צו הקפאת הליכים לרשות מקומית

להלן החלטה בנושא צו הקפאת הליכים לרשות מקומית:

החלטה


הקדמה:

המבקשת הנה המועצה המקומית משהד, שהוקמה וכוננה על פי דין, ונועדה לספק שירותים מוניציפאליים לכ- 9,000 תושבי הכפר משהד (להלן: "המועצה"). דא עקא, שהתנהלות כושלת ואי סדרים בה הביאוה למצב כספי קשה, ולכך שהלכה למעשה אין בידיה לספק את השירותים המוניציפאליים שהיא אמונה על הספקתם על פי דין. מספר רב של תיקי הוצאה לפועל נפתחו כנגדה, ועיקולים רבים שהוטלו במסגרתם על חשבונותיה ונכסיה, הובילו לשיתוקה בפועל.

לפי הבקשה שבפני, חובותיה של המועצה לנושיה השונים עולה על סך של 70 מיליון ש"ח, עת שתקציבה השנתי השוטף עומד על סך של כ-20 מיליון ש"ח.

המועצה סבורה כי ראוי שבדיקת ההיקף המלא והמדויק של כלל החובות, התביעות והעיקולים כנגדה, תתבצע בידי נאמן שיתמנה בהוראת בית המשפט. על כן, מבקשת היא במסגרת הבקשה שלפני, כי בית המשפט יפעיל את סמכותו לפי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: "הפקודה"), ויחיל עליה, בשינויים המחויבים, את הוראות סעיף 350 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן: "חוק החברות"), הדן בפשרה או הסדר עם נושי החברה, וכי יינתן צו זמני להקפאת ההליכים המתנהלים נגדה, למשך 3 חודשים.

העובדות העולות מן הבקשה וטענות המועצה:

כנגד המועצה תלויים ועומדים מספר רב של הליכים משפטיים, ובין היתר מאות תיקי הוצאה לפועל, אשר נדונו במסגרת איחוד תיקים. סכום תיק האיחוד עמד על כ-50 מיליון ש"ח (ראה רשימת תיקי האיחוד, נספח א'). צו התשלומים בתיק האיחוד עמד על כ- 800 אלף ש"ח לחודש, אלא שעקב אי קיום צו התשלומים על ידי המועצה, פוזר לבקשת נושיה תיק האיחוד. פיזור תיק האיחוד הביא להטלת עשרות עיקולים על חשבונות המועצה המקומית, ובעקבות זאת, נמנע משרד הפנים מלהזרים כספים למועצה, ומכאן שהיא שרויה בחוסר תפקוד מוחלט.

לטענת המועצה, קיים חשש סביר לכך שחלק ניכר מחובותיה מקורו בחיובים שהמועצה אינה חייבת בהם כלל או שהיא חייבת בגינם סכומים נמוכים בהרבה מהנטען. כך למשל, במקרים בהם לא נעשה כל הנחוץ להתגוננות מפני תביעות שהוגשו נגד המועצה, ועקב כך ניתן בהן פסק דין, והוגדלה מצבת הנשייה.

מבדיקת יועץ חשבונאי למבנה החוב של המועצה מיום 25/10/2009 (אשר צורפה במסגרת נספח ה' לבקשה) עולה כי חובות המועצה מורכבים מן הסכומים הבאים: סך של 1 מיליון ש"ח חוב לבנקים; 10 מיליון ש"ח חוב למוסדות, שכר עובדים וניכויים; 4 מיליון ש"ח הפרשה לתביעות תלויות; 60 מיליון ש"ח חוב לספקים, לקבלנים ולנותני שירותים.

המועצה סבורה כי במצב המפורט מעלה, אין באפשרותה להגיע להסדר נושים וולונטרי, לאור היקף הנשייה, קשיי הנזילות הכספית שלה, הצורך במימון כספי גדול מצד משרד הפנים, וגירעונה העצום של המועצה למול תקציבה.

המועצה טוענת כי על פי נתוניה, היא איננה מתקיימת כיום באופן גירעוני וכי אבן הנגף העומדת בפניה הנה אך ורק היקף חובות העבר לנושים. לטענתה, הדרך היחידה לחילוץ המועצה ונושיה מן המשבר הממושך, הנה במינוי נאמן שיגבש תכנית הבראה למועצה והסדר עם כלל נושיה, אשר יקבל את אישורו של בית המשפט.

המועצה פנתה אל שר הפנים ואל שר המשפטים ביום 12/10/2009 וביקשה מהם לעשות שימוש בסמכות הנתונה להם מכוח סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות.

תשובת השרים לפניית המועצה טרם ניתנה, אך בשל דוחק הזמן, מצאה המועצה לנכון לפנות לבית המשפט בהליך זה שלפני, עוד בטרם נתקבלה עמדת משרד הפנים ומשרד המשפטים.

דיון והכרעה:

סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות קובע, בזו הלשון:

"לבקשת נושה של מועצה מקומית או לבקשת שר הפנים, באישור שר המשפטים, רשאי בית המשפט לקבוע כי הוראות סעיף 233 לפקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג-1983, יחולו בשינויים המחויבים, על המועצה המקומית".

סעיף 39א נוסף לפקודת המועצות המקומיות בשנת 2000, במסגרת חוק ההסדרים לאותה שנה (חוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000), התש"ס -2000, ס"ח תש"ס מס' 1724). הוראה זהה, בנוגע לעיריות, נוספה לפקודת העיריות [נוסח חדש] (סעיף 146א).

עת חוקק חוק החברות, הוחלף סעיף 233 לפקודת החברות בסעיף 350 לחוק החברות. הסעיף מסדיר את סמכות בית המשפט לצוות על הקפאת הליכים במסגרת בקשה לאישור הסדר או פשרה בין החברה ובין נושיה או בעלי מניותיה.

סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות מורה לנו כי שניים הם הרשאים לפנות בבקשה דוגמת זו שלפני, נושה של המועצה, או שר הפנים, באישורו של שר המשפטים.

כמו כן, על הבקשה המוגשת במסגרת זו לעמוד בדרישות תקנות החברות (בקשה לפשרה או להסדר), התשס"ב- 2002 (ראה את פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 4815/05 מדינת ישראל נ' מועצה מקומית עראבה ואח', תק-על 2006(2), 2617, וכן את החלטתה של כבוד הנשיאה גילאור בפש"ר (חי') 758/06 מדינת ישראל, שר הפנים נ' המועצה המקומית עראבה ואח', מיום 15/10/2006, תק-מח 2006(4), 2929).

בהתקיים התנאים הנ"ל, רשאי בית המשפט ליתן צו להקפאת הליכים במסגרת בקשה לאישור הסדר נושים, לתקופה שלא תעלה על תשעה חודשים, אם שוכנע שיהיה בכך כדי לסייע לגיבושה או לאישורה של תכנית שמטרתה הבראת המועצה המקומית, תוך איזון נכון וראוי בין האינטרס הציבורי הכולל את אינטרס התושבים, לבין האינטרס של נושי המועצה המקומית.

ההסדר שנקבע על ידי המחוקק מעניק לרשות המקומית החוסה תחתיו, לתקופה מוגבלת, הגנה מפני הליכי גבייה וביצוע נגדה, לרבות הגנה מפני מימוש שעבודים, המחאה ועיקול של הכנסותיה ושל כספים המועברים לה על ידי השלטון המקומי, כדי לאפשר לה להשתקם ולהבריא וכן כדי שתוכל לקיים את ייעודה באספקת שירותים בסיסיים לתושביה.

בנסיבות שלפני, עולה השאלה אם המועצה המקומית רשאית, על דעתה, וביוזמתה, לפנות - היא עצמה - לבית המשפט בבקשה להקפאת ההליכים נגדה. לדידי, התשובה לשאלה זו הנה שלילית, ועל כן דינה של הבקשה להידחות. נראה לי כי אין לפרש את תנאי הסף הכלולים בסעיף 39א לפקודה כתנאים טכניים ופרוצדוראליים בלבד. הגשתה של הבקשה על ידי נושה של המועצה המקומית או על ידי שר הפנים, באישורו של שר המשפטים, הנה תנאי הכרחי להגשת הבקשה, שבהעדרו בית המשפט לא ידון בבקשה, ואסביר עמדתי להלן.

בבואי לשקול את בקשת המועצה המקומית למתן צו הקפאת הליכים מכוח סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, עמדה לנגד עיני העובדה שהרשות המוניציפאלית הנה הזרוע המקומית של השלטון המרכזי, ורשויות המדינה מעורבות באופן עמוק בהתנהלותה הכספית. מן העבר האחד, המדינה מעבירה תקציבים לרשות המקומיות ומממנת חלק ניכר מפעילותה לטובת הציבור; מן העבר השני המדינה מפקחת על דרכי השימוש בתקציב, על הוצאות הרשות המקומית ועל התנהלותה השוטפת.

מהותה של המבקשת כרשות מקומית המספקת שירותים לציבור, ולשם כך עושה היא שימוש בכספי הציבור לאותן מטרות שנקבעו בדין, מחייבת כי יובאו בחשבון כלל השיקולים המעורבים בעניין. השיקול איננו כלכלי גרידא. השיקול הכלכלי הנו חלק אחד בלבד בתצרף, המורכב משיקולים של אמון הציבור בשלטון, וטובת הציבור, שיקולי מדיניות ומינהל תקין, וכן שיקולי דמוקרטיה ובחירות מקומיות. מן הראוי ששיקולים אלה יופעלו על ידי הגורמים המוסמכים לכך והמופקדים על כך מקרב רשויות המדינה, כפי שנקבע בחוק. לפיכך, על בית המשפט בבואו לדון בבקשה למתן צו הקפאת הליכים, בעניינה של רשות מקומית, לנקוט משנה זהירות, על מנת שהליך זה לא יופעל באופן אוטומאטי ככלי העיקרי לטיפול ברשויות מקומיות בעלות גירעון תקציבי, או חמור מכך, כדי שהאפשרות לפנות בבקשה שכזו לא תהווה עבורן תמריץ שלילי לצבירת חובות. בעניין זה קיים הבדל משמעותי בין ניהול חברה שיוסדה למטרות רווח, לבין רשות מקומית מכספי ציבור ואין תכלית רווחית בקיומה.

לדעתי, לא בכדי נמנע המחוקק מלאפשר לרשות מקומית אשר כשלה ונכנסה לחובות, לפנות על דעתה בלבד לבית המשפט. זאת משום שהדבר עלול לשמש מעוז שינוצל לרעה בידי הרשות המקומית הכושלת, לשם ניקוי עצמה מכישלונה, ולקבלת הפטר מן החובות שצברה. המחוקק הביע אומר, בכך שהדבר יתאפשר במשורה, וככל שהיוזמה לפתוח בהליך כזה מגיעה מכיוונה של הרשות המקומית שכשלה, שהרי אז יופנה העניין לשר הפנים, על מנת שיבדוק בבדיקה מקצועית וביקורתית את נחיצות ההליך ורק לאחר קבלת אישור משרד המשפטים, ניתן יהיה להביא את הבקשה בשערי בית המשפט.

מסקנה זו מתבקשת מלשון החוק ומהתכלית העומדת ביסודו. דרישות החוק מבטאות את תפיסת המחוקק ביחס לגורמים המוסמכים לשקול את השימוש באמצעי מרחיק הלכת של מתן צו הקפאת הליכים בעניינה של רשות מקומית, ולהחליט על הפעלתו על סמך מכלול העובדות, הנסיבות והשיקולים הצריכים לעניין. בבואם לדון בבקשת הרשות המקומית, שומה על הגורמים המוסמכים במשרדי הפנים והמשפטים לבחון את כלל השלכותיו של ההליך המוצע - הן אלה הרוחביות, כדוגמת ההשפעה על מוסד השלטון המקומי כמערכת ציבורית, והן אלה הקשורות לרשות המקומית הספציפית, על תושביה ונושיה.

מסקנה שונה מזו, אשר משמעותה תהא כי יש להיענות בחיוב לבקשות להקפאת הליכים המופנות לבתי המשפט מיוזמתן של רשויות מקומיות, מבלי שעברו במסלול הקבוע בחוק, עלולה לגרום לפריצת הסכר בעניינן של רשויות מקומיות רבות המצויות בקשיים כלכליים דומים, ולפגיעה קשה באמון הציבור ברשויות השלטון, לרבות במובן זה שכל אותם ספקים הנוהגים להתקשר עם רשויות מקומיות בהנחת יסוד שכספם ישולם על ידי הרשות, שכן היא ממומנת על ידי משרד הפנים ומשרד האוצר, יירתעו מלעשות כן בעתיד.

לעניין זה, מסכים אני עם קביעתה של כבוד הנשיאה גילאור, כי יש לנקוט בזהירות מרבית בשימוש בהוראת סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, למניעת "אפקט דומינו" של רשויות מקומיות אחרות הנמצאות בקשיים כלכליים דומים (ראה בפש"ר (חי') 4516/05 שר הפנים נ' מועצה מקומית עראבה, מיום 11/4/2005, שקדם לערעור בעליון; תק-מח 2005(2), 213).

ראוי עוד לציין בהקשר זה, כי מאז חקיקתו של סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות, קבע המחוקק הסדר שלם לגיבוש ויישום תכנית הבראה לרשויות מקומיות, המותנה באישור שר הפנים לתכנית הבראה לרשות המקומית, במינוי חשב מלווה לרשות, ובהבעת רצונה של הרשות המקומית לכך שהוראות ההסדר יחולו עליה (חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה), התשס"ד-2004; דיון מפורט בהסדר זה מופיע בפסק דינה של כבוד השופטת פרוקצ'יה, ע"א 10233/04 עיריית יהוד נ' י.ר.א.ב. שירותי נוי 1985 בע"מ ואח', פ"ד ס(4), 254).

המועצה לפני לא ציינה בבקשתה אם גובשה לגביה תכנית הבראה על ידי משרד הפנים ומהם הניסיונות שנעשו בה עד כה, על מנת להגיע לאיזון תקציבי. ראוי היה שהמועצה תפרט האם הוחל עליה ההסדר המפורט בחוק יסודות התקציב, והאם הוענקו לכספיה הגנה מפני שיעבוד או עיקול כיום או בעבר, במיוחד לאור טענותיה כי הפנייה לבית המשפט נעשית כמוצא אחרון, וכדרך היחידה למציאת פתרון למועצה ולנושיה.

הנני סבור כי משקבע המחוקק מספר הסדרים אפשריים לשיקום ולהבראת רשויות מקומיות, הרי ככלל, הבחירה איזה מבין אותם הסדרים אפשריים יחול ברשות מקומית מסוימת צריכה להתקבל בידי משרד הפנים, בהיותו הגורם המוסמך לכך על פי דין, ושומה על משרד הפנים להגיע להחלטתו על סמך כלל השיקולים הרלוונטיים לעניינה של הרשות המקומית. בית המשפט אינו אמור להחליף את שיקול דעת משרד הפנים באשר לדרך הנכונה והראויה ביותר לשיקומה של רשות מקומית, אם בדרך של מינוי ועדה קרואה, במינוי חשב מלווה, או בפנייה לבית המשפט בבקשה למתן צו הקפאת הליכים, וכיוצא באלה חלופות ופתרונות שהדין מספק, ובכך טמון שיקול נוסף המחזק את מסקנתי לפיה רשות מקומית איננה רשאית לפנות, מיוזמתה בלבד, בבקשה כגון זו שלפני.

המועצה מפרטת בבקשתה כי אכן פנתה לשר הפנים ולשר המשפטים, ודיון בעניינה אף נערך לאחרונה. בנסיבות דנן, אין אלא לתמוה מדוע בחרה המועצה ליזום ההליך בעצמה, מבלי להמתין לאישור הדרוש לה על פי הפקודה. ער אני לצורך הדחוף בחילוצה של המועצה, תושביה, עובדיה ונושיה ממצוקתם. אולם, קשה ככל שיהיה מצבה של המועצה המקומית, אין בכך על מנת להקנות לה את הזכות ליזום את ההליך דנן, ויש להפנות את המאמצים לזירוז קבלת האישורים הנדרשים ממשרד הפנים ומשרד המשפטים, ולא לעקוף אותם כפי שנעשה בבקשה שלפני.

לאור האמור לעיל, אני סבור כי אין לאפשר למועצה לעקוף את התנאים הקבועים בחוק להגשת בקשה מסוג זה, על ידי הגשתה לבית המשפט במישרין, מבלי לקבל לכך את אישור הגורם המוסמך לכך על פי דין.

למעלה מן הצורך, אוסיף כי אין בהחלטה זו כדי למנוע ממשרד הפנים לשוב ולפנות בעניינה של המועצה לבית המשפט, בבקשה למתן צו להקפאת הליכים, במידה ויינתן לכך האישור כנדרש בחוק, באם יהא הוא סבור כי זהו ההסדר הראוי והנכון בעניינה, וכן אין החלטתי זו משום הבעת דעה אם יינתן צו הקפאת הליכים, לכשתוגש הבקשה, אם לאו.

אשר על כן, אני דוחה את הבקשה במתכונת בה הוגשה.

אין צו להוצאות.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון