להלן פסק דין בנושא אגרות חוק חופש המידע: פ ס ק - ד י ן השופט נ' סולברג: 1. הממונָה על העמדת מידע לרשות הציבור במשרד החינוך [להלן - הממונה] החליטה לפצל פנייה שהגיש המערער לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 [להלן - החוק] לשתי בקשות נפרדות אשר בגינן יש לשלם שתי אגרות בקשה. האם עשתה כדין עיקרי ההליכים 2. ביום 23.2.05 פנה המערער אל משרד החינוך בבקשה לקבלת מידע כדלקמן: כל הכללים, ההנחיות, חוזרי המנכ"ל וכו' שפרסם משרד החינוך שעניינם ניסויים בבעלי חיים בבתי ספר. כל הכללים, ההנחיות, חוזרי המנכ"ל וכו' שפרסם משרד החינוך שעניינם תנאי החזקתם של בעלי חיים בבתי ספר, לרבות בתי ספר חקלאיים. כל הכללים, ההנחיות, חוזרי המנכ"ל וכו' שפרסם משרד החינוך שעניינם במתן הרצאות ו/או כל פעילות אחרת של גורמים חרדיים בבתי ספר ממלכתיים דתיים, לרבות סיורים של כיתות מבתי ספר ממלכתיים וממלכתיים דתיים למוסדות חרדיים, לרבות ישיבות. כל הכללים, ההנחיות, חוזרי המנכ"ל וכו' שפרסם משרד החינוך שעניינם מניעת מסיונריות ו/או הטפה דתית ו/או המרת דת בבתי ספר. 3. למחרת הודיעה הממונָה למערער כי פנייתו מכילה שתי בקשות שונות לקבלת מידע, סעיפים 1 ו-2 וסעיפים 3 ו-4; וכי לגבי הבקשות שבסעיפים 3 ו-4 יש להגיש בקשה נפרדת ולשלם אגרת בקשה בנפרד. המערער השיג בפני הממונה על הודעתה בטענה כי הבקשה שהגיש אחת היא, על כל ראשי המידע שבה, וכי אגרת הבקשה שולמה במלואה (מכתב מיום 2.3.05). הממונָה דחתה את השגתו של המערער והשיבתו, כי "...בקשה לקבלת מידע יש להפנות בנושא מסוים ואין לצרף מספר נושאים שאינם קשורים זה לזה באותה פניה..." (מכתב מיום 14.3.05). 4. על החלטת הממונה ערער המערער לבית משפט השלום, בהתאם לסעיף 18(ה) לחוק ותקנה 8 לתקנות חופש המידע (אגרות), התשנ"ט-1999 [להלן - התקנות]. ערעורו נדחה. בית משפט השלום (כב' השופטת א' שניידר) קבע, כי לממונה "סמכות רחבה ביותר. הוא ממונה למעשה על יישום כל הוראות החוק, ולשם כך עליו להפעיל שיקול דעת בכל נושא המתייחס לחוק", בכלל זה "הסמכות להפעיל את שיקול דעתו גם לענין פיצול בקשות, כל עוד הוא עושה זאת באופן ראוי ובסבירות" (פיסקה 11 לפסק הדין); "משקבענו כי קיימת סמכות למשיב לפצל בקשות לקבלת מידע הכוללות נושאים שונים, ומשקבענו כי החלטת המשיב במקרה הקונקרטי היתה בתחום הסבירות - אין מקום להתערבותו של בית המשפט" (פיסקה 15 לפסק הדין). מכאן הערעור. עיקרי הטענות בערעור 5. לטענת המערער, אין סמכות לממונָה לפצל בקשה לשניים ולגבות כפל אגרה. הדרך בה פעלה סותרת הוראות בחוקי יסוד, בחוק ובתקנות. התקנות מבחינות בין שלוש אגרות: בקשה, טיפול והפקה. שיעור האגרה נגזר מהיקף העבודה המושקעת בטיפול בבקשה בלי קשר למספר הנושאים הכלולים בה. אדרבא, בריכוז מספר נושאים בבקשה אחת יש משום ייעול וחסכון במשאבי הרשות. בדרך שבה פעלה הממונה יש כדי להטיל "חסמים כלכליים כבדים ומיותרים", זוהי "מסחטת כספים" וגרימת "פגיעה קשה, ואפשר קטלנית, בזמינותו של מידע למי שאין הפרוטה מצויה בכיסו". בגישת הממונה יש משום "חוסר יעילות משווע... בזבוז מיותר... בלתי סביר במידה קיצונית... שרירותיות וחוסר ודאות". 6. לטענת ב"כ הממונָה, גביית מספר אגרות בקשה בגין בקשות שונות הכלולות בפנייה אחת הינה בסמכות הממונה, במסגרת הפעלת שיקול הדעת ביישום החוק, וכפי שנפסק בבית משפט קמא. ההחלטה היא סבירה ואינה מצדיקה התערבות. אין זה מוצדק לפטור את המערער מתשלום מספר אגרות בקשה רק מכיוון שצירף מספר בקשות לפנייה אחת. גישתו של המערער אינה סבירה והיא שרירותית. משמעות קבלתה הינה כי מי שיגיש מאות בקשות במסגרת של פנייה אחת ישלם אגרת בקשה אחת, לעומת זולתו אשר יגיש חמש בקשות נפרדות וישלם חמש אגרות בקשה. דרך הפעולה של הממונה היא הדרך היעילה והחסכונית הן לפונה והן לרשות המשמשת כ"נאמן הציבור". דיון והכרעה 7. סעיף 3 לחוק קובע כי - "ראש רשות ציבורית ימנה, מקרב עובדי הרשות, ממונה על העמדת מידע לרשות הציבור, על טיפול בבקשות לקבל מידע ועל יישום הוראות חוק זה". אכן, סמכות בהיקף רחב ביותר אשר נועדה ליישום העקרון הבסיסי: "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה" (סעיף 1 לחוק). אך הזכות איננה בלתי-מוגבלת. רשאי הממונה לדחות בקשות במקרים מסויימים (סעיף 8 לחוק); מידע מסוגים מסויימים אין למסור או שאין חובה למסרוֹ (סעיף 9 לחוק); יש וניתן למסור מידע חלקי או למסור מידע בתנאים (סעיף 11 לחוק); בחוק נימנו סייגים לתחולתו (סעיף 14 לחוק) ושיקולים שיש לשקול עובר לסירוב למסור מידע (סעיף 10 לחוק). הוראות אלו ועוד כהנה וכהנה שכמותן, מלמדותנו על חשיבות תפקיד הממונה, ועל רוב סמכויותיו בקשר עם יישום הזכות לקבלת מידע ומגבלותיה. כמידת הסמכות - הרחבה - כך היקף שיקול הדעת. 8. משנה תוקף ניתן לדבר הזה, בהוראת סעיף 17 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981: (א) הסמכה לעשות דבר או לדון בעניין פלוני או להכריע בו - משמעה גם הסמכה לקבוע נוהל עבודה וסדרי דיונים ככל שאלה לא נקבעו בחיקוק. (ב) הסמכה לעשות דבר או לכפות עשייתו - משמעה גם מתן סמכויות עזר הדרושות לכך במידה מתקבלת על הדעת. אכן, מתקבל על הדעת, ואף מתבקש, להסיק מן הסמכויות שניתנו לממונה, דבר קיומן של סמכויות-עזר במה שנוגע לטיפול בבקשה. 9. ברי כי אם נפל פגם בבקשה, בנוסחהּ, במצורפיה, בדרך הגשתהּ, כי אז רשאי הממונה להחזירהּ אל המבקש על מנת שיתקנהּ. הכללת מספר נושאים בַּחֲדָא מַחְתָּא בבקשה אחת, אינה יוצאת מן הכלל הזה. רשאי הממונה להורות למבקש לתקנהּ. 10. כאמור, שלוש אגרות נקבעו בתקנות: "1. אגרת בקשה לקבל מידע תהיה בסכום של 82 שקלים חדשים. 2. אגרה בעד איתור המידע המבוקש, מיונו והטיפול בו (להלן - אגרת טיפול) תהיה בסכום של 45 שקלים חדשים לכל שעת עבודה באיתור המידע, במיונו או בטיפול אחר בבקשה, החל בשעה השלישית. 3. (א) אגרת הפקה של מידע בכתב תהיה בסכום של 1.12 שקל חדש לכל עמוד צילום או עמוד פלט מחשב שהופק, או 4.45 שקלים חדשים לדיסקט מחשב שנמסר. (ב)...". צודק המערער בכך שעלות הטיפול בבקשה - אם זה מתארך מעבר לשעתיים - באה לידי ביטוי באגרת הטיפול; אך אין המערער צודק בטענתו כי מן ההן שלגבי אגרת הטיפול יש ללמוד לאו לגבי אגרת הבקשה. ודוק: משנקבע סכום האגרה, אין הממונה רשאי לגבות מדעתו ולוּ גם שקל אחד נוסף. סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע כי אגרות לא יוטלו ושיעוריהן לא ישונו אלא בחוק או על-פיו. אך במסגרת טיפול בבקשה רשאי הממונה להורות על תיקונה, על פיצולה, וכיוצא באלה. בעשותו כך, אין הממונה משנה משיעור האגרה. מובן כי הממונה צריך לפעול בשום שכל, לנהוג בתום-לב ולהפעיל שיקול דעת ראוי. בענייננו, למקרא סעיפי הבקשה נראה כי הממונָה פעלה בסבירות וכי שיקול דעתהּ היה נכון. 11. חשיבותה של הזכות לקבל מידע צריכה להנחות את הממונה בפעולתו. אם ייאות לקבל דרך קבע בקשות לקבלת מידע בנושאים מנושאים שונים בפנייה אחת, כי אז הוא עלול לעודד את צמיחתו של ענף חדש - מתווכים, 'כותבי בקשות', וספסרי-מידע. יהא בכך כדי לגרום לזילות הזכות לקבל מידע. חִינוֹ של החוק הוא בנגישות האישית הישירה של כל אזרח או תושב אל המידע המצוי אצל רשות ציבורית; לכשיצוצו מתווכים בין לבין, יסור חִינוֹ של החוק. 12. המערער טוען כי קבלת עמדת המשיב כמוה כקביעת הלכה אשר תחייב את כלל רשויות המדינה; ולא היא. אין היתר גורף לפיצול בקשות, אך גם אין איסור החלטי לעשות כן. יש שיקול דעת לממונה. הוא איננו 'אוטומאט'. כל בקשה קובעת פרק לעצמה על-פי אופיה ועל-פי המבנה וחלוקת הסמכויות שברשות הציבורית שבה מדובר. לא דומה משרד החינוך בהיקפו, על מחלקותיו, אגפיו ומחוזותיו, משרד שיחידותיו פזורות בכל רחבי הארץ, לרשות ציבורית מקומית קטנה. יש ושיקולי יעילות יחייבו פיצול בקשה לנושאיה, ויש ויחייבו איחוד. הדעת נותנת כי ברשות מקומית קטנה המונה תריסר עובדים בחמישה חדרים, כשלרשותם מכונת צילום אחת, בדרך כלל לא יהיה מקום לפצל בקשות גם אם הן כוללות נושאי ארנונה ותברואה כאחד. ברשות מקומית קטנה יתכן שנושאים שונים לחלוטין מטופלים באותה יחידה, וממילא אין טעם בפיצול בקשה לקבלת מידע. לעומת כן, בענייננו, לפחות שני נושאים עיקריים שונים נכללו בפנייתו של המערער - בעלי-חיים ופעילות דתית ומסיונרית - והטיפול בהם במשרד החינוך נעשה במחלקות שונות ומרוחקות מבחינה תוכנית, גיאוגרפית והירארכית. המערער לא הסתפק בחוזרי המנכ"ל אלא ביקש גם את כל הכללים, ההנחיות וכו'. אילו הסתפק בחוזרי מנכ"ל בלבד, ניתן היה להתייחס אל בקשתו כמיקשה אחת מכיוון שחוזרי המנכ"ל מופיעים באתר האינטרנט של משרד החינוך ולשם הטיפול בבקשה די היה בפנייה אל יחידה אחת במשרד. אך משביקש המערער גם "את כל הכללים, ההנחיות וכו'" הרי שכדי לספק את מבוקשו היה על הממונה לפנות אל כל היחידות הרלבנטיות במשרד החינוך, והן אינן מועטות. פיצול הפנייה לשתי בקשות, בנסיבות אלה, הינו סביר. 13. אכן, דומה כי זה היה הלך-מחשבתו של המחוקק בהסמיכוֹ את שר המשפטים להתקין "תקנות הקובעות אגרות בעד בקשה לקבלת מידע ובעד הפעולות הכרוכות באיתור המידע המבוקש ומסירתו" (סעיף 18 לחוק). עוד בטרם הגענו אל החיוב באגרת הטיפול, נדרש ביצוען של פעולות ראשוניות לגבי הבקשה כפי שהוגשה. יש צורך במיון ובסיווג הבקשה, בהפנייתה אל היחידות הרלבנטיות אצל הרשות הציבורית, במשלוח תזכורת פנימית או פנייה חוזרת אל היחידות, בבירורים עם המבקש וכיוצא בפעולות הללו. כל אלה צורכים זמן ומשאבים, ולפיכך ראה המחוקק לקבוע אגרת בקשה, ורשאי הממונה להקפיד על כך שכל בקשה תיוחד לנושא אחד. 14. לטענת המערער "אין חולק על זכותה וחובתה של המשיבה לגבות אגרה ראויה בהתאם לכמות העבודה הנדרשת לאיתור המידע והפקתו. אולם פתרונו של עניין זה בא לו בדרך של אגרות הטיפול וההפקה, הנקבעות על פי מספר שעות העבודה שמצריך הטיפול בבקשה ועל פי כמות המידע הנמסר בסופו של דבר לפונה. לשאלה האם עבודת ההפקה נדרשת בשל ראש מידע אחד, שניים או עשרה - לא צריכה להיות כל השפעה על האגרה הנגבית" (סעיף 4 להודעת הערעור). אינני מסכים לגישה זו. אילו הייתה נכונה, היו נקבעות רק שתיים מן האגרות, אגרת הטיפול ואגרת ההפקה. עצם קביעתה של אגרת הבקשה מלמדתנו כי המחוקק בדעה שגם תמורת הטיפול הראשוני בבקשה, כדלעיל, יש לשלם. כפועל יוצא מכך יש למנוע מצב דברים בלתי סביר ושרירותי, לפיו אופן הניסוח של הבקשה הוא אשר יכריע בשאלת סיווגה, אם כבקשה אחת ואם כמספר בקשות. אין להפלות לטובה מי שמבקש להתחכם ולכלול בפנייתו מאות בקשות לקבלת מידע בנושאים שונים, על פני מי שהולך בדרך המלך ומגיש חמש בקשות נפרדות לקבלת מידע בנושאים שונים. 15. בהתאם לתקנה 46 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, רשאי תובע לאחד לתובענה אחת כמה עילות. שיעורה של האגרה יהא על-פי הסכום הכולל של התובענה, אך אגרת הפרוטוקול תהיה אחת. המערער מבקש לגזור גזירה שווה מהתם להכא. כשלעצמי, ככל שיש מקום להשוואה עם הסדרים אחרים, הרי שעדיפה בעיניי הצעת ב"כ המשיב על הצעת המערער, ומוטב ללמוד מן ההסדרים שעניינם בקבלת מידע וברישום. ההתייחסות אליהם הינה פרטנית ולא כוללנית. אין ניתן לקבל שלל נסחי טאבו כנגד תשלום אחד של אגרה. כל נסח קובע פרק לעצמו [תקנות המקרקעין (אגרות), תשל"ה-1974; תקנות החברות (אגרות), תשס"א-2001; תקנות העמותות (אגרות), תשנ"ח-1988]. 16. המערער הפריז קמעא בנקיטת לשון "חסמים כלכליים כבדים ומיותרים" ו"מסחטת כספים" לגבי סכום אגרת הבקשה. מדובר בסך של 82 ש"ח, סכום כסף סביר. גבייתו לא נועדה לחסום מבקשי מידע מפני קבלתו, לא 'לסחוט' כספים, אלא 'לכסות' חלק מן העלויות הכרוכות ביישום החוק. למימוש זכויות יש עלויות, והכסף למימונן לא בא יש מאיִין. לאוצר המדינה אין כל מאומה משל עצמו. קופת הציבור ניזונה מכספי הציבור. אם המערער לא יישא בתשלום האגרה, יעשו כן כלל משלמי המיסים. אין הצדקה לכך. ככל שקיימת פגיעה בקניינו של המערער בעצם הדרישה לשלם אגרה נוספת בעקבות פיצול בקשתו לקבלת מידע, הרי שזו נעשתה על-פי החוק, לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. 17. אגב, אם ב'חשבונאות' עסקינן, דומה כי יש ושכרו של מי שפונה לבקש מידע בשלל נושאים בבקשה אחת, ייצא בהפסדו. מבקש מידע שכזה, יכול להימצא במצב שבו ישלם אגרת טיפול לגבי חלק מנושאי הבקשה החל משעת העבודה הראשונה, בעוד אשר אם יפצל את בקשתו ויגיש בקשות כמספר הנושאים, ישלם אומנם אגרת בקשה לגבי כל אחת מן הבקשות אך במקביל יחוייב באגרת טיפול רק החל מן השעה השלישית לגבי כולן (יעויין בנוסח התקנות שצוטט בפיסקה 10 לעיל). אך לא על השקל באנו 'להתחשבן' - וכן גם לא המערער - אלא לדון בזכות לקבל מידע, בסמכות הממונה ובשיקול דעתו. כללו של דבר 18. פיצול בקשתו של המערער לקבלת מידע, לנושאיה - כדרך שעשתה הממונָה - וכפועל יוצא מכך, חיובו של המערער בשתי אגרות בקשה, נעשו על-פי סמכותה כדין ובמסגרת שיקול דעתה של הממונָה ביישום הוראות החוק. יתכן כי ברבות הימים, לכשייצטבר ניסיון ביישום החוק בקשר לקבלת מידע מרשויות ציבוריות שונות, יהא מקום לעגן בתקנות או בהנחיות מאת היועץ המשפטי לממשלה, אמות מידה להפעלת שיקול הדעת של הממונה. או אז, ניתן יהיה גם לנקוט גישה אחרת. גישתה של הממונה במשרד החינוך, אינה מוכרחת; אך היא סבירה ומידתית ואינה מצדיקה התערבות. 19. אציע איפוא לחבריי לדחות את הערעור, לקיים את פסק הדין של בית משפט קמא ולהותיר את החלטת הממונָה על כנה. ש ו פ ט השופט מ' גל: 1. אני מסכים לעקרונות אשר הונחו על-ידי חברי השופט נ' סולברג בפסק-דינו, הן באשר לאופן הפעלת הסמכות על-ידי הממונה לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, והן באשר להיקף שיקול הדעת המסור לו. דרכנו מתפצלת כאשר תכנו של שיקול הדעת המנהלי, לפי מהותו, מוביל להשפעה על גביית תשלומי חובה מן האזרח. בנקודת צומת זו אני סבור, כי ענייננו סב בגביית אגרה מהאזרח ולא בגביית מחיר גרידא, על-כן אין די בשיקול הדעת המנהלי ובסמכות לקבוע נוהלי עבודה כדי להכביד על האזרח את נטל התשלום לטובת הרשות הציבורית, שאינו מתחייב במפורש מכוח החוק. נוכח עמדתי השונה בנושא האמור, דעתי בסופו של דבר תהיה כי יש לקבל את הערעור ולבטל את החלטת המשיב, שמשמעותה היא גביית כפל אגרת בקשה מהמערער. 2. חוק חופש המידע ותקנות חופש המידע (אגרות), תשנ"ט-1999, אינם קובעים מה יהיה תכנה של בקשה. החוק מבחין בין ממונים שונים, ועל-כן בהסדר הכלול בו מובנה שבקשות בענייני משרד מסוים יוגשו אל הממונה באותו משרד, ואילו בקשות בעניינו של משרד שני יוגשו אל הממונה האחר. נוכח מצב זה, מובן שמבקש המידע חייב לפצל את בקשותיו, להגיש שתי בקשות ולשאת בתשלום שתי אגרות בקשה. לא כן באשר לפנייה אל ממונה באותו המשרד או הרשות הציבורית. כאן לא נמצא הגבלה סטטוטורית לגבי תוכנה או היקפה של בקשה. 3. כפי שציין חברי בפסק-דינו, לממונה יש שיקול דעת רחב בכל הנוגע לטיפול בבקשות לגילוי מידע ולהחלטות בהן: הוא רשאי לדחות בקשה, למסור מידע חלקי או מידע המותנה בתנאים ועוד כיוצאים באלה. עוד מקובל עלי, כי בתוקף שיקול דעתו ומכוח סמכויות העזר שבסעיף 17 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, רשאי הממונה להחליט כי בקשה מורכבת, הכוללת נושאים שונים אשר יש להפנותם ליחידות שונות במשרד, תטופל בנפרד לגבי כל נושא ונושא. לפיכך, גם המענה לאזרח יכול להיות מפוצל לכמה תשובות. עם זאת, לדידי, אין הוא רשאי לקבוע אגב כך שנטל תשלום חובה אשר יוטל על האזרח יהיה גבוה יותר מהמתחייב בחוק ובתקנות מכוחו. לכך אין לו הסמכה בחוק. כידוע, לא רק הטלה של מס או תשלום חובה מחייבת עיגון סטטוטורי מפורש, אלא גם הסמכות להכבידם (סעיף 1 לחוק יסוד: משק המדינה). 4. האם מדובר בענייננו בתשלום חובה, עת המערער מיזמתו פנה בבקשה לקבל מידע איש הרי לא חייבו לעשות כן ואם היה נמנע מלבקש את המידע, לא היה נדרש לשלם את התשלום. לכאורה עולה אפוא, כי תשלום אגרת הבקשה הוא רצוני, ומכאן שלא ניתן להכלילו בקטגוריה של "תשלום חובה". לא כן הדבר. תשלום חובה מסווג ככזה כל אימת שהאזרח צריך או יכול לקבל את השירות החיוני רק באמצעות רשויות הציבור ואין ביכולתו לרוכשו מהרשות במחיר רגיל, לפי שוויו בשוק החופשי. כאשר לא עומדת לרשותו אלטרנטיבה אחרת זולת מלפנות אל פקיד הציבור, הרי בדרך כלל הסכום שעליו לשלם כנגד אותו שירות הוא בגדר "תשלום חובה", זאת אף אם האזרח יכול היה להימנע מלבקש ולקבל את אותו שירות. באופן ציני ניתן לומר, כי גם מס הכנסה איננו בא אל גדר של תשלום חובה, שהרי הוא מותנה בהשתכרות של האזרח: ירצה יעבוד, ישתכר וישלם מס; ירצה לא יעבוד, לא ישתכר ואז לא יחויב לשלם את המס (יוסף מ' אדרעי חוק יסוד: משק המדינה (פירוש לחוקי היסוד בעריכת יצחק זמיר, 2004) 44 ואילך). מובן שבשל האפשרות להימנע מלהשתכר, לא ניתן לראות את תשלום מס ההכנסה כיוצא מהקטגוריה של "תשלום חובה". כך גם לגבי אגרות למיניהן, שהרשות הציבורית גובה עבור מתן שירות חיוני לאזרח. על אחת כמה וכמה אלה הם פני הדברים, בנסיבות שבהן השירות כרוך במימוש זכויות חוקתיות או בהגשמת זכויות חשובות אחרות של האזרח. 5. הזכות לעיין במידע הציבורי, בכפיפות לסייגים ולמגבלות המנויים בחוק, היא בעלת חשיבות רבה. מקורה מעוגן במבחני "...השכל הישר וההגינות האלמנטרית ביחסי ציבור בין שלטון ואזרח..." (בג"ץ 337/66 פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון, פ"ד כא(1) 69, 72 מול ד'-ה'; להתפתחות בזכות העיון הפרטית של אדם במסמכי הרשות הציבורית, ראו גם בספרו של זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס) 125 ואילך). בסעיף 1 לחוק חופש המידע נקבע הכלל, שלפיו לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית. עצם המעמד של אזרח או תושב הוא המספיק להקים את הזכות לקבלת המידע. בהקשר לכך נאמר בהצעת חוק חופש המידע, תשנ"ז-1997 (הצ"ח 2630, תשנ"ז, 397): "הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון". התכלית המרכזית של החוק מיועדת לאפשר נגישות כמעט לכל המידע המצוי בידי הרשות הציבורית, לשם יתר שקיפות של פעולותיה ובקרה מושכלת אחר תפקודה. לשם הגשמת התכלית האמורה המבקש אינו נדרש להראות עילה לעיון או להצדיק את מטרתו לעיין במסמכי הציבור. די בכך הוא שרוצה את המידע. זכות רחבה זו מלמדת אפוא על אופיו וטיבו של חופש המידע כחלק מהזכויות החוקתיות. עם זאת, גם לצורך מימושה נדרש האזרח לשאת בתשלומים, שבהתאם למבואר לעיל בדרך כלל הם נחשבים "תשלומי חובה". 6. מקובל למיין תשלומי חובה לפי שלוש קטגוריות עיקריות: מס, אגרה ומחיר. במשך השנים נוספו מונחים רבים הבאים לאבחן סוגים ותתי סוגים שונים בתוך הקטגוריות הנ"ל. כך נמצא תשלום חובה שהוא היטל, דמי השתתפות, דמי כניסה, מלוות חובה, מכס ובלו ועוד כיוצאים באלה (לדיון מקיף בנושא, ראו: ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 347 ואילך). לענייננו די להתמקד במיון העיקרי. (א) "מס" מתאפיין בהיותו תשלום חובה לשלטון, כאשר אין בצידו תמורה מיידית וישירה (ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377 מול א'-ב'). הגדרתו המקובלת היא: "תשלום המוטל דרך כפיה על-ידי רשות ציבורית, באין כנגדו שום תמורה ישירה הניתנת על-ידי הרשות למשלם המס" (ע"א 154/83 שופרסל בע"מ נ' איגוד ערים אזור רמת-גן, בני-ברק וגבעתיים, פ"ד לז(4) 403, 407 מול א', בעקבות א' ויתקון וי' נאמן דיני מיסים, מיסי הכנסה עיזבון ושבח (מהדורה רביעית, תשכ"ט) 4). במדינה דמוקרטית מותר להניח שהתמורה עבור תשלום המס חוזרת אל האזרח, בעצם קיומה של המדינה ובמגוון השירותים הרבים הניתנים על-ידה, החל בביטחון, עבור דרך חינוך, בריאות, שמירה על זכויות הפרט ועוד כהנה וכהנה (אדרעי, שם, 34). (ב) "מחיר" מאופיין בכך שהסכום הכספי המשולם על-ידי האזרח כנגד השירות הוא שווה ערך, לפי שווי הנושא בהתאם לכוחות השוק. התשלום הוא תמיד רצוני ואמור לשמש למימון מלא או חלקי של השירות (בג"ץ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2) 210, 227-228; י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך א', תשנ"ו) 182-184). ואכן, מחיר יכול להשתלם לרשות הפועלת במישור המשפטי הפרטי, כמוכרת או כמספקת נכסים ושירותים, והוא יכול גם להשתלם לה בכשרותה השלטונית. הגישה המקובלת היא, שתשלום "מחיר" שווה ערך לשווי התמורה אינו נחשב ברגיל ל"תשלום חובה", אף אם מדובר בשירות מונופוליסטי ייחודי של השלטון או זרוע מזרועותיו. על-פי גישה זו, החיוב בתשלום אינו מחייב הסמכה חוקית מפורשת, שכן "האפשרות לבקש ולקבל את המחיר היא בגדר סמכות עזר לסמכות לספק את המצרך או השירות" (זמיר, שם, 183). הבהיר זאת כב' השופט א' ברק (כתוארו אז) ב-בג"ץ 2868/90 האגודה הישראלית למניעת עישון נ' רשות השידור (פ"ד מו(1) 163): "המחיר הנדרש עבור תשדירי השירות אינו מס, ואין צורך בהוראת חוק מפורשת המסמיכה את רשות השידור לדורשו. המחיר הוא תמורה לשירות, ומשהוסמכה רשות השידור ליתן שירות זה, היא מוסמכת גם לדרוש מחיר עבורו" (שם, 165 מול ו'). בנסיבות אלו הפיקוח על סבירות קביעת המחיר יהא במסגרת הביקורת הרגילה על פעולות המנהל או ביקורת ציבורית מיוחדת: "עניין לנו בשיקול-דעת הניתן לרשות השידור, אותו עליה להפעיל על-פי הכללים המקובלים של המשפט הציבורי" (שם, מול ז'). הביקורת הציבורית יכולה להיות על-ידי פיקוח מיוחד, כגון של ועדה מוועדות הכנסת, בדומה לקביעת תעריפים עבור שירותים מיוחדים, כגון: חשמל, מים, תחבורה ציבורית, שירותי דואר וכו' (זמיר, שם, 183). מנגד לכך, יהיו תשלומים לשלטון שאף אם אין בולט בהם רכיב של מס, הם עדיין לא יחשבו בגדר מחיר, אלא בגדר "תשלומי חובה אחרים", כמשמעותם בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה. כך, למשל, התשלום עבור בחינת בגרות. בהקשר לכך קבע בית המשפט (כב' השופטת ד' ביניש), כי גם אלמלא הסדר החינוך חינם, לא הייתה המדינה רשאית לגבות תשלום עבורם ללא הוראה מסמיכה בדין. הטעם לכך הוא, שהחיוב הוא אגרה, אולם בית המשפט הוסיף וציין: "ומכל מקום הוא בגדר תשלום חובה, להבדיל ממחיר" (בג"ץ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון-לציון נ' שרת החינוך, התרבות והספורט, פורסם באתר נבו. ההפניה היא לסעיף 10 בפסק הדין). הנה-כי-כן, ייתכן שגם תמורה שקולה כנגד שירות יכולה לבוא אל גדר תשלום חובה. ואכן, כאשר הרשות הציבורית פועלת כגוף מונופוליסטי בהגשת שירות מסוים, ואין לשירות זה מחיר השוואה בשוק החופשי, לא בנקל ניתן לקבוע אם התשלום הוא באמת מחיר (א' , [מסי הכנסה] (חלק א': הכנסות והוצאות, 1993) 30). כך גם לגבי תמורה המשולמת לשלטון כנגד מימוש זכות חוקתית או מעין חוקתית. (ג) בתווך, בין מס למחיר, מצויה ה"אגרה", שהיא אינה מס טהור ואף לא מחיר טהור. בדומה למחיר, האגרה מאופיינת בכך שקיימת זיקה בין השירות שניתן ובין תשלום החובה, אולם שיעורה אינו מותנה בערך השירות שבגינו הוא ניתן (קריב הנ"ל, שם; ע"א 154/83 שופרסל בע"מ הנ"ל, בעמ' 407 מול ד'-ה'; אהרון יורן "הפיקוח התחיקתי על מערכת המסים בישראל - חידושים ופגמים משפטים ז' (תשל"ו) 310, 314). תשלום האגרה יכול להיות רצוני ויכול שיהיה בכפייה, הכול בהתאם לאופייה ולטיבה של אותה אגרה ספציפית. מבחינה אחת היא אפוא מחיר ומהבחינה האחרת היא יכולה להיות מס. ואכן, הקשר הסיבתי הקיים בין השירות ובין התשלום אינו עושה את האגרה לתמורה במשמעותה המסחרית (ויתקון ונאמן, שם, 6-7). מובן הדבר, שאם שווי השירות שניתן בפועל עולה על ערך התשלום, הרי ההפרש מהווה סובסידיה לאזרח. זאת ועוד, העובדה שחיקוק נוקט במילה "אגרה", אינה מלמדת בהכרח על-כך שהסיווג של התשלום הוא אגרה במובנה הנ"ל. כך למשל, יכול המונח "אגרה" בחוק מסוים להיחשב כמס למעשה (ע"א 474/89 קריב הנ"ל). 7. גישת השופטת בבית משפט השלום, שאליה הצטרף חברי השופט סולברג, המתבססת על הפעלת שיקול דעת סביר וראוי של המשיב כרשות מנהלית, יכולה אפוא להתקיים לדעתי רק אם נסווג את תשלום "אגרת הבקשה" שבתקנות חופש המידע הנ"ל, כ"מחיר" גרידא ולא כ"אגרה" או כ"תשלום חובה אחר". 8. תקנות חופש המידע (אגרות) הותקנו מכוח הוראות סעיפים 18 ו-19 לחוק חופש המידע. בסעיף 18(א) קבע המחוקק אבחנה בין בקשה לקבלת מידע ובין הפעולות הכרוכות באיתור מידע: "שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, יתקין תקנות הקובעות אגרות בעד בקשה לקבלת מידע ובעד הפעולות הכרוכות באיתור המידע המבוקש ומסירתו לפי חוק זה; קביעת האגרות תיעשה תוך התחשבות בסוגים השונים של המידע ושל הפונים לקבלתו". ואכן, התקנות מקימות מנגנון של איזונים אשר בא ליתן מענה הולם לסוגים שונים של בקשות. בסעיף 1 להן נקבעה האגרה עבור הגשת הבקשה, בסכום של 82 ש"ח לכל בקשה ("אגרת בקשה"), שהיא השנויה במחלוקת בענייננו. סכום זה נקבע לצורך הפעלת מתן השירות ואינו מותנה באופיו, בטיבו או בהיקפו. בין אם זמן הטיפול בבקשה הוא קצר ביותר, ואפילו אם הבקשה תידחה על-ידי הממונה על אתר, יהא על האזרח לשלם מלוא סכום זה. בהיותו תשלום שבו אין התאמה מלאה בין שווי השירות ובין שיעור התשלום המשולם, כמדומה שהמונח "אגרה", שננקב בתקנות, הולם גם את סיווגו הנכון. אם-כך, אגרת הבקשה יכולה לשאת בקרבה גם רכיב של מס. בתקנה 2 לתקנות הנ"ל נקבע תשלום בעד איתור המידע המבוקש, מיונו והטיפול בו ("אגרת טיפול"). תשלום זה, בשיעור של 44 ש"ח לכל שעת עבודה, משולם עבור עיסוק בבקשה מורכבת המחייבת טיפול של מעל לשעתיים. בתקנה 3 נקבעה אגרת הפקה של מידע ("אגרת הפקה"), שאינה רלוונטית לצורך הליכי הערעור שלפנינו, אולם להשלמה יצוין רק, כי לפי טיבה מדובר בתשלום חובה שהוא מחיר מובהק, דהיינו - סכום נקוב לכל עמוד צילום או פלט מחשב וכן סכום נקוב לדיסקט מחשב שנמסר. 9. הנה-כי-כן, בעקבות הוראת המחוקק יצר מחוקק המשנה מנגנון מיוחד לטיפול בבקשות מורכבות ומסובכות, המחייבות השקעה של זמן ניכר בטיפול בהן, בהשוואה עם בקשות רגילות ופשוטות. הוא לא ראה למיין על-פי סיווג של סוגי בקשות או של הגשת בקשות לכל נושא בנפרד. כפי שעמד על כך חברי, יכולה להיות בקשה בנושאים אחדים, שדווקא פיצולה לבקשות נפרדות תהיה "זולה" יותר לאזרח; ולהיפך, בקשות בנושאים שונים, שדווקא איחודן לבקשה אחת יפחית את העלויות של האזרח. ההבדלים אינם משמעותיים, אולם באין הגבלה אחרת זכות הבחירה נתונה בידי האזרח. התקנות מתוות לו את המסגרת שבגדרה הוא יכול לכלכל את צעדיו, מבחינת ביצוע תשלומי החובה עבור שירות קבלת המידע שאותו הוא מבקש. בהסדר האמור נפתר גם החשש שהועלה, לפיו מבקש עלול לרכז באופן מלאכותי נושאים רבים ושונים בבקשה אחת. ממילא יידרש לשלם על-כך את אגרת הטיפול מעבר לשעתיים הראשונות. גם החשש שמא תשלום אגרת בקשה אחת, לבקשה הכוללת נושאים שונים ורבים, עלולה להוביל ליצירת עיסוק של מתווכים ומגישי בקשות מקצועיים, אינו משמעותי בעיני לנוכח ההסדר דלעיל. מכל מקום, עניין אחרון זה, בכללותו, אינו נושא הנתון לשיקול דעת של המשיב, אלא - אם בכלל - לשיקול דעת השר הממונה, בתקנות שביכולתו להתקין לגבי הסדרי הגשת בקשות. 10. נוכח האמור, דעתי היא אפוא שדין הערעור להתקבל, החלטת המשיב צריכה להתבטל והמערער רשאי לשלם אגרת בקשה אחת עבור הבקשה למידע אשר הוגשה על-ידו, תוך שעליו להתחייב כמובן לשאת בתשלומי האגרות האחרות, בהתאם להוראת תקנה 4 לתקנות האגרות. אם דעתי האמורה תתקבל, אציע גם שהמשיב ישא בהוצאות המערער ובנוסף בסך של 5,000 ש"ח עבור שכ"ט עו"ד בתוספת מע"מ. ההוצאות ישאו הפרשי הצמדה ורבית מעת ביצוען. שכה"ט והמע"מ הם להיום. ש ו פ ט השופטת א' אפעל-גבאי: אני מצטרפת לנימוקיו של חברי, השופט גל, ולמסקנה אליה הגיע. ש ו פ ט ת הוחלט לקבל את הערעור, במפורט בפסק-דינו של השופט מ' גל.חופש המידעאגרה