הסכסוך מושא הערעור נוגע לקבוצה של אחיות בריאות הציבור המופקדות על שירותי "טיפת חלב" והמועסקות על ידי המדינה ורשויות מקומיות. להלן פסק דין בנושא שביתת אחיות טיפת חלב: פסק דין השופט שמואל צור 1. ערעור בפנינו, לאחר קבלת רשות (בר"ע 584/06), על החלטה של בית הדין האזורי בתל אביב (כב' השופטת אהובה עציון ונציגי ציבור מר שחר וגב' נקש; תיק סק 242/06) בה ניתן צו זמני המונע קיומה של שביתה על ידי המערערת והמורה לה לקיים עבודה תקינה ומלאה ללא הפרעות ושיבושים, תוך הפניית הצדדים לניהול מו"מ בכל הקשור לזכויותיהם של העובדים המיוצגים על ידי המערערת ובשינוי תנאי עבודתם הצפוי לאור ולקראת השינוי המבני עליו החליטה המשיבה. יוטעם, כי בית הדין האזורי נעתר לבקשה לעיכוב ביצוע שהגישה המשיבה (להלן: המדינה) והורה בהחלטה מיום 10.8.06 על "הקפאת המצב עליה הוחלט כסעד ארעי ביום 07.07.06 זאת עד למתן החלטה אחרת". 2. הסכסוך מושא הערעור נוגע לקבוצה של אחיות בריאות הציבור המופקדות על שירותי "טיפת חלב" והמועסקות על ידי המדינה ורשויות מקומיות. ראשיתו של הסכסוך בהחלטת ממשלה מיום 15.8.04 המורה על הקצאה של 50 מליון ש"ח לקופות החולים לצורך "עמידה ביעדי רפואה מונעת אישית" (נספח מב/6 לערעור). אין חולק כי נוסחה זו משקפת תכנית של הממשלה להעביר לקופות החולים את השירות שנותנת כיום המדינה באמצעות תחנות "טיפת חלב". בעקבות החלטת הממשלה החליטו גורמי המקצוע בממשלה ובקופות החולים על עריכת ניסוי (פיילוט) לפיו אמורות קופות החולים לפתוח תחנות טיפת חלב בארבעה ישובים: ירושלים, תל אביב, מודיעין ואלעד. 3. המערערת מתנגדת בתוקף לתכנית ולניסוי הנערך במסגרתה. על רקע זה, שלחה המערערת ביום 19.12.04 הודעה על סכסוך עבודה ובעקבותיה הוזמנה לפגישת עבודה להבהרת התכנית והשלכתה על אחיות בריאות הציבור. המערערת לא נענתה להזמנה זו והודיעה על התנגדותה הנחרצת לתכנית וליישומה. ביום 4.7.06 הודיעה המערערת על כוונתה להשבית את מערכת הרפואה המונעת במדינה לתקופת זמן בלתי מוגבלת. לאור הודעה זו הגישה המדינה לבית הדין האזורי בקשה לצו המונע את נקיטת הצעדים הארגוניים. 4. בית הדין האזורי קיבל את בקשת המדינה. בית הדין קבע כי השביתה מכוונת נגד החלטת הממשלה ולכן היא "פוליטית". בית הדין קבע כי השביתה אינה מכוונת כלפי שינוי בתנאי עבודת האחיות וציין כי המדינה הצהירה שביצוע התכנית אינו כרוך בפגיעה בזכויות האחיות או בפיטוריהן. עוד ציין בית הדין האזורי כי לא התקיים משא ומתן אמיתי בקשר לזכויות העובדים, על אף נכונות לכך מצד המדינה. בית הדין ציין כי מדובר בתוכנית ל"שינוי מבני" בשרות חיוני, לגביו אין מקום להפעיל את נשק השביתה. 5. המערערת טוענת כי מדובר בתכנית שגיבשו המדינה וקופות החולים בלא היוועצות או משא ומתן עימה באשר לטיבה של התוכנית, להיקפה, לתוצאותיה ולהשפעתה על ציבור אחיות טיפות החלב ובריאות הציבור. לטענתה, החלטת בית הדין האזורי נוטלת את כוחה הארגוני של המערערת להתנגד לשינוי הגלום בהחלטת הממשלה. לטענתה, לתוכנית יש השלכות ישירות על זכויות העובדים ותנאי עבודתם ולכן יש לקיים משא ומתן לפני הוצאת השינוי המבני אל הפועל. מוסיפה המערערת וטוענת כי גורמים מקצועיים וציבוריים - ובכללם גורמי משרד הבריאות עצמו - הביעו התנגדות לעצם התוכנית, עד כדי חשש ל"קריסת בריאות הציבור בארץ". בנוסף על כך לטענתה, מדובר בצעד בלתי לגיטימי של המדינה הטומן בחובו פגיעה בזכויות העובדים המצדיק נקיטת צעד ארגוני של שביתה. המדינה תומכת בפסיקת בית הדין האזורי ומדגישה בטיעוניה כי נציגי המערערת הוזמנו לקבל פרטים על התוכנית ואף לנהל עימה משא ומתן, אך לא נענו. לטענת המדינה, מטרת השביתה היתה להטיל וטו על התוכנית עצמה, והיא לא נועדה להגן על זכויות של אחיות טיפת חלב. 6. הובא לידיעתנו כי בנושא זה עצמו מתקיים הליך נוסף בין ההסתדרות הרפואית בישראל לבין המדינה ובקשר לכך שמענו גם טיעון קצר מפי באת כוח ההסתדרות הרפואית, אף שגוף זה אינו בעל דין בערעור שבפנינו. 7. לאחר ששמענו את טענות הצדדים, לרבות דבריה של יו"ר המערערת הגב' אילנה כהן, אנו מוצאים כי צדק בית הדין האזורי בהחלטתו, כי אין לנקוט בשלב זה בנשק השביתה, תוך הפניית הצדדים לאפיק של הידברות ומשא ומתן וכי דין הערעור להידחות. טעמינו לכך נפרט להלן. 8. הממשלה החליטה על עריכת שינוי מבני בתפקודה לפיו יועברו תחנות "טיפת חלב" מאחריות המדינה והרשויות המקומיות לידי קופות החולים. במסגרת כוונה זו הוחלט על עריכת ניסוי (פיילוט) בארבעה ישובים. תכנית הממשלה מעוגנת בהחלטת ממשלה ומגובה בהקצאה תקציבית לצורך מימונה. 9. שינוי מבני או תפקודי - מעצם טיבו - הוא עניין של המעסיק. הוא הבעלים של "המפעל", הוא בעל ההון והוא בעל הדעה. כך, יכול המעסיק להחליט על סגירת חלק מן המפעל, או מיזוג חלקים שבו, או מכירה של חלק מן המפעל או שינוי ארגוני פנימי למטרות התייעלות. הבעלים הוא יוזם התכנית והוא האחראי ליישומה, להצלחתה או לכישלונה. החלטה על עריכת שינוי מבני, כשלעצמה, אינה טעונה הסכמה של ציבור העובדים ומשום כך אינה נושא למשא ומתן. עם זאת, יחסי עבודה תקינים וחובת המעסיק לנהוג בתום לב כלפי ציבור עובדיו, מחייבת אותו להציג את תכניתו לשינוי מבני בפני עובדיו, לשמוע את תגובתם והערותיהם ולתת את הדעת לדבריהם בפתיחות ובנפש חפצה. זהו תהליך של היוועצות עם ציבור העובדים, או - אם תרצו - "שימוע", כשבסופו של דבר ההחלטה בדבר עצם עריכת השינוי המבני או מתכונתו המדויקת מתקבלת על ידי המעסיק. 10. אולם, תכנית לשינוי מבני במפעלו של מעסיק יכולה להיות כרוכה בהשפעה על זכויות של עובדים או על תנאי העסקתם, בין אם מדובר בצורך בפיטורים או בצמצום היקף העבודה, או בשינוי מקום העבודה וכיוצא באלה השפעות אפשריות על ציבור העובדים או על חלק ממנו. אין ספק כי שינוי בתנאי עבודתם של העובדים הנובע מביצוע של תכנית לשינוי מבני או כרוך בה הוא עניין מובהק לציבור העובדים ולנציגיהם המוסמכים. השפעת תכנית לשינוי מבני על זכויות העובדים מצמיחה לעובדים זכות מוקנית להידברות עם המעסיק ולניהול משא ומתן עימו. כפועל יוצא ממעמדם זה, קמה לעובדים גם הזכות הבסיסית לנקוט באמצעים ארגוניים, ככל שמוצו הליכי ההידברות וככל שיש הצדקה עניינית לכך. 11. עקרונות אלה ישימים גם בענייננו. המדינה החליטה על עריכת שינוי מבני של תפקוד תחנות "טיפת חלב" בדרך של העברתן לתפעול קופות החולים. זוהי החלטה לגיטימית, בין במעמדה של המדינה כריבון ובין במעמדה כמעסיק. זוהי החלטה "פנימית" של המדינה, אותה היא מוסמכת לקבל בעצמה. במסגרת תכנית זו החליטה המדינה על קיום ניסוי (פיילוט) מוגבל בהיקפו. מעמדו של הניסוי והשלכותיו אינו שונה ממעמד התכנית עצמה. בקשר לכך ביקשה המדינה להציג את תכנית הניסוי בפני המערערת ואף היתה מוכנה לנהל עימה משא ומתן בקשר לכך. דא עקא - המערערת לא נענתה להזמנה זו. במהלך הדיון בפנינו טענה המערערת כי לא היתה כל נכונות לנהל עימה משא ומתן אולם מהכתובים שבפנינו עולה בבירור שפני הדברים שונים: במכתב מיום 9.1.05 הודיע מר בר, מנהל תחום בכיר שכר ויחסי עבודה במשרד הבריאות לבאת - כוח המערערת כך: "עם גיבוש מסקנות הבחינה הנוכחית (פיילוט) נקיים היוועצות עם נציגי העובדים, באם יימצא שלבחינה שנעשתה יהיו השלכות על תנאי ואופי עבודתם של אחיות בריאות הציבור. בכל מקרה וכדי להסיר חששות, אני מזמין את נציגי המערערת לפגישת עבודה משותפת בה אבהיר את הסטטוס של הבחינה הנוכחי, אשר כאמור אין לה היום השלכות על תנאי עבודתן של חברות הסתדרות האחיות המועסקות ביחידות המשרד..." (נספח מש/1 לעיקרי הטיעון מטעם המדינה). בכך פעלה המדינה בדרך המותווית בפסיקתנו זו, אולם נציגי המערערת לא נענו להזמנת המדינה. ביום 17.7.05 נועדה פגישה בלשכת מנכ"ל משרד הבריאות "בנושאי פיילוט העברת שירות טיפות חלב ובתי ספר לקופות החולים", בה השתתפו גם נציגי המערערת. באותו מעמד הצהירה גב' אילנה כהן, יו"ר המערערת כך: "הסתדרות האחיות מתנגדת לפיילוט. הארגון לא ישתף פעולה ולא ינהל מו"מ בנושא הפיילוט..." (נספח מש/2 לעיקרי הטיעון מטעם המדינה). בעמדה זו דבקה יו"ר המערערת גם בישיבה שנועדה בלשכת שר הבריאות ביום 2.7.06 (נספח מש/4 לעיקרי הטיעון מטעם המדינה). בדיון מיום 20.7.06 שהתקיים אצל המשנה לממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, חזרה יו"ר המערערת והבהירה עמדתה בהרחבה, בין היתר בדברים אלה: "על מה אתם רוצים לנהל מו"מ בהעברת השירות לקופות החולים אתם הורסים את השירות המונע במדינת ישראל... אנו נלחמים על דבר עקרוני ולא על שכר". (נספח מש/5 לעיקרי הטיעון מטעם המדינה). דברים אלה משקפים התנגדות נחרצת של המערערת לקיום כל הדברות או לניהול מו"מ ענייני בנושא השינוי המבני. 12. דברים ברורים ונחרצים אלה של נציגות המערערת אינם עולים בקנה אחד עם חובתה של המערערת לנהוג כמקובל וכמתחייב ממעמדה ומאחריותה. התמונה המצטיירת היא שהמערערת שוללת את תכנית המדינה מעיקרה, עד כדי כך שאינה מוכנה ולו לשמוע או לקבל פרטים אודות הפיילוט. אפשר שלמערערת טענות ענייניות מוצדקות כלפי עצם התוכנית - ואין לנו כל נתונים על כך - אולם ביחסים קיבוציים, לא ניתן לשלול מהלך של המעסיק מעיקרו בלא נכונות מצד נציגות העובדים לשמוע פרטים על המהלך המוצע, ולמיצער, בלא שתתן הסכמתה לניהול משא ומתן ענייני והוגן לגביו. 13. נקיטת צעדים ארגוניים על ידי ארגון עובדים הוא מהלך קיצוני ומרחיק לכת ויש והוא ניתן להפעלה במשורה ובמידתיות הראויה. מן הראוי שבטרם הפעלת השביתה, יעשו הצדדים ליחסי העבודה מאמצים כנים להידברות וכל עוד לא מוצו מאמצים אלה על פי אמות מידה אובייקטיביות - יש מקום למנוע הכרזת שביתה, שהיא האמצעי האחרון והמכריע במאבק הלגיטימי בין הצדדים ליחסי העבודה. במצב הדברים כפי שהוברר בו המערערת שוללת מכל וכל שמיעה, הידברות וניהול משא ומתן עם המדינה, אין הצדקה לאפשר למערערת את השימוש בנשק השביתה. 14. טוענת המערערת כי הפעלת התוכנית תפגע בזכויות העובדים. טענה זו לא תישמע בפנינו בטרם בחנה המערערת את התכנית לגופה ובטרם השמיעה הערותיה לגביה בפני המדינה. לא למותר לציין בהקשר זה כי המדינה טענה וחזרה והצהירה גם לפנינו, כי בביצוע הניסוי (הפיילוט) אין כדי לשנות ממעמדן של אחיות בריאות הציבור או לפגוע בתנאי עבודתן. 15. במצב דברים זה צדק בית הדין האזורי בכך שהורה למערערת להימנע ממהלך של שביתה ובכך שהיפנה את הצדדים לקיים הידברות ביניהם. אף אנו מורים לצדדים להיפגש ביניהם על מנת להציג בפני נציגי המערערת את עיקרי התוכנית והניסוי. במסגרת זו תנתן למערערת הזדמנות נאותה להשמיע את מכלול הערותיה ועל המדינה לתת דעתה להערות אלה ולהשפעתן על התוכנית. מעבר לכך, וככל שיש בתוכנית ובניסוי משום פגיעה או חשש סביר לפגיעה בזכויות של האחיות או מקצתן, אנו מורים לצדדים לנהל משא ומתן בתום לב במטרה למנוע את הפגיעה או לצמצמה למינימום ההכרחי. בקיום ההדברות כאמור לעיל, אין כדי למנוע המשך הפעלתה של תכנית הניסוי המוגבלת (הפיילוט), כל עוד מתקיימים הליכי ההידברות כאמור לעיל. בשלב זה תימנע המערערת מכל צעד ארגוני או מהכרזה על שביתה, בכל הנוגע לתוכנית המדינה לשינוי מבני בתפקוד תחנות טיפת חלב ובכלל זה בתוכנית הניסוי המוגבלת. הנשיא סטיב אדלר הריני מצטרף בעיקרה לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט שמואל צור. עם זאת ברצוני להוסיף מלים מספר כדלקמן: [2] תמים דעים אנכי עם חברי, כי לעת הזו, השביתה שהכריזה המערערת (להלן: הסתדרות האחיות) אינה לגיטימית ואין להתירה. זאת בהתאם לעקרונות שהותוו בחוות דעתי בפסק דין בזק , ואשר עיקריהם אומצו על ידי בית המשפט העליון. באותה פרשה ציינתי (בעמ' 391): "הגבול המפריד בין שביתה במסגרת משפט העבודה לבין שביתה פוליטית עובר במקום שבו האינטרס של העובדים בקידום תנאי עבודתם ובשיפור שכרם הוא גלוי, ברור ומיידי. כלמור, כאשר החלטת הממשלה או הצעת חוק של הכנסת משפיעות במישרין ובאופן מיידי על שכר, על תנאי עבודה ועל המשך עבודה או פיטורים, מדובר במאבק מקצועי במסגרת משפט העבודה. ואולם, אם להחלטת ממשלה או להצעת חוק אין תוצאות וודאיות, קרובות ומיידיות ביחס לעובדים, אין לאפשר להם להפריע בביצוע מדיניות שעל פי שיקולי הממשלה או הכנסת עתידה לקדם אינטרס כלכלי או חברתי של המדינה". כפי שמציין חברי השופט צור, במקרה שבפנינו מדובר בניסוי - "פיילוט" - אשר מיועד לבחון את העברת "טיפות חלב" לקופות חולים וזאת לפני שיוחלט סופית אם לבצע השינוי המבני המתוכנן. זאת ועוד, המדינה הצהירה בפני בית הדין האזורי כמו גם בפנינו, כי היא ערבה לכך שלא ייפגעו תנאי עבודתם של העובדים שהתחנות בם הם עובדים יועברו, במסגרת ה"פיילוט", לאחריות קופות החולים. מכאן, כי הנזק אשר עלול להיגרם לאחיות בריאות הציבור ככלל אינו מיידי או וודאי. זאת ועוד זאת, המדינה מוכנה לנהל משא ומתן לגבי תנאי עבודתם של העובדים שעבודתם תועבר לקופות החולים. [3] עמדת נציגות הסתדרות האחיות, לפיה אין הנציגות מוכנה לנהל משא ומתן בעניין הפרטת "טיפות החלב", היינו - העברת השירותים הניתנים על ידי טיפות החלב מהמדינה לקופות חולים - מעוררת, בין היתר, את סוגיית חובת ניהול משא ומתן קיבוצי בתום לב. בתוך כך, נשאלת השאלה האם שותף ליחסי עבודה במקום עבודה מאורגן רשאי להודיע לשותף השני, כי הוא קובע עמדה נחרצת מראש, עליה אין הוא מוכן לנהל משא ומתן? בפסיקה האמריקאית נקבע בהקשר זה, כי עמדה ממין זה שמעלה מעסיק מהווה הפרה של החובה לנהל משא ומתן בתום לב. עוד נקבע, כי צד ליחסי עבודה רשאי לקבוע עמדה ראשונית ולדבוק בה במהלך המשא ומתן, אך אין מקום לסירוב מוחלט לנהל משא ומתן בסוגיה הנוגעת ליחסי העבודה, תוך הודעה נחרצת מראש, לפיה אין העמדה הראשונית בה דבק אותו צד ניתנת לשינוי כלשהו ". פרופ' רות בן ישראל, בספרה דיני עבודה, מביאה את פסיקתו של בית הדין האירופי לצדק בשטרסבורג, שקבע בהקשר זה: "... כי סעיף 11 לאמנה האירופית בדבר זכויות האדם וחירויות היסוד אינו כולל הבטחה של זכות שלילית שמשמעותה לא לנהל משא ומתן קיבוצי. כלומר הממד הקיבוצי של הזכות המשלימה לחופש לנהל משא ומתן קיבוצי אינו בעל כפל פנים". אין הדעת נוחה מעמדה של שותף ליחסי עבודה מאורגנים, המודיע מראש על סירוב לשאת ולתת בנושא הנוגע ליחסי העבודה. כך הוא בין אם המדובר בביצוע רפורמה כלשהי ובין אם המדובר בהשלכותיה של אותה רפורמה על העובדים. במקרה דנא נוקטת ההסתדרות בגישה לפיה היא מסרבת להיכנס למשא ומתן ענייני על הרפורמה ופרטיה, וזאת מבלי לוותר על עמדתה העקרונית נגד עצם ביצוע הרפורמה. מנגד, המדינה מוכנה לשאת ולתת, הן על עצם ביצוע הרפורמה והן על השלכותיה. עמדת המדינה היא, שלאחר השלמת ה"פיילוט" יהיו בידי שני הצדדים נתונים ותובנות רבות יותר באשר לסיכויי הצלחת הרפורמה והשלכותיה. אשר לעמדתו של חברי נציג הציבור מר חרמש, הנני מצטרף לעמדתו שעל המדינה למסור מידע מלא על תכנית ה"פיילוט". יתרה מזו, כנראה שהמדינה מוכנה לעשות זאת ואף לשתף ההסתדרות במידע על ביצוע ה"פיילוט", אולם טרם עשתה כך בגלל סירובה של ההסתדרות לנהל משא ומתן בעניין. כך, שבמסגרת המשא ומתן ואף בתחילתו, תמסור המדינה מידע מלא על ה"פיילוט". זה חלק מהמשא ומתן בעניין השלכות ה"פיילוט" והרפורמה על העובדים. על מנת למנוע אי-הבנות, עמדת ההסתדרות המתנגדת נחרצות להפרטת "טיפות החלב" היא לגיטמית וייתכן אף שבסופו של יום תצליח לשכנע בצדקת טיעוניה את המדינה. אולם, כאמור, בעת הזו מדובר אך ב"פילוט" שנועד לבדוק את יעילות הרפורמה ואת השאלה האם היא עתידה להניב תועלת לציבור. לפיכך, אין זה ראוי במסגרת יחסי עבודה מאורגנים לנקוט בסירוב מוחלט לשאת ולתת על ביצועו. נדגיש, כי החלטת המדינה לבצע רפורמה בשירות שמעניקות תחנות "טיפת חלב" אינה משום 'סוף פסוק' והיא יכולה להשתנות. עובדה היא, שהרפורמה לא מומשה משך מספר שנים, ואף כעת מדובר, כאמור, ב"פיילוט" בלבד. זאת ועוד, יש להניח, כי המדינה, במסגרת חובתה לנהל משא ומתן בתום לב, תשתף את ההסתדרות במעקב ובבקרה אחר תוצאות ה"פיילוט", לרבות בדרך של מסירת מידע מלא בנוגע להשלכות השונות של הרפורמה הצפויה. בכך תיושם, הלכה למעשה, כוונתם הכנה של נציגי המדינה לנהל דו-שיח בתום לב לגבי עצם הרפורמה ב"טיפות החלב". [4] יוטעם, כי ההסתדרות הכללית עצמה התנגדה לעמדה דומה לזו שהיא מציגה במקרה דנא, ואף סברה שיש בה משום חוסר תום לב, וזאת במסגרת הסכסוך בינה לבין המדינה בעניין הרפורמה בקרנות הפנסיות "ההסתדרותית". באותו עניין קבעה המדינה מלכתחילה, עמדה בעניין הרפורמה, נחיצותה ואופיה, תוך שהודיעה כי אין היא נכונה לנהל משא ומתן לגבי עצם ביצוע הרפורמה ואף לא לגבי השלכותיה. עמדה זאת לא התקבלה על דעתנו, ככל שהיא נגעה להשלכות מרחיקות הלכת של הרפורמה על העובדים והעמיתים בקרנות הפנסיה. במסגרת דיון שהתנהל בבית דין זה הסכימה המדינה לנהל משא ומתן לגבי השלכות הרפורמה. בסופו של דבר הסתיים הסכסוך בחתימת הסכם קיבוצי, בעקבותיו שונתה החקיקה לגבי השלכות הרפורמה על עמיתי קרנות הפנסיה. [5] אשר להיקף הצו הניתן - דעתי היא כי בשלב זה, אין מקום ליתן צו גורף כנגד השביתה בסוגיית הרפורמה בתחנות "טיפות החלב". לאמור, הצו שניתן בזאת עניינו אך רק השביתה נגד ביצוע ה"פיילוט", וסירובה של הסתדרות האחיות לשאת ולתת בעניין השלכותיו של ה"פיילוט" על העובדים בתחנות שבהן הועברו העובדים לעבוד בקופות החולים. לא יהא זה למותר לציין, כי ההסתדרות רשאית לנהל מאבק ציבורי נגד עצם הרפורמה, לרבות ביצוע ה"פיילוט". אשר ללגיטימיות של שביתה בשלב בו תחליט המדינה על ביצוע הרפורמה, וככל שאכן תתקבל החלטה שכזו, שאלה זו אינה צריכה הכרעה בשלב זה. עם זאת, נוכל לשוב בהקשר זה על הדברים שקבענו בהקשר זה בפסק הדין בעניין עובדי המנהל והמשק. שם נפסק, כי ההסתדרות רשאית לשבות לגבי השלכותיה של החלטת המדינה בנושא תקנים וביצוע עבודה על ידי חברות כוח אדם, אולם לא לגבי עצם החלטת הממשלה, שכן היקף התקנים אינו נושא למשא ומתן. שם נאמר (בעמ' 133 - 134): "סוף דבר.... מסקנה ראשונה - המדינה רשאית להחליט בגפה ובאופן בלעדי החלטות בנושא תקן כוח האדם בבתי החולים הממשלתיים. יתרה מכך, המדינה אינה חייבת לנהל משא ומתן קיבוצי עם ... [ההסתדרות - ס.א.] בנושא זה. עם זאת, מוטלת על המדינה חובה לנהל משא ומתן לגבי ההשלכות שיש לשינויים בתקן כוח האדם המוצע על תנאי העבודה, סדרי העבודה ויחסי העבודה של עובדי מינהל ומשק בבתי החולים הממשלתיים. הדברים יפים גם לנושא מסירת עבודת מינהל ומשק לחברות קבלני כוח אדם. מסקנה שנייה - המדינה רשאית להוציא לפועל החלטות בנושא תקן כוח אדם ואילו לעובדים קמה הזכות לשבות לגבי נושאים שלגביהם הם רשאים לדרוש שינוהל עמם משא ומתן. לשון אחרת, ההסתדרות אינה רשאית להכריז על שביתה בנושא קביעת תקן כוח אדם בבתי החולים הממשלתיים. אולם, ההסתדרות רשאית לנהל משא ומתן על ההשלכות של תקן כוח האם על תנאי העבודה של עובדי מינהל ומשק ועל יחסי העבודה בבתי החולים הממשלתיים. במקרה שהמשא ומתן אינו צולח תהיה ההסתדרות רשאית להכריז על שביתה". דברים אלה נכוחים אף בענייננו. זאת, להבדיל מביצוע ה"פילוט", לגביו ניתן הצו המונע את השביתה. עלי להוסיף, כי אין מניעה שבית דין זה ישקול מחדש את עמדתו, לאחר שמיעת טענות הצדדים ובהתאם למכלול עובדות המקרה וההשלכות הנובעות מביצוע הפרטות בענפים אחרים. [6] סוף דבר - דעתי היא שיש ליתן צו כנגד השביתה בעניין ביצוע ה"פיילוט" בלבד, באופן שאין למנוע מהמדינה לבצע את ה"פיילוט" כמתוכנן. עם זאת, אני מציע שנורה לצדדים על חובת גלוי הדדי של כל החומר הרלבנטי על ידי הצדדים למשא ומתן. בתוך כך תביא המדינה לידיעת נציגי ההסתדרות את כל החומר הרלבנטי בנוגע ל"פיילוט" ולמהלכים נוספים שיינקטו לשם ישום הרפורמה. הצו יוגבל לנושא הפיילוט ולתקופת ביצועו. כידוע, יחסי עבודה הם יחסים דינאמיים ומתפתחים, ועל כן יהא כל צד רשאי לפנות בכל עת לבית הדין האזורי בבקשה לשינוי הצו או ביטולו. השופטת נילי ארד מקובל עלי האמור בחוות דעתם של חברי השופט צור והנשיא אדלר ואני מסכימה לתוצאה כפי שהיא מוצאת ביטויה בסוף דבר בפסק דין זה. נציג הציבור רן חרמש למרות הסכמתי לפסק הדין של בית הדין האזורי ולעיקרי התוצאה אליה הגיע חברי השופט צור, כי אין לנקוט בשלב זה בנשק השביתה, תוך הפניית הצדדים לאפיק של הידברות ומשא ומתן וכי דין הערעור להידחות, איני יכול להסכים לטיעוניו בנושא זה. למרות הסכמתי עם הסתייגויותיו של חברי הנשיא, נראה לי שעמדתו ממקדת את ביקורתו כלפי המערערת, הסתדרות האחים והאחיות בישראל, ואינה שומרת על האיזון הראוי במידת האחריות לסכסוך הנוכחי. אתחיל בהערותיי לעמדתו של השופט צור, אמשיך בהסתייגויותיי מעמדתו של הנשיא אדלר, ואסיים בהצגת דעתי. הספרות המקצועית (Flanders, Alan 1968: ”Collective Bargaining: A theoretical Analysis” British Journal of Industrial Relations, vol. VI, no. 1. London: LSE.) מתייחסת ליחסי עבודה קיבוציים בכלל ולהסכמים קיבוציים בפרט כאל הסדר של תחיקה, שעיקרו co-authorship, קרי הסדרים נורמטיביים שנכתבו במשותף על ידי שני צדדים, המעסיק ונציגות העובדים. יחסים קיבוציים הם מסגרת נורמטיבית חלופית למסגרת המנהלית הקלאסית. במערכת יחסים קיבוציים אין לאף אחד מהצדדים זכויות מוחלטות ובלעדיות, הקצאת הסמכויות מושגת על בסיס הסכמה בין הצדדים. לעתים מושגת ההסכמה תוך שכנוע, לעתים - תוך הפעלת כוח. במציאות, מעטים המקרים בהם יש הסכמה מלאה בין הצדדים אילו נושאים מצויים בסמכותה הבלעדית של ההנהלה, אילו תחומים מוכרעים באמצעות משא ומתן בין הצדדים ואילו - מסורים להכרעתו הבלעדית של ארגון העובדים. שום איגוד מקצועי אינו יכול להסכים לכך ששינוי ארגוני או מנהלי יסודי יתבצע ללא ניהול משא ומתן עימו. הסכמה כזו כמוה כהבעת נכונות להעלם מן המפה. לכן, הדרך הנכונה לביצוע שינויים ארגוניים היא באמצעות ניהול משא ומתן בעיתוי מוקדם ככל האפשר לתכנון וליישום השינוי, וככל שיקדים, ייטב. משא ומתן, מטבעו שהוא מועד למשברים ולאי-הסכמות. משברים ואי-הסכמות עלולים להוביל גם לשביתות. מעסיק המתכנן שינוי ארגוני בלי לשתף את נציגות עובדיו בעקרונות השינוי המתוכנן או שלא הפנים את עקרונות יחסי העבודה הקיבוציים או שהוא מתכנן את נטישתם. בנתונים אלה מובנת חשדנותו של איגוד העובדים ונטייתו לאמץ קווי פעולה לוחמתיים. המדינה הציגה את הצעדים שנקטה כפיילוט מוגבל, אך נתוני המקרה אינם הולמים צעד כזה. פיילוט הוא ניסוי ארגוני וככזה חייב להיות מאופיין במאפייניו של ניסוי מדעי. ניסוי מדעי הוא מערך של פעילויות ותצפיות, המתבצע בהקשר של פתרון בעיה מוגדרת או שאלה, זאת כדי לתמוך או כדי לשלול השערה או מערך של השערות ביחס לתופעה נתונה. יש בהחלט מקום ליזימת פיילוטים בתחום הארגוני. עם זאת, תכנית הפיילוט חייבת לתרגם רעיון לשאלה או למערך של שאלות, לכלול קריטריונים להערכת תשובות ומוכנות לשלול את הרעיון אם יצביעו הנתונים על אי השגת היעדים. תכנית פיילוט חייבת לעבור דיון פנימי מפורט על כל מאפייניו, מטרותיו, הקריטריונים להערכת השג והדרכים לביטולו אם לא הושגו יעדיו. ארגון המתנהל בעקרונות של יחסים קיבוציים חייב לשתף את איגוד העובדים בבניית, שיפור ובחינת תכנית הפעלתו של פיילוט. ארגון ציבורי חייב לנקוט באיסטרטגיה כזו ללא היסוסים ובתום לב מלא. בנתוני האירוע הנוכחי, השלמת המשא והמתן בין המדינה לקופות החולים טרם קיימה דיון מפורט בנושא זה עם איגוד העובדים היציג סותרת את המודל הראוי של ניהול יחסי עבודה. לדעת השופט צור "שינוי מבני או תפקודי - מעצם טיבו - הוא עניין של המעסיק. הוא הבעלים של "המפעל", הוא בעל ההון והוא בעל הדעה. כך, יכול המעסיק להחליט על סגירת חלק מן המפעל, או מיזוג חלקים שבו, או מכירה של חלק מן המפעל או שינוי ארגוני פנימי למטרות התייעלות. הבעלים הוא יוזם התכנית והוא האחראי ליישומה, להצלחתה או לכישלונה. החלטה על עריכת שינוי מבני, כשלעצמה, אינה טעונה הסכמה של ציבור העובדים ומשום כך אינה נושא למשא ומתן. עם זאת, יחסי עבודה תקינים וחובת המעסיק לנהוג בתום לב כלפי ציבור עובדיו, מחייבת אותו להציג את תכניתו לשינוי מבני בפני עובדיו, לשמוע את תגובתם והערותיהם ולתת את הדעת לדבריהם בפתיחות ובנפש חפצה. זהו תהליך של היוועצות עם ציבור העובדים, או - אם תרצו - "שימוע", כשבסופו של דבר ההחלטה בדבר עצם עריכת השינוי המבני או מתכונתו המדויקת מתקבלת על ידי המעסיק. הואיל וציבור העובדים אינו "צד" להחלטה בדבר שינוי מבני, אין לו גם מעמד לנקוט צעדים ארגוניים בקשר להחלטה זו". עמדה זו אינה הולמת מערך של יחסי עבודה קיבוציים. "שימוע" הוא מונח ברמת העובד-הפרט, אין הוא הולם את הרמה הקיבוצית. נוהל המתאים לעסק כלכלי פרטי המבוסס על יחסי עבודה אישיים אינו הולם גוף ציבורי המתנהל בהגיון של יחסי עבודה קיבוציים. לכן, מסתייג אני מגישתו של השופט צור לפיה יש לדחות את ערעורה של הסתדרות האחים והאחיות בישראל מבלי שננקוט עמדה ביחס לציפיותינו ממדינת ישראל. מן הראוי היה שמדינת ישראל לא תפעיל את תכנית הפיילוט לפני שהציגה בפני ארגון העובדים היציג את תכנית הפיילוט על מרכיביה, כפי שהוצגו לעייל ולפני שקיימה משא ומתן בתום לב על פרטי הפיילוט, כולל מטרותיו, מדדיו, ואיסטרטגית ביטולו במקרה של כשלון. מאחר שלא כך נהגה המדינה ועובדות נקבעו, בין השאר נחתם הסכם עם קופות חולים והוסכם על הפעלה מצומצמת של הרעיון, ומאחר והמערערת לא הקדימה ופנתה לבית הדין לפני שנחתמו ההסכמים והחלה הפעלתם, מן הראוי שהפעלת הנושא לא תורחב מעבר להיקפו בתאריך תחילת ההליך בבית הדין האזורי. לאחר שתנהל המדינה דיון מעמיק ובתום לב עם הסתדרות האחים והאחיות בישראל, דיון שיתבסס על הצגה מלאה, מקיפה ומפורטת של תכניתה, זכאית תהיה המדינה לקדם את הפיילוט המדובר גם אם לא תגיע להסכמה עם הארגון היציג. בית הדין יעמוד לרשות הצדדים וישפוט אם המשא והמתן נכשל בשל עמדתו הבלתי מתפשרת של ארגון העובדים או בשל ליקויים בהצגת הפרויקט, בהבהרת מטרותיו, מדדי הצלחתו או כישלונו או באי היענות לאינטרסים לגיטימיים של ארגון העובדים. מן הראוי שיוענק למדינה זמן סביר להכנת מסמך המציג את תכנית הפרויקט על כל מרכיביו ולהעברתו לארגון העובדים. עד למועד זה יש מקום לדחות את הערעור ולאסור על הסתדרות האחים ואחיות לנקוט בנשק השביתה. ובאשר לעמדתו של חברי, הנשיא אדלר, מסכים אני כי עמדתה האולטימטיבית של המערערת מציבה את מאבקה במגרש השביתה הפוליטית. למרות זאת, לא השתכנעתי שהפעולה בה נקטה במדינה היא "פיילוט", במשמעותו המדעית של המילה. לאורך כל מהלכו של הדיון לא העלתה כלל המדינה אפשרות של כשלון ה"פיילוט" ושל אפשרות ביטולו. מדובר בצעד ראשון לקראת מהלך רחב הרבה יותר. לכן, הניסוי הנוכחי נוגע לכלל אחיות טיפות החלב ולא לאחיות בודדות. בנוסף, איני מקבל את עמדתו של הנשיא ביחס לחשיבות הכרזתה של המדינה ש" היא ערבה לכך שלא ייפגעו תנאי עבודתם של העובדים שהתחנות בם הם עובדים יועברו, במסגרת ה"פיילוט", לאחריות קופות החולים". המדינה יכולה אמנם לערוב לאי-פגיעה בשכרן של האחיות, אך גם התחייבות כזו מוגבלת בזמן ובמקום. המדינה אינה יכולה לערוב לשמירת מעמדן של אחיות טיפות החלב והאוטונומיה שלהן. איני טוען שמעמדן של האחיות והאוטונומיה שלהן "קדושות" ושאסור לפגוע בהם, אך אלה הם נושאים קלאסיים לניהול משא ומתן, אשר בית הדין מן הראוי שיעשה את המירב כדי להבטיח את קיומם. ולכן, למרות ש"הנזק אשר עלול להיגרם לאחיות בריאות הציבור ככלל אינו מיידי או ודאי". מן הראוי לאפשר לארגון היציג לנקוט בצעדים לגיטימיים למנעו או למזערו. אסור לדחותו עד שיהיה "מיידי או ודאי". כפי שכתבתי למעלה, פגעה המדינה ביכולתו של האיגוד לנהל משא ומתן אפקטיבי בכך שחתמה על הסכמים אם קופות החולים לפני שהוסדרו נושאי הניסוי באמצעות משא ומתן עם הארגון היציג. להצדקתה של המדינה אפשר לטעון שצעדים אלה ננקטו למול ארגון עובדים שדחה כל הצעה למשא ומתן. בהנחה שבעקבות החלטת בית הדין המערערים ימנעו מהכרזת שביתה, ובהנחה שהמדינה תמלא את חלקה ותציג את הניסוי המדובר בכלים מקובלים של "פרויקט", איני רואה שום סיבה להגבלת המשא והמתן לטיפות החלב הכלולות במסגרת הניסוי. הן המדינה והן הארגון מודעים לכך שהניסוי המדובר מתוכנן על ידי המדינה ליהפך להסדר ארצי ולכן, המיידיות והוודאות אסור שישמשו מחסום לניהול משא ומתן, ומכאן גם לאפשרות של הכרזת שביתה. בסכסוך הנוכחי מעורבים שיקולי תפישה ביחס למבנה הארגוני הראוי לנושאים המטופלים כיום באמצעות התחנות לבריאות המשפחה ("טיפות החלב") ושאלות הקשורות במעמדן ובתנאי עבודתן של אחיות המועסקות כיום בתחנות אלו. המערערת מסתייגת מיזמת המדינה הן מסיבות ערכיות והן מסיבות ארגוניות. מן הראוי שהמשיבה תעביר למערערת מידע רחב ומקיף, שיאפשר התייחסות למכלול המלא של הנושא. הניסוי הנוכחי הוגדר על ידי המדינה כ"פיילוט", ומן הראוי שהמדינה תשתף את הסתדרות האחים והאחיות במידע תוך ארגונו בדרך המתאימה להפעלתו של ניסוי. הצגת יעדים ברורים, הצגה מפורשת של מדדים להערכת התקדמות הניסוי והגדרה ברורה של קריטריונים להצלחת או לכישלון הפיילוט, כל אלה עשויים להקל מאוד על יצירת אימון ועל בניית הסכמות. מן הראוי שהמדינה לא תקדש את רשימת היעדים, המדדים והקריטריונים שלה ותהיה פתוחה לתרומתה של המערערת וליצירת מצע מוסכם ומשותף לשני הצדדים. השגת הסכמה למערך הניסוי עשויה להגביר את שיתוף הפעולה בין הצדדים בעת הפעלת הניסוי ולסייע בפתרון בעיות ומחלוקות והיה ויתעוררו בעתיד. ולכן, אם תשמע עמדתי: א. ידחה ערעורה של הסתדרות האחים והאחיות בישראל. ב. המדינה תעביר למערערת כל מידע שיידרש על תכנית הפיילוט ועל הדרכים להערכת מידת הצלחתו. ג. על בסיס החומר שיועבר למערערת ינהלו הצדדים ינהלו משא ומתן וינסו ליצור כלים מוסכמים להפעלת הפיילוט ולהערכת מדת הצלחתו. נציג מעבידים מר הלל דודאי מקובלת עלי עמדתם של השופט צור ושל הנשיא ואני מסכים לתוצאה אליה הגיעו. סוף דבר ערעור הסתדרות האחים והאחיות בישראל נדחה בלא צו להוצאות, כמפורט להלן: ניתן צו כנגד השביתה בעניין ביצוע ה"פיילוט" בלבד ואין למנוע מהמדינה לבצע את ה"פיילוט" כמתוכנן. העובדים החברים בהסתדרות האחים והאחיות בישראל יקיימו עבודה תקינה ומלאה ללא הפרעות ושיבושים. רשמנו לפנינו את הצהרת המדינה, לפיה לא יפוטרו עובדי "טיפות החלב" בתחנות שהפעלתן הועברה לקופות חולים במסגרת ה"פיילוט" ולא ייפגעו תנאי עבודתם של עובדים אלה. הצדדים הנוגעים בדבר ינהלו משא ומתן בתום לב, תוך קיום חובת הגילוי ההדדי של כל החומר הנדרש בכל הנוגע לזכויותיהם של העובדים המיוצגים על ידי הסתדרות האחים והאחיות בישראל ובשינוי הצפוי בתנאי עבודתם נוכח השינוי המבני עליו החליטה המדינה. בתוך כך, מורים אנו למדינה להביא לידיעת נציגי ההסתדרות את החומר הרלבנטי בנוגע ל"פיילוט" ולמהלכים נוספים שיינקטו לשם ישום הרפורמה. צו זה מוגבל לנושא הפיילוט ולתקופת ביצועו. כל צד רשאי לפנות בכל עת לבית הדין האזורי בבקשה לשינוי הצו או ביטולו. אחיותשביתהחלב