי למינוי נציגיה בוועדה המחוזית, הרי שנתון זה טעון בדיקה עובדתית נקודתית ביחס לכל אחד מן המועמדים, בין שהוא נבחר או עובד ציבור ובין שאינו כזה. לכך יש להוסיף, כי על-פי הוראת סעיף 7(א)(12) לחוק, שר הפנים ממנה את נציגיה של רשות מקומית בוועדה המחוזית על יסוד המלצותיה של הרשות המקומית עצמה. המועמדים להתמנות כנציגי הרשות המקומית בוועדה המחוזית הם אנשים שהרשות המקומית עצמה בדקה ומצאה כי הם מתאימים וראויים לייצגה; וחזקה עליה כי תמליץ לפני השר אך על מועמדים שלמיטב ידיעתה ובדיקתה בקיאים הם היטב בצרכיה התכנוניים.

16.     אף מידת מחויבותם של מועמדים חיצוניים לאינטרסים של הרשות אינה אלא נושא עובדתי, הטעון בירור נקודתי ביחס לכל מועמד; ואף ביחס לעניין זה ניתן להעמיד את הרשות המקומית בחזקתה כי תמליץ לפני שר הפנים רק על מועמד שהיא סומכת על מחויבותו לאינטרסים שלה. יצוין, כי קיומו של "חשש מוגבר" להיעדר מחויבותו של מועמד לצרכיה של הרשות אינו ייחודי לאנשים פרטיים דווקא. כפי שציינה השופטת פרוקצ'יה, הלוא במחוזות תכנון רבים יש יותר מחמש רשויות מקומיות. הווי אומר: מספרן הכולל של הרשויות המקומיות עולה על מספר נציגיהן בוועדות המחוזיות, כך שלרשויות מקומיות רבות אין כלל נציג ישיר בוועדה המחוזית שאליה הן משתייכות. מן ההיבטים שצוינו - מידת היכרותו של המועמד עם צורכי הרשות המקומית שאותה הוא מייצג ומידת מחויבותו למדיניותה התכנונית - אין, לכאורה, הבדל ממשי בין נבחר או עובד ציבור של אחת הרשויות המקומיות במחוז, המייצג בוועדה המחוזית גם כמה רשויות מקומיות נוספות, לבין אדם פרטי המייצג רשות מקומית שאין לו זיקה תפקודית או מוסדית אליה.

     זאת ועוד: "בעיית מחויבות" מסוג שונה יכולה להיווצר דווקא בבחירת נציג מקרב נבחריה של הרשות המקומית, שעם מינויו אפשר שיבכר לייצג לפני הוועדה המחוזית עמדות המקובלות עליו, או המיטיבות עם בוחריו, שאינן בהכרח משקפות את צורכי הרשות. הדעת נותנת כי בטרם תמליץ לפני שר הפנים על מינויו של מי מנבחריה כנציגה בוועדה המחוזית, תבדוק הרשות המקומית הן את כישוריו של המועמד והן את מידת מחויבותו המשוערת לייצוג עניינה. וכשם שלאחר בדיקה מתאימה יכולה הרשות לשים את מבטחה באחד מנבחריה, כך אין מניעה שלאחר בדיקה מתאימה תשים הרשות את מבטחה באדם פרטי. די להזכיר, לשם המחשה, כי על-פי הפרקטיקה המקובלת נוהגות רשויות מקומיות רבות להפקיד את ייצוגן המשפטי בידי עורכי-דין פרטיים, מבלי שהדבר יעורר איזו מן הבעיות שעליהן הצביעה השופטת דורנר. קשה לכן לראות מדוע יימנע מרשות מקומית להפקיד את ייצוגה לפני הוועדה המחוזית בידי אדריכל, עורך-דין או מומחה בתחום התכנון והבנייה.

17.     אף השאלה בדבר מידת הפיקוח שבידי הרשות להפעיל ביחס לנציגיה החיצוניים, אינה מעוררת, לטעמי, בעיה אמיתית. נכון אמנם, כי נציגיה החיצוניים של הרשות אינם כפופים לכללי האתיקה והמשמעת החלים על עובדי הרשויות המקומיות. אך, כשלעצמי, אינני רואה הבדל ממשי בין מידת הפיקוח שבידי הרשות להפעילה כלפי נציג חיצוני בוועדה המחוזית לבין מידת הפיקוח שבידה להפעיל כלפי נציג בוועדה הנמנה עם נבחריה (להבדיל מעובדיה) של הרשות. בדיון המקורי נפלה, כזכור, מחלוקת בין שופטות ההרכב בדבר מהות וגדר המחויבות המוטלת על נציג הרשות המקומית בוועדה המחוזית כלפי הרשות שהמליצה על מינויו. עמדתי במחלוקת זו נוטה לעמדת השופטת ביניש - לאמור, כי בעוד שביחס לעניינים קונקרטיים המובאים להכרעת הוועדה מוטל עליו להחליט לפי שיקול-דעתו העצמאי, הרי שבקביעת עקרונות התכנון מוטל על נציג הרשות המקומית לייצג את מדיניותה. אך גם מנקודת-מבט זו אינני רואה קושי ממשי במגבלות הפיקוח שבידי הרשות המקומית להפעיל כלפי נציגיה. הלוא הנחת המוצא היא, כי הרשות המקומית אינה ממליצה על מועמד מטעמה בטרם בדקה ושוכנעה כי בעמדות שינקוט בדיוניה של הוועדה ייתן ביטוי נאמן לצרכיה התכנוניים ולמדיניותה.

18.     אף טעמה האחרון של השופטת דורנר, כי מינוים של מי שאינם נבחרי או עובדי ציבור כורך חשש טבוע לניגוד עניינים, אינו מצדיק פסילה גורפת של מועמדים חיצוניים. ניתן אמנם להניח, כי מינוי מועמדים פרטיים מקרב הפעילים בשוק המקרקעין ובעסקי בנייה, עלול לעורר חשש ממשי לניגוד עניינים. מינוי מועמדים כאלה, ככלל, אכן אינו רצוי, ומכל מקום הריהו מותנה בנקיטת אמצעי זהירות מיוחדים. אך גם במגזר הפרטי מצויים מועמדים מוכשרים רבים שאין מתעורר לגביהם בהכרח חשש לקיומו של ניגוד עניינים. כאלה הם, לדוגמה, מומחים מן האקדמיה, עובדי-ציבור לשעבר שמילאו תפקידים במוסדות התכנון או ברשויות המקומיות וצברו ידע וניסיון, ואף עוסקים לשעבר בתחומי התכנון והבנייה שפרשו מן הפעילות העסקית ואינם בעלי אינטרסים בתחום זה. בשלילה גורפת מראש של האפשרות למנות גורמים פרטיים יש משום ויתור על האפשרות להסתייע בכישוריהם. העולה מן האמור הוא, כי הדרך הנכונה והראויה להתמודדות עם החשש לקיומו של ניגוד עניינים בקרב המועמדים החיצוניים הינה - כפי שציינה השופטת פרוקצ'יה - קיום בדיקה פרטנית ביחס לכל מועמד פוטנציאלי. קיום חשש לניגוד עניינים מהווה שיקול חשוב וכבד משקל בקביעת כשירותו של כל מועמד; בין אם הוא אדם פרטי ובין אם הוא עובד ציבור. אלא שעניין זה מחייב בדיקה מוקדמת, וניתן להסכים כי מינוי מועמד מן המגזר הפרטי טעון בדיקה זהירה ומוקפדת במיוחד. בדיקה כאמור עשויה להתייחס, לא רק לעצם החשש לניגוד עניינים, אלא גם להיקף הניגוד, לאינטנסיוויות שלו ולמרכזיותו בתפקיד המיועד למועמד (השוו: בג"ץ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום, פ"ד מד(1) 409, 418; ובג"ץ 1100/95 קאסוטו נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מט(3) 691, 698 699).

בקשות ההצטרפות לדיון הנוסף
19.     העותרים בעתירת פריצקי ביקשו לצרפם כמשיבים להליך הדיון הנוסף. עיקר מטרתה של בקשה זו הייתה להעמיד לפנינו לבירור טענות קונקרטיות, בדבר ניגוד העניינים שבגדרו פעל - במסגרת חברותו בוועדה המחוזית - כל אחד מן העותרים. דינה של בקשה זו להידחות. פסקי-הדין נשוא הדיון הנוסף התמקדו בשאלת פרשנותו של סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבניה. בעתירת פריצקי (שכזכור, נדונה במאוחד עם עתירותיהם של העותרים בדנג"ץ 5393/00) אמנם נטען, שכל אחד מן העותרים שרוי בניגוד עניינים קונקרטי המצדיק להעבירו מחברותו בוועדה המחוזית. אך משפסק בית-המשפט - על רקע מסקנתו לעניין פרשנותו של סעיף 7(א)(12) לחוק - לדחות את עתירות העותרים נגד החלטת שר הפנים לבטל את מינוים כחברים בוועדה המחוזית, שוב לא ראה צורך להידרש לטענות הנוספות שנכללו בעתירת פריצקי. לפיכך קבע, כי עתירה זו התייתרה והחליט למוחקה. החלטת הנשיא, לקיים דיון נוסף כבקשת העותרים, נועדה להעמיד לפני בית-המשפט לבירור מחודש רק את שאלת פרשנותו של סעיף 7(א)(12) לחוק, ולא נועדה להחיות טענות שנכללו בעתירת פריצקי. יתר-על-כן: מאז החלטת שר הפנים, לבטל את מינוי העותרים כנציגי העירייה בוועדה המחוזית, חלפו כחמש שנים, והדעת נותנת כי לוועדה מונו חברים אחרים תחת העותרים. נמצא שהטענות לקיומו של ניגוד עניינים קונקרטי, שבעטיו מוצדק לבטל את חברותו בוועדה של מי מהעותרים, חדלו זה מכבר להיות אקטואליות. אין צריך לומר, כי זכותם של העותרים בעתירת פריצקי שמורה להם - אם וכאשר תהיה להם עילה ראויה לכך - לשוב ולפנות לבית-המשפט בעתירה נגד מינויו מחדש של מי מהעותרים כנציג העירייה בוועדה המחוזית.

     בקשת הצטרפות נוספת להליך הדיון הנוסף הוגשה מטעמו של עורך-הדין בנימין היימן. בקשה זאת - שאף היא טרם הוכרעה - סמכה על הטענה כי לאור עיסוקו עתיר השנים של המבקש בתכנון ערים יש בידו לתרום לדיון בענייננו. בקשה זו אינה מגלה עילת הצטרפות. על-כן, דינה להידחות.

20.     דעתי היא, אפוא, כי דין העתירות לדיון נוסף להתקבל במובן זה, שיינתן פסק דין הקובע, כי סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבנייה אינו מגביל את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים, במינוי נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית, לנושאי משרה נבחרים או לעובדי הרשויות המקומיות שבאותו מחוז בלבד; ומכאן כי העובדה, שהעותרים לא נמנו עם נבחריה או עובדיה של עיריית ירושלים, לא הקימה לשר הפנים עילה מוצדקת להעבירם מכהונתם כנציגי העירייה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים. לדידי, יש לחייב את המדינה לשלם לעותרים בדנג"ץ 5393/00 את הוצאות העתירות המקוריות והעתירה לדיון נוסף, כפי שתישומנה על-ידי כבוד הרשם, וכן שכר-טרחת עורך-דין בסך 30,000 ₪. לעותר בדנג"ץ 5361/00, אשר טען לעצמו הן בדיון המקורי והן בדיון הנוסף, תשלם המדינה את הוצאותיו בגין עתירתו המקורית ובגין עתירתו לדיון נוסף, כפי שתישומנה על-ידי כבוד הרשם.

המשנה לנשיא

הנשיא א' ברק:

     מסכים אני לפסק-דינו של חברי, המשנה לנשיא א' מצא.

ה נ ש י א

השופט א' א' לוי:

     אני מסכים.

ש ו פ ט

השופטת ד' ביניש:

1.     סעיף 7(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק) קובע כי בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן: הוועדה המחוזית) יכהנו, בין היתר, "חמישה חברים שימנה שר הפנים על פי המלצות של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז (להלן - נציגי הרשויות המקומיות)" (סעיף 7(א)(12) לחוק). השאלה שהובאה להכרעתנו בפסקי הדין נשוא דיון נוסף זה (להלן: ההליך המקורי) ואף עומדת להכרעתנו עתה, הינה האם רשאית הרשות המקומית להמליץ בפני שר הפנים (להלן: השר) כנציגיה גם על מי שאינם נמנים עם נבחריה או עובדיה ואף על מי שאינם עובדי ציבור כלל, והאם רשאי השר לפעול על פי המלצה כזו.

     שאלה זו לא התעוררה בפנינו כשאלה תיאורטית של פרשנות החוק, ובמנותק מעניינם של העותרים, כי אם על רקע הנחיה שפרסם היועץ המשפטי לממשלה בעניין. בהנחיה זו נקבע, בין היתר:
"...יש להבין ולפרש את הוראת סעיף 7(א)(12) כמגבילה את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים במינוי נציגי הרשויות המקומיות בועדה המחוזית ככלל מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז.
...
... ברור כי זו הפרשנות הנכונה והראויה של החוק, וגם אם החוק אינו אוסר במפורש על הרשויות המקומיות להמליץ על אדם פרטי כנציגן, הרי מנקודת המבט של שיקול הדעת המינהלי המופעל על-ידי שר הפנים, יהא זה ככלל שיקול דעת בלתי ראוי ובלתי סביר לאשר המלצה למינוי נציג חיצוני".

("נציגי הרשויות המקומיות בועדות המחוזיות לתכנון ובניה" - הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 21.924א' (10.8.1999). ההדגשות במקור)

נוכח הנחיה זו ביטל שר הפנים את מינוים של העותרים לוועדה המחוזית ירושלים.

2.     בהליך המקורי הצטרפתי לחברתי השופטת דורנר ולחוות דעתה, אשר נתנה למעשה אישור לחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה ולהחלטת השר שניתנה על פיה בעניינם של העותרים. וזה היה עיקר עמדתי בהליך המקורי:
"מקובל עליי כי על-פי פירושו הסביר והראוי של החוק, ככלל מוגבלת הרשות המקומית, וכך אף שר הפנים, במינוי נציגי רשויות מקומיות לוועדה המחוזית מקרב נושאי משרה נבחרים או מקרב עובדים ברשות המקומית, אף אם אין בחוק הוראה מפורשת האוסרת על הרשות להמליץ על מינויו של אדם פרטי לתפקיד זה.

מסקנה זו תואמת את לשון החוק, ומגשימה באופן הולם את תכליתו. היא משלימה באופן הרמוני את מבנה מוסדות התכנון כפי שקבע המחוקק. חשובה לא פחות מכך העובדה שפרשנות זו של החוק קובעת הנחיה ראויה להפעלת שיקול-הדעת של שר הפנים בהתאם לכללי מינהל תקין, כללים שיש להביאם בחשבון בפרשנות הוראה מן הסוג האמור, הנוגעת להפעלת שיקול-דעת מינהלי על-ידי הרשות בביצוע תפקידה על-פי דין".

(בג"ץ 5848/99 פריצקי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(3) 5, 34 (להלן: בג"ץ 5848/99 פריצקי))

בהליך המקורי סברתי כי על האפשרות למנות נציג שאינו עובד או נבחר של הרשות המקומית להיות חריגה ונדירה וכי אפשרות זו מחייבת נסיבות מיוחדות. בשעתו הבעתי דעה כי "נסיבות כאלה מתקיימות רק כאשר אין הרשות יכולה למנות כנציגהּ אדם שיש לו זיקה ארגונית או מוסדית לאותה רשות" (בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 42). בעניין זה אישרתי למעשה את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בהנחייתו, לפיה "רק במקרה הנדיר בו לא ניתן למצוא מועמד מתאים מתוך המערכת, ומאידך גיסא המועמד החיצוני הוא ללא רבב, ובעל כישורים, נסיון והתאמה יוצאי דופן ונטול כל ניגוד עניינים או פוטנציאל לו... או אז מינוי של מועמד זה לתפקיד נציג הרשויות המקומיות עשוי להיות סביר".

     גם היום איני סבורה כי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה והחלטת השר על פיה היו מוטעות באופן המחייב את ביטולן מחמת אי סבירות. זאת ועוד, אף היום סבורה אני כי ההנחיה שראוי שבית משפט זה ינחה את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים ביחס למינוי נציגים על פי סעיף 7(א)(12) לחוק הינה כי הכלל הוא שעליהם למנות נציגים מקרב עובדי ונבחרי הרשויות המקומיות ואילו מינוי אדם חיצוני צריך להיות החריג. יחד עם זאת, אף כי לא שיניתי את עמדתי העקרונית, הרי כפי שיובהר להלן, לאחר שקראתי את חוות דעתו של חברי המשנה לנשיא מצא וחזרתי ושקלתי בדבר, מוכנה אני להגמיש את עמדתי ביחס להיקפו של חריג זה.

3.     כפי שציין חברי המשנה לנשיא, אין ולא הייתה מחלוקת בינינו כי לשונו של סעיף 7(א)(12) הנ"ל מאפשרת גם פרשנות לפיה ניתן למנות כ"נציגי הרשויות המקומיות" אף מי שאינם עובדיהן או נבחריהן של הרשויות המקומיות. השאלה הינה מהי הפרשנות אשר תגשים באופן ראוי את תכליתו של הסעיף. כידוע, לדבר חקיקה עשויות להיות תכליות רבות ומגוונות (ראו למשל בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 764). במקרה דנן ניתן להצביע על שלוש תכליות אשר עומדות בבסיסו של סעיף 7 לחוק (כפי שתוקן בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה-1995).

4.     התכלית הראשונה של סעיף 7(א) לחוק הקובע את הרכב הוועדה המחוזית הינה ליצור מוסד תכנוני אשר ישקף את מגוון היבטיהם של צורכי התכנון ואת מגוון השיקולים הציבוריים והמקצועיים, תוך איזון ראוי בין השיקולים הכלל-ארציים והמחוזיים לבין השיקולים המקומיים. סעיפים 7א(1)- 7א(11) באים להבטיח ייצוג הולם למכלול השיקולים הכלל-ארציים והמחוזיים ולאינטרסים הלגיטימיים של הגורמים הכלל-ארציים והמחוזיים השונים. סעיף 7(א)(12) נועד להבטיח ייצוג הולם לשיקולים המקומיים ולאינטרסים הלגיטימיים של הרשויות המקומיות במחוז. ואילו סעיף 7(א)(13) מבקש להבטיח ייצוג לשיקולים ציבוריים-מקצועיים שאינם מושפעים מאינטרסים של הגורמים הארציים או המקומיים. אכן, תכלית זו עולה בבירור מלשון הסעיף ומהרכב הוועדה. תכלית זו מתבקשת אף מההיסטוריה החקיקתית ומתפקידיה של הוועדה המחוזית, ובאה לידי ביטוי מפורש בדברי ההסבר של הצעת החוק ובדיונים שהתקיימו בכנסת (ראו: הצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40), תשנ"ה-1994, בע' 16; ד"כ 140 (תשנ"ה) 323). על דברים אלה עמדתי ביתר פירוט בהליך המקורי והמעיין יעיין שם (ראו: בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 34- 37). על כל פנים, נראה כי לגבי תכלית זו אין בינינו מחלוקת (ראו פסקה 7 לחוות דעתו של המשנה לנשיא מצא; כן ראו דברי השופטות דורנר ופרוקצ'יה בהליך המקורי בבג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 16-15, 27).

     אשר לתכלית זו של סעיף 7(א)(12) הנ"ל, הנני בדעה כי על מנת לייצג באופן הטוב ביותר את המדיניות של הרשות המקומית ואת האינטרסים שהרשות מופקדת עליהם, יש למנות ככלל כנציגי הרשות את מי שנמנים עם עובדיה או נבחריה. על טעמיי לכך עמדתי בהרחבה בהליך המקורי ולפיכך אסתפק בהבאת עיקרי הדברים:

"כשלעצמי, אין לי ספק כי בדרך-כלל, כאשר מדובר במוסדות שהרכבם על-פי חוק מבוסס על ייצוג, הפירוש המבטיח באופן מרבי את קיום הנציגות הוא פירוש שלפיו מתחייבת זיקה ארגונית או מוסדית בין הנציג לבין הגוף שאותו הוא מייצג. כאשר מדובר בנציגים של גוף ציבורי או של רשות שלטונית, הפירוש המקובל והסביר הוא שאותו נציג הוא חבר הגוף הציבורי שאותו הוא מייצג או שהוא עובד באותו גוף. הזיקה בין הגוף לבין הנציג נותנת לנציג את הכלים ואת האמצעים לבטא את עמדת הגוף שבשמו נתמנה ושאותו הוא אמור לייצג, מחייבת אותו בנאמנות לשולחו ונותנת לגוף המרשה אפשרות מרבית להנחות את נציגו ולפקח על פעילותו.
...
על דרך ההכללה ניתן לומר, כי הנציג הוא בא-כוחם של הגוף, של המוסד ושל הרשות שמטעמם נתמנה, והוא אינו מתמנה על בסיס אישי. מובן שראוי הוא שכל נציג יהיה בעל כישורים אישיים מתאימים; אך כיוון שעיקר תפקידו הוא בייצוג הגורם שמטעמו נתמנה, הייצוג מעצם טיבו מבוסס על מינוי מוסדי. לפיכך חשוב שנציג של גוף ציבורי, ובמיוחד של מוסד שלטוני כרשות ממשלתית או רשות מקומית, יהיה אדם שנתמנה לתפקידו הייצוגי מקרב אותו גוף או מוסד והוא בעל זיקה הדוקה אליו; כך יוכל לייצג את עמדות שולחיו וכך יהיה נתון לפיקוח מוסדי וציבורי במילוי שליחותו כמייצג אותו גוף. כך גם יובטח, בדרך-כלל, שהאינטרס שלו והאינטרס של הגוף שבשמו נתמנה יהיו זהים".

(ראו: בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 38-37 וראו עוד שם בע' 40-38, ובע' 18-17).

עיינתי בנימוקיו של חברי המשנה לנשיא, ומסכימה אני כי אין בטעמים אלו כדי לחייב שלילה גורפת ומוחלטת של מינוי מועמדים חיצוניים לוועדות המחוזיות, משום שתיאורטית עשויים להיות מועמדים חיצוניים שייצגו את המדיניות של הרשות המקומית ואת האינטרסים שהרשות מופקדת עליהם לא פחות טוב מנבחריה ועובדיה של הרשות. אולם, סבורתני כי בדרך כלל יהיה יתרון מובנה משמעותי לנציג שהוא בעל הזיקה המוסדית או הארגונית לרשות ולפיכך על מינוי מועמדים חיצוניים להיות החריג (ראו והשוו: בג"ץ 39/82 הנפלינג נ' ראש עיריית אשדוד, פ"ד לו(2) 537, 542-540; בג"ץ 36/51 חת נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד ה 1553, 1558).

5.     התכלית השנייה של סעיף 7 לחוק הינה, כלשונה של השופטת דורנר, "להבטיח כי הגוף יהיה משוחרר מלחצים של בעלי עניין, ויפעל בלא חשש של ניגוד-עניינים" (בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 16). תכלית זו עולה מן הסעיף עצמו ומסעיפים אחרים לאותו חוק (ראו: סעיף 7(א)(13)(ב), סעיף 7(ג), וכן ראו: סעיפים 11, 11א, 47, 47א לחוק). זוהי אחת מתכליותיו הפרטיקולריות של הסעיף. תכלית זו מתבקשת אף מתכליתו הכללית של הסעיף ומערכי היסוד של השיטה, שכן "הכלל האוסר ניגוד עניינים מעוגן בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית ובפסיקתו הענפה של בית משפט זה; כלל זה אינו מותנה בקיומה של הוראה חקוקה ואינו מתמצה בהוראות החקוקות הקיימות... 'מדובר בעקרון יסוד אוניברסלי 'המרחף' מעל כל דברי החקיקה הרלבנטיים'..." (ראו: בג"ץ 11269/03 כמאל נ' שר המשפטים (טרם פורסם) בפסקה 8 והאסמכתאות המובאות שם). לפיכך, אף אם מלשונו של סעיף 7 לא הייתה עולה כל הגבלה על סמכות המינוי של השר לפי סעיף 7(א)(12), הרי יש בעקרון היסוד בדבר האיסור על ניגוד עניינים כדי לחייב פרשנות מצמצמת של סמכות זו. יפים לעניין זה דברים שנאמרו לאחרונה בהקשר אחר מפי הנשיא ברק:

"ביסוד גישה זו מונחת התפיסה כי הכלל בדבר איסור על ניגוד עניינים הוא מעקרונות היסוד של שיטת המשפט שלנו. הוא חלק מתכליתו הכללית של כל דבר חקיקה. גם כאשר חוק עושה שימוש בלשון כללית שאין בה כל הגבלות, מוטלות הגבלות מכוח העקרון הכללי של ניגוד העניינים".

(בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון (טרם פורסם) בפסקה 13 לפסק דינו של הנשיא)


     אין ספק בעיניי שתכלית זו - להבטיח כי הוועדה תהיה משוחררת מלחצים של בעלי עניין, ותפעל בלא חשש לניגוד עניינים - מחייבת כי מינוי מועמדים חיצוניים לרשות המקומית יהיה חריג וייעשה רק לאחר בדיקה זהירה וקפדנית כי אין חשש לניגוד עניינים, משום שמינוי כאמור טומן בחובו חשש טבוע לניגוד עניינים. אף לעניין זה אין לי אלא לחזור על דברים שאמרתי בהליך המקורי, אשר יש בהם לטעמי כדי לספק מענה לנימוקיה של השופטת פרוקצ'יה בהליך המקורי ולנימוקי המשנה לנשיא בהליך דנן:

"אמנם ניתן לתאר מצבים שבהם יימצא אדם חיצוני שאין לו זיקה מוסדית לרשות והוא בקי בתחום התכנון והמקרקעין אך אין לו עניין אישי בנושאים שבהם עוסקת הוועדה המחוזית. אולם אין ספק שבדרך-כלל מומחה בתחומים אלה, שאינו בעל עניין אקדמי בלבד בנושא, יהיה אדם שלפתחו רובץ חשש מובנה של ניגוד עניינים. עורך-דין העוסק בתחום המקרקעין, כמו גם אדריכל או אדם העוסק בנדל"ן, המקיים עסקים פרטיים באותו מחוז, עיסוקו עשוי להיות מושפע מהחלטות הוועדה המחוזית כמעט בכל דבר ועניין. מניעת השתתפותו של אותו איש מקצוע בדיונים הקשורים במישרין לפעילות משרדו או עיסוקו - אין בה כדי להסיר את החשש הטבוע לקיומו של ניגוד עניינים.
...
כבר נקבע... כי בדרך-כלל במצב של ניגוד עניינים אישי בין העיסוק המקצועי לבין כהונה בתפקיד ציבורי, אין להסתפק בהימנעות מהצבעה בעניין מסוים, ונוצרת פסלות לכהונה. הכול תלוי, כמובן, במידת האינטנסיביות של הקשר בין התפקיד הציבורי לבין העיסוק הפרטי. בכל הנוגע למוסדות התכנון, הקשר בין התפקיד לבין האינטרס המקצועי האישי של מי שעיסוקו קשור במישרין או בעקיפין לתכנון, למקרקעין או לייעוץ משפטי ביחס לנושאים אלה, הוא בדרך-כלל, מעצם טיבו, קשר אינטנסיבי, שכן מכלול הנושאים הנידונים בוועדה תכנונית נוגעים לעיסוקו המקצועי של אותו חבר מוסד תכנוני. ככלל, היקף התחומים שבאחריות הוועדה המחוזית הוא רחב ובעל השלכות רבות על התחום המקצועי בכללו...
צודקת חברתי השופטת פרוקצ'יה בקביעתה, כי בכל מקרה של מינוי חבר ועדה מחוזית יש לבחון בנפרד את שאלת ניגוד העניינים; בין שמדובר בעובד רשות או בנבחר, ובין שמדובר באדם חיצוני. אולם, אין ספק שבמינוי נציג שיש לו זיקה מוסדית או ארגונית לרשות, מופחת באופן משמעותי החשש לקיומו של ניגוד עניינים אישי, וקיים סיכוי רב שהנציג יהיה בעל אינטרס זהה לאינטרס של שולחו".

(בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 41-40; וראו גם שם בע' 19-18; כן ראו: בג"ץ 1100/95 קאסוטו נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מט(3) 691, 700-698 (להלן: פרשת קאסוטו); בג"ץ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון, פ"ד מז(3) 741, 748-747 (להלן: פרשת מושלב)).     

ההלכה האוסרת על הימצאות במצב שבו קיימת אפשרות ממשית (או אף חשש סביר) לניגוד עניינים בין התפקיד הציבורי לבין עניינו האישי של בעל התפקיד "הינה מן הראשונות במלכות בתורת המינהל הציבורי בישראל, ובתי-המשפט חזרו ושנו אותה שוב ושוב" (בג"ץ 6499/99 המפד"ל - המפלגה הדתית לאומית נ' הרב בן-עזרא, פ"ד נג(5) 606, 618). להלכה זו יש לתת משקל מיוחד בענייננו משום שכבר נפסק לא פעם כי תחום התכנון והבנייה היה מאז ומעולם תחום רגיש ביותר בשלטון המקומי (ראו: פרשת קאסוטו הנ"ל בע' 699; פרשת מושלב הנ"ל בע' 748; ד"נ 6/86 שולמן נ' ראש עיריית הרצליה, פ"ד מ (2) 481, 485). אכן, תחום התכנון והבנייה טומן בחובו חשש מוגבר לניגוד עניינים בשל ההשלכות הכספיות הניכרות הטמונות בהחלטות ועדות התכנון, ונראה כי אף המחוקק היה מודע לרגישות המיוחדת של תחום זה ולפיכך ראה לקבוע סנקציות פליליות מחמירות בנושא ניגוד העניינים בתחום זה. חשש זה אף גובר, כאמור, כאשר מדובר במועמד חיצוני שאין לו זיקה מוסדית או ארגונית לרשות.

6.     שתי התכליות הנ"ל הן שעמדו ביסוד הפרשנות שאימצה השופטת דורנר ואף אימצתי אני בהליך המקורי. יחד עם זאת, נראה כי קיימת תכלית נוספת לסעיף 7 הנ"ל וכי תכלית שלישית זו היא שעמדה ביסוד פרשנותה של השופטת פרוקצ'יה בהליך המקורי. התכלית השלישית של סעיף 7 הינה להביא למינוים של הנציגים המוכשרים והראויים ביותר, על מנת להבטיח את שיפור תפקודן של הוועדות המחוזיות. עמד על כך המשנה לנשיא מצא בפסקה 13 לחוות דעתו:

"ביסוד עמדת השופטת פרוקצ'יה ניצבת ההנחה, כי מינוים לוועדות המחוזיות של אזרחים שאינם נבחריהן או עובדיהן של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, עשוי, כשלעצמו, לתרום לשיפור תפקודן ולהעלאת רמתן המקצועית של הוועדות... מאגר עובדי הרשויות המקומיות המתאימים לשמש כנציגים בוועדות אלה הוא, מטבע הדברים, מוגבל. האפשרות לבחור את נציגיה לוועדה המחוזית מקרב ציבור מועמדים רחב יותר, הכולל גם אנשים שמצד תפקידיהם או שיוכם המוסדי אינם קשורים בה ישירות, מעניקה לרשות המקומית נגישות למועמדים פוטנציאליים ראויים רבים יותר. בקרב אלה עשויים להימצא מועמדים, שבזכות היותם בעלי השכלה, ידע וניסיון בתחומי התכנון והבנייה, ייטיבו לייצג את עניינה של הרשות בוועדה המחוזית, אף שאינם נמנים עם נבחריה ועובדיה. נציגים כאלה יוכלו אף להעשיר את דיוני הוועדה המחוזית בידע, במקצועיות ובפתיחות רעיונית".

מקובלת עלי עמדתם של המשנה לנשיא ושל השופטת פרוקצ'יה כי בפרשנותה של סמכות המינוי של השר לפי סעיף 7(א)(12) הנ"ל יש להביא בחשבון גם את התכלית הזו. כן מוכנה אני לקבל את עמדתם כי פסילתם מראש ובאורח גורף של מועמדים חיצוניים עלולה לצמצם את מאגר המועמדים הראויים, וכי בצמצום זה עלולה להיות, בעקיפין, פגיעה באיכות עבודתן של הוועדות המחוזיות.
     
     לפיכך, מוכנה אני להרחיב במידת מה את היקפו של החריג המאפשר מינויים של מועמדים חיצוניים כך שחריג זה לא יוגבל רק לנסיבות בהן אין הרשות יכולה למנות כנציגהּ אדם שיש לו זיקה ארגונית או מוסדית לאותה רשות. מסכימה אני גם לכך שיש לאפשר לרשות המקומית להעדיף מועמד חיצוני על פני מועמדים מקרב הרשות כאשר מדובר במועמד חיצוני מוכשר וראוי באופן יוצא דופן, אשר עשוי לתרום בצורה משמעותית לתפקודה של הוועדה המחוזית ולייצוגה של הרשות בוועדה. אולם, אסור שמימוש תכלית זו יעשה על חשבון שתי התכליות האחרות של הסעיף ולפיכך על מינוי מועמד חיצוני להיוותר חריג לכלל המחייב מינוי מועמדים מקרב נבחרי ועובדי הרשות.

7.     הנה כי כן, בהפעלת סמכות המינוי של נציגי הרשויות המקומיות לפי סעיף 7(א)(12) הנ"ל, על הרשויות המקומיות הממליצות ועל שר הפנים הממנה לשוות לנגד עיניהם את שלוש תכליותיו של הסעיף: להבטיח ייצוג הולם לשיקולים המקומיים ולאינטרסים הלגיטימיים של הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית; להבטיח כי הוועדה תהיה משוחררת מלחצים של בעלי עניין, ותפעל בלא חשש של ניגוד עניינים; ולהביא למינוים של הנציגים המוכשרים והראויים ביותר, על מנת להבטיח את שיפור תפקודה של הוועדה. כפי שראינו, שתי התכליות הראשונות מחייבות כי מינוי מועמד חיצוני כנציג הרשות המקומית יהיה חריג נדיר, בעוד שהתכלית השלישית מביאה למסקנה כי אין לצמצם חריג זה יתר על המידה. מהי, אפוא, ההנחיה הפרשנית שיהיה בה כדי להגשים באופן ראוי את כל שלוש התכליות הללו?

     דעתי היא כי ככלל על הרשויות המקומיות ושר הפנים לבחור נציגים מקרב עובדי ונבחרי הרשויות המקומיות בלבד (ומובן שאף בבחירה זו כפוף שיקול דעתם לכל כללי המשפט המנהלי). יחד עם זאת, ניתן להכיר בחריג לפיו הרשויות המקומיות והשר רשאים להעדיף מועמד חיצוני כנציג הרשות המקומית לוועדה על פני מועמדים מקרב עובדיהן ונבחריהן של הרשויות, בהתקיים שלושה תנאים מצטברים:
(1) כאשר סבורים הם כי מדובר במועמד חיצוני מוכשר וראוי באופן יוצא דופן, אשר העדפתו על פני מועמדים מקרב הרשות עשויה לתרום תרומה משמעותית לתפקודה של הוועדה המחוזית; או כאשר אין הרשות יכולה למנות כנציגהּ אדם שיש לו זיקה ארגונית או מוסדית לאותה רשות.
(2) כאשר סבורים הם כי מועמד זה ייצג את המדיניות של הרשות המקומית ואת האינטרסים שהרשות מופקדת עליהם לא פחות טוב מנבחריה ועובדיה של הרשות (מבחינת נאמנותו ומחויבותו לייצוג האינטרסים של הרשות ומבחינת היכרותו עם צרכי הרשות ועם מדיניותה התכנונית), חרף העדר זיקתו הארגונית או המוסדית לרשות.
(3) לאחר שבדקו הם היטב כי חרף הפוטנציאל המוגבר לקיומו של ניגוד עניינים בקרב מועמדים חיצוניים, אין המועמד נגוע בניגוד עניינים ואין חשש סביר שיתקיים ניגוד עניינים בין תפקידו בוועדה לבין האינטרסים הפרטיים שלו.

8.     בשולי הדברים אעיר כי מסכימה אני עם המשנה לנשיא מצא כי הפער בין עמדתי בהליך המקורי לבין עמדתה של השופטת פרוקצ'יה לא היה רב. כעת, ניתן לומר שפער זה אף הצטמצם. יחד עם זאת, רואה אני חשיבות רבה לכך שתצא מלפני בית משפט זה הנחיה מפורשת לרשויות המקומיות הממליצות ולשר הממנה לגבי התנאים למנויים של מי שאינם נמנים עם עובדיה ונבחריה של הרשות המקומית, כאמור בפסקה 7 לחוות דעתי.

     חבריי המשנה לנשיא מצא והשופטת פרוקצ'יה סבורים כי פרשנותם המרחיבה תאפשר לשר למנות מועמדים חיצוניים שיהא בכוחם "לתרום לשיפור תפקודן ולהעלאת רמתן המקצועית של הוועדות". לנגד עיניהם רואים הם "מועמדים, שבזכות היותם בעלי השכלה, ידע וניסיון בתחומי התכנון והבנייה, ייטיבו לייצג את עניינה של הרשות... נציגים כאלה יוכלו אף להעשיר את דיוני הוועדה המחוזית בידע, במקצועיות ובפתיחות רעיונית" (פסקה 13 לחוות דעתו המשנה לנשיא). לנגד עיניהם רואים הם מועמדים מוכשרים מן המגזר הפרטי שלא דבק בהם כל חשש לקיומו של ניגוד עניינים, כגון "מומחים מן האקדמיה, עובדי-ציבור לשעבר שמילאו תפקידים במוסדות התכנון או ברשויות המקומיות וצברו ידע וניסיון, ואף עוסקים לשעבר בתחומי התכנון והבנייה שפרשו מן הפעילות העסקית ואינם בעלי אינטרסים בתחום זה" (פסקה 18 לחוות דעתו המשנה לנשיא).

     השופטת פרוקצ'יה סברה בהליך המקורי כי תכלית זו ניתן להגשים באמצעות "מנגנון המינוי הקיים, הבנוי מהמלצת מועמדים על-ידי הרשות המקומית ומשיקול-דעת הנתון לשר הפנים כגורם הממנה" ובאמצעות פרשנות רחבה למושג "נציגי רשויות מקומיות" כמוצע בפסק דינה (בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 28). כחוט השני עוברת אף בחוות דעתו של חברי המשנה לנשיא מצא ההנחה כי אם יינתן לרשויות המקומיות ולשר שיקול דעת רחב למנות את נציגי הרשויות המקומיות ייעשו אלה שימוש בסמכותם על מנת למנות את המועמדים המוכשרים והראויים ביותר, בעלי הכישורים יוצאי הדופן והנקיים מכל חשש לקיומו של ניגוד עניינים. אליבא דחברי המשנה לנשיא חזקה על הרשות המקומית "כי תמליץ לפני השר אך על מועמדים שלמיטב ידיעתה ובדיקתה בקיאים הם היטב בצרכיה התכנוניים" (פסקה 15 לחוות דעתו); "ניתן להעמיד את הרשות המקומית בחזקתה כי תמליץ לפני שר הפנים רק על מועמד שהיא סומכת על מחויבותו לאינטרסים שלה" (פסקה 16 לחוות דעתו); "הלוא הנחת המוצא היא, כי הרשות המקומית אינה ממליצה על מועמד מטעמה בטרם בדקה ושוכנעה כי בעמדות שינקוט בדיוניה של הוועדה ייתן ביטוי נאמן לצרכיה התכנוניים ולמדיניותה" (פסקה 17 לחוות דעתו).

     בכל הכבוד, נראה לי כי הנחה זו היא אופטימית וספק אם היא מציאותית גם בהניחנו לטובת הרשות את חזקת הכשרות והתקינות במינוי נציגיה. גישתי זו הייתה גם ככל הנראה, בבסיס ההנחיה שהנחה היועץ המשפטי לממשלה את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים. חוששתני שבהעדר הנחיה מפורשת מבית משפט זה, אשר תתווה את שיקול דעת הרשויות המקומיות והשר במינוי נציגים חיצוניים לוועדה המחוזית, אין כל ערובה שאלה יפעלו כפי שחבריי מקווים ויגשימו את התכלית אותה מבקשים המשנה לנשיא מצא והשופטת פרוקצ'יה להגשים בפרשנותם. חשש זה אינו חשש ערטילאי, אלא מבוסס הוא על ניסיון החיים. כבר עמדתי לעיל על כך שתחום התכנון והבנייה טומן בחובו חשש מוגבר לניגוד עניינים וכי תחום זה היה מאז ומעולם תחום רגיש ביותר בשלטון המקומי. לכך ניתן להוסיף כי העיון בהיסטוריית המינויים של המועמדים החיצוניים שמונו כנציגי עיריית ירושלים בוועדה המחוזית אינו מחזק, בלשון המעטה, את הנחתם של חבריי שהשר והרשות המקומית יעשו שימוש בשיקול דעתם הרחב על מנת למנות רק את אותם מועמדים חיצוניים אותם רואים חבריי לנגד עיניהם. עמדה על כך השופטת דורנר בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל באומרה:

"החשש האמור לניגוד עניינים מודגם היטב בעניינם של העותרים במקרה שלפנינו. כאמור, שניים מן העותרים הם עורכי-דין, המתמחים במקרקעין, והשלישי הינו בעלים של מקרקעין נרחבים בירושלים, שהחלטות הוועדה רלוונטיות לגביהם.
...
חשש זה הינו סביר, והוא אף מתחזק לנוכח האפשרות כי ההמלצה למינוי בוועדה ניתנה ככיבוד לבעלי עניין במקרקעין בשל זיקתם הפוליטית".
(שם, בע' 19-18)

יצוין כי לעניין פלק לא נטען כי הוא היה מצוי במצב של ניגוד עניינים, אף לא בכוח, אך נטען בתגובת המדינה בהליך המקורי כי העותר "שהינו יו"ר הדור הצעיר במפד"ל, אינו בר-הסמכא בנושאי תכנון ובניה", וכי העותר "המבקש לכהן כנציג העיר ירושלים בועדה המחוזית, אף אינו תושב העיר או תושב מחוז ירושלים" (בג"ץ 685/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נד(3) 44, 47).

     גם נסיבות מינוים של העותרים לקדנציה האחרונה אינן מחזקות את הנחתם של חבריי המשנה לנשיא מצא והשופטת פרוקצ'יה ביחס לאופן בו יפעל השר במקרה שיינתן בידיו שיקול דעת רחב. כזכור:

"שאלת כשרות חברותם של העותרים בוועדה התעוררה ערב מינוים לקדנציה זו. על-פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, שהופצה לאחר קבלת החוק להתפזרות הכנסת ה- 14 וערב תחילת תקופת הבחירות, היה על שר הפנים, כמו על יתר חברי הממשלה, להימנע ממינוי אנשים בעלי זיקה אישית או פוליטית לשר משרי הממשלה; ביחס לעותרים היה על פני הדברים חשש למינוי פוליטי מסוג זה. שר הפנים לא שעה להנחיית היועץ המשפטי לממשלה והזדרז למנותם ערב הבחירות ממש - ארבעה ימים לפני הבחירות. יתרה מזו, באותה תקופה הייתה בפני היועץ המשפטי לממשלה תלונה של החברה להגנת הטבע ביחס למינוי אנשים חיצוניים למערכת השלטונית, לוועדות התכנון. התלונה הדגישה את חומרת הבעיה בוועדה המחוזית של ירושלים, והיועץ המשפטי נדרש לשאלות העקרוניות הנוגעות לפעילות גופי התכנון והרכבם. התלונה הועברה אף לשר הפנים, אלא שהשר לא המתין לבדיקת התלונה והזדרז למנות את העותרים בטרם התקבלה חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה".
(בג"ץ 5848/99 פריצקי הנ"ל, בע' 43-42)

     כאמור, השאלה שעמדה להכרעתנו בהליך המקורי ואף עומדת להכרעתנו כעת אינה שאלה תיאורטית של פרשנות חוק, במנותק מהתשתית העובדתית שהונחה לפנינו בהליך המקורי ובמנותק מן המציאות הקיימת בתחום התכנון והבנייה. עניין לנו בהוראת חוק שנועדה להעניק שיקול דעת לרשויות המנהליות בתחום רגיש ביותר ושומה עלינו לפרש הוראה זו באופן שיהא בו כדי להנחות את הרשויות להפעיל את שיקול דעתן באופן המגשים את תכליות החוק.

     אשר על כן, לו דעתי תשמע, אציע לחבריי לאמץ את ההנחיה הפרשנית האמורה בפסקה 7 לחוות דעתי. מסכימה אני עם חברי המשנה לנשיא מצא כי בהתחשב בעובדה שמאז החלטת שר הפנים לבטל את מינוי העותרים לוועדה המחוזית חלפו כחמש שנים והדעת נותנת כי מונו חברים אחרים תחתיהם, איננו נדרשים להכריע בשאלת כשירותו של מי מהם על פי הנחיה פרשנית זו. בנסיבות העניין לא הייתי עושה צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופטת א' חיות:

     במחלוקת שנפלה בין חבריי אני מצרפת את דעתי לדעתו של המשנה לנשיא א' מצא.

ש ו פ ט ת

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.     אני מסכימה לפסק דינו של חברי, המישנה לנשיא מצא, לפיו סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבנייה אינו מגביל את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים במינוי נציגי הרשויות המקומיות בועדה המחוזית לנושאי משרה נבחרים או לעובדי הרשות המקומית בלבד.

2.     דעתי כאז, כן עתה, הינה כי הפרשנות הראויה להוראת החוק האמורה היא כי נתון לרשות המקומית חופש פעולה להמליץ בפני שר הפנים על מועמד מתאים לכהן כחבר בועדה המחוזית, בין אם יש לו זיקה תיפקודית לרשות המקומית כנבחר או כעובד, ובין אם לאו. אין החוק, על פי תכליתו, מתיישב עם נורמה הפוסלת מראש מינוי נציג חיצוני לועדה; הוא גם אינו מתיישב עם מדיניות מינוי היוצרת מראש מידרג מחייב על פיו ניתנת עדיפות אבסולוטית למועמד מן המימסד, תוך השארת אופציה שיורית צרה המאפשרת מינוי מועמד חיצוני רק מקום שבו אין מועמד מתאים הנימנה על הממסד (כפי שעולה מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה) או מקום שכשירותו של המועמד החיצוני היא כה חריגה ומיוחדת, עד כדי לגבור אף על כלל ההעדפה הרגיל (כפי שנובע מהשקפתה של חברתי, השופטת ביניש, בפסק דינה בהליך זה). בעיני, הנחיות מדיניות אלה למינוי נציגי הרשות המקומית לרשות התכנון אינן עולות בקנה אחד עם לשון החוק ועם תכליתו. הן אף אינן משרתות בצורה ראויה את האינטרס הציבורי הכללי. עם זאת, בצד השארת חופש פעולה וחופש בחירה לרשות המקומית ולשר הפנים, יש לעמוד על בדיקה פרטנית קפדנית של כשירותו של מועמד זה או אחר - בין אם הוא איש מימסד הרשות המקומית ובין אם הוא חיצוני לה, כדי להבטיח את התאמתו המלאה מבחינת כשירותו המקצועית, אישיותו, ואי תלותו בגורמים ובעניינים העלולים ליצור ניגודי עניינים ולהעלות חשש לקיום שיקולים זרים במילוי התפקיד.

3.     לא אחזור על פרטי הניתוח המשפטי שהביאני למסקנות האמורות, כפי שהם עולים מפסק הדין בהליך המקורי. די אם אציין את עיקרי הדברים הבאים:

     המסקנה בדבר זכותה של הרשות המקומית להמליץ בפני השר על נציג מטעמה לועדה המחוזית, בין אם יש לו זיקה תיפקודית לרשות ובין אם לאו, מתבקשת, בראש וראשונה, מפרשנותו המילולית של החוק. היא מתיישבת גם עם תכליתו של החוק.

     ראשית, הרכבה של הועדה המחוזית נועד ליצור מערכת שבמסגרתה יבואו לידי ביטוי מכלול ההיבטים הרלבנטיים לתכנון עיר, ויישקלו וייאוזנו מיגוון השיקולים הציבוריים והמקצועיים הצריכים לענין. בצד הגורם הממשלתי שיש לו ייצוג נרחב בועדה, ניתן מעמד בעל משקל להיבט המקומי אשר ייצוגו אינו מחייב, בהכרח, זיקה פורמלית לרשות המקומית. הרחבת המאגר האנושי מתוכו ניתן לבחור מועמדים מתאימים לועדה מאפשר גיוון תשתית המינויים לבעלי כישורים ייחודיים בתחומי עיסוק שונים, שהם רלבנטיים להליך התכנון ולצרכיה של הרשות המקומית. חשיבותה של גמישות במערכת המינויים הינה רבת משקל, שכן היא מביאה עמה לא רק מקצועיות ברמה גבוהה אלא גם פתיחות אנושית, יצירתיות, ותנופה מחשבתית שהם חיוניים לקידמה ולעשייה חשובה.

     תכנון סביבתי נמנה על הנושאים המורכבים והחשובים ביותר בהשפעתו על חיי האדם. הוא משפיע על הפרט ועל הציבור כאחד. הוא כורך עמו כמעט כל זווית של חיי אדם בסביבתו. במסגרתו מתגבשים דפוסי חיים בענייני מגורים, כלכלה, ועסקים, תחבורה, בריאות, חינוך ותרבות איכות סביבה, ערכי טבע ונוף תיירות, בטיחות ובטחון ועוד כהנה וכהנה. נציגי הממשלה בועדה המחוזית נותנים ביטוי למדיניות הממשלה בתחומים השונים. נציגי הרשות המקומית מביאים עמם מטען ערכי חשוב בתחומי חיים שונים - בין בעלי אופי כללי ובין בעלי ערך מקומי, והשפעתם על עיצוב אורחות החיים של האדם דרך תבניות התכנון המרחבי הינה בעלת משמעות רבה. ראייה זו של ייעודם של הליכי התכנון וחשיבותם לקביעת דפוסי החיים מובילים למחשבה כי הגבלתה של נציגות הרשות המקומית בועדה המחוזית לאנשי מימסד בלבד אינה משרתת את התכלית האמורה. פתיחת המועמדות לאנשים מתאימים מתחומי מומחיות שונים בלא קשר הכרחי להשתייכותם המימסדית מתיישבת עם תפיסה רחבה של הליכי התכנון, והכרה בהשפעתם על עיצוב פניה של החברה.

     שנית, הרחבת נציגותה של הרשות המקומית בועדה המחוזית גם למועמדים שאינם בעלי זיקה תיפקודית לרשות אינה סותרת, א-פריורי, את חובת נאמנותו של הנציג לעניינה של הרשות המקומית. נאמנות זו אין פירושה כי הוא כפוף לתכתיבי הרשות המקומית וכי הוא עושה דברה. חבר מוסד תכנון, באשר הוא, הינו עצמאי בשיקוליו ואינו כפוף להוראות גורם כלשהו, כפי שמוסד התכנון עצמו אינו כפוף בהכרעותיו למדיניותה של הרשות המקומית. וכך, היות הנציג החיצוני בועדה המחוזית מנותק מהמערכת המימסדית של הרשות המקומית אינו צריך להשפיע על כשירותו לכהן, והוא, ככל חבר ועדה אחר, חייב בהפעלת שיקול דעת עצמאי, הרואה לנגד עיניו את אינטרס הציבור בהליך התכנוני. עצמאות פעולתו ושיקול דעתו של כל חבר בועדה, באשר הוא, מקהה במידה רבה את עוקצה של הטענה כי נציג מטעם הרשות המקומית חייב שיהא בעל זיקה פורמלית אליה, בין כעובד ובין כנבחר.

     ככלל, אין פסול מובנה במועמד חיצוני לעומת מועמד - מימסד, בין מהיבט ניגוד העניינים ובין מהיבט עצמאות שיקול הדעת. החוק אינו מניח קיומו של צורך בזיקה ארגונית לרשות המקומית כתנאי למינוי. אין יתרון מיוחד בזיקה כזו לצורך הענין. כנגד זאת, ישנה חשיבות גדולה באיוש חברי ועדה מטעם הרשות - בין אם הם אנשי מימסד ובין אם חיצוניים לו - אשר יתרמו מרוחב מבטם ומראייתם המקצועית והאנושית המקיפה, שיהא בהם כדי להשפיע השפעה מכרעת על דפוסי התכנון ועל איכות החיים של האדם.

4.     תכליתו של החוק אינה מתיישבת, איפוא, עם קיומן של נורמות כלליות של פסילה הפוסלות מראש קטיגוריה כזו או אחרת של מועמדים, או היוצרות מידרג ברור של עדיפויות עד כדי הותרת מירווח צר ביותר למינויים של מועמדים מסקטורים שאינם קשורים במימסד.

     עם זאת, בצד הפתיחות והחופש המתבקשים בהליך בחירת המועמדים, על הרשות הציבורית בהחליטה על מועמדיה, ליישם אמות מידה קפדניות בבדיקה הפרטנית בדבר התאמתו וכשירותו לתפקיד של המועמד. הדבר נכון בין אם מדובר במועמד בעל זיקה פונקציונלית לרשות המקומית, ובין במועמד חיצוני, חסר זיקה כזו.

     בתהליך הבחירה יש להבטיח, ראשית, כי המועמד למינוי אינו נגוע בפסול לכהן בתפקיד, ובכלל זה, כי אינו נגוע בניגוד עניינים או בפגם אחר העלול לשלול את התאמתו; שנית, על המועמד להיות בעל כשירות מקצועית וערכית מיוחדת, שיהא בה כדי לתרום למעשה התכנון בהיבטים חשובים לחיי הציבור ברשות המקומית. שלישית, ראוי כי מועמד שהוא נציג חיצוני יהיה מעורב ומעורה בנושאי תכנון ובינוי ברשות המקומית, ובקיא בצרכיהם של תושבי המקום ובמדיניות הרשות המקומית בתחום זה, ובכך, מתאים לייצג את ענייניה של הרשות בועדה. טוב תעשה הרשות אם תשלב, באיזון ראוי, בין מועמדים אנשי מימסד למועמדים חיצוניים בועדה.

5.     ואחרון, מהותה של המחלוקת הפרשנית בהליך זה איננה מצטמצמת לשאלות פרשנות מילולית ותכליתית גרידא. גרעינה עמוק יותר והוא נעוץ ואחוז בשאלה מה צריך להיות היחס בין גילויי ניגודי עניינים פרטניים אצל ממלאי תפקידים ציבוריים הפוקדים את השירות הציבורי לא אחת, לבין מקומה של מערכת נורמות הפוסלת, א-פריורי, כשירות מועמדים הנימנים על קטיגוריות מסוימות בשל חשש פוטנציאלי להיווצרות ניגוד עניינים במילוי תפקידם. ובמילים אחרות, האם נכון וראוי לקבוע מראש נורמות כלליות של פסילת מועמדים חיצוניים כמועמדי הרשות המקומית לכהונה עקב חשש פוטנציאלי לניגוד עניינים, או שמא יש לפעול בענין זה בגישה המותירה לרשות חפש פעולה רחב לבחור את מועמדיה למוסד התכנון, בנתון למגבלות הכלליות מן הדין בדבר פסלות לכהונה ציבורית, ואשר את תחולתן יש לבחון באורח פרטני, ממקרה למקרה.

     דעתי היא כי אין מקום לקביעת נורמות כלליות של פסילה למועמדות לתפקיד, או ליצירת מידרג של עדיפות מראש בין קבוצות שונות של מועמדים פוטנציאליים, אלא יש להותיר חופש מלא לרשות לבחור את מועמדיה, תוך מיצוי החובה לבדוק באורח פרטני כל מועמד לגופו, על פי אמות המידה הכלליות הקובעות אימתי פסול אדם לכהונה ציבורית. טעמי לכך הם:

     ראשית, נקודת המוצא המנחה גישה זו, מקורה באימון בסיסי במערכת הציבורית ובמועמדים המתמנים על ידה. היא מונחית על ידי תפיסה חיובית ביחס לאורחות פעולתה של הרשות הציבורית ומההנחה כי כדי שתהא ראויה לאימון יש לתת בה אימון. יש לגשת, אל הליך המינוי מתוך גישה יסודית של אימון בכשירותם ובטוהר מידותיהם של המועמדים ובתקינות פעולתן של מערכות השלטון והאנשים המפעילים את הסמכויות מכוחן. אין הצדקה להציב מראש סייגים, איסורים ועקרונות פסלות מוחלטים או יחסיים בהליך המינוי תוך השענות על הנחות מובנות בדבר פגם אינהרנטי של ניגוד עניינים ושיקולים זרים במועמד החיצוני אף בטרם נבחן המקרה הפרטני לגופו. דרך זו בנויה על ראייה פאסימית השוללת אימון מראש. לעומתה, ההנחה בבסיס הפרשנות המוצעת היא אופטימית, בהניחה כנקודת מוצא את כשרות ותקינות פעולותיה של הרשות הציבורית, ורואה בחוקיות מהלכיה לא רק מקסימה משפטית-תיאורטית אלא גם אמת - חיים בעלת תוכן מעשי. תפיסה זו ראוי שתקרין על עיצוב הכללים והנורמות המכוונים את פעילות הרשות הציבורית, וראוי שתכוון את תפיסתנו הפרשנית את החוק. כך בענייננו, וכך בעניינים אחרים.

     שנית, נורמות פסילה כלליות, מוחלטות או יחסיות בענין מינוי מועמדים חיצוניים מטעם הרשות המקומית במוסד התכנון חוסמות אופציות לשילוב חברים שתרומתם לועדה ולהליכי התכנון עשויה להיות חשובה ומהותית ביותר. פסילת כשירות מראש בלא בדיקה פרטנית עלולה לקפח את האינטרס הציבורי בהרחקתם אל מחוץ להליך התכנוני של מועמדים בעלי סגולות מקצועיות ואישיות מיוחדות. גילויי תופעות פרטניות של ניגוד עניינים בממלאי תפקידים ציבוריים אסור להם שיובילו לקביעת נורמות פסלות גורפות, השוללות מראש כשירות מועמדים לתרום לשירות הציבורי ולאינטרס החברתי. אנו חברה קטנה בעלת משאבים מוגבלים, הצריכה לגייס את מיטב אנשיה לתרומה לריווחתה ולקידומה בכל תחומי החיים. פתיחותן של המערכות הציבוריות לכוחות המעולים שבחברה היא תנאי חיוני לכך. חשיבותו של אינטרס זה בולט במיוחד בתחום התכנון והבנייה שהשפעתו על איכות חייו הפיסיים והרוחניים של האדם הינה השפעה מכרעת.

     נוכח דברים אלה, אני מתקשה להסכים עם התפיסה המשתקפת בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה שבפנינו, אשר זכתה לתמיכה מסוימת בידי חברתי, השופטת ביניש. לגישתם, יש לקבוע מראש נורמה של פסילת מועמדים חיצוניים הכפופה לחריגים, תוך מתן העדפה מוחלטת למועמדי מימסד. זאת, במיוחד עקב חשש מובנה לניגוד עניינים במועמד החיצוני, ובשל חסר אימון בסיסי ברשות הציבורית כי תשכיל לאתר פגמי כשירות מסוג זה. לגישה זו אינני שותפה. עיצוב הנורמות במינוי, כמו גם בתחומי פעילות אחרים, צריך להתבסס על אימון ראשוני ולא על פסילה מלכתחילה. לא פחות מכך, יש לתת משקל לחופש הבחירה שניתן לרשות המקומית מידי המחוקק, שהיא השתמשה בו כענין של פרקטיקה רווחת במשך שנים רבות, עד לשינוי המדיניות שחל בעקבות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה שהוצאו לפני שנים אחדות. כל זאת אינו מוציא את החובה המוטלת על הרשות לשקוד על בחינת התאמתו של המועמד הספציפי לכהן מטעמה בועדה במלוא תשומת הלב וההקפדה.

6.     פרשנותו הרחבה של סעיף 7(א)(12) לחוק מתבקשת מלשון החוק, מתכליתו, ומהקשר הדברים הכולל. יישומה של פרשנות רחבה זו, על דרך שילובם של נציגים חיצוניים מטעם הרשות המקומית בעבודת הועדה המחוזית עשויה להביא עמה תועלת רבה לאינטרס הציבורי בהרחבת יריעת הידע, המקצועיות, רוחב השיקולים והערכים שיבואו לידי ביטוי בהליכי התכנון. תועלת זו מותנית בכך שתהליך המינוי ילווה בהקפדה יתירה בהחלת אמות המידה הכלליות של כשירות לתפקיד ציבורי, ובהם האיסורים על ניגוד עניינים וחשיפה לשיקולים זרים. אין צריך לומר כי הליך זה לעולם חשוף לביקורת ציבורית ושיפוטית.
     
אני מצטרפת, איפוא, למסקנתו של חברי, המשנה לנשיא א' מצא, כי דין העתירות להתקבל, כאמור בפסק דינו.
     
                                             ש ו פ ט ת

השופט א' גרוניס:

     אילו חיינו בעולם אידיאלי בו כולם הינם בעלי יושרה, חסרי פניות ומקפידים על קלה כחמורה, הייתי חותם בשתי ידי על פסק דינו של חברי, המשנה לנשיא א' מצא ועל חוות דעתה של חברתי, השופטת א' פרוקצ'יה. ברם, המציאות שונה היא. אף לא ניתן לצפות שתיערך בחינה שיפוטית של כל מינוי ומינוי שנעשה על פי סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. לאור זאת, אין מנוס, לטעמי, מללכת בדרך המוצעת בחוות דעתה של חברתי, השופטת ד' ביניש. הפרשנות המוצעת על ידה תביא לצמצום במספרם של המינויים הבלתי ראויים, כמובן במחיר מסוים, עליו עומדת במיוחד חברתי, השופטת א' פרוקצ'יה. עדיף בעיניי לשלם את "המחיר" על פני התקלות הצפויות במינויים שיעשו בעקבות קבלת עמדתם של שופטי הרוב. ובצורה אחרת: במקרה זה יש לבַכֵּר הכרעה שיפוטית כללית שחיסרון מסוים בצידה על הכרעות אינדיוידואליות, שברור כי לא תעשינה בפועל בכל מקרה ומקרה של מינוי כאמור.

     על כן, דעתי כדעתה של חברתי, השופטת ד' ביניש.

ש ו פ ט

     הוחלט, ברוב דעות, כאמור בפסק-דינו של המשנה לנשיא.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. ההליך התכנוני

  2. תכנון לקוי של בית

  3. היררכיה של הסדרי תכנון

  4. עורך דין דיני תכנון ובניה

  5. סעיף 110 לחוק התכנון והבניה

  6. סעיף 109 לחוק התכנון והבניה

  7. סעיף 131 לחוק התכנון והבניה

  8. תקנה 16 לתקנות התכנון והבניה

  9. ערעור בעבירות תכנון ובנייה

  10. ביטול כתב אישום תכנון ובניה

  11. מחדלים של ועדות תכנון ובניה

  12. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה

  13. סעיף 257 א לחוק התכנון והבניה

  14. תקנה 2 ב' לתקנות התכנון והבנייה

  15. חוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965

  16. סעיף 238 א לחוק התכנון והבניה

  17. שימור של מבנים בעלי ערך היסטורי

  18. רשלנות ועדה מקומית לתכנון ובניה

  19. החזרת המצב לקדמותו - תכנון ובניה

  20. הגנה מן הצדק בעבירות תכנון ובניה

  21. ביטול החלטת ועדת ערר לתכנון ובניה

  22. קבלת מידע שגוי מהוועדה לתכנון ובניה

  23. תחום שיפוט ועדה מקומית לתכנון ובניה

  24. רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה

  25. הפרת צווים שיפוטים בתחום התכנון והבניה

  26. תביעת נזיקין מכוח הפרת דיני תכנון ובניה

  27. סעיף 152 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965

  28. ערר על החלטת הועדה הארצית לתכנון ובניה

  29. עתירה נגד החלטת ועדת הערר לתכנון ובנייה

  30. מינוי ועדת המשנה בניגוד לחוק התכנון ובניה

  31. "פגם חוקי" בהחלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה ?

  32. בקשת ועדה לתכנון ובניה למתן צו הפסקה שיפוטי

  33. הפחתה של 50% במצב תכנוני קודם בגלל מבנה הציבור

  34. הפסקת שירות על פי סעיף 157 א' לחוק התכנון והבניה

  35. מינוי נציגי עירייה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה

  36. סמכות הועדה המחוזית - סעיף 109 לחוק התכנון והבניה

  37. הגנה מן הצדק - ביטול כתב אישום בעבירות תכנון ובניה

  38. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה אישור תכנית שפורסמה למתן תוקף

  39. תקנה 20: פקיעה וחידוש תוקף החלטות ועדה מקומית לתכנון ובניה

  40. 3 התנאים לקיום "דיון חוזר" בהחלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה

  41. ערר פטור על פי סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה

  42. בקשה למתן תוקף של פסק דין להחלטת וועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה

  43. קרקע שלא נמצאת במרחב התכנון המקומי של אף ועדה מקומית לתכנון ובנייה

  44. נושא ניגוד העניינים הוסדר בסעיף 47(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965

  45. סעיף 198 לחוק התכנון והבניה פגיעה נטענת במקרקעין של העורר עקב אישור תכנית

  46. ערעור על הכרעת הנאמן להסדר נושים בתביעת החוב לפיצוי מכוח סעיף 179 לחוק התכנון והבניה

  47. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון