להלן פסק דין בנושא חלוקת מכסת החלב בין יצרני החלב בישראל: פסק דין מבוא 1. לפנינו ערר שהוגש לועדת העררים על-פי חוק הפיקוח על מוצרים ושירותים, תשי"ח-1957, בו מתבקשת הועדה לעשות שימוש בסמכותה על-פי סעיף 18 (ג) לחוק, לבטל ו/או לשנות את החלטת מנהל מכסות החלב שנתקבלה על פי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (צו בדבר ייצור חלב), תשכ"ז-1967 (להלן - מנהל מכסות החלב, צו החלב), בעניין חלוקתה של מכסת החלב של משק נבות יעקב ורחל מכפר ורבורג (להלן - משק נבות). רקע עובדתי 2. המשיב 1 הנו מנהל מכסות החלב על-פי סעיף 2 לצו החלב. יצוין, במאמר מוסגר, כי בימים אלו הועברה סמכות זו לידי שר החקלאות (ראו: ק"ת תשס"ג 738). העוררים והמשיבים 2-3 הינם תושבי כפר ורבורג, יצרני חלב במקצועם ובעלי מכסות לייצור חלב. 3. יעקב ורחל נבות קיימו בשעתו משק חלב בכפר ורבורג, והחזיקו במכסות חלב. בשלהי שנת 1999 הקימו משק נבות, יחד עם משקי המשיבים 2-3 (משק הדס) שותפות בייצור חלב (להלן שותפות נבות - הדס). בחודש דצמבר 2002 הודיעו יעקב ורחל נבות על רצונם לפרוש מייצור החלב במשקם. 4. ביום 17.12.02 פורסמה הודעת המשיב 1 בעניין חלוקת מכסות החלב של משק נבות ובה הודעה אל יצרני החלב בכפר ורבורג על זכותם לרכוש חלק במכסת משק נבות. להודעה זו קדמה פגישה שקיים המשיב 1 עם נציגי מושב כפר ורבורג ביום 15.12.02. 5. ביום 29.12.02 נשלחה ליצרני החלב ההחלטה הראשונה של המשיב 1 בדבר אופן חלוקת מכסת החלב של משק נבות. עורר 3 באמצעות פרקליטו פנה למשיב 1 והעלה טענות בדבר פגמים שנפלו לשיטתו בהחלטה הראשונה. בעקבות פניה זו ביטל משיב 1 את החלטתו וקרא ליצרני החלב לדיון נוסף על החלוקה. 6. ביום 06.1.03 החליט המשיב 1 על חלוקת מכסות משק נבות כדלקמן: למשק הדס אסף ומיוריאל - 100,000 ליטר, למשק הדס ישי ורותי 100,000 ליטר ולשאר 21 בעלי המשקים בכפר ורבורג, אשר הביעו רצון לרכוש חלק ממכסת משק נבות, מכסה של 6,590 ליטר כל אחד (להלן - ההחלטה). 7. על החלטה זו של משיב 1 הוגש הערר שלפנינו. טענות הצדדים 8. ב"כ העוררים טוען, כי החלטת משיב 1 לוקה בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר תום לב, מאחר והיא נוגדת את ההנחיות הפנימיות של המשיב 1 מיום 20.3.00 הקובעות כי מכסות חלב, של משק המעוניין לפרוש מייצור חלב, יחולקו שווה בשווה בין שאר היצרנים מאותו יישוב וכי ליצרנים אלו תוענק להם זכות סירוב ראשונית. ב"כ העוררים מוסיף וטוען, כי ההחלטה של המשיב 1 נגועה באפליה, מאחר והיא מעדיפה את השותפים לשעבר של משק נבות (משיבים 2-3), על פני שאר בעלי המשקים, ובחוסר שוויון בכך שהיא שונה מהחלטות דומות שקיבל המשיב 1 בעבר, לגבי שותפויות דומות. 9. ככלל טוען ב"כ העוררים, כי השותפים האמורים של משק נבות, הנם שותפים פיקטיביים, כאשר תכלית השותפות היתה לבצע העברה אסורה של מכסת החלב ממשק נבות למשק הדס. למעשה, טוענים העוררים, השותפים מעולם לא עמדו בקריטריונים הנדרשים כשותפים מורשים לייצור חלב לפי "נוהל לעניין שותפויות בענף ייצור החלב" אשר פורסם על-ידי המשיב 1 ביום 08.11.01. לפיכך הם טוענים, בהחלטתו של המשיב 1 היה כדי להכשיר את השרץ, אשר מלכתחילה אינו ראוי, והיא לוקה, לפיכך, בחוסר סבירות קיצונית. 10. ב"כ המשיב 1 טען כי שיקולי המשיב בחלוקת המכסות התבססו על כל הנתונים והמרכיבים הרלבנטיים שהיו בפניו. כמו כן, המשיב 1 קיים פגישות ושיחות הן עם השותפים בשותפות, הן עם היצרן הפורש והן עם חלק גדול מיצרני החלב בכפר ורבורג ושמע את עמדותיהם. לטענת המשיב 1, אופן החלוקה היה מוסכם על רוב יצרני החלב האמורים ובנסיבות העניין החלטתו צודקת ותקינה. המשיב 1 מוסיף, כי הוא היה רשאי להביא בחשבון גם את הסתמכותם של משפחות הדס (השותפות) על מכסת החלב של משק נבות שותפם, ובנסיבות העניין יש לראות בהחלטתו שלא להקצות מכסות שוות לכלל היצרנים בכפר כאבחנה מותרת. מה גם שהחובה המוטלת עליו, ככל רשות שלטונית, לפעול בסבירות ולפי אמות מידה שוויונית, אין משמעה, בהכרח, כי עליו לחלק את מכסת החלב של משק נבות בחלוקה אריתמטית. ב"כ משיבים 2-3 מודה כי השותפות בין משיבים 2-3 למשק נבות, לא עמדה בקריטריונים שפרסם המשיב 1, אך טוען כי קריטריונים אלו פורסמו רק לאחר הקמת השותפות. לפיכך, טוען ב"כ המשיבים, אין להעניש את המשיבים רטרואקטיבית ולשלול מהם את זכויותיהם לאחר פירוק השותפות. דיון 11. החקיקה הנוגעת לעניינו היא צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב) תשכ"ז-1967. סעיף 2 לצו החלב מסמיך את המשיב 1 מתוקף תפקידו לחלק את מכסות החלב בישראל בין יצרני החלב השונים. 12. התקשרות בין שני יצרני חלב, יכול ותהיה בשני אופנים: האחד, כאשר אחד מיצרני החלב, מסיבות שונות, אינו מסוגל ו/או אינו רוצה להמשיך ולייצר את כל או חלק ממכסת החלב שאושרה לו, והוא נאלץ להעבירה לאחר. עניין זה מוסדר בסעיף 4א לצו החלב: "מכסת חלב שקבע המנהל אינה ניתנת להעברה, כולה או מקצתה, אלא על פי היתר בכתב מאת המנהל". ואכן ביום 20.3.00 הוציא המשיב 1 נוהל העברת מכסות חלב בקר, בו נקבעה הדרך בה יש לחלק מכסות של משק, כאשר מבקש המשק לחדול מייצור חלב : "על-פי סעיף 4 א לצו ייצור חלב קיים איסור העברת מכסת חלב מיצרן ליצרן ללא היתר המנהל. על מנת לאפשר ליצרני החלב לפרוש מייצור חלב במשקם ולהעביר מכסתם ליצרן אחר הנני לקבוע את התנאים לפיהם יינתן ההיתר כדלקמן: על היצרן הפורש למסור הודעה בכתב על החלטתו לפרוש מייצור חלב, וזאת לאחר מילוי תנאי המנהל. לכל יצרני החלב באותו יישוב תינתן זכות סירוב ראשונה לקבלת המכסה ועליהם להודיע למנהל תוך חודשיים ימים באם רצונם לנצל את זכות סירוב ראשונה זו או שלא לנצלה. לאחר קבלת התשובות הנ"ל יקבע המנהל את רשימת יצרני החלב אליהם תועבר מלוא המכסה...". הדרך השנייה היא התקשרות בדרך של שותפות בין שני יצרני חלב. דרך זו הוסדרה בסעיף 5ב לצו החלב כדלקמן: "(א) לבקשת יצרנים רשאי המנהל לאשר שותפות ביניהם לענין צו זה... (ג) אושרה שותפות לפי סעיף קטן (א) תישאר לכל אחד מחבריה מכסת החלב שנקבעה לו". בהנחיותיו מיום 08.11.02 רענן המשיב 1 את נוהל השותפויות וקבע: "העיקרון המנחה בקיום השותפות בין יצרני החלב הוא, כי כל שותף יישאר יצרן חלב בהתאם להגדרות יצרן חלב שבצו 'אדם שהוא בעל פרות... הנמצא במשקו ברפת... שבבעלותו ועיסוקו בייצור חלב, בין בעצמו ובין בסיוע אחרים...'". משמע, על פי הנחיות המשיב 1, שותפות לעניין יצור חלב יכול ותתקיים רק כאשר כל אחד מהשותפים ממשיך להחזיק במכסות החלב ובפרות שברשותו, ובלבד שמדובר בשותפים פעילים לכל דבר ועניין. 13. השאלות העומדת בפנינו הן שתיים. הראשונה עניינה בהחלטת מנהל מכסות החלב לחלק את מכסות החלב של שותף, שפרש משותפות לייצור חלב, באופן לא שוויוני באופן שחברי השותפות יופלו לטובה. באם נמצא כי מנהל מכסות החלב רשאי, בעיקרון, לנהוג בדרך זו, ניזקק לשאלה השנייה והיא, האם החלטת המשיב 1, לחלק את מכסת משק נבות, תוך העדפת משקי הדס, הייתה החלטה ראויה, צודקת ולפי הנוהל התקין. זאת, לאור העובדה כי שותפות נבות-הדס לא עמדה בקריטריונים הנדרשים משותפות משקים לייצור חלב. 14. בעדותו הסביר המשיב 1 את שיקוליו בדבר חלוקת מכסות חלב של שותף פורש: "אם לוקחים את המכסה, ונכון שמבחינה משפטית היא אישית, ומעבירים אותה למישהו אחר זה גורם לנזק ואפילו יכול להביא לפשיטת רגל, כאשר 50% מהייצור קטן, וההשקעה גדולה, זה עסק שיפשוט רגל די מהר. לכן השיקול הוא לתת את המכסה לשותף". לטענת המשיב 1: "ענף החלב הוא ענף בחקלאות עתיר השקעות, עלויות הייצור הן הגבוהות ביותר בחקלאות". המשיב 1 מוסיף: "יש מדינות של ממשלת ישראל, שנקראת 'רפורמה בענף החלב', ושמה המדינה נותנת כספים למי שעושה שותפויות ומשפר את הרפת שלו". גם העיון בנוהלי המשיב 1 בדבר העברת מכסות חלב בקר שפורסמו ביום 20.3.00, מעלה כי חלוקת מכסות החלב של השותף הפורש נתונה לשיקול דעתו של המשיב 1, וזה אינו מחויב לחלוקה שוויונית של המכסות. בהתייחס למקרה שלפנינו, העיד המשיב 1 כי העברת המכסות של משק נבות לשאר יצרני החלב בכפר ורבורג עלולה לגרום לפגיעה קשה במשק הדס. מנגד, חלוקתן השוויונית של המכסות בין כל משקי כפר ורבורג תתרום תוספת מכסה שולית בלבד לכל משק בנפרד. 15. מכאן, שבעיקרון, חלוקת מכסות החלב של שותף שפרש באופן לא שוויוני על ידי העדפת השותף הממשיך בייצור חלב ברכישת מכסת החלב של שותפו שפרש מהשותפות, היא סבירה. 16. נותרה השאלה השנייה - האם בנסיבות המקרה, בהתחשב בכך שהשותפות נבות - הדס לא אושרה על ידי מנהל מכסות החלב ועצם קיומה עמד בניגוד להנחיותיו של המשיב 1, ראוי היה לבסס את החלוקה על האינטרס של המשיבים 2-3 שמקורו באותה שותפות. 17. המשיב 1 עצמו היה ער לכך שקיימת בעניין זה בעיה. כך הוא העיד: "זאת אומרת מבחינה משפטית יש כאן בעיה. כיוון שהשותפות לא הייתה תקינה לגמרי, לאחר שימוע שעשיתי לאותו יצרן (נבות - י.ע.), הוא החליט לצאת מהענף מבלי להיכנס לדיון משפטי איתי, האם הוא עומד בקריטריונים של שותפות תקינה... זאת אומרת תוכיח לי שאתה בעל פרות, תוכיח שאתה עוסק בייצור חלב... ואז הוא בחר לצאת מהענף ולא להתעמת איתי". כך עולה גם מדו"ח הרשות לפיתוח חקלאי אשר קובע כי שותפות נבות - הדס לא עמדה בקריטריונים הקבועים בסעיף 5ב לצו החלב, ובהנחיות מטעם המשיב 1 בדבר שותפויות בין יצרני חלב. 18. בנסיבות אלו, מקובלת עלינו הטענה שיש פגם בביסוס חלוקת המכסה של השותף הפורש על אינטרס ההסתמכות של השותף הממשיך, שכן מדובר, למעשה, בשותפות פיקטיבית. (השוו ל: בג"ץ 363/71 טחנת קמח "דגן" נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד כו(1) 292, 298-299). יתר על כן, ההסדר שעמד בבסיס שותפות נבות - הדס, במסגרתו בעל מכסות חלב מנצל את מכסתו באמצעות הסכם מסחרי, חותרת תחת תכליתו של צו החלב (ראו: בג"ץ 1963/97 בק נ' ועדת הערר על פי צו הפיקוח (טרם פורסם)). 19. עם זאת, במקרה שלפנינו אנו סבורים שהמשיב 1 היה רשאי להביא במניין שיקוליו את הסכמתם של חלק גדול מיצרני החלב בכפר ורבורג לחלוקת המכסה של משק נבות באופן שעיקר המכסה תימסר למשיבים 2-3. כך עולה מפרוטוקול ישיבת הרפתנים מיום 17.12.02 ומהחלטתו של המשיב 1 מיום 6.1.2003 בה נקבע: "השותפים ישי ואסף הדס וחלק גדול מיצרני החלב הביעו את הסכמתם ליצור איזון בין מתן חלק גדול יותר במכסה לשותפים ויתרת המכסה תתחלק בין יתר היצרנים". 20. בנסיבות אלו, משחלק גדול של יצרני החלב בכפר ורבורג הסכימו להצעתו של המשיב 1, ומשאותם יצרנים לא צורפו להליך הנוכחי ולא ידועה עמדתם בעניין זה כיום, אנו סבורים שלא יהא נכון להתערב בהחלטת המשיב 1 ולהורות על חלוקה אחרת, שתעמוד בניגוד לאותה הסכמה, ותזכה את היצרנים האחרים בחלק מן המכסה שעליו הם הסכימו לוותר, או שתזכה את המערערים בחלקם של החברים האחרים במכסת החלב של משק נבות, למרות שאלו הסכימו לוותר עליה לטובת המשיבים 2-3, ולא לטובת המערערים. הבאנו בכלל שיקולנו גם את העובדה שביטול החלטת המשיב וחלוקת מכסת החלב של משק נבות באופן שוויוני בין כלל יצרני החלב בכפר ורבורג תגרום למשיבים 2 ו - 3 נזק רב, אולי עד כדי התמוטטות משקיהם, בעוד שתוספת המכסה, עקב חלוקה כזאת, בין כל המשקים האחרים (שחלקם הגדול, כאמור, ויתר על כך), תהא זניחה ולא תתרום לאלו תרומה כלכלית של ממש. 21. לאור האמור הערעור נדחה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. חלב