זכאות לרכב רפואי

בית המשפט פסק כי במקרה מעין זה של נכה שנלחם במלחמות ישראל, הוכר כנכה צה"ל ואיבד חלק מגופו למען המדינה, - התשלום שקבעה לו המדינה (בהעדר שינוי רפואי) הינו תשלום יציב, שלא אמור להיות מופחת, עם שינויי שלטון , מדיניות או תיאוריות כלכליות.

להלן פסק דין בנושא זכאות לרכב רפואי:

פ ס ק - ד י ן

א.     מהות העתירה

זו עתירה החולקת על קביעת המשיבים מיום 30.10.2006 שדחו את בקשת העותר למתן זכאות לרכב רפואי, על כל נגזרותיה.


ב.     עובדות רבלנטיות

העותר שוחרר מצה"ל ביום 28.10.1971 כשהוא מוכר כנכה צה"ל בגין הפגיעות הבאות:

-     קטיעת רגל שמאל - נכות של 80% מתוכן 40% ע"ח השירות הצבאי.
-      קטיעה של חצי מאגן שמאל - נכות של 25% מתוכן 12% ע"ח השירות הצבאי. (נספח א' לעתירה).

זמן קצר לאחר מכן (בשנות ה - 70) החל העותר לקבל זכויות רכב רפואי על נגזרותיהן.
בין היתר קיבל העותר גם רכב רפואי לשימושו האישי. הבסיס ההסטורי למתן רכב רפואי כהטבה, היה שיעור המיסים הגבוה בארץ בעת רכישת רכב. לכן החליטה המדינה לפטור את הנכים שעומדים בקריטריונים מתאימים מתשלום המיסים. בהמשך הורחבה ההטבה, כך שכיום הנכה מקבל סיוע מלא לרכישת הרכב מהם: 85% במענק ו - 15% בהלוואה מסובסדת, בתנאים נוחים.

בסעיף 22 לתגובה נאמר כי הרכב הרפואי שניתן לעותר לשימוש האישי, נמצא בארץ ומשמש את בני משפחתו את חברי הקיבוץ או אחרים.

בתאריך 30.12.2004 (נספח ג' לעתירה) קיבל העותר מכתב ממשרד הביטחון - אגף השיקום שמודיעו כדלקמן:

"בהתאם לדיווח שהתקבל במשרדנו הינך שוהה בחו"ל באופן קבוע.
נכה השוהה בחו"ל באופן קבעו אינו זכאי לרכב רפואי ולא לנגזרות מכך. לפיכך ניתנה הוראה לנכות מתגמולך תשלומי ביטוח וכן הורדת דמי ניידות לרמה הבסיסית מתאריך קבלת הדיווח."

בסעיף 2.7 לעתירה צוין כי נסיבות חייו של העותר הביאוהו לכך שהוא שוהה יותר מ - 180 יום בקוסטה-ריקה. מכתב התגובה (שלא הוכחש) עולה כי המדובר בשהות של יותר מ- 15 שנה (סעיף 5 שם).

במכתב מאוחר יותר מתאריך 30.10.2006 (נספח ה' לעתירה) מפנה משרד הבטחון את העותר לכללים הנהוגים לגבי רכב רפואי, הוראה 56.02.

הוראת אגף השיקום מס. 56.02 הינה מתאריך 1.1.2003, וקובעת לעניננו בזו הלשון:

"25. סיוע לרכישת רכב רפואי או להחלפתו יינתן לנכה זכאי המתגורר דרך קבע בתחומי מדינת ישראל (לפחות 180 יום בשנה) או לנכה הזכאי לרכב בבעלות המדינה ומתגורר בחו"ל."

27. אין בכללים הקבועים בהוראה זו כדי לשלול זכאות לרכב רפואי מנכה אשר קיבל רכב רפואי בהתאם לזכאות שהיתה כדין טרם כניסת ההוראה לתוקף".

לענין זה יש לציין בנוסף את הוראת סעיף 08.25 הוראת אגף השיקום מתאריך 1.1.2005 שכותרתה: תשלומים לנכים שמקום מושבם בחו"ל.

הוראה זו מציינת את ההטבות לגבי נכים המתגוררים בחו"ל. סעיף 7 לה קובע כי נכה שמתגורר דרך קבע בחו"ל אינו זכאי להטבות שאינן מצויינות בהוראה זו.

עיון בהטבות מעלה כי הן כוללות, בין היתר גם: אחזקת רכב, מימון לימודים, החזרת בגין ביטוח רכב ועזרה לזולת.

מסקנות ביניים -
ההנחיות אינן שוללות נורמטיבית מעיקרא תשלומים שונים לנכי צה"ל שנמצאים בחו"ל, אלא ממקדים את הזכאות בהנחיה עצמה.

לפני הוראה 56.02 היתה הוראה מתאריך 1.10.89 (56.02 א').
ההוראה מפורטת יותר לענין הטבות הנגזרות, ואין בה סייג המחייב מגורים דרך קבע בארץ.
הוראות קודמות יותר המתאימות לתחילת ההטבות שניתנו לעותר, - לא נמצאו.
יחד עם זאת הוגש תצהיר מטעם המשיבות, שם נאמר שלפי מיטב זכרונו של המצהיר הטבות מעין אלה לא ניתנו אף פעם לתושבי חו"ל.

בהקשר זה יש לציין כי ההטבה לרכב רפואי ונגזרותיו, לא מוזכרת בספר החוקים, והינה בשיקול הדעת של המשיבים, בבחינת הטבה נוספת.

טעון ב"כ העותר כי המדובר בזכויות שניתנו לעותר כדין, הוא נהנה מהן, הסתמך על כך שהן קיימות והן חיוניות להמשך חייו התקין (הוא משתמש בפרוטזה).
שלילתן תהווה פגיעה שלא כדין בזכות הקנין, בכבודו ובזכותו להמשיך ולחיות בכבוד. הוא זכאי למימוש חירותו בכל מקום שבו יבחר לגור, ובד בבד הוא זכאי להמשיך ולקבל מהמדינה את זכויות הרכב שכן מגבלותיו הפיזיות וצרכיו אינם משתנים גם מחוץ לגבולות המדינה.

ב"כ המשיבים מצביע על כך, שהמשיבים רשאים לשנות את הנחיותיהם למתן הטבות, וכי הטבות אלה ניתנות לפנים משורת הדין.
-     שאין המדובר בחוק שמעניק הטבות כלכליות, אלא בכללים, לצורך הפעלת שיקול דעת.
-     הטבות אלה לא ניתנו אף פעם לאנשים הגרים בחו"ל.
-     ואין בשינוי משום אפליה פסולה, פגיעה בשוויון או פגיעה בזכות הקנין וכבוד האדם.
למתן ההטבות הסטוריה מיסויית, שיש לקחתה בחשבון, וכן מגבלת תקציב שנתית.


ג.     הפלוגתאות בין הצדדים

מכתבי הטענות עלו הפלוגתאות הבאות בין הצדדים:

-     מה מעמד ההנחיות.
-     מעמד ההנחיות וזכויות העותר.
-     היש לרשות זכות לשנות את ההנחיות.


ד.     מעמד ההנחיות

ההנחיות הוצגו ככללים בכתב לצורך גיבוש שיקול הדעת המינהלי לצורך מתן הטבות שאינן מופיעות בחוק הנכים. (תגמולים ושיקום) התשי"ט-1959 (להלן: "חוק הנכים").

האלה היא האם המדובר בהוראת מינהל או בתקנה בת פועל תחיקתי, והאם יש הבדל במעמד השתיים לעניננו?
בסעיף 1 לחוק הפרשנות התשמ"א - 1981 קיימות שתי הגדרות:
האחד - "תקנה" שהיא -
הוראה שניתנה מכוח חוק והיא בת-פעל תחיקתי."

והשני - "הוראת מינהל" שהיא -
"הוראה או מינוי - לרבות הודעה, מודעה, רשיון היתר וכיוצא באלה - שניתנו בכתב מכוח חוק ואינם בני-פועל תחיקתי".

אין מחלוקת שתקנה בת פועל תחיקתי מחייבת פרסום ברשומות, ואילו לגבי הוראת מינהל יש להביאה לידיעת הציבור, ברם אין היא מחיבת פרסום כנ"ל.

לאור הנ"ל, הגדרת הוראת המינהל הינה שיורית בלבד; לכן, נבחן בראשונה את המשמעות של תקנה בת פועל תחיקתי:

מהי תקנה בת פועל תחיקתי?

המבחן נקבע כבר לפני שנים ב - ע"פ 213/56 היועץ המשפטי נ' אלכסנדרוביץ (פ"ד יא 695, בעמ. 701 )ע"י השופט זוסמן באלו המילים:

     "סימני ההיכר של תקנה כזו שניים הם:
ראשית: כי תקבע התקנה נורמה משפטית, ותביא בדרך זו לשינוי במשפט הנוהג במדינה.
ושנית: כי תהא זאת נורמה כללית או "מופשטת" היינו נורמה המופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי מסויים ממנו, שלא נקבע לפי שמותיהם של המוענים אליהם מכוונת התקנה, ואילו תקנה אשר אין בה כל נורמה, או שיש בה נורמה אשר לא הופנתה אל הציבור "בעילום שם" אלא באורח קונקרטי לאדם מסויים הנקרא בשמו, או לאנשים מסויימים הנקראים בשמם, וכל תקפה מתמצה לגבי אדם זה או אנשים אלה, תקנה כזו אינה תקנה בת פועל תחיקתי הטעונה פרסום, לפי סעיף 17 לפקודת הפרשנות".

אם נבדוק את ההנחיה נמצא:
תוכן ההנחיה לא נקבע בחוק.
היא יוצרת נורמה משפטית חדשה לפיה מוענקות הטבות לנכים שונים לפי מפתח נתון, מעבר לחוק הנכים.
מתן ההטבות לא מופנה לפרט, אלא לסוגים שונים של נכים קיימים ושיתווספו לקהילית הנכים בעתיד.

מסקנת ביניים -
ההנחיה 56.02 עונה על ההגדרה של תקנה בת פועל חוקתי.

לענין הוראות מינהל -
קיימות הוראות מינהל שיש להן מעמד משפטי, אך אינן תקנות בנת פועל תחיקתי.
מה יכולה להיות הוראת מינהל?
לעיתים קיימת עמימות בין תקנות בנות פועל תחיקתי לבין הוראות מינהל.
כך למשל לא פורסמו סימני זיהוי שנקבעו ע"י מנהל המכס והבלו. בית המשפט קבע כי המדובר בתקנה בת פועל תחיקתי שהיה צורך לפרסמה (זמיר להלן, בעמ' 702).
החלטות רשות השידור המגבילה פרסומת בטלביזיה (בג"צ 596/75 מכבי תל-אביב אגודה לספורט ולהתעמלות נ' רשות השידור, פ"ד ל(1) 772, 776) אינה תקנה בת פועל תחיקתי אלא החלטת מינהל.
הודעה של שר העבודה בדבר תום תוקף צווי הרחבה, אינה שינוי מצב, מכיוון שהצווים בין כה וכה פקעו, ולכן היא גם אינה תקנה בת פועל תחיקתי. (ע"א 53/71 רוזן נ' ליבוביץ פ"ד כו(1) 48,
51).
אמנה בינלאומית אינה תקנה בת פועל תחיקתי, כיון שהיא ניתנת מכח חוק. (ע"א 580/82 אינשורנס קורפוריישן אוף אירלנד לימיטד נ' מדינת ישראל - משרד התקשרות, פ"ד מא(2) 309, 318).
(ר' יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, נבו הוצאה לאור, ירושלים תשנ"ו - 1996בעמ. 937).


ההחלטה המושכלת אם המדובר בהנחיה מינהלית או בתקנה בת פועל תחיקתי, - הינה בדיקה מדורגת. בשלב בראשון יש לבדוק אם המדובר בתקנה בת פועל תחיקתי, ואם מגיעים למסקנה שלא זה המצב מתייתרת, למעשה, האבחנה של הנחיה מינהלית.
אם הניתוח הנורמטיבי של ההנחיה לעיל, עונה על הגדרה של תקנה בת פועל תחיקתי במהותו, אין זה משנה כיצד הכתירה אותה הרשות;
גם הנחיות שיוכתרו בצורה שונה יסווגו נורמטיבית לפי מהות התקנה ולא לפי "ההכתרה".
מכאן - קצרה היתה הדרך למסקנתי, שהמדובר בתקנה בת פועל תחיקתי.


ה.     מעמד ההנחיות וזכויות העותר

תקנה בת פועל תחיקתי אמורה להתפרסם ב"רשומות" ובהעדר פרסום ברמה העקרונית היא אינה אמורה להכנס לתוקף.
במקרה הנוכחי, אין מחלוקת שלא היה פרסום. וגם אין מחלוקת שהמשיבים פעלו לפיה במשך שנים רבות, אולי מכיון שהם סיווגו אותה בצורה שונה שאינה מחייבת פרסום.
מכאן שכיום הם מנועים מלהעלות איזו שהיא טענה כנגד תוקפה הבסיסי של הנחיה זו, גם לפי סיווג של תקנה בת פועל תחיקתי.

אבל אפילו נאמר שהיא היתה מחוייבת פרסום ב"רשומות" ושיש לקחת בחשבון את טעות המשיבים באי הפרסום כאמור, מצביע י' זמיר בספרו לעיל, ועם כל הצניעות והענווה אני מצטרפת לעמדתו זו, שניתן לאמר כי תקנות בנות פועל תחיקתי שלא פורסמו ברשומות, עדיין ניתן לאכוף אותן כלפי מי שידע עליה, כגון: מי שחנה לפני תמרור האוסר חניה. ( כשענין הצבת התמרור לא פורסם ברשומות. שם עמ. 937).

ולעניננו -
שני הצדדים התנהגו לפי ההנחיות לעיל במשך שנים; לכן מעבר למניעות נורמטיבית שקיימת כלפי המשיבים אילו אבו לטעון שאין עליהם לנהוג לפי תקנה שלא פורסמה, יש להחיל את דוקטרינת הפסלות היחסית, במובן, שהעדר הפרסום לא יחול לגבי אלה שאימצו להם דרך התנהגות "כאילו" הדבר פורסם.
תקנות בנות פועל תחיקתי מבחינה מהותית יש להן אופי של חקיקה (זמיר שם בעמ. 926) שכן הן קובעות כללי התנהגות שיש להם תחולה רחבה.
מכאן שהתקנות הן שוות ערך לחוק, לדין.
(רמז לגישה זו שההנחיות הן בעצם תקנות, ר' עמדת היועמ"ש מ- 20.2.2005 תשלומים והטבות לפנים משורת הדין - אגף השיקום, בעמ' 7, 8).

מה קובעת הפסיקה בנושא זה?

פסה"ד הקרוב לעניננו ושיכול אנלוגית להשליך עליו הוא רע"א 7678/98 ואח' קצין התגמולים נ' גלעד דוקטורי ואח'. זה היה מקרה שבו אדם הוכר כנכה לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) תשי"ט - 1959 בהיותו חייל משוחרר או חייל בשירות קבע שלקה בנכות כתוצאה ממחלה, החמרת מחלה או חבלה שבאו לו בתקופת שירותו הצבאי. ועדה לפי החוק קבעה את דרגת נכותו לפי מבחנים שהיו נהוגים אותה עת לפי התקנות. לימים שונו התקנות והמבחנים ג"כ. דרגת הנכות החדשה נקבעת לפי מבחנים חדשים שקובעת הרשות לאחר שהזמינה את האיש לבדיקה. מבחנים אלה יכולים להגדיל את נכותו או להפחיתה, והשאלה לה נדרש בית המשפט היא: האם מוסמכת הרשות לשנות את דרגת נכותו של הנכה למבחן המתוקן או שמא היא כבולה לדרגה שנקבע לנכה בעבר, בלא יכולת לשנותה.

קובע השופט חשין שם (בדעת הרוב, בעמ. 59):

"שינוי בעובדות יכול שיביא בעקבו - על פי טבעם של דברים - שינוי בדרגת הנכות שנקבעה לנכים ותיקים, בעוד ששינוי נורמטיווי פניו פני עתיד וחלותו היא אך על נכים חדשים. הבחנה זו שבין מצב העובדות לבין מצב הדין הגיונה בצידה. הפגיעה שהפכה אדם בריא לנכה מהווה גורם אובייקטיווי - מעשה שמים - שאינו נשלט בידי אדם; לא בידי הנכה, לא בידי שר הביטחון, לא בידי שר האוצר, לא בידי קצין התגמולים. לא כן הוא המתווה הנורמטיבי. יציר כפיו של אדם הוא ותולה הוא עצמו ברצונו ובמדיניותו של שר הבטחון...
...
זכותה של הממשלה לשנות מדיניות מענקים היא לעצמה; זכותו של הנכה לדרגת הנכות שזכה בה היא לעצמה; וממלכה בממלכה לא תבוא. זכותו של הנכה מדמה עצמה לזכות חיובים מן המשפט הפרטי - לזכותו של נושה כלפי חייב - ואין היא דומה לזכות - שמא נאמר לאינטרס - של היחיד לקבל מענק מן הממשלה; והוא כמובן כל עוד לא הפך אינטרס-המענק לזכות ...ציפייתו של הנכה היא, כי בהיעדר שינוי במצב בריאותו לא יחול שינוי בדרגת הנכות שנקבע לו ובזכותו לתגמולים. ציפיה זו, המלווה באינטרס ההסתמכות, ראויה למלוא הגנתו של החוק. פירוש הדברים הוא, שהנכה קנה זכות שאין בכוחה של הממשלה לשנותה על דרך של שינוי המתווה הנורמטיווי בתקנות".

השופטת ביניש הצטרפה לדעה לעיל והוסיפה:

"משנקבעה דרגת נכות לחייל עקב שירותו הצבאי מתגבשת לו זכות. זכות זו מקנה לו ממעד מסויים שנלוות לו הטבות הצמודות לדרגת הנכות, ואין להפחית מזכותו וממעמדו לענין זה על ידי שינוי התקנות".

הנשיא ברק מוסיף מימד נוסף להצטרפותו לדעת הרוב, באלו המילים:

"הן הפתרון שחברתי השופטת פרוקצ'יה נוקטת בו והן הפתרון שחבריי המישנה לנשיא והשופטים ביניש וריבלין נוקטים בו הוא חוקי. במצב דברים זה, יש לבחור בפתרון הצודק, והצדק דורש כי מי שנפגע בשירותו למען המדינה, המדינה חבה לו חוב משפטי ומוסרי שנתגבש בעת הפגיעה., אין זה צודק לשנותו אם לא חל שינוי במצב הבריאותי של הנכה...חוק הנכים מבוסס על חוב שהמדינה חבה למי שנפגע בשירותה. חוב זה אינו משתנה עם שינוי נורמטיבי בקביעת דרגות נכות ...על כן שיקולים כלכליים, שיש בכוחם להשפיע על היקף הזכאות על פי המערכות הסוציאליות הרגילות, אין זה מן הראוי כי ישפיעו על זכאותם של נכים עקב שירותם הצבאי."

ולעניננו:

אני ערה לתצהיר המשיב, שלפי מיטב זכרונו גם בעבר לא העניקה המדינה הטבות כאלה למי שלא חי בגבולותיה.
איני בטוחה אם זכרונו אינו בוגד בו. המדובר בהנחיה "ששווה כסף". היא לא נזכרת בכתובים "ישנים", ואם זה היה הנוהג, לא שמעתי הסבר משכנע, מדוע רק בשנת 2003, כן הועלתה על הכתב, כשבעיות התקצוב ידועות כבר מקדמת דנא.
מאחר והמדובר בטענת הגנה של המשיבה, ובהעדר תימוכין לכך בין בכתובים מאוחרים יותר או בצורה שונה, - אני קובעת כי המשיבה לא הרימה את הנטל.

טוען העותר, שינוי בהטבות מהווה פגיעה בזכות קניינית מוקנה.
אני ערה לכח הנורמטיבי של המדינה לחזור בה מהסכמים ולשנות את דעתה עם השתנות העיתים, או בהיעדר תקציב מתאים. בנוסף לכך שפרמטרים אלה לא הוכחו כאן, אזי הכח לשינוי עמדה של המדינה, זה לא אמור להיות מופעל בכל המקרים.

חוק הנכים במקורו חוקק בשנת תש"ט - 1949 בסמוך לאחר קום המדינה, ונועד ליצור מחוייבות של המדינה לדאוג לחייליה אשר נפגעו במלחמות ישראל תוך כדי השירות הצבאי ועקב השירות.

כשהציג דוד בן גוריון את הצעת חוק הנכים בכנסת בספטמבר 1949 (דברי הכנסת כרך 2 תש"ט בעמ. 1572 - 3 הוא אמר:

"מלחמת החירות של צבא הגנה לישראל לא היתה כולה זרועה נחת, נצחונות וכיבושים. היה גם צד שני למטבע. שולם מחיר יקר...נפלו מאות ואלפים מתפארת הנוער שלנו...אך החללים הם רק חלק מהאבדות. רבים נשארו לשמחתנו בחיים, אך גם הם שלמו מחיר יקר - אבר מן החי. הערב אני מגיש לכם בשם הממשלה חוק על החוב, יותר נכון - על חלק מהחוב, שאנו חייבים לאלה שבגופם עזרו לשחרור האומה והמולדת. חוק על תגמול ושיקום לנכי המלחמה...".

"התגמול אינו פוטר את המדינה מדאגה לשיקום הנכה. אנו נעזור לנכים, כמו לחיילים משוחררים אחרים, ללמוד מקצוע, להמשיך בלמודים, להסתדר בעבודה, בהתיישבות או בעסק אחר".


זו תכלית חוק הנכים, וזו אחת הצוואות הלאומיות המכובדות ביותר שהותיר לנו דוד בן גוריון בחקיקת החוק.

החוק אינו חוק כלכלי, ואינו לוקח בחשבון את מצבו הכלכלי של הנכה; הוא מבוסס על שיוויוניות של סעד כלכלי ומוסרי לכל נכה שהוא (לכן אין זה רלבנטי אם הוא עושה שימוש ברכב הרפואי כל ימות השנה, או חלקם).

השויוניות של החוק מתבטאת בעזרה לכל והיא תחול ברגע שנכה נכנס למעגל ההטבות הקיים, ולא באופן וירטואלי לגבי כל תקופה ולגבי כלל הנכים. אין זו פגיעה בשיוויון אם תהיה תחולה שונה לנכים "ותיקים" ולנכים חדשים.

במקרה מעין זה של נכה שנלחם במלחמות ישראל, הוכר כנכה צה"ל ואיבד חלק מגופו למען המדינה, - התשלום שקבעה לו המדינה (בהעדר שינוי רפואי) הינו תשלום יציב, שלא אמור להיות מופחת, עם שינויי שלטון , מדיניות או תיאוריות כלכליות.
הוא מייצג, בלשונו של דוד בן-גוריון, את החוב המוסרי של המדינה לנכיה.

אשר על כן אני קובעת כי אין ליישם את ההנחיות החדשות לגבי העותר, ואין לשנות את סל ההטבות להן זכה בעבר.
בכך הגענו לתוצאה, שמעבר להיותה פרשנות נכונה ונאותה, היא גם מוסרית וצודקת.

המשיבים ישלמו לעותר שכ"ט עו"ד בסכום של 35,000 ₪ פלוס מע"מ.



רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון