להלן פסק דין בנושא עתירה נגד החלטה לא לפתוח בהליך פלילי: פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: העתירה שלפנינו מופנית כנגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה שלא לפתוח בחקירה פלילית נגד בנימין בן אליעזר בגין חשד לביצוע עבירות לכאורה של הפרת אמונים על פי סעיף 284 לחוק העונשין, תשל"ז-1977, ושוחד לפי חוק בחירות לגופים ציבוריים, תשי"ד-1954 ולפי חוק המפלגות, התשנ"ב-1992, וזאת בתקופת כהונתו כשר בממשלת ישראל. העותרת, עמותה לקידום ממשל תקין (להלן: העותרת), היא עמותה אשר מצהירה על עצמה כמי ששמה לה למטרה לקדם ערכים של ממשל תקין, טוהר מידות והתנהגות ציבורית ראויה בקרב מוסדות שלטון, נבחרי הציבור ועובדי מדינה. העותרת מבקשת מבית המשפט ליתן צו-על-תנאי אשר יורה למשיבים מס' 1 ו-2, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה (להלן: המשיבים), להורות על פתיחת חקירה פלילית כנגד משיב מס' 3, השר בנימין בן אליעזר (להלן: בן אליעזר). העובדות 1. הרקע להגשת העתירה, כעולה מהעתירה עצמה, נעוץ בממצאי דו"ח מבקר המדינה מספר 58א (להלן: דו"ח המבקר או דו"ח מבקר המדינה), אשר פורסם ביום 17.11.2007. דו"ח המבקר בדק בפרקי זמן שונים בין מאי 2005 לפברואר 2007 את סדרי העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים, בהם חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: חח"י) וחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן: תש"ן). הבדיקה התמקדה בגיוס העובדים, במינוים ובהצבתם במשרות בתאגידים השונים (דו"ח המבקר, עמ' 8). 2. בדו"ח המבקר נמצא כי בהיותו שר התשתיות הלאומיות נהג בן אליעזר להפנות לחח"י ולתש"ן פניות שנשלחו אליו ובהן בקשות לסיוע בתעסוקה. וכך נקבע בפרק הראשון לדו"ח המבקר: "בביקורת נמצא כי שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר, הפנה בשנים 2006-2005 כ-100 פניות - במישרין או בעקיפין - לחח"י בבקשה שתסייע לקדם עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחברה. רוב הפניות לחח"י הופנו באמצעות מנהלת לשכתו. 15 מן הפניות הללו הופנו לחח"י לאחר שחברי מרכז מפלגת העבודה פנו לשר בבקשה שיסייע לקדם עניינים הנוגעים לבני משפחתם או לאנשים אחרים, והן נעשו בניגוד להנחיה שפרסם היועץ המשפטי לממשלה בנדון. שתיים מ-15 הפניות נגעו להעסקתם של עובדים חברי מרכז מפלגת העבודה שחח"י קיבלה לעבודה בשנים האמורות. מעורבות פרטנית של השר או מי שפועל מטעמו בעניינים אלה עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלו כלפי הציבור (שם, עמ' 8). כאמור, מדו"ח המבקר עולה כי הפניות הועברו לחח"י על ידי מנהלת לשכת השר. בחלק מן הפניות נכללו גם מכתבים ששלחו לשר אישים בעלי תפקידים פוליטיים - בהם גם חברי מרכז מפלגת העבודה - שביקשו את עזרת השר לקידום עניינו של קרוב משפחה או אדם אחר (דו"ח המבקר, עמ' 76). רוב הפניות נענו בשלילה על-ידי חח"י, שציינה כי היא מצמצמת מאוד את מצבת העובדים, ולגבי חלק קטן מהן נמסר כי הן מצויות בטיפול של חח"י. דו"ח מבקר המדינה מפרט את הטיפול בשתי פניות של חברי מרכז מפלגת העבודה. בראשונה ביקש עובד בחח"י, שהיה גם חבר מרכז מפלגת העבודה וגם יו"ר אחד מסניפי המפלגה, לקבל העלאה בשכר. על גבי טופס הבקשה שלו נכתב כי המועמד "מקורב לשר התשתיות". על גבי הפנייה השנייה נכתב: "בקשתו של שרנו, ראה האם יש באפשרותך לסייע. אולי בהסכם/חוזה מיוחד לתקופה מסוימת". העסקתו של עובד זה בחח"י הופסקה; ובמכתב שנשלח מחח"י למנהלת לשכת השר נמסר כי העסקתו הסתיימה עקב אי-השתלבותו בעבודה (דו"ח המבקר, עמ' 77). על יסוד ממצאים אלה ביחס להתערבות המיוחסת לבן אליעזר ובהתייחס להנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא קבע מבקר המדינה כי: "מעורבות שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר, או מי שפועל מטעמו בקידום פרטני של עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחח"י, ובייחוד כאשר יש לו אינטרס אישי או פוליטי בעניין, עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלו כלפי הציבור. בהנחייתו בעניין הטיפול בפניות של חברי גוף בוחר כתב היועמ"ש כי קיים חשש שחברי גוף בוחר מנצלים את השפעתם על נבחרי ציבור לקידום אינטרסים זרים, ומציבים את נבחרי הציבור לפני דילמות קשות בתחום של טוהר המידות. היועמ"ש קבע בהנחיה זו כי פניות של חברי גוף בוחר, כגון אלה שצוינו בדוח זה, לא יטופלו. מן הראוי שתצא מטעם היועמ"ש הודעת רענון או הנחיה המשקפת את עמדתו, שלפיה חל איסור מוחלט על שר או על מי שפועל מטעמו לטפל בעניינים פרטניים של אנשים הפונים אליו במסגרת תפקידו. כן ראוי כי היועמ"ש ייתן דעתו להתנהלות השר ולשכתו בנוגע לפניות אליהם, וייבחן אותה בשים לב להנחיות היועץ" (שם, עמ' 81). 3. הנחיית היועץ הנזכרת בדו"ח המבקר היא הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1708 מיום 24.10.2004 (להלן: הנחיית היועמ"ש). הנחיית היועמ"ש, שעניינה "הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר", קובעת כי "השפעה של חברי גוף בוחר על נבחרי ציבור מטעם אותה מפלגה היא פעולה לגיטימית, ככל שהיא משמשת לקידום אינטרסים ציבוריים-פוליטיים", אך היא מעלה חשש "לניגוד עניינים, לשיקולים זרים, ולמשוא פנים ואפליה" מקום בו פניות חברי הגוף הבוחר לנבחרי הציבור משמשות "אמצעי לקידום אינטרסים זרים - אינטרסים פרטיים של חברי גוף בוחר ושל קרוביהם ומקרוביהם - באופן המציב את נבחרי הציבור בדילמות קשות בתחום של טוהר המידות, עד כדי חשד לביצוע עבירות פליליות" (שם). בכדי למנוע את ניגוד העניינים האפשרי, קבע היועץ המשפטי לממשלה כי נבחר ציבור, עובד לשכתו או מנכ"ל המשרד שקיבלו פנייה של חבר גוף בוחר של מפלגתם העוסקת בעניין אישי או עסקי-כלכלי, שלהם או של אחר, צריכים לפעול כך: "(1) פנייה של חבר גוף בוחר העוסקת בעניין אישי שלו, או של בן משפחתו - א. מקום שנושא הפניה אינו ענין שבסמכותו הסטאטוטורית הבלעדית של השר, או מקום שהשר או סגן השר אינם נוהגים דרך כלל לטפל בעניינים כאלה, תוחזר הפניה לפונה תוך ציון כי השר, או סגן השר אינם רשאים לטפל בפנייה מעין זו, ובאפשרות הפונה לפנות לגורמים המקצועיים הרלוונטיים בדרך המקובלת... (2) פנייה של חבר גוף בוחר, העוסקת בעניינו של אדם אחר, או גוף אחר, לשר או לסגן השר, לא תטופל. במקרה זה יש להשיב לפונה, כי על האדם או הגוף שבשמו פנה, לפנות במישרין לגורם הרלוונטי". 4. בן אליעזר הגיש למבקר המדינה את תשובתו לטענות המועלות בדו"ח, וטען כי בתוקף היותו איש ציבור, אזרחים רבים רואים בו כתובת טבעית לפניות, ובכל יום מגיעות ללשכתו פניות רבות של אזרחים בנושאים מגוונים, חלקן הגדול בענייני תעסוקה. לדברי בן אליעזר, לשכת השר תפקדה ביחס לפניות כצינור המפנה ומזרים אותן אל ייעודן הנכון, כחלק מנוהל שהונהג על ידו בתום לב (דו"ח המבקר, עמ' 76). בן אליעזר טען עוד כי הסיוע לאזרחים מהווה חלק מפעילותו הציבורית וכי "הוא הנחה את מנהלת לשכתו לטפל באותו האופן בפניות של אזרחים מן השורה ובפניות של אזרחים הקשורים במישרין או בעקיפין לחברי גוף בוחר כהגדרתם בהנחיית היועמ"ש" (שם, עמ' 78). השר הוסיף עוד כי הפניות של מנהלת הלשכה נעשו באופן גלוי, ענייני ושוויוני, והוא עצמו לא ניהל כל מעקב אחר העברת הפניות (שם, שם). העתירה 5. בעקבות פרסום דו"ח המבקר פנתה העותרת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה לפתוח בחקירה פלילית נגד בן אליעזר. בתגובה נענתה העותרת כי פנייתה הועברה לעיון הגורמים הרלוונטיים. משחלף זמן העולה על ארבעים וחמישה ימים וטרם ניתנה תשובה לגוף העניין, הגישה העותרת את העתירה שלפנינו. לטענת העותרת, מטעמים של שוויון בפני החוק, היה על המשיבים להחיל על בן אליעזר את אותן הנורמות שהוחלו בזמנו על חה"כ צחי הנגבי, אשר נגדו הוגש כתב אישום המייחס לו עבירות דומות לאלו המיוחסות לכאורה לבן אליעזר, בשל מעורבותו לכאורה במינויים פוליטיים בתקופת כהונתו כשר במשרד לאיכות הסביבה. העותרת טוענת כי בדו"ח מבקר המדינה קיימת תשתית ראייתית מספקת כנדרש לפתיחה בחקירה משטרתית, שכן המדובר בחשד לביצוע עבירות בנושאים שלציבור יש בהם עניין רב. כן סבורה העותרת כי השתהותו של היועץ המשפטי לממשלה במתן תשובה לפנייתה או במתן הוראה למשטרה לפתוח בחקירה פלילית לוקה בחוסר סבירות קיצוני ומנוגדת לסדרי מינהל תקין, במיוחד נוכח העובדה שמעשיו של בן אליעזר עמדו בניגוד להנחיות שנקבעו על ידי היועץ המשפטי לממשלה בעצמו. כן טוענת העותרת כי ההימנעות מפתיחה בחקירה פלילית נגועה בשיקולים פוליטיים זרים ופסולים ובהפליה באכיפת שלטון החוק. טענת ההפליה מבוססת, כאמור, על כך שבעניינו של צחי הנגבי נפתחה חקירה פלילית (שלאחריה הוגש כתב אישום) ובעניינו של בן אליעזר, למרות המעשים העולים מדו"ח המבקר ואשר מקימים, לדעת העותרת, תשתית ראייתית מספקת לפתיחה בחקירה פלילית, המשיבים "עוצמים עיניים". 6. בתגובה לעתירה טענו המשיבים כי ממצאי דו"ח מבקר המדינה וחומרים נוספים, ובהם הראיות שהיו בפני מבקר המדינה, התקבלו בפרקליטות המדינה ונבדקו, אך לא נמצאה תשתית שיש בה כדי לבסס פתיחה בחקירה פלילית. המשיבים ציינו כי בחינת עניינו של בן אליעזר נעשתה "בזיקה ובתשומת לב לתיקים אחרים בהם הורה היועץ המשפטי לממשלה על קיומה של חקירה פלילית", ונמצא כי יש מקום לאבחן בין המקרים. לגישת המשיבים לא כל מינוי פוליטי, או ניסיון לכך, מגבשים בהכרח עבירה פלילית. כך גם לא בהכרח מתגבשת עבירה פלילית מעצם העובדה שאיש הציבור הפר את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. לטענת המשיבים, חשש לקיומה של עבירה פלילית מתעורר מקום בו נמצאה פגיעה מהותית בערכים המוגנים על ידי העבירה או שנחשפה מערכת של יחסי שוחד בין הפונה ובין הממנה. המשיבים פרטו בתשובתם שורה של קריטריונים אשר מנחים אותם בקביעה האם מינוי פוליטי התגבש לכדי עבירה פלילית. לטענתם, בין היתר, בעת קבלת ההחלטה נבחן אופי הפעילות של עובד הציבור והאם פעל באופן שיטתי למינוי מקורביו; נבחן היקף ההתערבות - הן מבחינה כמותית והן מבחינה איכותית; ההשלכות והתוצאות של ההתערבות; מידת האגרסיביות שהופעלה לקידום המינוי הפוליטי; האם הזיקה המקימה את ניגוד העניינים בו פועל איש הציבור הוסתרה או הייתה גלויה לצדדים המעורבים בדבר; קיומן או העדרן של פעולות למימוש התמורה בדמות תמיכה פוליטית ועוד. בעניינו של בן אליעזר, טוענים המשיבים, לא נפל פגם בהחלטה שלא להורות על פתיחה בחקירה פלילית. המשיבים מסתמכים על הקביעות בדו"ח המבקר לפיהן לשכת השר בן אליעזר העבירה לחח"י כ-100 פניות בנוסח כמעט סטנדרטי, כאשר כ-80% מהפניות הועברו על-ידי מנהלת הלשכה והיו בעניינם של עובדים אשר לא הייתה בינם ובין בן אליעזר זיקה אישית או מפלגתית כלשהי. בנוסף, מדו"ח המבקר עולה כי הפניות הועברו על-ידי הלשכה כמות שהן, כאשר במקרים בהן הייתה זיקה כלשהי בין הפונה ובין בן אליעזר, לא נעשה ניסיון לציין את הזיקה על גבי הפנייה או להסוות אותה במקרים בהם היא צוינה במכתב הפנייה. לגישת המשיבים, יש בכך כדי ללמד על כך שבן אליעזר היה אדיש לשאלה האם הזיקה הופיעה במכתב הפנייה. בנוסף, המשיבים מסתמכים על כך שפרט למכתבים הלא מחייבים שהעבירה לשכתו של בן אליעזר, לא נמצא כי בן אליעזר העביר לחח"י כל מסר, בדיבור או בהתנהגות, לפיו עליה להיענות לפניותיו. כמו כן, ברוב המכריע של המקרים לשכתו של בן אליעזר או הוא עצמו לא ביצעו כל מעקב אחר הפניות ולא ביררו מה עלה בגורל בקשות הסיוע, באופן אשר מלמד על כך שלבן אליעזר לא היה עניין ממשי בקידום הפניות. המשיבים מוסיפים עוד כי ממילא לא היתה קיימת הירארכיה ישירה בין חח"י לבין השר בן אליעזר, כשר התשתיות הלאומיות, ולכן, פוטנציאל ההשפעה שלו על החלטות החברה היה מוגבל; ואכן, בפועל, למעט בשני מקרים, חח"י דחתה את כל הפניות שהועברו אליה. על יסוד כל אלה סבורים המשיבים כי לא ניתן לייחס לבן אליעזר מחשבה פלילית בעצם משלוח המכתבים, גם אם המשלוח עצמו מנוגד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה. 7. המשיבים גם דוחים את טענת ההפליה אותה מעלה העותרת, ואשר מתבססת על ההבחנה בין ההחלטה בעניינו של בן אליעזר וההחלטה על פתיחה בחקירה פלילית בעניינו של צחי הנגבי. לדעת המשיבים, בין שני המקרים ישנו שוני של ממש, הן מבחינת חומרת הממצאים והן מבחינת המשמעות הנורמטיבית שלהם, באופן שמצדיק הבחנה ביניהם. המשיבים מפנים לדו"ח מבקר המדינה בעניינו של צחי הנגבי (דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה; להלן: דוח ביקורת), בו נקבע כי במעשי הנגבי "הייתה רמיסה ברגל גסה של החוק ושל כללי המינהל התקין, פוליטיזציה של השירות הציבורי ושימוש במשאבי הציבור לקידום עניינים פוליטיים-אישיים" (דוח ביקורת, עמ' 80). המשיבים טוענים כי דוח הביקורת בעניינו של צחי הנגבי מתאר פעולה שיטתית ומקיפה למינוי עשרות רבות של חברי הליכוד במטרה לזכות בתמיכה פוליטית. בין היתר, דוח הביקורת קובע כי הנגבי ביקש שידווחו לו על כל משרה פנויה במשרד, כדי שיוכל להציע מועמד מטעמו; כל האנשים עליהם המליץ היו חברי מרכז או מקורבים שלו, והוא נהג לתת הנחיה או הצעה לקבל אדם מסוים לתפקיד מסוים באופן שמותיר מעט מאוד מרחב לשיקול דעת הממנה, במיוחד נוכח העובדה שהוראות מעין אלה ניתנו לכפופים לו במשרד לאיכות הסביבה. לטענת המשיבים, כתוצאה מפעולות אלה, עשרות חברי מרכז וקרובי משפחתם איישו משרות במשרד לאיכות הסביבה, ובחלק מן המקרים היה אף מדובר במשרות פיקטיביות. המשיבים גם מפנים למודעה מהעיתון "מרכז העניינים" המופץ בקרב חברי מרכז הליכוד ובה פורטו שמותיהם של 80 חברי מרכז הליכוד שהשר מינה לתפקידים במשרד לאיכות הסביבה ובגופים ציבוריים הקשורים אליו. במודעה הובאה גם תגובתו של הנגבי שאמר: "אני מודה באשמה. כל אימת שיכולתי להציע למי מחברינו תפקיד שהולם את כישוריו - ביקשתי שיגיש מועמדות" (המודעה מופיעה בדוח הביקורת, עמ' 13). על יסוד ההבדלים בין הממצאים בעניינו של הנגבי והממצאים בעניינו של בן אליעזר סבורים המשיבים כי היה מקום להבחין בין המקרים. 8. ביום 15.1.2009, לאחר קבלת עמדות הצדדים, קיימנו דיון בעתירה. במהלך הדיון נבחנה האפשרות לקיים בדיקה מקדמית שלפני חקירה משטרתית באשר לממצאי דו"ח מבקר המדינה. ביקשנו מהמשיבים לבחון אפשרות זו, ולהגיש תגובה מפורטת לבית המשפט בהתאם. עוד קבענו כי עם קבלת תגובות הצדדים נחליט אם יש צורך בדיון נוסף או שניתן את החלטתנו על יסוד החומר שלפנינו. ביום 4.3.2009 הגישו המשיבים הודעה מטעמם. בהודעה נמסר כי בעבר נשקלה האפשרות לבדיקה משטרתית והוחלט כי אין מקום לקיים בדיקה משטרתית או חקירה משטרתית מוגבלת בהיקפה בנוסף לבדיקה של ממצאי דו"ח מבקר המדינה אשר נערכה בפרקליטות עובר להחלטה שלא לפתוח בחקירה פלילית נגד בן אליעזר. בעקבות החלטת בית המשפט מיום 15.1.2009, נערכה בפרקליטות בחינה נוספת של ההחלטה שלא לפתוח בחקירה פלילית ושלא לקיים בדיקה משטרתית. בסופו של דבר, מסרו המשיבים, הוחלט כי אין מקום לשנות את ההחלטה ואין מקום לפתוח בחקירה או בבדיקה משטרתית הכרוכה בזימון של אנשים לחקירה. המשיבים חזרו על טענתם לפיה התשתית המצויה מגלה כי מדובר במינויים בודדים לכל היותר, שבוצעו תוך מעורבות מוגבלת בלבד של בן אליעזר. בתמיכה לעמדתם מציינים המשיבים כי אף מבקר המדינה בחר שלא להעביר את החומר לעיון היועץ המשפטי לממשלה תוך שימוש בערוץ הפלילי הקבוע בסעיף 14(ג) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958. המשיבים הוסיפו כי בדיקתם מעלה כי בחקירה פלילית של הפרשה לא קיים פוטנציאל של ממש להגיע לממצאים השונים מההערכות הקיימות כיום לגבי העובדות. משכך, אין לדעתם מקום להורות על פתיחת חקירה פלילית - הכרוכה מעצם טיבה בפגיעה ממשית בחשוד - מקום בו ההערכה המקצועית היא שלא קיימת תשתית לביסוס החשדות. ביום 12.3.2009 הגישה העותרת את תגובתה להודעת המשיבים. בתגובה הלינה העותרת על כך שהמשיבים לא נקטו בכל פעולה אקטיבית לאחר הדיון בעתירה - ובכלל זה, לא חקרו או ראיינו את בן אליעזר או מנהלת לשכתו או מי מן המעורבים בעניין - אלא חזרו על החלטתם הראשונית. העותרת טוענת כי היתלות המשיבים בכך שרק מספר מינויים צלחו אין בה כדי להפחית מן הפליליות שבמעשה, וכי דחיית העתירה משמעה קביעה כי אם מדובר במספר קטן של מינויים אין הכרח בפתיחה בחקירה משטרתית. דיון 9. ההלכה הנוגעת להתערבות בית משפט זה בהחלטות רשויות החקירה והתביעה, ובכלל זה בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה בעניין פתיחה בחקירה פלילית והעמדה לדין, נקבעה בשורה ארוכה של פסקי דין (ראו, למשל: בג"ץ 935/89 אורי גנור ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485 (1990), להלן: פרשת גנור; בג"ץ 6271/96 בארי נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד נ(4) 425 (1996); בג"ץ 571/09 אורי אבני נ' פרקליטות המדינה (טרם פורסם, 10.6.2009); בג"ץ 4405/06 פונדק פליקן בע"מ נ' פרקליטות מחוז ב"ש והדרום (טרם פורסם, 16.11.2006)). ככלל, הגם שהחלטות רשויות אכיפת החוק במסגרת ההליך הפלילי אינן חסינות מביקורת שיפוטית, בית המשפט יתערב בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה ורשויות התביעה רק במקרים יוצאי-דופן, מקום בו ניכר כי ההחלטה לוקה בחוסר סבירות מהותי (ראו, לדוגמא: פרשת גנור, עמ' 528-523). על החלטות היועץ המשפטי לממשלה ורשויות אכיפת החוק חלים במקביל הוראות ועקרונות המשפט הפלילי - על בסיסם מתקבלת ההכרעה המקצועית בהחלטה על פתיחה בחקירה פלילית או העמדה לדין; וכללי המשפט המינהלי - המחייבים את היועץ המשפטי לממשלה, כמו את כל מקבלי ההחלטות ברשויות המדינה, להפעיל את שיקול דעתו בכפוף לשורה של עקרונות ובהם, החובה לנהוג בסבירות, בתום לב ובשוויון, ולקבל כל החלטה על בסיס תשתית עובדתית מספקת, תוך שקילת שיקולים ענייניים (ראו, בעניין זה, פרשת גנור, עמ' 527). סמכות היועץ המשפטי לממשלה בהחלטה על פתיחה בחקירה פלילית או העמדה לדין כוללת מרכיב מרכזי של שיקול דעת, במסגרתו מאזן היועץ המשפטי לממשלה בין אינטרסים ועקרונות שונים. כך למשל, היועץ המשפטי לממשלה מאזן בין הנזק שייגרם לעקרונות ולערכים שהמשפט הפלילי מבקש להגשימם אם יחליט שלא להורות על פתיחה בחקירה פלילית או העמדה לדין ובין התועלת שתצמח מן ההחלטה ההפוכה, וזאת במסגרת הבחינה אם יש בהליך שלפניו "עניין לציבור". בדומה, היועץ המשפטי לממשלה מפעיל שיקול דעת מקצועי בהערכת החומר שלפניו - בין אם המדובר בתשתית של מידע או חשדות ובין אם בתשתית של ראיות - בבואו לבחון האם יש להורות על פתיחה בחקירה פלילית ואם יש סיכוי להקים תשתית ראייתית שיהיה בה בסיס להגשת כתב אישום והעמדה לדין. שיקול דעת זה רחב הוא. הוא מבוסס על הערכה וניתוח מקצועיים של היועץ המשפטי לממשלה ורשויות התביעה. משמעות קיומו של שיקול דעת רחב היא שבכל אחת מן ההחלטות אותן מקבל היועץ המשפטי לממשלה קיימות מספר חלופות חוקיות, והיועץ המשפטי לממשלה, מתוקף סמכותו, רשאי לבחור בכל אחת מן החלופות. כל עוד החלופה הנבחרת היא חוקית וסבירה, בית המשפט לא יתערב בהחלטה. בביקורת השיפוטית על החלטות היועץ המשפטי לממשלה בית המשפט לא שם עצמו בנעליו של היועץ המשפטי, והוא אינו הופך מעין "יועץ משפטי-על" (ראו בג"ץ 3425/94 גנור ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד נ(4) 1, 10 (1996); השופט ג' בך). בית המשפט בוחן את סבירות ההחלטה לנוכח העובדות שביסוד ההחלטה. בבסיס הביקורת המצומצמת של בית המשפט עומדת ההנחה שליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטות המדינה יש כישורים מקצועיים וניסיון לבחון ולהעריך את החומר שבידיהם, ולקבוע האם חקירה פלילית תניב ראיות לשם חשיפת עבירה פלילית. מורכבות השיקולים והנסיבות השונות אותן שוקל היועץ המשפטי לממשלה הם הבסיס לשיקול הדעת הרחב המסור לו, והם העומדים ביסוד ההלכה לפיה בית המשפט יתערב בהחלטה רק מקום בו היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני או מהותי. בין יתר השיקולים יביא הליך הביקורת השיפוטית בגדר הבחינה את אופייה של ההתנהגות המקימה חשד שנעברה עבירה פלילית, את העבירה שניתן לייחס למי שטוענים כנגדו שהוא חשוד בפלילים, ואת הסיכוי לכך שהחקירה המבוקשת תניב תיק פלילי. 10. המקרה שלפנינו אינו בא בגדר אותם מקרים חריגים המצדיקים את התערבות בית המשפט בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה, ולא שוכנענו כי החלטת המשיבים שלא להורות על פתיחה בחקירה פלילית לוקה בחוסר סבירות או בעיוות מן הסוג המצדיק את התערבותנו. החלטת המשיבים נסמכה על כך שמעורבותו של בן אליעזר במינויים המפורטים בדו"ח המבקר הייתה מעורבות מוגבלת, שאין בה, להערכתם, כדי לבסס עבירה פלילית. המשיבים גם לא מצאו בתשתית הראייתית הקיימת, אשר הועברה אליהם עם ממצאי דו"ח המבקר, רמזים לכך שבן אליעזר הפעיל את סמכותו כדי להשפיע על החלטות התעסוקה או שפעולותיו בעניין זה אופיינו בקידום אינטרסים אישיים או פוליטיים. המשיבים עוד קבעו כי על בסיס עמדתם המקצועית אין בחקירה פלילית של הפרשה פוטנציאל של ממש להגיע לממצאים השונים מהערכת העובדות על ידם כיום. אכן, הגם שדו"ח מבקר המדינה ייחס לבן אליעזר מעורבות בהפניית בקשות לתעסוקה לחח"י ולתש"ן, והתנהגות שעומדת בניגוד להנחיית היועמ"ש, מבקר המדינה עצמו ראה להעביר את ממצאיו לעיון היועץ המשפטי לממשלה שלא תוך שימוש בהמלצה לערוץ הפלילי הקבועה בסעיף 14(ג) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958, על פיו יכול המבקר להביא את העניין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה מקום בו העלתה הביקורת חשש למעשה פלילי. לזאת יש להוסיף כי ממצאי הבדיקה של מבקר המדינה נבדקו על ידי המשיבים פעמיים - פעם אחת שעה שהועבר חומר הבדיקה ממבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה, ובפעם השנייה לאחר הדיון בבית המשפט. בשתי הפעמים הגיעו המשיבים למסקנה כי אין מקום לפתוח בחקירה פלילית, נוכח הערכת חומר הראיות הקיים לפניהם, ובהתחשב בעובדה שהביקורת היסודית שנערכה על ידי מבקר המדינה במסגרת דו"ח המבקר מבוססת על תשתית עובדתית מקיפה, שמעבר לה לא ניתן יהיה להשיג בבדיקה משטרתית. 11. על יסוד הטעמים שפורטו בתשובת המדינה לעניין ההבחנה שבין עניינו של בן אליעזר לעניינו של צחי הנגבי, לא ראינו לקבל גם את טענת העותרת ולפיה המשיבים נהגו בהפליה שעה שסירבו להורות על פתיחה בחקירה פלילית נגד בן אליעזר. החלטת המשיבים נסמכה על ההבדלים הרבים שבין ממצאי הבדיקה בעניינו של הנגבי וממצאי הבדיקה בעניינו של בן אליעזר, ובהם קיומה (או אי-קיומה) של פעולה שיטתית ומקיפה, מספר המינויים שבוצעו בפועל ומידת המעורבות של השר בכל אחד מן המקרים. גם החלטה זו של המשיבים הייתה מבוססת על הערכת התשתית הראייתית בכל אחד מן המקרים, ועל ההשוואה בין הממצאים בעניינו של כל אחד מן השרים. לבד מן הטענה לפיה בעניינו של בן אליעזר, כמו בעניינו של הנגבי, מתעורר החשד בדבר פעילות לקידום מינויים פוליטיים פסולים, העותרת לא הצביעה על פגם בהבחנה הכמותית והמהותית שעשו המשיבים בהשוואה בין שני המקרים. מכל הטעמים שציינו לא ראינו, איפוא, להתערב בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה שלא להורות על פתיחה בחקירה פלילית נגד בן אליעזר באשר לפעילות לקידום מינויים פוליטיים אשר יוחסה לו בדו"ח מבקר המדינה. 12. בשולי פסק דיננו זה לא נוכל להימנע מלהעיר כי אין בהחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה שלא לפתוח בהליך פלילי כדי ליתן הכשר להתנהגותו של השר בן אליעזר, אשר מתוארת בדו"ח מבקר המדינה. גם אם כטענת היועץ המשפטי לממשלה לא הייתה כאן תעשיית מינויים פוליטיים המונעת משיקולים זרים, ואף אם כנטען לא הופעל מכבש לחצים, הרי ההתנהגות הייתה שלא על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעניין. כפי שנטען בתגובת המדינה, התנהגות פסולה הכרוכה בפעילותם של אישים פוליטיים או נבחרי ציבור לקידום מועמדים משיקולים זרים ולא על בסיס ענייני עשויה להיות מסוגים שונים. היא מדורגת על פי מידת חומרתה בין מעשים פליליים לבין מעשים של אי תקינות מנהלית, בין אם יש בה עבירה משמעתית ובין אם פגם אתי בלבד. ההתנהגות נבחנת על פי מידת הפגיעה בערכים הבסיסיים, היקף הפעילות ויחסי ההשחתה שיש במינוי. יהא אשר יהא המיון של אותו פסול בהתנהגות איש הציבור, היועץ המשפטי לממשלה, אשר קבע הנחיות בעניין זה ואשר אמון על ההבחנה בין סוגי המקרים שבאים בפניו, החליט כפי שהחליט ולא מצא כי הפסול שנתגלה בעניין שלפנינו עולה כדי עבירה פלילית, על אף ההתנהגות הלא ראויה. לא מצאנו עילה להתערב בשיקול דעתו. עם זאת, אין לנו אלא לחזור ולהפנות לדברים שציינה באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה בתגובתה לבית המשפט: "ראוי ששר או מי מטעמו יימנעו, ככלל, מפניות לחברה ממשלתית או תאגיד סטטוטורי שתחום אחריותם בעניינים פרטניים של העסקת עובדים; זאת, נוכח העקרונות הכלליים הבאים למנוע חשש מפעולה של החברה הממשלתית או התאגיד משיקולים זרים, ושלא בהתאם לעקרונות של שוויון, תחרות הוגנת ושקיפות, אשר על מכונם עומד המנהל הציבורי". להערה זו אנו מצטרפות. העתירה נדחית. ה נ ש י א ה השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינה של כב' הנשיאה ד' ביניש. משפט פליליהממשלההיועץ המשפטי לממשלה