הצעת חוק ייחוד כספי הקצבות למטרות חינוך

הצעת חוק ייחוד כספי הקצבות למטרות חינוך ברשויות המקומיות, התש”ס-2000 כידוע, זוכות רשויות מקומיות המקיימות מוסדות חינוך שבתחומיהן לתמיכה מן המדינה עבור מוסדות אלה. לאחרונה, התרבו המקרים, שבהם, בשל מצוקות כספיות וחובות שאליהם נקלעו רשויות שונות, העבירה המדינה כספים לרשות מקומית למטרות חינוך ואלה לא הגיעו אל יעדם הנכון. מקרים אלה מאפיינים רשויות מקומיות הנמצאות בחובות ואשר בהן, מיד עם קבלת ההקצבות עבור חינוך, נשאבים הסכומים אל תוך החסר שבחשבונות הרשויות ולא נודע כי באו ההעברות האמורות אל קירבם. כך גם אירע לא פעם, שהכספים עוקלו על-ידי בעלי חוב שונים של הרשות המקומית ולא הגיעו ליעדם המקורי בשל כך. מצב זה הוא מצב בלתי רצוי מסיבות שונות; ראשית, מובן, כי המדינה בהעבירה את הכספים האמורים לרשויות המקומיות, מעבירה אותם על מנת שיירכשו בהן שירותי חינוך לתלמידים המתגוררים בתחומי הרשות - כל שימוש אחר סוטה מן התכלית המיועדת לו מלכתחילה ומחטיא, לפיכך, את המטרה. שנית, הבלעותם של הכספים האמורים במערכות הרשויות המקומיות מבלי שיגיעו לתעודתם יש בה משום פגיעה קשה במערכת החינוך המקומית על כל השותפים לה - תלמידים ועובדים כאחד. יתר על כן, בשל מצב זה, הרשויות המקומיות לא מסוגלות לשלם את שכר המורים במועד ולעיתים יש פיגור של חודשים אחדים בתשלום שכר המורים או בתנאים הסוציאליים שלהם. ארגוני המורים נוקטים בשל כך בעיצומים ומשביתים את הלימודים חדשות לבקרים בכל רשות מקומית בה אין משלמים במועד את שכר המורים. לאחרונה, בשל ריבוי הבעיות הכספיות ברשויות המקומיות חלו שיבושים והשבתות רבות במוסד חינוך. ועדת החינוך והתרבות קיימה מספר דיונים עם משרדי החינוך, האוצר, הפנים ומרכז השלטון המקומי וביקשה שיגיעו להסדר ממוסד למנוע את המצב של ההשבתות בגין אי תשלום שכר המורים ברשויות המקומיות, אף על פי שמשרד החינוך העביר להם במועד את מלוא ההקצבות למטרות חינוך. משרד החינוך הודיע כי אין ביכולתו להשיג הסדר שכזה לכן אין מניעה אלא להסדיר עניין זה בחוק. ולמנוע שיבושים והשבתות לימודים במוסדות חינוך. בהצעת חוק זו נעשה ניסיון לוודא, כי הכספים המתוקצבים על-ידי המדינה למימון מוסדות חינוך ואשר מועברים לרשויות החינוך המקומיות ככאלה, ייוחדו אכן לקידומן של המטרות שלשמן ניתנו. ניסיון זה עולה בקנה אחד עם רוחו של חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, אשר מציב מגבלות נוקשות בעניין העברה מסעיף תקציבי אחד למשנהו ויובהר - במצב הקיים, לאחר העברת הכספים הנדונים לרשויות החינוך המקומיות, אין כל בקרה על השימוש שנעשה בהם וכך יוצאים גם עקרונות חוק יסודות התקציב נפגעים. יוסף, כי גם סעיף 211 לפקודת העיריות [נוסח חדש] נקבע כי אין ראש עיריה חופשי להעביר כספים מסעיף תקציבי אחד למשנהו. בהצעת החוק הנדונה נעשה ניסיון לייחד את הכספים הנדונים למטרה שלשמה הועברו ושעל פיה תוקצבו בתקציב המדינה המעבירה ובתקציב הגוף הנעבר. ייחוד הכספים כאמור, מעבר להיגיון הרב שבו ולהתיישבותו עם מטרותיה של החקיקה התקציבית בכלל, אין בו משום חידוש, שהרי כבר תוקנה 62 לתקנות החינוך יוחדו תשלומים הנגבים על-ידי רשות חינוך מקומית כשכר לימוד לצורכי בתי הספר שבאותה רשות; אך מתבקש הוא, שהסכומים הנדונים בהצעת חוק זו, סכומים אשר במהותם הינם שכר הלימוד שמשלמת המדינה לשם הבטחת חינוך לאזרחיה התלמידים, כפי שנדרשת היא על פי דין (סעיף 7 לחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949), ייוחדו אף הם למטרת קיום מוסדות החינוך ברשות החינוך המקומית המקבלת את הכספים. לחוק המוצע עלות תקציבית בהציגו דרך חדשה לניהול תקציבים נתונים. סעיף 10 - הרציונאל לסעיף זה כפול; ראשית, בהיות כספי ההקצבות מוחזקים בידי רשות החינוך המקומית לשם קיום מוסדות החינוך ולשם מטרה זו בלבד, כמעין נאמנות, מוצדק להחיל עליהם את הכלל המקובל ולפיו אין לרדת לנכסי הנאמנות אלא בשל חובות המוטלים עליהם (סעיף 3 (ב) לחוק הנאמנות, התשל"ט - 1979). שנית, פטור מעיקול מקובל בשיטת המשפט הישראלית בהקשרים סוציאליים שונים. אחד המקרים הבולטים שבהם ניתן פטור כאמור הוא בעניין שכר עבודתו של עובד (סעיף 8 לחוק הגנת השכר, התשי"ח - 1958) - בהיות כספי ההקצבות מיועדים רובם ככולם לתשלום משכורות עובדי מערכת החינוך, דומה, שראוי לפטור את הכספים האמורים מעיקול. הסייג המוצע בסעיף מתחייב גם הוא ממטרתו הכוללת של החוק - ייחוד כספי ההקצבות לקיום מוסדות החינוך. הטלת עיקול על-ידי עובד רשות החינוך המקומית המועסק באחד ממוסדות החינוך שבתחומה אינה נוגדת את המטרה היסודית שלשמה הועברו כספי ההקצבות לרשות מלכתחילה. פרק שלישי - על מנת להגביר את האפקטביות של החוק מוצע, שהוראותיו תחייבנה לא רק את מקבלי ההקצבות אלא גם את נותנן. כך קובעת הצעת החוק, כי ההקצבות לא תועברנה מלכתחילה אלא לרשות חינוך מקומית שעמדה בתנאים המוגדרים בחוק. פרק רביעי - מוצע להטיל סנקציות פליליות משמעותיות בצד הפרת הוראות החוק. גישה זו מתיישבת עם התפיסה שבבסיס החוק ולפיה כספי ההקצבות מופקדים בידי רשות החינוך המקומית כבידיו של נאמן. בכל שימוש בכספי ההקצבות בניגוד להוראות החוק המוצע יש משום מעשה הגובל בהפרת אמונים ובמרמה וככזה ראוי לדונו. סעיף 16 - בצידו של סעיף זה נקבע העונש החמור ביותר שהרי הוא עוסק בהפרה ישירה של ההוראה הבסיסית העומדת ביסודו של החוק המוצע. סעיף 18 - סעיף זה מאפשר אכיפה פרטית של החוק במקרים מסויימים. המציאות מלמדת כי הרשויות האוכפות במדינה אינן עוסקות, לרוב, באכיפת חוקים מעין החוק המוצע. על מנת לאפשר הוצאתו של החוק מן הכוח אל הפועל הלכה למעשה, חשובה סנקציה אפקטיבית בצד הפרת הוראותיו וכזו עלולה שלא להתקיים אם לא תפתח האפשרות לאכיפה פרטית. עם זאת, על מנת למנוע הצפתם של בתי המשפט בקובלנות סרק ועל מנת שלא לפגוע פגיעה קשה מן הנדרש במונופול שיש למדינה על אכיפת החוק בדרך כלל, מוצע לייחד את אפשרות האכיפה הפרטית לקובלנות שתוגשנה על ידי ארגון עובדים שלחבר מחבריו עניין בנושא. פתרון מסוג זה אומץ בדברי חקיקה רבים אשר הקנו מעמד ייחודי, לשם אכיפה פרטית על דרך של הגשת קובלנה, לגופים מקצועיים - ציבוריים שונים ויש בו משום איזון נכון וראוי של האינטרסים המעורבים (לדוגמא: בסעיף 9ד לחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו - 1966 ניתנה לגופים ציבוריים האפשרות להגיש קובלנה, בסעיף 15ב לחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג - 1993, ניתנה לגופים ציבוריים האפשרות להגיש קובלנה וכך גם בסעיף 11ה חוק למניעת מפגעים, התשכ"א - 1961 ובחוקים אחרים). הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ט באדר א' התש"ס - 6.3.2000 פרק ראשון: כללי 1. בחוק זה - "החוק - חוק לימוד חובה, התש"ט-1949; "רשות חינוך מקומית", "מוסדות חינוך" - כהגדרתם בחוק; "קנס נמשך" - קנס כאמור בסעיף 61 (ג) לחוק העונשין, התשל"ז -1977 ,שבו נמשכה העבירה; "המשרד" - פירושו משרד החינוך, התרבות והספורט. "הקצבות" - כל התשלומים המועברים על-ידי המשרד או מתקציב המדינה לרשויות חינוך מקומיות לשם מימונם של מוסדות חינוך. 2. מטרת חוק זה היא הגברת יציבותה של מערכת החינוך על ידי ייחודן של ההקצבות למטרות קיום מוסדות החינוך בלבד. 3. רשות חינוך מקומית לא תשתמש בהקצבות אלא למטרת קיומם של מוסדות החינוך שבתחומה. 4. הסדרת העברת ההקצבות מן המשרד ומן המדינה לרשויות החינוך המקומיות תתבצע על פי הוראות הפרק השייך לחוק זה. פרק שני: הסדרת העברת ההקצבות 5. רשות חינוך מקומית תנהל את כספי ההקצבות למטרות חינוך בחשבון בנק נפרד (להלן: "החשבון"). 6. החשבון לא ישמש את הרשות אלא לשם ניהול כספי ההקצבות בלבד. 7. ראש רשות חינוך מקומית ימנה אדם מטעמה (להלן - "הממונה") אשר יהיה מופקד על ניהולו של החשבון על פי הוראות חוק זה; דבר מינויו של הממונה ופרטיו יפורסמו ברשומות. 8. לא מינה ראש רשות חינוך מקומית ממונה, יישא ראש הרשות המקומית באחריות כממונה עד למינויו של ממונה. 9. משיכת כספים מן החשבון תחייב שתי חתימות: חתימתו של העומד בראש רשות החינוך המקומית או ממלא מקומו וחתימתו של הממונה. 10. הכספים שבחשבון יהיו פטורים מעיקול על פי כל דין מלבד עיקולים שהוטלו כדין, על-ידי בית דין לעבודה, בגין תביעתו של עובד רשות החינוך המקומית אשר מועסק באחד ממוסדות החינוך שלשם קיומם הועברו ההקצבות. פרק שלישי: העברת הקצבות 11. המשרד והמדינה לא יעבירו הקצבות לרשות חינוך מקומית שאינה פועלת על פי הוראות חוק זה. 12. רשות חינוך מקומית המבקשת לקבל הקצבות מן המשרד או מן המדינה תפנה למשרד, אחת לשנה, ביום הראשון לחודש פברואר, על גבי טופס שייקבע. 13. ממונה מטעם רשות חינוך מקומית יאשר את קבלת האחריות כממונה לראשונה עם מינויו וכן אחת לשנה, ביום הראשון לחודש אוגוסט; אישור כאמור ייערך על גבי טופס שייקבע. 14. משרד והמדינה לא יעבירו הקצבות לרשויות החינוך המקומיות למטרות חינוך אלא, במישרין, לחשבונות שנפתחו ואשר מנוהלים על פי הוראות חוק זה. פרק רביעי: עונשין 15. ראש רשות חינוך מקומית שלא מינה ממונה דינו - שנת מאסר וקנס נמשך. 16. העושה שימוש בהקצבות למטרה שאינה לשם קיומם של מוסדות החינוך שברשות החינוך המקומית שלה הועברו ההקצבות, דינו - שנתיים מאסר וקנס בסכום השווה ל- 60,000 ₪ ביום פרסומו של חוק זה הצמוד למדד. 17. העובר על הוראה מהוראות חוק זה, למעט כאמור בסעיפים 15 ו-16 דינו - שישה חודשי מאסר וקנס בסכום השווה ל-25,000 ₪ ביום פרסומו של חוק זה הצמוד למדד. 18. ארגון עובדים, אשר חבר מחבריו מועסק במוסד חינוך של רשות חינוך מקומית, יהא רשאי להגיש קובלנה פלילית בגין עבירה שבוצעה על ידי אותה רשות מקומית או על ידי מי מטעמה על פי חוק זה. 19. תחילת תוקפו של חוק זה ביום כ"ו בניסן התש"ס (1 בינואר 2000) והוא יתייחס להקצבות שתועברנה בגין שנת הלימודים שתחילה ביום א' בתשרי התש"ס (1 בספטמבר 2000) ואילך. הצעות חוקדיני חינוך