ערעור זה הוא תשלובת של שלושה ערעורים נפרדים שנסיבותיהם העובדתיות ושאלות המשפט שהם מעוררים דומים. ערעור אחד הוא משמם של 176 מערערים (להלן: "קבוצת ביטון"); השני הוא משמם של 18 מערערים (להלן: "קבוצת סילס"); השלישי הוא משמם של 29 מערערים (להלן: "קבוצת זיידל"). מקור הערעור הוא בתביעת פיצוי לפי סעיף 197 ו-198 לחוק התכנון והבנייה שהגישו המערערים בגין פגיעה מתוכנית [תוכניות 3/ח/237 א+ב ותוכנית בי/352/א משנת 1998 שעניינן סלילת הכביש מהיר "נתיבי איילון" בקטע החוצה את הרשויות המקומיות בת-ים וחולון (להלן: "התוכנית הפוגעת" או "תוכנית איילון")]. המערערים הם בעלי זכויות בדירות מגורים בבניינים משותפים הממוקמים בחלקות שונות בגבול תוכנית איילון; עיקרן בתחום מרחב התכנון של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון וחלקן הקטן בתחום הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בת ים (להלן יחדיו: "הוועדות המקומיות" ובנפרד: "הוועדה המקומית חולון[או] "בת ים"). תביעתם לפיצוי בגין פגיעה מתוכנית הושבה ריקם בידי הוועדה המקומית ועררם אל ועדת הערר המחוזית נדחה. הערעור סב בעיקרו על פרשנות הביטוי "מקרקעין... גובלים" כמשמעותו בסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה (להלן גם: "החוק"). הנסיבות רקע כללי תוכנית איילון היא תוכנית דרך ביוזמת הוועדות המקומיות שהוגשה בידי משרד התחבורה במטרה להרחיב קטעים של נתיבי איילון (כביש מס' 20) בגבול תחום השיפוט של חולון ובת-ים. התוכנית תוכננה בידי החברה הממשלתית נתיבי איילון בע"מ ופורסמה בפברואר 1998. נתיבי איילון הוא כביש רב מסלולי המנקז אליו תנועה של אלפי כלי רכב בכל שעות היממה. קטעי הדרך הרלוונטיים עוברים בסמיכות לשכונות מגורים בחולון ובת-ים. קבוצת ביטון מורכבת מבעלי זכויות קנייניות בדירות בבתים משותפים מטיפוסים שונים הממוקמים במערבה של חולון בשכונות תל גיבורים ונאות רחל (10 בניינים ברחוב קדושי קהיר, 2 בניינים ברחוב שבזי, 4 בניינים ברחוב הגר"א, 9 בניינים ברחוב החי"ם, 6 בניינים ברחוב התותחנים, 2 בניינים ברחוב הטייסים, 2 בניינים ברחוב הבעש"ט). קבוצת סילס מורכבת מבעלי זכויות קנייניות בדירות בבניין ברחוב התחייה 17 בת-ים. קבוצת זיידל מורכבת מבעלי זכויות בדירות מגורים בבניין ברחוב האצ"ל 66 ובדירות בבניינים ברחוב התותחנים 3 ו-7 בחולון. חלק הארי של דירות המערערים מצוי בבניינים הממוקמים בחלקה רישומית גובלת בקו התחום של התוכנית ("הקו הכחול"). מיעוט דירות המערערים מצוי בבניינים הממוקמים בחלקה רישומית שאינה גובלת בקו התוכנית אך בשל קרבתה אל הקו נטען שחל עליה כלל ה"גבילות". הדירות מושא הערעור (וקודם לכן הערר) מצויות במספר טיפוסי בניינים. עקרם של אלה הוא "בנייני רכבת" (בית מגורים הנפרש לרוחב שטח קרקע מסוים ולו מספר "כניסות". גרם המדרגות בכל כניסה מפריד בין שתי דירות בכל קומה); "בנייני כוכב" שבהם אפשר להבחין בין "אגפים" (אגף צפוני, דרומי, מזרחי, מערבי או אגף קדמי ואגף אחורי) או "בניין מרובע" (כניסה אחת; ארבע דירות בכל קומה; שתיים פונות למערב ושתיים למזרח). המערערים הם רק חלק מבעלי הזכויות בדירות מגורים הממוקמות בגבול או בקרבת גבול התוכנית אשר הגישו ערר על דחיית בקשתם לפיצוי בגין פגיעה מתוכנית. שאר מגישי הערר נחלקים לשתי קבוצות; קבוצה אחת היא של בעלי זכויות שוועדת הערר הכירה ב"גבילות" של דירותיהם וקבוצה שנייה היא של בעלי זכויות שעררם נדחה ומשום מה לא ראו להשיג על התוצאה באמצעות ערעור. המשיבות הודיעו שיישמו את ההחלטה השיפוטית גם כלפי בעלי זכויות שלא ערערו. החלטת ועדת הערר באורח מכליל ניתן לומר שהמערערים הציגו לפני ועדת הערר השקפה שהביטוי "מקרקעין" בהוראת סעיף 197 לחוק משמעותו "מגרש" בהתאם לחוק או "חלקה" המשמשת לרישום המקרקעין (להלן: "חלקה" או "חלקה רישומית"). לפיכך כל הדירות בבניין או בניינים הממוקמים בחלקה רישומית גובלת בתוכנית ייחשבו כ"מקרקעין גובלים". השקפת המשיבות (מדינת ישראל - משרד התחבורה; נתיבי איילון בע"מ והוועדות המקומיות) לפני ועדת הערר הייתה שבהקשר לדירות בבנייני מגורים הביטוי "מקרקעין" משמעותו "נכס". בגדר "נכס" עשויה לבוא יחידת מגורים בודדת ש"גבילותה" נקבעת לפי אמת מבחן פיזית-פונקציונאלית. לאמור, יחידת מגורים הממוקמת בגבול התוכנית תיחשב כ"מקרקעין גובלים" ואילו יחידת מגורים אחרת, המצויה באותו בניין ואינה גובלת בתוכנית לא תיחשב כך. החלטת ועדת הערר, ברוב דעות (להלן: "החלטת הוועדה") מצויה בין השקפת המערערים לבין השקפת המשיבות אך היא נוטה מאד לזו של המשיבות. ההחלטה מבחינה בין טיפוסי הבניינים שונים ומשתמשת בעיקר ב"כניסה" או ב"אגף" כדי לקבוע אלו נכסים נחשבים כ"גובלים" (לעתים מתמקדת ההחלטה בדירה בודדת). דעת המיעוט בוועדת הערר אמצה את השקפת המערערים ונסמכה על מבחן "חלקה רישומית". המשיבות בחרו שלא להשיג על אמת המבחן שננקטה בידי הרוב בוועדת הערר. לם בהירות התמונה אצביע על החלטת ועדת הערר בחלוקה לפי טיפוסי בניינים שונים. אשתמש לצורך זה בחלוקה ל-11 טיפוסי בניינים (קטגוריות) כפי שהוגדרו על ידי באי כוח המערערים. בניינים ברחוב קדושי קהיר 24, 34("בנייני כוכב") - בניינים דמויי משולש ("כוכב") בעלי שלושה אגפים: אגף מזרחי (בו מצויה הכניסה לבניין), אגף צפוני ואגף דרומי. הבניינים מצויים בחלקה רישומית גובלת לתוכנית. דירות האגף הצפוני והדרומי "צופות" אל תחום התוכנית. דירות האגף המזרחי מצויות בעורף הבניין (מבחינת תחום התוכנית) קו תחום התוכנית נסתר מהן ע"י שני האגפים האחרים. ועדת הערר קבעה כי הדירות באגף הדרומי והצפוני "גובלות" בתוכנית. אגפים אלה "מפרידים" בין האגף המזרחי של הבניין לבין קו תחום התוכנית ולפיכך דירות האגף המזרחי אינן "גובלות". בניינים ברחוב קדושי קהיר 20,22,26, 30,32,36,38 - קבוצת בניינים הבנויה על חלקות רישומיות גובלות בתוכנית. כל אחד מהבניינים ממוקם בעורפה המזרחי של החלקה. בין הבניין לבין קו תחום התוכנית מפריד, במערב החלקה, מגרש חנייה (המשרת מספר בניינים) או בניין מס' 24 או 32. בשל ה"חציצה" (של שטח פתוח או בניין) שבין הבניין לבין קו התחום של התוכנית קבעה הוועדה שכל דירות הבניינים הללו אינן נחשבות ל"גובלות" בתוכנית. בניין ברחוב שבזי 1 - הבניין ממוקם בקרן הרחובות שבזי -דב הוז. בפינתו הצפונית מערבית הבניין גובל בתחום התוכנית (החודר לקרן הרחובות דב הוז-שבזי). הוועדה קבעה שהדירה הצפונית מערבית "גובלת" בתוכנית ואילו שאר הדירות אינן גובלות משום שרחוב שבזי מפריד בינן לבין קו התחום של התוכנית. הבניינים ברחוב הגר"א 33,35 - שני בניינים הממוקמים על חלקות רישומיות נפרדות ולהם קיר משותף. הבניין ברח' הגר"א 35 ניצב על חלקה רישומית גובלת בתוכנית והוא חוצץ בין התוכנית לבין הבניין ברחוב הגר"א 33. הוועדה לא כללה בהחלטתה את שני הבניינים הללו. בניינים ברחוב החי"ם 8,10,12,14,16,18,20,22,24 - בנייני "רכבת" ניצבים לתוכנית וממוקמים בחלקה רישומית גובלת. בכל בניין 3 כניסות (כניסה מערבית ושתיים ממזרח לה). הוועדה קבעה לפי "מבחן הכניסה" שהדירות בכניסה המערבית בלבד (כל הדירות בכניסה לרבות המזרחיות שבהן) ייחשבו כ"גובלות". בניינים ברחוב התותחנים 1, 15 17א, 19, 25, 27 - בנייני "רכבת" ניצבים לתוכנית וממוקמים בחלקה רישומית גובלת. בכל בניין 3 כניסות (כניסה מערבית ושתיים ממזרח לה). הוועדה קבעה לפי "מבחן הכניסה" שהדירות בכניסה המערבית בלבד (כל הדירות בכניסה לרבות המזרחיות שבהן) ייחשבו כ"גובלות". שני בניינים ברחוב התחייה 17 בת -ים - לשני הבניינים קיר משותף. הבניינים מהווים "רכבת" (שלוש כניסות: מזרחית ושתיים ממערב לה) ניצבת לתוכנית. הם ממוקמים על חלקה רישומית אחת הגובלת (מצד מזרח) בתוכנית (מצד צפון חוצצת חלקה רישומית אחרת בין הבניינים לבין התוכנית). ועדת הערר הכירה רק בדירות הכניסה המזרחית כ"גובלות" ("מבחן הכניסה"). הבניינים ברחוב הטייסים 5,13 - בין כל אחד מן הבניינים הללו לבין תחום התוכנית מפרידה חלקה רישומית שונה (החלקה הגובלת בתוכנית אינה בנויה או שהמבנה שעליה אינו חוסם את "קו הראייה" בין הבניינים 5, 13 לבין גבול התוכנית). הוועדה הפעילה כאן את "מבחן החלקה" וקבעה שהבניינים אינם "גובלים". הבניין ברחוב האצ"ל 66 - הוועדה קבעה ש"בין החלקה [האצ"ל 66] לבין הקו הכחול מפריד רחוב פנחס ספיר "שעל פי התשריט אינו רחוב צר...והוא אינו רחוב פנימי - כך שמדובר בחיץ שיוצר הפרדה בין הבניין ובין הקו הכחול". משום כך לא הכירה הוועדה בבניין כ"גובל". הבניינים ברחוב שבזי 3, הבעש"ט 31, 38, 40, הגר"א 32, 33 - ייתכן שהיה מקום לחלק את הקבוצה לשלוש קטגוריות משנה: הבניינים ברחוב הבעש"ט 31, הגר"א 32 - מבנה הבניינים הללו הוא כמו זה של הגר"א 33, 35. מבנה של שני בניינים הממוקמים על חלקות רישומיות נפרדות ולהם קיר משותף. הבניין ברח' הבעש"ט 33 ניצב על חלקה רישומית גובלת בתוכנית והוא חוצץ בין גבול התוכנית לבין הבניין ברחוב הבעש"ט 31 שלמרות הקיר המשותף ממוקם על חלקה נפרדת. הוא הדין בבניין ברחוב הגר"א 34 הניצב על חלקה רישומית גובלת בתוכנית והוא חוצץ בין התוכנית לבין הבניין ברחוב הגר"א 32 שלמרות הקיר המשותף נמצא כולו בחלקה נפרדת. הוועדה פסקה שהדירות בבניינים הממוקמים על חלקות גובלות (מערביות) ייחשבו כ"גובלות" ואילו הדירות בבניינים בחלקות המזרחיות לא ייחשבו כגובלות. הבניינים ברחוב והבעש"ט 38, 40 - בניינים אלה הם מאותו טיפוס של בנייני קבוצה א' (ממוקמים על שתי חלקות - מזרחית ומערבית - מחוברים בקיר משותף) אלא שלבתים אלה בעייתיות נוספת הנובעת מכך שבין החלקה המערבית (הבעש"ט 40) לבין תחום התוכנית מפריד רחוב שבזי שהוועדה מצאה שרוחבו 9 מטרים ולא ראתה בו "כביש שכונתי צר". הבניין ברחוב שבזי 3 - בניין הממוקם בחלקה שאינה גובלת בתוכנית שכן בינה לבין גבול התוכנית מפריד רחוב שבזי וכן שטח פתוח המהווים חלקה נפרדת. לפיכך לא הכירה הוועדה בדירות הבניין כדירות גובלות. הבניינים ברחוב התותחנים 3,7 - הבניינים ממוקמים על חלקות רישומיות שאינן גובלות בתוכנית. בינן לבין גבול התוכנית חוצצת חלקה רישומית אחרת שעליה ממוקם בניין (התותחנים 5). הוועדה לא הכירה בדירות בבניינים אלה כדירות גובלות. ועדת הערר ניסתה לשרטט אמת מבחן מכלילה כדי לצקת תוכן בביטוי "מקרקעין גובלים". בעשותה כן העידה על עצמה שהחלטתה חורגת מן הפסיקה המקובלת. בכל זאת הוועדה מצאה סימוכין מסוימים בפסק הדין המנחה שניתן בעע"מ 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה "שרונים" (להלן: "פס"ד ויטנר"). התובנה של הוועדה מפס"ד ויטנר היא, בלשון הוועדה, זו: מעיון נוסף בפס"ד ויטנר, המהווה את הבסיס להכרעה בסוגיית נכסים גובלים, עולה כי בית המשפט העליון בהתייחסו לכל העקרונות המהווים את התכלית החקיקתית, קובע כי "לא כל הפרעה בהשקה שבין גבול התוכנית כפי שהוא מסומן בתשריטה לבין המקרקעין תשלול את מעמדם כ-'מקרקעין גובלים' ..." החריגים שנקבעו להשקה פיזית הינם שטח פתוח וכביש צר. כן נקבע כי "כאשר בין המקרקעין לתכנית מפרידה חציצה משמעותית, כגון שטח פתוח רחב, או מבנה בנוי, לא יתקיים חריג זה...". יישום ההבנה של הוועדה את פס"ד ויטנר הוליך אלי מסקנה שלא כל מבנה המצוי על חלקה רישומית גובלת בתוכנית ייחשב כ"גובל". הוועדה קבעה שלושה מצבים טיפוסיים שבהם חרף "גבילות" החלק ה הרישומית לא ייחשב בניין, או חלק מבניין שבה כ"גובל". אלה המצבים: 1) בין הבניין לבין קו התחום של התוכנית מצוי בניין אחר; 2) בתוך הבניין מתקיימת חציצה בנויה בין אגף או כניסה גובלים לבין אגף או כניסה שאינם גובלים; 3) בין הבניין לבין קו תחום התוכנית מפריד שטח פתוח רחב (שטח שאורכו עולה על 10 מ'). כך ניתן לסכם את מכלול הנכסים שלא זכו להכרה כ"גובלים": נכסים הנמצאים בחלקה רישומית שאינה גובלת בתוכנית; נכסים הנמצאים בחלקה גובלת בתוכנית אך: בין הנכסים לבין קו התחום של התוכנית מצוי בניין נוסף; בתוך הנכסים מתקיימת חציצה בין אגף או כניסה גובלים לבין שאינם גובלים; בין הנכס לבין קו תחום התוכנית מפריד שטח פתוח שאורכו מעל 10 מ'. בין החלקה הרישומית לבין קו תחום התוכנית מפריד כביש שאינו בגדר "כביש שכונתי צר" המצוי על חלקה רישומית נפרדת. טענות ומענות בפי המערערים טענה דיונית שעניינה תוקף ייצוגו של משרד התחבורה בידי עורך הדין של נתיבי איילון ; טענה משפטית שעניינה הגדרת "מקרקעין" וטענה עובדתית לעניין "גבילות". המשיבות הגיבו לטענות המערערים ומקצתן (הוועדות המקומיות) הוסיפו טענה דיונית בעניין העדר אפשרות לערער כנגד החלטת ביניים של ועדת הערר. ייצוג משרד התחבורה בידי נתיבי איילון - הטענה משרד התחבורה הוא "מגיש התוכנית". ככזה היה המשרד לבעל דין נחוץ בהליך לפני ועדת הערר. אלא שמעיקרה לא הייתה התייצבות של המשרד או מטעם המשרד לפני הוועדה ונושא דברו לפני הוועדה היה עורך הדין של חברת נתיבי איילון ("מתכנן התוכנית"). בשלב מאוחר, יחסית, של ההליך גילה עו"ד דניאל כהן (ב"כ קבוצת ביטון) שנתיבי איילון מייצגת את המדינה בלי יפוי כוח מטעם המדינה. הוא פנה למשרד התחבורה בעניין זה והמשרד מיהר להסדיר את הייצוג. ההסדרה נעשתה על ידי פנייה לוועדה להעסקת עורכי דין פרטיים (משרד המשפטים) שלאחר בדיקת ההיבטים השונים אישרה לייפות כוחו של ב"כ נתיבי איילון (משרד יניב ושות'), למפרע (רטרואקטיבית), לייצג את משרד התחבורה לפני ועדת הערר. למערערים טענה כפולה בעניין זה. ראשית, משך מרבית זמן הדיונים בוועדת הערר לא הייתה "נוכחות" של משרד התחבורה. נתיבי איילון איננה "צד ראוי" שכן איננה "יוזמת התוכנית" (היוזמות הן הוועדות המקומיות) ואיננה "מגישת התוכנית" (משרד התחבורה) ומכאן שתביעת הפיצוי אינה מכוונת נגדה. על כן אין כל משמעות לדברים שהשמיע ב"כ נתיבי איילון כביכול בשם המשרד. משרד התחבורה נחשב כאילו לא התגונן מפני תביעת הפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. בהעדר הגנה מטעם משרד התחבורה היה על הוועדה לקבל את התביעה נגד המשרד. אין גם נפקות לייפוי כוח רטרואקטיבי. שנית, ייצוגו של משרד התחבורה בידי עורך הדין של נתיבי איילון הוא בלתי ראוי ויש להתעלם ממנו כיון שהוא נגוע בניגוד עניינים מובהק. לנתיבי איילון יש אינטרס ברור להשאת (מקסום) חלק האחריות לפיצוי שיוטל על משרד התחבורה כדי למזער, ככל הניתן, את חלק האחריות שלה. ייצוג משרד התחבורה בידי נתיבי איילון - המענה מבחינה עובדתית מסכימה עו"ד לימור חלד-רון, באת כוח משרד התחבורה, שבמשך תקופה ארוכה קוימו דיונים ונשמעו טיעונים לפני ועדת הערר מבלי שהיה ייצוג כלשהו למשרד. אכן נתיבי איילון התנהלה כמייצגת את האינטרס של המשרד אך בלי יפויי כוח מטעם המשרד לא הייתה לכך כל נפקות חיובית. אלא שהמעוות תוקן על ידי החלטה שהתקבלה בוועדה לייצוג בידי עורכי דין פרטיים שהרשתה לייפות את כוחה של נתיבי איילון, רטרואקטיבית, לייצג את המדינה לפני ועדת הערר. החלטה זו התקבלה על בסיס מספר שיקולים; שניים מהם חשובים במיוחד. השיקול החשוב הראשון הוא שלא מתקיים ניגוד עניינים בין משרד התחבורה לבין חברת נתיבי איילון. לפי הדין נושא "מגיש התוכנית" (משרד התחבורה) ב-70% משיעור הפיצוי שנקבע בשל פגיעה מתוכנית שהיא "תוכנית דרך". הוועדה המקומית הרלוונטית נושאת ביתרת הנטל. לעתים נרקם הסכם שיפוי עם היזם באופן שהוא נושא בנטל הפיצוי המוטל על הרשות המקומית (בענייננו המדינה, באמצעות נתיבי איילון שהיא חברה ממשלתית, תישא בנטלם של 30% נוספים). בין שיש הסדר שיפוי ובין שאין הסדר שיפוי, אין לנתיבי איילון אינטרס שאינו הולם את אינטרס המשרד ומכאן שאין מניעה שהראשונה תייצג את האחרון. השיקול החשוב השני הוא שייצוג משרד התחבורה בידי ב"כ נתיבי איילון היה לפרקטיקה מקובלת. ביטול הפרקטיקה הזאת מעיקרה עשוי להשליך על ביטולן של החלטות רבות מאד של ועדת הערר. דבר זה כרוך בגרימת נזק עצום לציבור (בכלל זה נזק עצום לציבור של תובעי פיצוי שתביעתם נענתה בידי ועדת הערר). החלטת הוועדה לייצוג בידי עורכי דין פרטיים אינה יכולה לשמש מושא לתקיפה במסגרת ההליך דנן. טענה מהותית - "מקרקעין"= "חלקה" או "מגרש" סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה מאפשר להגיש תביעת פיצוי בנסיבות של פגיעה מתוכנית שנגרמה ל"מקרקעין...גובלים". לביטוי זה שני רכיבים: "מקרקעין" ו-"גובלים". הרכיב "גובלים" נדון בהרחבה בפס"ד ויטנר תוך שרטוט קווים מנחים לתחימת גבולותיו. הרכיב "מקרקעין" לא נדון בפסיקת בתי המשפט. עד הנה היה מקובל בידי ועדות הערר שהביטוי "מקרקעין" משקף "חלקה" כפי רישומה בפנקס רישום המקרקעין (למשל: החלטת ועדת הערר מחוז המרכז 189/04-172). ועדת הערר גיבשה החלטה פרשנית אחרת האומרת שמשמעות "מקרקעין" בהקשר לסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה עשויה להצטמצם ל"בניין" או חלק מבניין ואפילו דירה בודדת. לפי זה שאלת ה"גבילות" עשויה להיות מוכרעת לאו דווקא בהתייחס ליחידת קרקע המוגדרת כ"חלקה" (או "מגרש") אלא גם בהתייחס לבניין המצוי בחלקה או חלק ממנו, לרבות דירה בודדת. המערערים טוענים שאין סימוכין בחוק התכנון והבנייה למשמעות שהקנתה ועדת הערר לביטוי "מקרקעין". הם מבקשים להקנות למונח משמעות אחרת; "חלקה" או "מגרש". בנקודת המוצא מפנים המערערים אל הגדרת "מקרקעין" בחוק המקרקעין לאמור: "קרקע, כל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר אחר המחובר אליה חיבור של קבע..." (סעיף 1 לחוק המקרקעין). מכאן ומהוראות אחרות של חוק המקרקעין (כגון סעיף 55 לחוק) נובע שבהקשר ל"קרקע" אין כל מקום להפרדה בין חלקים שונים של בניין. כל הבנוי על הקרקע הוא חלק ממנה ואי אפשר "לתלוש" מכך "דירה" או "כניסה" או "אגף". בחוק התכנון והבנייה מצויה הגדרת "מגרש" - "יחידת קרקע שנקבעה בתכנית כתוצאה מפעולת חלוקה או איחוד או איחוד וחלוקה, או בתשריט חלוקה או איחוד, אף אם טרם נרשמה כחלקה בפנקסי רישום המקרקעין..." (סעיף 1 לחוק). מן ההגדרה מתבקש ש"מגרש" ו"חלקה" הם היינו הך ושניהם משקפים "יחידת קרקע" בין שהיא רשומה ובין שאיננה רשומה. צרוף הגדרת "מקרקעין" שבחוק המקרקעין האומרת שמקרקעין הם "קרקע" על מחובריה ל"מגרש" (שבכללו "חלקה") שבחוק התכנון והבנייה מלמד ש"מקרקעין" שבחוק התכנון והבנייה אינם אלא קרקע (על מחובריה); קרא, "חלקה" או "מגרש". תימוכין להשקפה זו ניתן לראות בהוראת החוק העוסקת מפטור מפיצויים בשל פגיעה מתוכנית: "לא יראו קרקע כנפגעת אם נפגעה על ידי הוראה שבתכנית הנמנית עם אחת ההוראות המפורטות להלן" (סעיף 200 לחוק). "קרקע" נאמר; "דירה", "אגף", "כניסה", או חלק אחר של בניין, לא נאמר. המערערים מציינים כי הישענותה של ועדת הערר על פס"ד ויטנר יסודה בטעות. פסק הדין כלל לא דן בהגדרת "מקרקעין" ולא יצק תוכן פרשני למונח זה. לא ניתן להקיש מפרשנות הביטוי "גובלים" (שבו עסק פס"ד ויטנר) לפרשנות הביטוי "מקרקעין". "מקרקעין" מהם - המענה המשיבות מאמצות אל חיקן את הגישה הפרשנית של ועדת הערר. הן ערות לכך שפס"ד ויטנר דן ב"גובלים" ואינו דן ב"מקרקעין" אך לדידן צדקה הוועדה בכך שנטלה את השיקולים המנחים שעמדו ביסוד פס"ד וינטר והשתמשה בהם גם לשם יציקת תוכנו של הביטוי "מקרקעין". פס"ד ויטנר מגלם בחובו איזון בין ההגנה על קניין הפרט לבין הגנה על אינטרס הציבור. אינטרס הציבור הוא שתוכניות יותקנו ושניתן יהיה לממש אותן. תוכניות בנייה הן ביטוי לצמיחה, פיתוח וקדמה. הן מיועדות להבטיח את פיתוחה וקידומה של החברה. הרחבה יתרה של מעגל הזכאים לפיצוי בגין פגיעה מתוכנית עלולה לייקר את התוכניות עד כדי סיכול מימושן. זו עלולה להיות פגיעה חמורה באינטרס הציבורי. גורם נוסף שהעוסקים בתכנון חייבים להביאו בחשבון הוא הצורך בוודאות. ברור שיזם של תוכנית זקוק לידיעה ברורה ככל הניתן בעניין היקפם של פיצויי פגיעה מתוכנית שהוא אמור לשאת בהם (כדי לקיים בחינת כדאיות של המיזם). המשיבות סבורות שהמבחן הפיזי -פונקציונאלי" המתבסס על מבנים קיימים שניתן לזהות אותם על נקלה, משרת היטב את הצורך בוודאות. לעומת זאת מבחן ה"חלקה" או "מגרש" מותיר עמימות גדולה במיוחד בנסיבות של העדר חלוקה ליחידות רישומיות. יתר על כן בנסיבות של תוכנית הגובלת במקרקעין שלא נערכה בהם חלוקה, עלולה חובת הפיצוי להתפרש על פני "גוש" עצום מידות שכולו ייחשב כ"גובל" [ראו: עמ"ן (ת"א) 129/06 גד נ' הוועדה המקומית מצפה אפק (להלן: "פס"ד גד")]. מנגד יש לקחת בחשבון את אינטרס הפרט שנפגע. פס"ד ויטנר קבע את העיקרון שיש לשאוף לכך שהציבור יישא בעלות של תוכנית שפגעה במקרקעין כדי לחלק את הפגיעה באופן שוויוני יחסית בין הפרטים בחברה ("צדק חלוקתי"). המשיבות גורסות שהמבחן הפיזי פונקציונאלי מבטיח צדק חלוקתי טוב לא פחות מאשר מבחן החלקה או המגרש. שילוב השיקולים הללו הוליך את בית המשפט העליון, בפס"ד ויטנר, למסקנה שיש לצמצם את מעגל הזכאים להגשת תביעה לפיצוי בגין פגיעה מתוכנית ולשרטטו כך שיכיל רק מקרקעין "גובלים" היינו משיקים, הלכה למעשה לקו הגבול של התוכנית. אכן משיקולים של צדק חלוקתי ראוי לקבוע ששטח מפריד צר החוצץ בין המקרקעין לגבול התוכנית אינו שולל את היות המקרקעין "גובלים". מבחן ההשקה המעשית אומץ בידי ועדת הערר שראתה בחציצה מבונה או בחציצה של שטח פתוח גדול יחסית משום שלילת ה"גבילות". נימוק נוסף שבפי המשיבות הוא שלבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות התערבות מוגבלת בהחלטת הרשות המנהלית. כלל ידוע ומקובל הוא ש"בית-המשפט המנהלי יבחן בהליך המתקיים בפניו את החלטת הרשות על-פי עילות הביקורת השיפוטית, אך אין הוא משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המנהלית; הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו שלו" (בר"מ 3186/03 מ"י נ' עין דור פ"ד נח(4) 754, 766). ביקורתו השיפוטית של בית המשפט לעניינים מנהליים - גם בהליכי ערעור מנהלי - מוגבלת לבחינת חוקיות ההחלטה המנהלית וסבירותה. החלטה של רשות מנהלית שניתנה בתוך ד' אמות סמכותה החוקית והיא נשענת על שיקולים סבירים, לא יוכל בית המשפט להתערב בה, גם כאשר סברתו היא שמצוי פיתרון טוב יותר בגישה שונה מגישת הרשות. החלטת ועדת הערר ודאי ניתנה במסגרת סמכותה ואין לומר עליה שהיא בלתי סבירה. על כן אין מקום להתערבות בית המשפט בה. טיעון עובדתי - "כביש שכונתי צר" בעניין חלק מן התביעות מצאה הוועדה כי בין המקרקעין שנפגעו לכאורה לבין תחום התוכנית חוצץ כביש (רחוב שבזי, רחוב פינחס ספיר) שאינו "כביש שכונתי צר" במובן פס"ד ויטנר. טענת המערערים היא שהוועדה שגתה בעניין זה וכי המשגה הוא בגדר טעות עובדתית בולטת. הוועדה לא סיירה בשטח ולא יכלה להתרשם באורח בלתי אמצעי מן המידות הצרות של כל אחד משני הרחובות הללו ומתכלית השימוש (פונקציה) שלהם ככבישים שכונתיים המנקזים אליהם תנועה פנים שכונתית בלבד. "כביש שכונתי צר" - המענה הפוך והפוך ב"עיקרי הטיעון" של המשיבות השונות ולא תמצא בו מענה ישיר לטענה. באת כוח המדינה, בא כוח הוועדה המקומית חולון ובאת כוח הוועדה המקומית בת-ים, לא נדרשו לטיעון כל עיקר. בא כוח נתיבי איילון הגיב בעקיפין. טיעון התגובה של נתיבי איילון הוא דו שכבתי. רובד הטיעון הראשון הוא שספק רב אם ניתן להציב על מדוכת הדיון בערעור סוגיה של עובדה. שהרי סעיף 198(ח) לחוק התכנון והבנייה מורה שניתן לערער על החלטת ועדת הערר בסוגיית משפט בלבד. לכל היותר רשאי בית המשפט שלערעור להתייחס ל"שאלת משפט" שתוכנה הוא האם הונחה לפני ועדת הערר תשתית ראייתית מספקת כדי לבסס את ההחלטה שקיבלה. בהנחה שהייתה תשתית ראייתית מספקת, לא יוכל בית המשפט להתערב בהחלטה גם אם סברתו היא שההחלטה שגויה. המענה שניתן מפי עו"ד שרון שטיין ב"כ נתיבי איילון הוא שלפני ועדת הערר הונחו ראיות מספיקות לביסוס החלטתה. נטל השכנוע רובץ לפתחו של התובע פיצוי (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא פ"ד מו(4) 627, 643). המערערים לא הציגו ראיות מטעמם. דווקא נתיבי איילון הציגה ראיות (תשריטים). אין פגם בהסתמכות על תשריטים. הוועדה אינה חייבת לקיים סיור במקום (עת"מ [ת"א] קדוש נ' ועדת הערר מחוז תל אביב,[]). אעיר כי טיעון זה של נתיבי איילון אינו נוגע במיוחד לסוגית החציצה של "כביש שכונתי צר" אלא להוכחת "גבילות" דירות המערערים כולם. "החלטת ביניים" של ועדת הערר הוועדות המקומיות טוענות כי אין מקום לדון בערעור זה בשל היותו ערעור על החלטת ביניים של ועדת הערר. באי כוח הוועדות המקומיות (עו"ד עופר צילקר בשם חולון ועו"ד חנה כהן בשם בת-ים) לא ביארו מדוע החלטת הוועדה נתפסת כ"החלטת ביניים". אפשר לשער שהדבר נובע מכך שהוועדה מיקדה את החלטתה בשאלה "מיהם הנכסים הגובלים בגינם ניתן לתבוע פיצוי בגין פגיעה". ההחלטה אינה דנה בשאלה מי מן העוררים הוכיח זכות קניינית בנכס שלגביו נקבע כי ניתן להגיש תביעת פיצוי. הוועדה ביקשה מן הצדדים שיניחו לפניה ראיות בסוגיה אחרונה זו וציינה שלאחר מכן תינתן החלטה. שמע מינה שהחלטת הוועדה נושא ערעור זה איננה אלא החלטה חלקית או החלטת ביניים. דיון טענות דיוניות אקדים התייחסות קצרה לשתי טענות דיוניות (אחת מכל צד); שאלת ערעור על החלטת ביניים וסוגיית ייצוגו של משרד התחבורה בידי ב"כ חברת נתיבי איילון. החלטת ביניים או החלטה מסיימת אינני רואה מקום לבחינת המגבלות המושמות על ערעור כנגד החלטת ביניים של ועדת הערר שכן ברי לי שהחלטת ועדת הערר סיימה את עניינם של המערערים דנן ומבחינתם זו החלטה סופית שוודאי נתונה לערעור [ראו, על דרך אבחון : בר"מ 4057/05 קופרמן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון,; בר"מ 10275/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה -חיפה נ' צפדיה,]. דומה שוועדת הערר עצמה ראתה את החלטתה כמהלך מסיים לעניין חלק מן העוררים (הם המערערים דנן) וכך אמרה: אנו מניחים כי החלטה זו בעניין נכסים גובלים מצמצמת את מספרם הרב של העוררים, כך שחלק מן הטענות לעניין זכויות במקרקעין אינן רלוונטיות עוד. הטענה נדחית. ייצוג משרד התחבורה בידי ב"כ נתיבי איילון עו"ד חלד-רון מסכימה כי בהקשר לייצוג משרד התחבורה לפי ועדת הערר נפל פגם. אולם הפגם תוקן בדרך של הסמכה רטרואקטיבית של ב"כ נתיבי איילון לייצג את עניינו של משרד התחבורה לפני הוועדה. לנוכח תוצאות ערעור זה, בחרתי שלא להעמיק חקור בטענה זו של המערערים. לשם הנחת הדעת אעיר שלוש הערות אלה: ראשית, בהעדר ניגוד עניינים בין משרד התחבורה לנתיבי איילון אינני רואה חוסר סבירות בהחלטה לייפות למפרע את כוחו של עורך הדין של נתיבי איילון לייצג את משרד התחבורה. ייפוי הכוח הרטרואקטיבי מקנה כוח לאחור לייצוג ומאיין את הטענה לבטלות מעיקרה של מהלכי ההתגוננות של משרד התחבורה כנגד העררים. שנית, הוועדות המקומיות ודאי שמשו כ"משיב ראוי" לעררים. הראיות שהן הציגו וטענותיהן לפני ועדת הערר משותפות להן ולמשרד התחבורה. לפיכך החלטת הוועדה בעניין מהותם של "מקרקעין גובלים", גם אם נניח שהיא מיוסדת על טיעוני הוועדות המקומיות בלבד, משליכה על התביעה כולה. שלישית, קבלת הערעור על פי הטיעון בעניין הייצוג עלולה ליצור תוהו ובוהו (כאוס). שכן משמעותה ביטול החלטת ועדת הערר. ביטול ההחלטה משליך גם על העוררים שנכסיהם הוגדרו בהחלטה כ"מקרקעין גובלים". גם אם לא תאמר כך ותסבור שניתן לבטל את ההחלטה רק ככל שהיא נוגעת למערערים , תיוותר שאלה בעניין תוקף ההחלטה כלפי עוררים רבים שבחרו שלא להשיג על ההחלטה בהליכי ערעור. כך או אחרת התוצאה תהיה בלתי שוויונית כלפי כלל הנוגעים בדבר וכל זה בעטייה של טענת פגם פורמאלית ואקראית. הטענה נדחית. לטיבם של "מקרקעין" הזכות לתביעת פיצוי בגין פגיעה מתוכנית מוקנית - בהתאם להוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה - לבעלי זכויות במקרקעין המצויים בתחום התוכנית או גובלים בה. שאלת ה"גבולה" נבחנה בפסק דין ויטנר. פרשת ערעור זו שולחת זרקור אל טיבו של הביטוי "מקרקעין". ההסדר הנורמטיבי שבו מעוגנת הזכות לתביעת פיצוי משקף, כמו כל הסדר חוקי, מדיניות חברתית מסוימת. במדיניות זו באה לידי ביטוי השקפת המחוקק בדבר הקו השקול המאזן בין אינטרסים חברתיים שונים [ מצד אחד,שיקולים כלכליים שתכליתם לאפשר קידומן ומימושן של תוכניות שונות (להלן: "האינטרס הציבורי"). מצד שני, הגנת זכויות קנייניות ושיקולי צדק חלוקתי (להלן: "אינטרס הפרט הנפגע")]. מיקומה של נקודת האיזון נקבע בהתאם להשקפת המחוקק (הנגזרת לעתים מ"השקפת עולם" אידיאולוגית ולעתים משיקולים פרגמאטיים). תביעת הפיצוי של המערערים יסודה בטענה ל"פגיעה עקיפה" כתוצאה מן התוכנית . תביעה כזאת היא הנפוצה ביותר מבין תביעות הפיצוי בגין פגיעה מתוכנית. בהסדר הנורמטיבי הקיים מגולמת מדיניות פיצוי רחבה למדיי; ייתכן שבהקשר ל"פגיעה עקיפה" מגולמת בחוק מדיניות פיצוי ייחודית רחבה יותר מן המקובל בעולם המערבי. עמדת המדינה בוועדת הערר ובערעור דנן משקפת, לדבריה, הבנה אובייקטיבית של תוכן ההסדר החוקי הקיים; אך ככל הנראה היא מכוונת לצמצום ניכר של היקף ההתפרשות של תביעות פיצוי בגין פגיעה עקיפה. כדי להבין את הדברים וכדי לגזור מסקנות לעניין פרשנות הדין הנוהג מן הראוי לבחון בקצרה את התפתחות ההסדר הנורמטיבי ואת הצפוי בעתיד (הקרוב). היסטוריה חקיקתית ומבט לעתיד התפתחות החקיקה בהקשר להוראת סעיף 197 לחוק נסקרה בפס"ד ויטנר. לענייננו אסתפק בציון העובדה שעד לשנת 1982 משלה בכיפה הלכת וארון (ד"נ 28/79 הוועדה המקומית נ' וארון פ"ד לה(1) 561). לפי הלכה זו ובהתאם לנוסחה דאז של הוראת החוק, הוקנתה זכות התביעה לפיצוי לכל בעל זכויות במקרקעין שלפי הטענה נפגעו מתוכנית (בין פגיעה ישירה ובין פגיעה עקיפה; בין שהמקרקעין מצויים בתחום התוכנית ובין שהם מצויים מחוץ לגבוליה). נוכח התפרשותה הרחבה מאד של זכות התביעה בהתאם להלכת וארון, הוגשה הצעת חוק ממשלתית שביקשה להגביל את זכות התביעה לעניין "מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית". לסוף מהלכי החקיקה אישרה הכנסת את החוק בנוסחו הנוכחי לאמור שזכות התביעה מתפרשת על פני מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים בו. במרץ שנה זו הוגשה לכנסת הצעת חוק ממשלתית המגלמת בחובה רפורמה רחבת אנפין בתחום התכנון והבנייה [הצ"ח 499 מ-15.3.10 (להלן: "הצעת החוק" או "ההצעה"). ההצעה מתייחסת גם לנושא פיצויֵי פגיעה מתוכנית. במקום הביטוי "מקרקעין" נוקטת ההצעה לשון "קרקע" ולמונח זה מוצעת ההגדרה הבאה: "קרקע" - מגרש, ובהיעדר מגרש - חלקה..." כמו כן מוסיפה ההצעה הגדרה לקרקע גובלת שזה לשונה: "קרקע גובלת" - מגרש אשר יש לו גבול משותף עם תחום התכנית הפוגעת, ובהיעדר מגרש - החלקה אשר יש לה גבול משותף עם תחום התכנית , ואם בנוי על הקרקע הגובלת בניין שהוא בית מורכב , כמשמעותו בחוק המקרקעין - חלק הבית הקרוב לתחום התכנית (סעיף 397 להצעת החוק). אילו נבחן הערעור על פי ההגדרות הללו של הצעת החוק, היה ה"פיתרון" מתבקש מִנֵיה ובֵּיה. ראשית, על פי ההצעה, "מקרקעין" הם "קרקע", היינו "מגרש" או "חלקה רישומית". שנית, ההגדרה של "קרקע גובלת" עולה בקנה אחד עם התוכן שיצקה ועדת הערר לביטוי "מקרקעין גובלים". השאלה היא האם ההצעה משקפת את הדין הנוהג (תוך נקיטת הגדרות מבארות לשם הסרת ספקות) או שהיא מוסיפה ומתקנת את הדין הנוהג. התשובה לכך נעוצה, לדעתי, בהתבוננות בהתפתחות הדין. ראינו שמעיקרה עוגנה בדין זכות רחבת אנפין לתביעת פיצוי בגין פגיעה, גם פגיעה עקיפה, מתוכנית. הממשלה ביקשה לשנות את ההסדר הנורמטיבי ולעגן בו מדיניות פיצוי מצומצמת ל"תחום התוכנית" בלבד. משמעות התחימה הזאת היא שמיטת הקרקע מתחת לפני רוב תביעות הפיצוי בגין פגיעה עקיפה. ברור שהיה בכך כדי להטות את נקודת האיזון לעבר "האינטרס הציבורי". אולם המחוקק (הכנסת) לא אימץ אל ההסדר החוקי (שהוא ההסדר הנוהג בינתיים) את השקפת הממשלה כביטויה בהצעת החוק. התוצאה החקוקה שיקפה נקודת איזון שונה מן המצב הקודם אך פַּנֵיה לעבר אינטרס הפרט יותר ממה שהממשלה חפצה בו. כעת מתבצע מהלך ממשלתי שאין כל ספק שמגמתו העיקרית - בהקשר של תביעות פיצוי בגין פגיעה מתוכנית - היא צמצום הזכות לתביעה; היינו הטיית נקודת האיזון אל עבר האינטרס הציבורי. המעיין בדברי ההסבר להצעת החוק יתרשם מכך על נקלה. אני סבור שההצעה מבקשת להשיג את תכליתה זו, בין היתר, גם על ידי ההגדרה המצמצמת של "קרקע גובלת". אין לדעת מה יהיה תוכנו של ההסדר הנורמטיבי שייחקק בעקבות ההצעה. אחרי הכל "אין מחוקק מבלעדי המחוקק, ולו לבד נתכנו עלילות החקיקה" (השופט זילברג ב-ע"פ 53/54 אש"ד מרכז זמני לתחבורה נ' היועץ המשפטי פ"ד ח 785, 819). ב"סיבוב הקודם" לא הלך המחוקק בדיוק בנתיב שהותווה בהצעת החוק דאז ואין ביטחון שילך בדיוק בנתיב המותווה לעת הזאת. לא הערתי מה שהערתי אלא מפני שמקובל בידינו לפרש חוק "פרשנות תכליתית"; בגדרה של זו מכוון המבט אל עבר המטרה שהמחוקק ביקש להשיגה; התבוננות בעבר וצפייה לעתיד מאפשרים להבין את התכלית המגולמת בחוק בהווה. "מקרקעין" שבדין הנוהג לביטוי "מקרקעין" שבסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה אין הגדרה מסוימת (ספציפית). צריך לצקת בו תוכן פרשני. בעניין זה "הכלל הבסיסי" כך אומר השופט (כתוארו אז) ברק "הוא כי על הפרשן ליתן ללשון החוק אותה משמעות שהיא יכולה לשאת מבחינה לשונית והמגשימה את תכלית החקיקה" [ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות פ"ד מג(4) 63, 72 ראו גם: א. ברק פרשנות במשפט כרך שני פרשנות החקיקה (תשנ"ד - 1994) (להלן: "ברק, פרשנות החקיקה") 98-99, 277-279). כדי לעמוד על משמעות הביטוי "מקרקעין" יש להתבונן בלשון החוק ובתכליתו. התבוננות כפולה זו צריכה להניב תוצאה המקיימת מתאם בין הלשון לבין התכלית. אין לצקת בלשון החוק משמעות שאינה מתיישבת עם תכליתו ואין להסיק תכלית שנעדרת כל עיגון בלשון החוק ושהלשון אינה סובלת אותה. לשון החוק צריכה להתפרש כך שתתקיים "הרמוניה חקיקתית" הן בתוככי החוק פנימה והן במערך החקיקה הסובב את אותו עניין (מַטֶריה) כולו (ברק, פרשנות החקיקה 327-331, 349). מבחינה זו התוכן הפרשני הסביר ביותר של "מקרקעין" הוא זה המוגדר בחוק המקרקעין ("קרקע" וביטוי זה מכיל בחובו "מגרש" או "חלקה רשומה"). משמעות זו משתלבת היטב לא רק ביחס ה"בין חוקי" אלא גם בתוך החוק פנימה (סעיף 1, סעיף 200 לחוק התכנון והבנייה). בחוק המקרקעין הקרקע ומבנים המחוברים הם מקשה אחת. ניתוק המבנה, או חלק מסוים בו (כגון "דירה", "אגף" וכיו"ב) מצריך ציון מפורש בחוק. אין דבר בחוק התכנון והבנייה המציין הפרדה בין הקרקע למבנה המחובר לה בהקשר לפרק הפיצוי בגין פגיעה מתוכנית בכלל והוראת סעיף 197 לחוק בפרט. מזה 28 שנות חַיוּתה של הוראת סעיף 197 הנוהגת, מתנהלים מוסדות התכנון, ועדות הערר ובתי המשפט לדרגותיהם ב"סביבה פרשנית" המניחה ש"מקרקעין" אינם אלא יחידת קרקע (מגרש או חלקה). אין החלטה של ועדת הערר ואין פסיקה הנוקטת גישה פרשנית שונה. במשך 28 שנים לא ראתה המדינה באמצעות הזרוע המשפטית המייצגת אותה להעמיד את שאלת התוכן הפרשני של "מקרקעין" לפני בתי המשפט (כולל, כמובן, בית המשפט העליון). מכאן משתמע, לדעתי, שהמשמעות המקובלת של הביטוי "מקרקעין" בהקשר להוראת החוק בה עסקינן היא יחידת קרקע מוגדרת - "מגרש" או "חלקה". אינני אומר שלשון הוראת החוק "אינה סובלת" משמעות המנתקת מבנה או חלק ממנו מיחידת הקרקע אליה הוא מחובר. משמעות זו "נסבלת" וניתן לנקוט אותה אם רק בה (ולא בפרשנות המקובלת) מגולמת תכלית החוק תכלית הוראת החוק, כבר אמרתי, היא להציב את נקודת האיזון שבין האינטרסים הנוגדים השוקלים לעניין זה; האינטרס הציבורי ואינטרס הפרט הנפגע. נקודת האיזון נובעת מן הצירוף שבין "מקרקעין" ל-"גובלים", אולם ברי שבתוכן הנוצק בכל אחד משני הרכיבים יש כדי להשפיע על נקודת האיזון. האמירה ש"מקרקעין" הם "מגרש" או "חלקה" מציבה את נקודת האיזון במקום מסוים (X). באמירה ש"מקרקעין" עשויים להיות גם "אגף בבניין" או "כניסה בבניין" או "דירה" בבניין יש כדי להציב את נקודת האיזון במקום שונה (Y). אפשר לומר שהאמירה הראשונה מתיישבת עם תכלית החוק אם ברור שהחוק מכוון לנקודת איזון X. אפשר לומר שהאמירה הראשונה אינה מתיישבת עם תכלית החוק רק אם ברור שהחוק מכוון לנקודת איזון Y. הוא הדין, בתמונת מראה, בהקשר לאמירה השנייה. המשיבות עשו מאמץ לקדם את המחשבה שתכלית החוק חותרת לנקודת האיזון Y. הן נימקו את הדבר בהדגשת חשיבות האינטרס הציבורי (חשיבותן של תוכניות להתפתחות החברתית, שיקולים כלכליים כמקדמי תוכניות, קיומה של ודאות כגורם מרכזי בייזום תוכניות) והביעו סברה שנקיטת ההשקפה הפרשנית שלהן אינה עשויה לפגוע בעקרונות של צדק חלוקתי יותר מן הפרשנות הנטענת מפי המערערים. עמדתן של המשיבות משקפת לדעתי את מה שנראה בעיניהן כדין רצוי ואין היא משקפת את הדין המצוי. אמרתי למעלה מכאן שהוראת החוק משקפת מדיניות או תפיסה חברתית מסוימת. שינוי מדיניות ותפיסה זו היא עניין למחוקק לענות בו. אין זה עניינה של ועדת הערר ואף לא עניינו של בית המשפט. אכן בפרשו את החוק צריך בית המשפט לקחת בחשבון את עקרונות היסוד של השיטה המשפטית. כלולים בכך שיקולים המשקפים את האינטרס הציבורי על מרכיביו השונים ושיקולים של הגינות וצדק ביחס לפרט. איתור מקומם של השיקולים הללו בחוק המשמש נושא לפרשנות צריך להיעשות על פי אמות מבחן אובייקטיביות. השקפת עולמם הסובייקטיבית של חברי ועדת הערר או השקפת העולם של שופט אינן יכולות לשמש בסיס לקביעות פרשניות. בחינה לשונית של החוק, ההיסטוריה החקיקתית, הגישה המקובלת הנוהגת עשרות שנים ותוכנה של הצעת החוק מעידים על נקודת איזון המגולמת בתוכן הפרשני של "מקרקעין" כ- יחידת קרקע כגון מגרש או חלקה. אילו סברתי שמשמעותה של מסקנה פרשנית זו היא שהחוק הנוהג מתעלם מן האינטרס הציבורי, חותר מתחת לפני קידומן של תוכניות ומעדיף באורח חד צדדי ומוגזם את אינטרס הפרט הנפגע, היה עליי, כמובן, לבטל את המסקנה הפרשנית ולנקוט פרשנות אחרת המגלמת בחובה את העקרונות הנזכרים ביחס מתקבל על הדעת. אלא שאין זו סברתי. ברי לי שהוראת החוק מגלמת את כל השיקולים הללו. אם יש בהוראה נטייה מסוימת בכיוון אינטרס הפרט הנפגע אין לומר שהדבר נעדר יחסיות מתקבלת על הדעת [במאמר מוסגר אעיר שתוכניות דרך, במיוחד תוכנית כעין זו של "נתיבי איילון" משרתות ציבור אזרחים גדול ביותר (מרבית תושבי המדינה). בתוכניות כאלה יש מימד משביח; בין השבחת הנכסים הנהנים מנגישות מהירה אל הדרך ובין בהעלאת רמת החיים ואיכות החיים של המשתמשים בדרך. ציבור גדול מאד (ברמה הארצית) נהנה ממימוש התוכנית. בין הנהנים כלולים גם בעלי הנכסים בגבול התוכנית. אלא שהללו לבד מן ה"שבח" גם סובלים מן הנזק שהתוכנית גורמת. מהי ההצדקה לכך שרוב התושבים ייהנה מן השבח בלבד ואילו החסר ייפול על כתפי מעטים (במיוחד מעטים שהם חלשים כלכלית כמו תושבי "נאות רחל" ו"תל גיבורים"). האם אין זה צודק יותר שהציבור הרחב (כולל הנפגעים) באמצעות המסים שהמדינה גובה, הוועדות המקומיות ובמידת האפשר גם היזמים ישאו בשיפוי הנפגעים?]. שינוי נקודת האיזון מצריך מהלך חקיקתי (שאומנם הממשלה יוזמת אותו כעת) הכולל את שכנוע הכנסת. גם בסוגיית ה"וודאות" אינני יורד לסוף דעתן של המשיבות. לא התבאר לי מדוע המבחן ה"פיזי-פונקציונאלי" שהן אוחזות בו מבטיח יתר וודאות מראש לגורם המתכנן. האם יש הבדל בין בחינה ובדיקה מקדימים אילו בעלי זכויות בבניינים או חלקי בניינים רשאים לבוא בקהל תובעי פיצויי פגיעה מתוכנית לבין בחינה ובדיקה מקדימים אלו בעלי זכויות במגרשים או בחלקות רשאים לבוא בקהל התובעים הללו? אם יש הבחנה כלשהי בוודאי שאין היא הבחנה מהותית מכבידה במיוחד. התערבות בהחלטת מוסד תכנוני נטען שאל לו לבית המשפט להתערב בהחלטה סבירה של ועדת הערר שהיא רשות מנהלית; מה גם שההחלטה מעוגנת בקביעות שנקבעו בידי בית המשפט העליון בפס"ד ויטנר. דעתי כדעת באי כוח המערערים שניסיונה של הוועדה להיאחז בפס"ד ויטנר הוא בבחינת עירוב מין בשאינו מינו. פסק הדין עסק בשאלת הגבילה. בית המשפט העליון בחן את התוכן הפרשני של הביטוי "גובל". המסקנה הפסוקה היא שבעיקרון משמעות ביטוי זה היא קווי גבול משיקים (נושקים זה לזה). אולם גם חציצה צרת מידות של שטח פתוח לא תשלול את היותם של מקרקעין מסוימים בגדר "גובלים". מנגד מבנה הממוקם בתוך חיץ צר בין הגבולים עשוי לשלול מן החיץ את ה"גבילה". למסקנה זו הגיע בית המשפט תוך היאחזות ברורה בלשון החוק ותוך בירור תכליותיו. מה בין זה לבין תוכנו הפרשני של "מקרקעין"? איך מסיקים מכך ש"גבול" על פי משמעותו הלשונית סובל גם מצב שאין בו השקה פיזית מסקנה ש"מקרקעין" מוגבלים על ידי "חיץ" המצוי בהם (של שטח פתוח או חלקי מבנה)? הדבר נסתר ממני. אשר להתערבות בהחלטת הוועדה כמוסד תכנוני וכרשות מנהלית. העקרונות בעניין זה מוכרים ואין לי כל השגה עליהם. אלא שראוי להצביע על כך שהוועדה נקטה מהלך של פרשנות חוק. לכך אין כל זיקה לכשירותה המקצועית. ממילא בכגון זה אין כל עדיפות להשקפה הפרשנית של המוסד התכנוני. פרשנות הביטוי מצריכה בחינה של הוראת החוק על פי אמות בחינה שונות. אין לאמות הבחינה הללו כל זיקה לתחום המקצועי או המומחי שהוועדה אמונה עליו. יתר על כן. סברתי היא שהוועדה בתתה משמעות לא מקובלת לביטוי מקובל, משמעות המשקפת כנראה את השקפתם הפרטית של רוב חברי הוועדה, חרגה הוועדה הלכה למעשה מגדר סמכותה. על כן אין לומר שהחלטתה סבירה. בהחלטה כזאת רשאי ואף חייב בית המשפט להתערב. משמעות הביטוי "מקרקעין" - סיכום סיכומה של נקודה זו הוא שפרשנות הולמת לביטוי "מקרקעין" שבסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה היא שהביטוי מכוון ליחידת קרקע "חלקה רישומית" או "מגרש" כמשמעותם בחוק. ייתכנו נסיבות שבהן החלת גישה פרשנית זו עשויה להיחשב כאבסורד (למשל נסיבות פס"ד גד). אולם ניתן לפתור את המצבים הללו באמצעות הוראת סעיף 200 לחוק או באמצעות קביעה שמאית העשויה לאיין את הפגיעה העקיפה או להעמידה על שיעורה הנכון. "כביש שכונתי צר" השאלה הצריכה בירור קצת מן הערעורים נוגעים לשאלה של עובדה. מדובר בבניינים המצויים בחלקות שאינן גובלות בתוכנית ולפי הטענה בינן לבין התוכנית חוצץ כביש שכונתי (רח' שבזי או רחוב פינחס ספיר) . ועדת הערר ביקשה, ככל הנראה ליישם את אמת המבחן שנקבעה בפס"ד ויטנר בעניין חיץ בין המקרקעין לבין תחום התוכנית הנוצר על ידי "כביש שכונתי צר". לעניין הנכסים המצויים בחלקות הגובלות ברחוב שבזי קבעה הוועדה כי: ...בין בניינים אלו לקו הכחול של התוכנית מפריד רח' שבזי שרוחבו 9 מ' וכן שטח פתוח, חלק מחלקה 252...על כן הבניין אינו גובל בתוכנית. הוועדה הבחינה בין הבניין ברחוב שבזי 1 (שהדירות בפינה הצפון מערבית בו נקבעו כ"גובלות") לבין הבניין ברחוב שבזי 3 שלא נקבע כ"גובל". לעניין הבניין ברחוב אצל 66 (חלקה 223 בגוש 6997) קבעה הוועדה: בין החלקה לבין הקו הכחול מפריד רחוב פינחס ספיר שעל פי התשריט אינו רחוב צר והוא אינו רחוב פנימי כך שמדובר בחיץ שיוצר הפרדה בין הבניין לקו הכחול של התוכנית. בדוני בחלק זה של הערעור עליי לתת את הדעת לכך שזכות הערעור על החלטת ועדת ערר נתחמת לשאלות משפט בלבד (חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים מקנה לבית המשפט סמכות לדון בערעורים לפי סעיף 198 (ד) לחוק התכנון והבנייה. הוראת דין זו מאפשרת ערעור בסוגיית משפט בלבד). שאלות המשפט העשויות להתייצב על מדוכת הדיון הן שתיים: 1) האם הונחה לפני ועדת הערר תשתית ראייתית מספקת כדי ביסוס ממצאי העובדה שנקבעו בידיה; 2) האם יישמה הוועדה כהלכה את אמות הבחינה שנקבעו בפס"ד ויטנר. התשתית הראייתית הוועדה לא ערכה "ביקור במקום" וביססה את ממצאיה על תשריט התוכנית שהוגש לה על ידי ב"כ נתיבי איילון. אין ספק שביקור במקום עשוי היה להוסיף לוועדה מידע עובדתי חשוב. אולם אי קיום ביקור אינו עולה כדי פגם או חסר מהותי בתשתית הראייתית. הוועדה רשאית לבסס את ממצאיה על "ראיות מנהליות" מסוגים שונים. דיותן של ראיות אלה נמדדת על פי אמות מבחן של סבירות (ראוי להעיר שהוועדה דנה במאות עררים. ביקור במקום לשם הכרעה בכל ערר (או, אפילו, ביקור לשם הכרעה בכל אחד מטיפוסי העררים) עלול היה לעכב את ההכרעה במידה שאיננה ניתנת לשיעור). התשריט עשוי להספיק כדי דיותן של הראיות. בהקשר לרחוב שבזי התשריט מספק את כל מה שחזו עיניי בביקורי במקום [אמנם רוחב הכביש אינו מצויין בתשריט אך התשריט ערוך לפי קנה מידה (1:2500) ואין צורך בידע מומחי מיוחד כדי "לפענח" את רוחב הכביש]. מה שראיתי במו עיניי עולה בקנה אחד עם מה שנקבע כממצא עובדתי בהחלטת הוועדה. בהקשר לרחוב פינחס ספיר התקשיתי להבין על פי התשריט כיצד הגיעה הוועדה למסקנתה שהמדובר ברחוב " שאינו רחוב צר והוא אינו רחוב פנימי". בתשריט (שהוגש גם לי) רחוב ספיר אינו מצוין כל עיקר (הוא הדין בצילום האוויר שעליו צויין רחוב האצ"ל אך לא צויין רחוב ספיר). הסתייעות משולבת בתשריט, צילום האוויר ומפה אינטרנטית של חולון אפשרה לי להעריך איזהו רחוב ספיר ועם זה הקושי שלי נותר בעיינו. דא עקא שלא התרשמותי מן הראיות שוקלת. השאלה היא אם היה לאיל ידה של הוועדה להסיק את ממצאיה מן הראיות. בהינתן שמדובר בוועדה המורכבת מבעלי בקיאות בתחום התכנון והבנייה, עליי להעמיד את הוועדה בחזקת מי שיכולה להסיק את אשר הסיקה מן התשריט (אעיר גם כי בנקודה זו צירף בעל דעת המיעוט, נציג לשכת המהנדסים והאדריכלים, המהנדס גופר, את דעתו לדעת הרוב. חזקה שהוא יודע "לקרוא" תשריט). מצד המערערים (העוררים) לא הובאה לפני הוועדה כל ראייה לביסוס טענות העובדה שלהם. על כן לא התגבש כל טעם להתערב בממצאי העובדה של הוועדה. יישום הלכת ויטנר הלכת ויטנר קבעה את הכלל שלעניין גבילה נדרשת "השקה פיזית בין גבול התוכנית לבין המקרקעין" אך לצד הכלל נקבעו "שני חריגים מצומצמים ומוגבלים. החריג האחד הוא כאשר ההשקה בין התכנית למקרקעין מופרעת על ידי שטח פתוח צר, בדרך כלל בן מטרים ספורים בלבד; והחריג השני הוא כאשר בין התכנית למקרקעין מצוי כביש צר". לעניין מהותו של "כביש צר" קבע בית המשפט העליון כי: "לגדר חריג זה ייכנסו רק מקרים בהם בין התכנית לבין המקרקעין עובר כביש שכונתי צר או דרך כבושה או סלולה. לגדר חריג זה לא ייכנסו דרכים בין עירוניות או כבישים עירוניים המהווים עורקי תחבורה ראשיים ורחבים". פסיקה זו נתפסה בעיניי כמכוונת לאמת מבחן פונקציונאלית (מהותו של הכביש ככביש שכונתי) יתר על פני אמת מבחן תיאורית של רוחב הכביש (עמ"ן [ת"א] 157/02 חברת מגדלי אלרוב בע"מ נ' טיבר). בהקשר לרחוב שבזי הוועדה אמנם לא התייחסה (וכנראה גם לא בחנה) אל טיבו הפונקציונאלי של הרחוב, שהוא רחוב שכונתי צר. אולם הוועדה מצאה, את מה שנראה בתשריט בבירור, שבין החלקה שעליה ניצב הבית ברחוב שבזי 3 לבין קו הגבול של התוכנית מפריד לא רק הרחוב אלא גם שטח פתוח (חלק מחלקה 252). השילוב שבין הרחוב לבין השטח הפתוח (שהוא כשלעצמו שטח צר של מטרים ספורים) מוציא את החיץ מגדר החריג שנקבע בפס"ד ויטנר. אילו הייתה החציצה שבין החלקה לבין תחום התוכנית מסתכמת בכביש השכונתי (שבזי) או בשטח הפתוח הצר בלבד, היה על הוועדה להחיל על החלקה את כלל הגבילה. משעה שהחיץ מורכב משני המרכיבים הללו, אין לראות פגם בהחלטת הוועדה. לשם הבהרה אציין המסקנה הנ"ל נכונה לעניין הבית שברחוב שבזי 3 . אין היא חלה לעניין הבית ברחוב שבזי 1. החלקה שעליה ממוקם הבית מס' 1 משיקה לגבול התוכנית. על כן- בהתאם למסקנות הפרק הקודם של פסק הדין - כל הדירות באותו בניין ייחשבו כ"גובלות". בהקשר לרחוב פינחס ספיר (ערעור בעלי הזכויות בדירות בבנין ברחוב האצ"ל 66) ממצאי הוועדה הם של כביש צר שאינו פנימי. אני מניח שהביטוי "אינו פנימי" מכוון לכביש שאינו שכונתי מסוגם של " כבישים עירוניים המהווים עורקי תחבורה ראשיים ורחבים" (לשון פס"ד ויטנר). כיון שכך, אין לי אלא לקבוע שהוועדה יישמה, בנקודה זו, כראוי את עקרונות פסק הדין. התוצאה ערעור זה מתקבל בכל הנוגע לבניינים הממוקמים בחלקות גובלות בתוכנית. הערעור נדחה בכל הנוגע לבניינים הממוקמים בחלקות שאינן גובלות בתוכנית. הצדדים ביקשו שאסתפק בקביעת אמת מבחן פסוקה עקרונית. הם מצדם יישמו את אמת המבחן על עניינו של כל אחד מן המערערים באורח פרטני. כפוף לאמת המבחן שקבעתי מתבקש שהערעור מתקבל בהקשר לבניינים מטיפוס 1, 2, 3, 5, 6, ו-7 (רשימת 11 הקטגוריות לעיל). הערעור נדחה בהקשר לבניינים מטיפוס 4, 8, 9, 10, ו-11 (רשימות 11 הקטגוריות לעיל). לשם הסרת ספק אציין שפסק דין זה אינו משליך על החלטת הוועדה לאשר את הגשת התביעה של כל עורר שהוא. אם למרות האמור עדיין ייוותרו חילוקי דעות בין הצדדים בעניין החלת אמת המבחן שנקבעה כאן בהקשר לבניין מסוים, יפנו הצדדים לבית המשפט למתן החלטה מבארת. נפסקים בזה לטובת המערערים הוצאות משפט בסך 100,000 ש"ח (מהם 10,000 ש"ח ייחשבו כהוצאות והיתר שכ"ט עו"ד). המשיבות ישאו בתשלום ההוצאות בחלוקה הבאה: 70% ישולמו בידי משרד התחבורה וחברת נתיבי איילון (בחלוקה שווה ביניהם) ו-30% בידי הוועדות המקומיות (בחלוקה שווה ביניהן). ההוצאות ישולמו לבאי כוח המערערים בחלוקה שווה ביניהם. ניתן היום, י"ד אב תש"ע, 25 יולי 2010, בהעדר הצדדים. משפט תעבורהתוכנית בניהבניהעקיפה