רישיון הפקת מים

להלן החלטה בנושא רישיון הפקת מים:

החלטה

השופט ר. שפירא [אב"ד]:

הרקע לערר וטענות הצדדים:

בפנינו ערר במסגרתו מבקשת העוררת, שהינה אגודה שיתופית המפיקה ומספקת מים לצרכי חקלאות לחבריה באזור ראש העין, כי בית הדין למים יקטין את הקיצוץ שבוצע על ידי המשיב ברישיון ההפקה לשנת 2009.

העוררת טוענת כי בשנת 2008 שינתה רשות המים את הכללים בהפתעה וקבעה כי הקצבת מים לחקלאות לא תתבצע בדרך של קיצוץ מבסיס שהיה ידוע לכולם (מכסת 1989), אלא על בסיס צריכה בפועל בשנים 2005 - 2006. לטענת העוררת, שיטה זו יצרה עיוותים רבים והקטינה בצורה חדה עד כדי ביטול כולל של הקצאת הצרכנים שלא השתמשו באותן שנים במלוא הקצאות המים שלהם. העוררת טוענת כי מדיניות המים של שנת 2008 לא נעשתה במשורה ובאופן מדורג אלא בצורה חדה ולעיתים אף בלתי סבירה. העוררת טוענת כי הקצבת המים של העוררת בשנת 2008 קוצצה בכ- 65% לעומת שנים קודמות וכי עמדת רשויות המדינה היא כי אין מים.

עוד טוענת העוררת כי מדיניות זו יצרה עיוותים בלתי הוגנים ובלתי סבירים כלפי שלושה מגזרים עיקריים: בעלי מטעים אשר עקרו מטעים בשנים 2005 - 2006 בעידוד משרד החקלאות לעבור למטעים "חסכני מים" הכינו את הקרקע ולא שתלו במהלך 2007 מכיוון שהייתה שנת שמיטה ובשנת 2008 ביטלו להם את מכסות המים; בעלי מטעים צעירים שבהם צריכת המים הולכת ועולה משנה לשנה ושיטת ההקצבה לא מביאה זאת בחשבון ופוגעת בהם; חקלאים נעדרי חלופות למים שפירים אשר סופגים את כל הפגיעה.
לטענת העוררת, כללי המים הרלוונטיים נקבעו לאחר התייעצות עם משרד החקלאות, אך בניגוד לשנת 2008 שבה למשרד החקלאות היה שיקול דעת מסוים לתקן עיוותים, בשנת 2009 למשרד החקלאות אין אפשרות לתקן את העיוותים.

העוררת טוענת עוד כי בשנת 2008 נמנעה ממנה זכות הערר בשל הפניית אצבע מאשימה על ידי המשיב כלפי משרד החקלאות ולהיפך. העוררת טוענת כי היא נפגעה בניגוד לכללים. בהתאם לכללי הקיצוץ במים בשנת 2008 הקיצוץ היה מדורג כאשר ככל שהספק היה גדול יותר ובעל חלופות קטנות יותר כך הקיצוץ היה קטן יותר. לעוררת התייחסו כאוסף צרכנים נפרדים במקום כישות אחת וכך בוטלו הקצבות רבות של חבריה. העוררת פנתה לרשות המים אך לא קיבלה כל תשובה, למעט הפניית טענותיה למשרד החקלאות. לכן טוענת העוררת במסגרת ערר זה כנגד הקיצוץ שחל עליה בשנת 2008.

העוררת טוענת כי הקיצוץ בשנת 2008 היה צריך להיות נמוך משמעותית והיה צריך לראות את כל צרכני העוררת כמכלול ולא כצרכנים נפרדים. כמו כן, מאחר שהצריכה בשנים 2005 - 2006 הייתה נמוכה מ- 30% מהקצבת הבסיס ( 1989) (זאת כאשר מתייחסים לצרכני העוררת כמכלול) טוענת העוררת כי לא היה צריך לחול קיצוץ על אגודת המים בכלל. מכאן, טוענת העוררת, שהקיצוץ בשנת 2009 צריך להיות על בסיס גבוה בהרבה מהבסיס שנלקח בחשבון.

עוד טוענת העוררת כי ההקצבה בשנים 2008 - 2009 מפלה ואינה שוויונית מאחר שהיא מתייחסת בצורה שווה לקבוצות שאינן דומות. למשל, השוואה בין צרכנים שאין להם חלופות מים לכאלה שיש להם חלופות; השוואה בין מגדל גידולי שדה לבין מגדל מטעים אשר במשך שלוש שנים ראשונות רק משקיע ללא רווח וכדומה. על כן, טוענת העוררת, כי מדובר במנגנון קיצוץ שאינו מבחין הבחנות רלוונטיות ולכן אינו סביר ופוגע בצורה שאינה מדתית בזכות הקניין של צרכני העוררת ובחופש עיסוקם.

העוררת טוענת כי הקיצוץ בשנת 2008 משמעותו עקירת מטעים מתבגרים והקיצוץ בשנת 2009 משמעותו סגירת העוררת ופשיטת רגל וחוסר יכולת מוחלטת לספק מים.

לטענת העוררת, אמות המידה שקבע משרד החקלאות נקבעו בחוסר סמכות. העוררת טוענת כי על פי סעיף 37 לחוק המים, התשי"ט - 1959 (להלן: "חוק המים") וכן על פי החלטת ממשלה 3978 מיום 24.8.08 היה צריך לקבוע את אמות המידה בתקנות ולא כך נעשה. כמו כן, טוענת העוררת כי במסגרת החלטת ממשלה קודמת נקבע כי לא יהיה קיצוץ נוסף של מים לחקלאות מעבר לקיצוץ בשנת 2008. בנוסף, טוענת העוררת, כי בסיס אמות המידה לשנת 2009 - הקצבת 2008 - מנוגד לאמור בסעיף 37(א) לחוק המים, אשר קובע כי הקצבת מים לא תפגע אך ורק בשל ניצול או היעדר ניצול של הקצבת מים. העוררת טוענת כי הקצבת מים על פי צריכה בפועל היא מדיניות המעודדת בזבזנות ואין הצדקה לשיטת הקצבה זו.

העוררת טוענת כי התוספת להקצבה המבוקשת על ידה בערר זה תצילה מפשיטת רגל, תאפשר אספקת מים סדירה לחבריה, תציל את העצים ותנצל בצורה מיטבית את משאב המים היקר.

המשיב טוען כי מצבו העגום של משק המים מחייב את האמונים על ניהול משק המים, בייחוד בשנים האחרונות, להנהיג, בין היתר, משטר קפדני וספרטני על מנת שלא לחרוג מכמות המים המוקצבת אותה שנה למטרת חקלאות. משטר זה הפך לאחרונה להדוק ומדוקדק ביתר שאת נוכח המצב ההידרולוגי המדאיג בארץ והעובדה שמשאב המים הינו משאב המצוי במחסור חמור ותמידי.

המשיב טוען כי בכל הנוגע להקצאת שנת 2008 יש להורות על דחיית הערר על הסף מכיוון שהמועד להגשת ערר חלף ונוכח העובדה שניהול משק המים הינו חד שנתי, בחלוף שנת 2008 לא ניתן עוד להתייחס לבקשת העוררת להקצות לה מים עבור שנה שהסתיימה ועבור מים שנצרכו.

לגבי שנת 2009 טוען המשיב כי העוררת יכלה לפנות בבקשה לקבלת תוספת מתוך הרזרבה העומדת לרשות המשיב, כפי שעשו בפועל 2 מחבריה ויש לדחות את הערר מפני שהעוררת לא נקטה בהליכים שהיה באפשרותה לנקוט.

לגופו של עניין טוען המשיב כי החלטתו סבירה ואינה מקימה כל עילת התערבות בשיקול הדעת של בעל הסמכות.

המשיב טוען כי העוררת לא פרטה טענותיה כראוי. העוררת עוררת על ההקצאות הפרטניות של צרכניה מבלי שהיא מפרטת את העובדות הרלבנטיות לכל צרכן מפורט, אלא טוענת טענות כלליות בלבד.

המשיב טוען כי כמות המים השפירים שהוקצתה למטרת חקלאות לשנת 2008 נקבעה על פי סעיף 8ג1 לכללי המים (שימוש במים באזור קיצוב), תשל"ו - 1976 (להלן: "כללי הקיצוב"). נקבע שם כי ההקצאה הכוללת לחקלאות ב- 2008 תוקצה על ידי מנהל הרשות בהתחשב, בין היתר, בסדרי עדיפויות שיקבע שר החקלאות. כדי לעמוד בהקצאה הכוללת לחקלאות ב- 2008 ועל פי חובתו בסעיף 8ג1 קבע שר החקלאות אמות מידה לחלוקת ההקצאות לצרכנים הפרטניים למטרת חקלאות בשנת 2008 במסמך "אמות מידה לקיצוץ בהקצאות המים השפירים לחקלאות לשנת 2008 - המלצה". אמות המידה לקחו בחשבון, בין היתר, נתוני צריכה והקצאה בשנים 2005 ו- 2006 וכן התייחסות לזמינות המים השוליים העומדת לכל צרכן. לצד אמות מידה אלו נקבע "נוהל להגשת בקשות להקטנת הקיצוץ בהקצאות המים השפירים לחקלאות לשנת 2008 ואמות מידה לדיון בבקשות". אמות המידה והנוהל פורסמו באתר האינטרנט של משרד החקלאות.

המשיב טוען כי על פי הנוהל היה על הצרכנים המפורטים של העוררת המבקשים תוספת לכמות ההקצאה להגיש בקשה מתאימה למחוז משרד החקלאות עד ליום 15.11.08 על גבי טופס בקשה מיוחד. המשיב טוען כי העוררת פנתה לגב' נגה בליץ מנהלת האגף לניהול הצריכה ברשות המים בהשגה על הקצאת המים לשנת 2008 ולמרות שהגב' בליץ השיבה כי על העוררת להגיש את ההשגה במשרד החקלאות האיזורי פנתה העוררת בשנית אל הגב' בליץ. העוררת הונחתה בשתי הזדמנויות לפנות למשרד החקלאות ולא עשתה זאת. המשיב טוען כי העוררת פנתה בשם חלק מחבריה למשרד החקלאות ואף קיבלה תוספות להקצאה עבורם. על כן, לעוררת היו הזדמנויות רבות לערור על ההקצאה שניתנה לה לשנת 2008. בנוסף, טוען המשיב כי רישיון ההפקה הינו למשך שנה קלנדרית אחת ורישיונה של העוררת לשנת 2008 פקע עוד ביום 31.12.08 ומשפקע הרישיון אין זכות ערר עליו.

באשר להקצאת שנת 2009 נקבעו כללי המים (הסדר מפורט לאזור קיצוב) (הוראת שעה), תשס"ט - 2009. סך הכמות המוקצית לחקלאות נקבעה על ידי מועצת רשות המים ואילו עקרונות ההקצאה הפרטניים לכל צרכן מתוך סך הכמות הכוללת נקבעו על פי אמות מידה שקבע שר החקלאות. בשנת 2009 הייתה הפחתה בשיעור של כ- 22% מהקצאת המים השפירים שעמדה למטרת חקלאות בשנת 2008. כרזרבה למתן מענה לטעויות בהקצאה ולמטרות מוגדרות נותרה בצד כמות של 7 מיליון מ"ק. המשיב טוען כי שניים מחברי העוררת פנו באופן עצמאי בבקשה לקבלת תוספת להקצאת 2009. גם לשנה זו נקבעו אמות מידה להקצאת המים השפירים לחקלאות. על פי אמות המידה הוקצתה לכל צרכן כמות מים שפירים בשיעור של 78% מההקצאה הסופית שלו לשנת 2008 מהמערכת הארצית. אמות המידה מיישמות את סעיף 8ג1 לכללי הקיצוב, היינו שסך כל ההקצאות לחקלאות לא יעלו על 454 מלמ"ק לשנת הרישוי 2008.

המשיב טוען כי הפגיעה שתיגרם למשקים החקלאיים כתוצאה מהקיצוץ הנוסף בכמויות המים השפירים בשנת 2009 תהיה דומה מכיוון שמירב המים השפירים משמשים כיום את החקלאים להשקיית גידולים ארוכי טווח. כמו כן, טוען המשיב כי בהקצאות המים השפירים לשנת 2008 הועמק הקיצוץ למשקים בעלי חלופת מים נחותים בשיעור גבוה מזה של משקים נעדרי חלופה, בכדי לחלק בצורה שווה יותר את נטל הקטנת ההקצאה של מים שפירים. לכן מצבם של המשקים בעלי החלופה אינו טוב משל אלה נעדרי החלופה ואין מקום להבחין ביניהם בקיצוץ הנוכחי.

באשר לטענות העוררת בדבר כללי הקצבת המים לחקלאות טוען המשיב כי במשך שנים הייתה צריכתה בפועל של העוררת קטנה מההקצאה באופן שגרם לחוסר ניצול משווע של יתרות מים לחקלאות. לכן התעורר צורך דחוף לקחת בחשבון גם את ממוצע הצריכה בפועל במקרה שהוא נמוך מן ההקצאה. ההתייחסות לממוצע הצריכה, ככל שהוא נמוך מממוצע ההקצאה, באה להקטין עד כמה שניתן את הפגיעה בפועל בחקלאים. יחד עם זאת, במקומות שהצריכה בפועל לשנים 2005-2006 לא שיקפה את הצורך האמיתי של החקלאי בא הדבר על תיקונו בוועדה להקטנת הקיצוץ. כך גם לגבי חקלאים שעקרו מטעים בשנים 2005 - 2006 ולגבי מי ששתל במהלך שנים אלה מטעים צעירים בוצע חישוב מיוחד במסגרת הגשת הבקשות על פי הנוהל להקטנת הקיצוץ וניתנה תוספת בגובה 65% מכמות המים הנורמטיבית שצורכים מטעים כאלה. חלק מחברי העוררת הגיש בקשה לתוספת בשנת 2008 וציין את עניין מטעים צעירים. ככל שהעוררת סבורה שמלוא הנתונים לא עמדו ו/או נשקלו במסגרת הגשת הבקשות, עומדת לה הדרך להגיש בקשה בהתאם לנוהל אמות המידה.

המשיב טוען כי אמות המידה נועדו לערוך איזון נכון וראוי בין כמויות המים השפירים שניתן היה להקצות לבין צרכי כלל החקלאים, תוך ניסיון לשמור על שוויון מהותי בין החקלאים לבין עצמם. ככל שבדיקת 2008 העלתה כי לגבי מי מחברי העוררת ממוצע הצריכה בשנים 2005-2006 היה נמוך מ- 30% מכמות 1989, לא הוחל על צרכנים אלה מודל הקיצוץ וניתנה להם לשנת 2008 הקצאה בגובה הצריכה.

לטענת המשיב, אין לעוררת נסיבות מיוחדות שלא נלקחו בחשבון במסגרת אמות המידה, הנוהל להקטנת הקיצוץ והמודלים השונים של הוועדה להקטנת הקיצוץ. באשר לעובדה שהתייחסו לעוררת כאל אוסף צרכנים ולא כישות אחת טוען המשיב כי לעוררת צרכנים מפורטים ברישיון מזה שנים רבות והעוררת עצמה מבקשת סעד בהתחשב בצריכה הפרטנית של כל צרכן וצרכן. לכל אחד מהצרכנים ניתנת הקצאה נפרדת ברישיון של העוררת.

המשיב טוען כי אין מקום לטענת הסתמכות בכל הנוגע לרישיון להפקת מים שניתן מידי שנה בהתאם למצב משק המים.

המשיב טוען עוד כי אין עילה להתערבות שיפוטית בהחלטה המנהלית במקרה זה מאחר שנעשתה שקילה נכונה ואחראית של האינטרסים הראויים להתחשבות ובמקרה זה היו שיקולים ציבוריים כבדי משקל המחייבים היערכות מצומצמת במסגרת אמות מידה נוקשות.

באשר לטענות העוררת כי אמות המידה לקיצוץ נקבעו בחוסר סמכות טוען המשיב כי החלטת הממשלה 3978 לפיה על שר החקלאות לקבוע את אמות המידה בתקנות מביאה לידי ביטוי את תיקון סעיף 37 לחוק המים כפי שנעשה בשנת 2006 במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו - 2006 (להלן: "חוק ההסדרים"), כחלק מתיקון כללי של חוק המים והקמת רשות המים תחת נציבות המים. סעיף 39 לחוק ההסדרים 2006 קובע את התיקונים שייעשו בחוק המים ומתקן את סעיף 37 לחוק המים כך שהתווסף אליו ס"ק (ג) המסמיך את שר החקלאות להתקין בתקנות "אמות מידה להקצאת המים, במסגרת היקף הצריכה שקצבה המועצה, בידי מנהל הרשות הממשלתית ברישיונות הפקה". טרם תוקנו תקנות כאמור. תקנה 8ג1 לכללי הקיצוב לשנת 2008 וההסדר המפורט לשנת 2009 לא היו בתוקף ערב חקיקת חוק ההסדרים. ערב חקיקת חוק ההסדרים לא היו תקנות תקפות ועל מנהל הרשות היה להפעיל את שיקול דעתו בהתאם להוראות המועצה, כאמור בסעיף 55(ב) לחוק ההסדרים. במצב זה מועצת הרשות השתמשה בסמכותה וקבעה כללים - בשנת 2008 בהוראת השעה של תקנה 8ג1 ס"ק (ב)(2) ובשנת 2009 בהסדר המפורט בסעיף 2(א)(2), שמנהל הרשות יקצה את המים למטרת חקלאות למגזר החקלאי לפי סדרי עדיפויות שיקבע שר החקלאות וכך אכן נעשה בפועל.

לכן, טוען המשיב, אמות המידה נקבעו על ידי שר החקלאות לשנת 2008 ולשנת 2009 הן מכוח סעיף 8ג1 ומכוח ההסדר המפורט, ללא קשר לחובתו להתקין תקנות. מקור סמכות זה אינו מחייב את שר החקלאות לקבוע את אמות המידה בתקנות דווקא והוא אכן קבע אמות מידה. בהקצותו לצרכני העוררת הקצאות מים בשנים 2008-2009 הפעיל מנהל הרשות את סמכותו לפי שיקול דעתו ועל פי הנחיות מועצת הרשות כאמור בסעיף 55 לחוק ההסדרים ולכן מנהל הרשות הפעיל את סמכותו כדין.

באשר לטענת העוררת כי הקצבת מים לא תפגע אך ורק בשל ניצול או העדר ניצול של ההקצבה, טוען המשיב כי משטר המים הוא משטר קיצוב על פי סעיפים 36 ו- 37 לחוק המים מאחר שמקורות המים אינם מספיקים לקיום צריכת המים הקיימת. הגיונם של דברים במסגרת משטר קיצוב הוא להתחשב בצריכת המים בפועל ולא בנתון תיאורטי כמו נתון ההקצאה.

בהשלמת הטיעון מטעמה מבהירה העוררת כי הטענות באשר להקצבת המים בשנת 2008 נטענות מאחר שבערר מתבקשים סעדים לגבי שנת 2009, אך הקצבת המים בשנת 2008 מהווה בסיס לחישוב הקצבת 2009. העוררת טוענת עוד כי אין מקום לטענה כי אין מים מאחר שבבאר העוררת עלה מפלס המים בין 2008 ל- 2009 ולכן אם יקבע כי יש להקציב לעוררת תוספת מים, לא תהיה פגיעה במשק המים. כן טוענת העוררת כי תוספת של 50 אלמ"ק תמנע הפסקה כוללת של אספקת המים לצרכני האגודה וייבוש המטעים והשטחים. העוררת טוענת כי צריך היה לראותה כצרכן בודד ובצורה זו מודל הקיצוץ לא היה צריך לחול עליה מכיוון שנקבע באמות המידה של 2008 שצרכנים שצריכתם נמוכה מ- 30% ממכסת 89' לא יוחל עליהם מודל הקיצוץ והקצאתם תהיה בגודל צריכתם. על כן, לטענתה, ההקצבה בשנת 2008 צריכה הייתה להיות בגובה הצריכה בשנת 2007. מאחר והקיצוץ בשנת 2009 נקבע להיות קיצוץ רוחבי, טוענת העוררת שאם הקצבת המים שלה בשנת 2008 הייתה תקינה בהתאם לאמור לעיל, הרי שהקצבת המים שלה בשנת 2009 הייתה עומדת לכל הפחות על כמות של 145,821 מ"ק, כמות סבירה שהייתה מאפשרת לה להתקיים ולספק את המים לצרכניה.

המשיב מציין בהשלמת הטיעון מטעמו כי בהתאם להסכמה, לפנים משורת הדין, של המשיב במסגרת הליך זה לבחון אפשרות לתקן לעוררת את הקצאת 2009, למרות שהמועד הקבוע באמות המידה חלף, הגישה העוררת בקשה לתיקון הקצאה ביום 2.4.09. משרד החקלאות המליץ לעדכן את הקצאת המים בתוספת של 8.29 אלמ"ק. המשיב טוען כי היה על העוררת לפנות בבקשה לתיקון ההקצאה של שנת 2009 תוך המועד שנקבע באמות המידה של שנת 2009 תוך טענה כי נפלה טעות בהקצאה מחמת שלא נלקחו בחשבון עניין המטעים הצעירים לשניים מצרכניה. על כן, אין בסיס לטענת העוררת כי לא קיים מנגנון פורמאלי חלופי לערר לתיקון ההקצאות. בסעיף 7 למסמך אמות המידה של שנת 2009 כתוב שחקלאים שלדעתם נעשתה לגביהם טעות בהקצאה רשאים היו להגיש בקשה לתיקון הקצאות, בכתב, למחוז משרד החקלאות עד ליום 1.3.09.

עוד טוען המשיב כי לעוררת כספקית מים אין זכות להגיש ערר על גובה ההקצאה כישות עצמאית, אלא רק בשם ולצרכי חבריה. המשיב טוען כי אין בסיס לטענות העוררת כי היא מצויה בהפסדים על רקע הקיצוץ בהקצאת המים ובכל מקרה אין רלבנטיות לנתון זה שכן אין בהצבעה על הפסדים, לכאורה, של העוררת כדי לגרום להעלאת ההקצאה לצרכניה. המשיב טוען כי ככל שהעוררת וצרכניה סבורים שאין כדאיות כלכלית בביצוע חקלאות בשטחם בשנה זו, הרי שהיה בידם לפנות, בהתאם לנוהל התמיכה בחקלאים בשל ההפחתה בהקצאת המים לשנת 2009, עד ליום 10.3.09 בבקשה להפחתה מרצון של הקצאת המים השפירים לשנת 2009 כדי לקבל תמורה כספית להפחתה. באשר לטענות העוררת בדבר עודף מים בבאר העוררת טוען המשיב כי המדידה שמציגה העוררת מוטעית מיסודה שכן היא משווה בין מדידה שבוצעה בחודש אפריל 2009 למדידה שבוצעה בחודש נובמבר 2007, כשבחודש נובמבר המפלסים הם מינימאליים. בכל מקרה, העוררת מבקשת להסיק מסקנות שבמומחיות מבלי שהביאה מומחה בתחום הרלוונטי או הגישה חוו"ד ערוכה כדין. באשר לטענות העוררת כי לא היה צריך לחול עליה מודל הקיצוץ לו היו מתייחסים אליה כצרכן אחד טוען המשיב כי מודל הקיצוץ הוחל לגבי כל צרכן וצרכן מפורט ברישיון אשר לו הקצאה מפורטת ולא למפיק וכך נעשה במקרה של כלל הצרכנים בארץ וגם במקרה של העוררת.

דיון:

לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ואת הראיות והנתונים שהובאו בפני בית הדין אציע לחברי להרכב לקבוע כי דין הערר להדחות. אפרט להלן.
על פי סעיף 21(א) לחוק המים מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב רשאית לקבוע בכללים אמות מידה לכמויות המים, לאיכותם, למחירם, לחלוקתם בין מטרות המים השונות, לתנאי הספקתם ולשימוש בהם במסגרת מטרת המים שלה יועדו וכן הוראות לניצולם היעיל והחסכוני. על פי סעיף 25א' שר החקלאות יקבע בתקנות אמות מידה להקצאת מים בידי מנהל הרשות הממשלתית ברישיונות הפקה, לצריכה למטרת חקלאות. על פי סעיף 29 כאשר מוכרזת קציבת מים לפי סעיף 36, רשאי מנהל הרשות הממשלתית לבטל רשיון הפקה, להגביל את הכמות שמותר להפיק או לספק על פיו או לשנותו, הכל בהתאם לקביעות לפי סעיף 37 לחוק המים. סעיף 37 קובע כי אם הכריזה מועצת הרשות הממשלתית על אזור קיצוב ונראה לה שאין אפשרות סבירה להבטיח לאזור הספקת מים שתספיק לקיום הצריכה שהייתה קיימת בו ערב ההכרזה, רשאית היא להסדיר את ההספקה והצריכה באזור הקיצוב במסגרת כללים. במקרה זה יקבע שר החקלאות בתקנות אמות מידה להקצאת המים במסגרת היקף הצריכה שקצבה המועצה, בידי מנהל הרשות הממשלתית ברישיונות הפקה.

כלומר, תיקון סעיף 37 לחוק המים כפי שנעשה בשנת 2006 במסגרת חוק ההסדרים מסמיך את שר החקלאות להתקין בתקנות אמות מידה להקצאת המים. מאחר שטרם תוקנו תקנות כאמור, על מנהל הרשות היה להפעיל את שיקול דעתו בהתאם להוראות המועצה, כאמור בסעיף 55(ב) לחוק ההסדרים. במצב זה מועצת הרשות השתמשה בסמכותה וקבעה כללי קיצוב לפיהם מנהל הרשות יקצה את המים למטרת חקלאות למגזר החקלאי לפי סדרי עדיפויות שיקבע שר החקלאות וכך אכן נעשה בפועל.

כדי ליישם את כללי הקיצוב נקבעו על ידי שר החקלאות הן בשנת 2008 והן בשנת 2009 אמות מידה להקצאת המים. אמות המידה גובשו לאחר דיונים שהתקיימו במשרד החקלאות ולאחר שנשקלו חלופות שונות, השלכות אמות המידה על החקלאים והקטנת הפגיעה בהם ככל שניתן. לא הובאו ראיות לכך שאמות מידה אלה לא נקבעו בהתאם למפורט בחוק, לא פורסמו לציבור או כי העוררת לא הייתה מודעת להם.

אמות המידה של שנת 2008 לקחו בחשבון, בין היתר, נתוני צריכה והקצאה בשנים 2005 ו- 2006 וכן התייחסות לזמינות המים השוליים העומדת לכל צרכן. לצד אמות מידה אלו נקבע בשנת 2008 נוהל להגשת בקשות להקטנת הקיצוץ בהקצאות המים השפירים לחקלאות ואמות מידה לדיון בבקשות. בשנת 2009 נקבעה רזרבה למתן מענה לטעויות בהקצאה ולמטרות מוגדרות כפי שפורט באמות המידה לשנת 2009, אשר התייחסו להקצאות 2008 כבסיס לקיצוץ. אמות המידה והנהלים פורסמו באתר האינטרנט של משרד החקלאות.

לא מצאתי מקום לקבל את טענות העוררת כי ההחלטה על הקיצוץ בהקצאה ניתנה בחוסר סמכות בשל אי קיומן של תקנות. בהקצותו לצרכני העוררת הקצאות מים בשנים 2008-2009 הפעיל מנהל הרשות את סמכותו לפי שיקול דעתו ועל פי הנחיות מועצת הרשות כאמור בסעיף 55 לחוק ההסדרים ולכן מנהל הרשות הפעיל את סמכותו כדין. אמנם אמות המידה לא נקבעו על ידי שר החקלאות בתקנות, אך נקבעו אמות מידה שנלקחו בחשבון בעת מתן ההקצאה וכן ניתנה הזדמנות להגיש בקשות להקטנת הקיצוץ בהקצאה, אך העוררת לא עשתה זאת.

באשר לשנת 2008 - העוררת אמנם ציינה בהשלמת הטיעון מטעמה כי אינה טוענת בערר כנגד הקצאת 2008, אך מאחר שהקצאת 2009 נקבעה על בסיס הקצאת 2008 יש מקום להתייחס גם לטענות כנגד הקצאת 2008.

לעוררת עמדה האפשרות לפנות למשרד החקלאות בבקשה להקטנת הקיצוץ בהקצאת המים לשנת 2008, זאת על פי "נוהל להגשת בקשות להקטנת הקיצוץ בהקצאות המים השפירים לחקלאות לשנת 2008 ואמות מידה לדיון בבקשות" מיום 4.5.08. בנוהל זה כתוב כי אמות המידה לדיון בבקשות הן, בין היתר, אמות המידה שעל פיהן נקבעה כמות המים השפירים הכללית המוקצית לחקלאות; כללי מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב לעניין שימוש במים שפירים לחקלאות; כמות המים הנורמטיבית הנדרשת לסל הגידולים שדיווח המבקש בבקשתו; כמות המים שצרך המבקש בשנת 2007 למטרת חקלאות; כמות המים באיכויות אחרות שעומדים לרשות המבקש. כלומר, המדובר בשיקולים הרלבנטיים שלפיהם יש לשקול בקשות להקטנת קיצוץ בהקצאה.

כפי שציין המשיב, העוררת יכולה הייתה לפנות בבקשה כזו ומעבר לשיקולים אלו היו נשקלים גם טיעונים לעניין מטעים חדשים ועקירת מטעים. השיקול בעניין כמויות מים באיכויות אחרות שעומדות לרשות המבקש כבר נכלל בשיקולים שבאים בחשבון על פי הנוהל שפורסם, כמפורט לעיל. בניגוד לטענת העוררת, השיקול בדבר כמויות המים הנצרכות בפועל על ידי העוררת הינו שיקול רלוונטי כאשר מדובר במשטר קיצוב וההיגיון מכתיב כי יש להתחשב בכמויות המים הנצרכות בפועל על ידי העוררת כאשר מקורות המים אינם מספיקים ויש לקבוע חלוקה שתסייע לחיסכון במים ולניצול נכון ויעיל של הקצבת המים לחקלאות.

לא ברור מדוע לא השתמשה העוררת באפשרות שהייתה בידיה לפנות בבקשה להקטנת הקיצוץ בהקצאה, בדרך זו היו נשקלים כל השיקולים הרלבנטיים וכן טיעוני העוררת בדבר נטיעת מטעים חדשים, אי ניצול ההקצאה בשנים 2005 - 2006 וכדומה. העוררת פנתה לגב' נגה בליץ, מנהלת אגף לניהול הצריכה אצל המשיב, בהשגה על הקצאת המים לשנת 2008, אך נענתה כי עליה לפנות למשרד החקלאות על מנת להשיג על הקצאת המים החקלאית לשנת 2008. בתגובה לכך שלחה העוררת מכתב נוסף לגב' בליץ עם העתק לגב' אשרת עדני ממשרד החקלאות. גב' בליץ השיבה לעוררת כי עליה לפנות למשרד החקלאות, אשר הקצאת המים השפירים לחקלאות היא בסמכותו. העוררת לא פנתה למשרד החקלאות בבקשה להקטנת הקיצוץ. מאידך, חלק מהצרכנים הרשומים ברישיונה של העוררת פנו באופן ישיר בבקשה להקטנת הקיצוץ ובקשתם נענתה. במסגרת הדיון בבקשתם נשקלו הטיעונים שהציגו צרכנים אלה בפני הוועדה, בין היתר נטיעת מטעים חדשים ואי קיומם של מקורות מים חלופיים.

כלומר, בפני העוררת עמדה האפשרות להגיש בקשה להקטנת הקיצוץ בשנת 2008 למשרד החקלאות ולהציג במסגרת זו טיעוניה בדבר שיקולים מיוחדים שיש לשקול בקביעת הקצאת המים השפירים לחקלאות לעוררת, אך היא לא עשתה כן. על כן, הקיצוץ שנקבע בהקצאת העוררת בשנת 2008 נשאר על כנו והקצאת 2009 התבססה על הקצאת העוררת בשנת 2008.

כך גם באשר לשנת 2009 בחרה העוררת להגיש את הערר לבית הדין למים במקום לפנות בבקשה לתיקון טעות בהקצאה ולקבלת חלק מהרזרבה שנותרה בצד כמפורט באמות המידה. משעומדת בפני העוררת האפשרות לתבוע סעד חלופי במסגרת הגשת בקשה לתיקון טעות בהקצאה וקבלת חלק מהרזרבה, דינה של עתירתה להידחות על הסף בשל קיומו של סעד חלופי ובשל אי מיצוי הליכים בטרם פניה לבית הדין. לעניין דחיית עתירה בשל אי מיצוי הליכים וקיומו של סעד חלופי, ראה:
בג"ץ 8790/08 מוטי דקל נ' משטרת ישראל, טרם פורסם (7.6.09);
בג"צ 3095/07 פאטמה מחמד אבו עסבה נ' עיריית באקה-אלגרבייה-ג'ת ואח', טרם פורסם (2007).
עם זאת, ולפנים משורת הדין, ניתנה לעוררת ההזדמנות לפנות בבקשה לתיקון טעות בהקצאה לשנת 2009 במהלך ניהולו של הליך זה. העוררת אכן הגישה את המסמכים המתאימים והמשיב קבע כי יש להוסיף לרישיון העוררת תוספת של 8.29 אלמ"ק עקב גידול מטעים צעירים לשניים מצרכניה המפורטים של העוררת.

למרות האמור לעיל, מבקשת העוררת להמשיך ולדון בערר ובטענותיה כנגד הקצאת המים לשנת 2009. סבורני כי בנסיבות העניין ולאחר שעניינה של העוררת נדון ונשקל על ידי המשיב ולאחר שנשקלו כל השיקולים הרלבנטיים הראויים במקרה זה, ובמיוחד לאחר שאושרה התוספת כאמור לעיל, אין מקום להתערב בהחלטת המשיב לגופו של עניין.

אין מקום לקבל את טענת ההסתמכות של העוררת בכל הנוגע לרישיון להפקת מים שניתן מידי שנה בהתאם למצב משק המים. הזכות למים אינה קניינה של העוררת. הקצאת המים היא הקצאה שנתית שאינה מקנה לעוררת זכות לקבל הקצאת מים זהה או אחרת בשנים העוקבות. הקצאת המים נבחנת בכל שנה מחדש על יסוד הנסיבות, הצרכים ואילוצי משק המים. רישיונות שניתנו לעוררת במהלך השנים הקודמות אינם יכולים לבסס זכות אישית או קניינית כלשהי. על כן, המשיב רשאי לקצץ בהקצאת המים בהתאם למצב משק המים.

כמו כן, אין עילה להתערבות שיפוטית בהחלטה המנהלית במקרה זה מאחר שההחלטה ניתנה לאחר שנעשתה שקילה נכונה ואחראית של האינטרסים הראויים להתחשבות ובמקרה זה היו שיקולים ציבוריים כבדי משקל המחייבים היערכות מצומצמת במסגרת אמות מידה נוקשות. כאמור, הטיעונים שמעלה העוררת נשקלו במסגרת ההחלטה שניתנה. השיקולים הציבוריים של מחסור במים גוברים במקרה זה על הטיעונים שמעלה העוררת בנסיבות המקרה.

כאמור, במסגרת הדיון בהליך זה הוסכם כי העוררת תגיש למשיב מסמכים לשם שקילת עדכון ההקצאה לשנת 2009 וכתוצאה מדיון בבקשת העוררת והמסמכים שהוגשו מטעמה הגיע המשיב להחלטה לפיה יש לעדכן את כמות ההקצאה לגבי שניים מצרכני העוררת ורישיונה של העוררת עודכן בתוספת של 8.29 אלמ"ק. המשיב נתן החלטתו בעניין זה לאחר שאפשר לעוררת, לפנים משורת הדין, להגיש הבקשה לתיקון הטעות בהקצאה מאוחר לתאריך האחרון שבו היה עליה להגיש בקשות לעניין זה. על כן, לפנים משורת הדין, נשקלה בקשתה של העוררת, למרות שלא מיצתה את ההליכים שהיה באפשרותה למצות מול הרשות במועד שבו היה עליה לעשות כן. בנסיבות העניין, לא מצאתי מקום להתערב בהחלטת המשיב, אשר שקל את כל הטיעונים של העוררת ואיזן בין האינטרסים הראויים במקרה זה.

לא ניתן לקבל את טענות העוררת בדבר אי מחסור במים מאחר שהעוררת לא הגישה כל חוו"ד בעניין זה ואין ספק כי המשיב רשאי לשקול את מצב משק המים הכללי בקביעת ההקצאה.

כן לא ניתן לקבל את טענות העוררת כי היה על המשיב לקבוע את ההקצאה לעוררת כצרכן אחד ולא להחיל את מודל הקיצוץ לגבי כל צרכן וצרכן המפורט ברישיונה של העוררת. קביעת ההקצאה לכל צרכן המפורט ברישיון נעשתה במקרה של העוררת כמו במקרה של כלל הצרכנים בארץ וטענתה של העוררת כי יש לנהוג אחרת במקרה שלה לא נתמכה בראיה המצדיקה זאת.

על כן, סבורני כי במקרה זה לא נפל פגם בהחלטת הרשות המצדיק התערבותו של בית הדין. כידוע, בית משפט או בית דין הדן בסבירות החלטתה של הרשות איננו מחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של הרשות המקצועית ומתערב בשיקול דעתה המקצועית של הרשות רק בנסיבות חריגות. ראה:
בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים, פ"ד מה(3), 678, 687-688;
בג"צ 4539/94 ד"ר נקסה נביל נ' ד"ר אפרים סנה ו-2 אח', פ"ד מח(4), 778, עמ' 786-787;
בג"צ 2887/04 סלים אבו מדיגם נ' מינהל מקרקעי ישראל, לא פורסם, 15.4.07;
בג"צ 4004/07 רימה טרונישבילי נ' משרד הבריאות, לא פורסם, 19.7.07.

סיכום:

בסיכומו של דבר, לאור כל המפורט לעיל, סבורני כי במקרה זה נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים על ידי הרשות ומאחר שהעוררת לא פנתה בבקשה להקטנת הקיצוץ או לתיקון טעות בהקצאה, אין לה להלין אלא על עצמה. בכל מקרה, ולאחר שבקשתה של העוררת לשינוי ההקצאה נשקלה, לפנים משורת הדין, על ידי המשיב , זאת למרות האיחור בהגשת הבקשה, וניתנה לעוררת תוספת להקצאה בהתאם למה שסבור המשיב כי יש ליתן במקרה זה, בשל תוספת מים עקב גידול מטעים צעירים לשניים מצרכניה המפורטים, סבורני כי בנסיבות העניין, לא נפל בהחלטה פגם המצדיק התערבותו של בית הדין ויש לדחות את הערר.



אשר על כן אציע לחברי בית הדין כי הערעור ידחה. בנסיבות העניין לא יהיה צו להוצאות.

               



ר. שפירא, שופט
[אב"ד]

מר שאול שטרייט - נציג ציבור:
אני מסכים.

                                        

                                          שאול שטרייט
נציג ציבור
                                         
מר גדעון הרמלין- נציג ציבור:
אני מסכים.                               

                                          גדעון הרמלין
נציג ציבור
                                   
הוחלט פה אחד לדחות את הערעור כאמור בפסק דינו של האב"ד.
בנסיבות העניין, יישא כל צד בהוצאותיו.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. רישיון הפקת מים

  2. רישיון במקרקעין

  3. רישיון להצבת שלט

  4. רישיון הפקה למים

  5. רוכלות ללא רישיון

  6. רישיון מבקר פנימי

  7. רישיון חשמלאות רכב

  8. ניהול עסק ללא רשיון

  9. החזר אגרת רישיון רכב

  10. רישיון להפעלת חניון

  11. רישיון שימוש במקרקעין

  12. ביטול רישיון במקרקעין

  13. רישיון זמני לניהול עסק

  14. אגרות רישיון תחנת רדיו

  15. רשיון הפקה באזור קיצוב

  16. רישיון להפעלת תחנת רדיו

  17. רישיון במקרקעין ללא תמורה

  18. ניהול עסק אחסנה ללא רישיון

  19. אי תשלום אגרת רישיון שילוט

  20. תקנות הרועים (מתן רשיונות), 1947

  21. נטען כי הגשת התביעה היא מהלך נקמני

  22. פקודת הרועים (מתן רשיונות), 1946

  23. אי התאמה בין מספר מנוע ברשיון הרכב

  24. מעצר על הסעת נוסעים בשכר ללא רישיון

  25. רשיון כללי לסחורות במעבר, תשכ"ח-1968

  26. ביטול רישיון להחזיק במקרקעין ללא תמורה

  27. תנאים מוקדמים למתן היתר לעסק ללא רשיון

  28. ניהול עסק ללא רישיון תוך הפרת צו שיפוטי

  29. תקנות הזרעים (רשיונות מכירה), תשכ''ח-1967

  30. תקנות העתיקות (רשיון ואגרות), התשמ''ד-1984

  31. תקנות הפיקוח על מעונות (בקשה לרשיון), תשכ''ה-1965

  32. צו המילדות (אגרות רשיון ותעודת היתר), התשמ"ד-1983

  33. תקנות פיקוח על בתי-ספר (בקשה להעברת רשיון), תש''ל-1970

  34. כללי פיקוח על בתי-ספר (מבחנים למתן רשיונות), תשל"א-1971

  35. צו הרוקחים (אגרות רשיון לרוקח ולעוזר רוקח), התשמ"ד-1983

  36. תקנות הפיקוח על מעונות (פטור מרשיון לניהול מעון), תשכ''ו-1966

  37. תקנות הפיקוח על מעונות (בקשה לרשיון למוסד פנימייתי לטיפול סוציאלי ולמוסד אמבולטורי לטיפול סוציאלי), התשנ''ד-1994

  38. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון