המסגרת הנורמטיבית לדיון בסוגיית רישיון חברת כוח אדם, מבוססת על סמכות משרד התעשיה המסחר והתעסוקה ליתן רישיון לעסוק כקבלן כוח אדם וכלשכה פרטית ולהתנות את תקפות הרישיון בתנאים. סמכות זו מעוגנת במספר דברי חקיקה: סעיף 3 לחוק קבלני כוח אדם קובע: "3.(א) לא יינתן רישיון למבקש לעסוק כקבלן כוח אדם אלא אם נתקיימו בו כל אלה: ...(3) בחמש השנים שקדמו לבקשת הרישיון לא הורשע מבקש הרישיון או ממלא תפקיד בכיר בעסקו בעבירה שיש עימה קלון, או בעבירה שמפאת חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לעסוק כקבלן כוח אדם. ...(ב) נוסף על הוראות סעיף קטן (א) רשאי השר להתנות את מתן הרישיון בקיומם של תנאים לשם הסדרת פעילות תקינה של מבקש הרישיון, בין היתר רשאי הוא להתנות את מתן הרישיון בהוכחת יציבותו הכלכלית של מבקש הרישיון ובקיומם של תנאים פיסיים וסביבתיים נאותים". סעיף 4 לחוק קבלני כוח אדם קובע: "4.(א) השר רשאי לקבוע ברישיון תנאים לגבי הנושאים המנויים בסעיף 3(א) ו - (ב) שיש לקיימם." סעיף 5 לחוק קבלני כוח אדם קובע : "5. סבר השר שיש להיעתר לבקשה, יתן רישיון למבקש; סבר השר כי אין להיעתר לבקשה או שיש להתנות תנאים כאמור בסעיפים 3(ב) או 4(א), יודיע השר למבקש את נימוקיו ויתן לו הזדמנות להביא את טענותיו." סעיף 19 לחוק קבלני כוח אדם מעניק לנציג המשיבה, המפקח, את הסמכות לדרוש כל מסמך במהלך תקופת הרישיון: "19.(א) השר ימנה מפקחים מבין עובדי משרד העבודה והרווחה לשם פיקוח על ביצוע הוראות חוק זה. (ב) קבלן כוח אדם ימסור למפקח, לפי דרישתו, כל מידע, פרטים ומסמכים הקשורים בפעולותיו, תוך המועד שנקבע בדרישה או באופן תקופתי במועדים שצויינו בה. (ג) לשם ביצוע תפקידיו לפי חוק זה רשאי מפקח - (1) להיכנס לכל מקום שיש לו יסוד להניח כי מועסקים בו בני אדם, או שבו מתנהל עסקו של קבלן כוח אדם, ובלבד שלא ייכנס למקום המשמש למגורים אלא לפי צו של שופט; (2) לבדוק כל פנקס, תעודה, דין וחשבון או מסמך אחר ולהעתיק מהם; (3) להיות מלווה על ידי שוטר, אם יש לו יסוד לחשוש להפרעה בביצוע תפקידו." סעיף 64 לחוק שירות התעסוקה קבע, בנוסחו הקודם, כדלקמן: "64.(א) שר העבודה והרווחה רשאי להתנות מתן הרישיון לפי סעיף 63, בקיומם של תנאים פיסיים וסביבתיים נאותים לשם מתן שירות תקין בידי מבקש הרישיון" ##ההלכה בנושא רישיון חברת כוח אדם:## העיסוק כלשכה פרטית אינו עניין של מה בכך והוא מצריך הסדרה ופיקוח קפדניים של המדינה בכובעה כרגולטור. למרות שעיסוק זה אינו כרוך בהעסקת עובדים, אלא בתיווך בין העובדים הזרים לבין ציבור הנזקקים לשירותיהם בלבד, עיסוקה של לשכה פרטית ובפרט כשמדובר בעבודת סיעוד, הוא תיווך בין שתי אוכלוסיות חלשות הזקוקות למרב ההגנה. מכאן ברורה חובתה של המדינה להגן הן על ציבור הנזקקים לשירותי העובדים והן על העובדים עצמם, ולכן מותנה משלח יד זה בקבלת רישיון (ע"ב (ארצי) 55/09 שרון שמש - שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, בפס' 5, (11.5.09); ע"ב (ארצי) 29/08 איתנית עובדים זרים לסיעוד בע"מ - מדינת ישראל , משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, בפס' 13, (26.5.09); ע"ב (ארצי) 65/09 נירה לוי - מדינת ישראל , משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, בפס' 18, (23.8.09)). ##להלן פסק דין בנושא רישיון חברת כוח אדם:## פסק דין השופט יגאל פליטמן 1. המערערת (להלן - החברה או המערערת) הגישה למשיבים בקשה על פי סעיף 2 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כח אדם, התשנ"ו - 1996 (להלן - חוק קבלני כח אדם) לקבלת רישיון לעסוק כקבלן כח אדם. כן הגישה החברה בקשה על פי סעיף 63 לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט - 1959 (להלן - חוק שירות התעסוקה) לקבלת רישיון עיסוק כלשכה פרטית. הגב' רבקה מקובר, הממונה על הרישוי לחברות כוח אדם והממונה על חוק שירות התעסוקה - לשכות פרטיות (להלן - הגב' מקובר), הודיעה לחברה, כי הוחלט ליתן בידה את הרישיונות המבוקשים זאת כנגד מתן התחייבות קודמת מטעם החברה, שפרטיה יובאו להלן. כנגד ההחלטה לחייב את החברה במתן ההתחייבות הוגש הערעור שבפנינו. יצוין עוד בפתח דברינו כי בעליה של החברה הינו מר אהוד שחם. הנפשות הפועלות 2. המערערת, היא חברת נורמה כ"א בע"מ, נוסדה על ידי מר אהוד שחם (להלן- מר אהוד שחם), בנו של מר מרדכי שחם (להלן - מר מוטי שחם), אשר שימש כבעלים ומנהל של שלוש חברות שונות, אשר הורשעו בעבירות, החל משנת 1996 ועד שנת 2003, על חוקי מגן ובין היתר בתחום של העסקת עובדים זרים ללא היתר, הפעלת חברות כוח אדם ללא רישיון, עבירות על חוק שכר מינימום וחוק שוויון הזדמנויות בעבודה. כנגד מר מוטי שחם, עצמו, והחברות בבעלותו הוגשו שני כתבי אישום בגין הפעלת שירותי כוח אדם. בקשותיה של המערערת לקבלת רישיון לעסוק כחברת כוח אדם וכלשכה פרטית נדחו בעבר. בתחילה נוכח היעדר ניסיון, כנדרש על פי החוק, של מר אהוד שחם, חייל משוחרר, בתחום כוח אדם. בהמשך נדחתה בקשה חדשה, שהוגשה מטעם המערערת על ידי בית הדין האזורי לעבודה, משהוברר כי המערערת שימשה ככסות לחברה בניהולו של מר מוטי שחם. לגופם של אותם הליכים נתייחס בהמשך דיוננו. המשיבה, היא משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת או המשיבה) האמונה, בין היתר, על הבטחת זכויות העובדים בחברות כוח אדם ובלשכות הפרטיות, זאת באמצעות פיקוח ומתן רישיון לאחר בחינת עמידת הגופים השונים בדרישות חוק קבלני כוח אדם וחוק שירות התעסוקה. רקע עובדתי 3. על הרקע להליך שבפנינו לומדים אנו מהליכים קודמים שהתנהלו בפני בתי הדין, הקשורים להליך שלפנינו (ע"ב 1002/02 קבוצת יו.אס.ג'י.די בע"מ, כיוון ודרך שירותי כ"א בע"מ - מדינת ישראל, משרד העבודה והרווחה; להלן - פרשת כיוון ודרך שירותי כ"א; ע"ב 1581/04 נורמה כ"א בע"מ - מדינת ישראל, משרד התמ"ת; להלן - פרשת נורמה כ"א בע"מ), וכדלקמן: א. המערערת שבפנינו נוסדה ביום 18.05.03 על ידי מר אהוד שחם. ב. מר אהוד שחם קיבל בעבר רישיון להפעלת לשכה פרטית באמצעות חברת צ'לאנג' אי דבליו סי בע"מ (להלן - חברת צ'לאנג'). אולם בביקורת שנערכה התברר כי חברה זו פעלה ממשרדה של חברת תנופה, אשר הינה בבעלותו של מר מוטי שחם, וכי למר אהוד שחם לא הייתה כל ידיעה או מעורבות באשר למתרחש בחברה שלו עצמו. ג. ביום 31.07.03 פנתה המערערת למשיבה בבקשה לקבלת רישיונות לעסוק כחברת כוח אדם וכלשכה פרטית. בקשתה נדחתה, בשל היעדר ניסיון של מר אהוד שחם בתחום כוח אדם, לתקופה של שלוש שנים, כנדרש על פי החוק. מר אהוד שחם השתחרר זמן לא רב קודם לכן משירות חובה בצה"ל. ד. המערערת החליטה למנות אדם אחר כמנכ"ל, מר עמי אסרף (להלן - מר אסרף), על מנת לקבל את הרישיונות. בתגובה לבקשה חדשה לרישיונות שהגישה המערערת, ביום 30.11.03, נדרשה המערערת, על ידי המשיבה, להפקיד ערבות בנקאית וצו ירושה. ביום 28.1.04 שלח בא כוח המערערת מכתב למשיבה בו ציין כי יש למנהל המערערת חוסן כלכלי כנדרש וכי יש להעניק לו רישיון ללשכה פרטית לאלתר. בקשת המערערת נדחתה על ידי המשיבה אשר הודיעה כי אין בדעתה ליתן למערערת רישיון אך איפשרה לה לטעון לפניה לעניין בטרם תינתן החלטה סופית. בהמשך, הביאה המערערת את עניינה, בכל הקשור לסירוב ליתן בידה רישיון לעסוק כלשכה פרטית, בפני בית הדין האזורי בבאר שבע (השופטת יעל אנגלברג - שהם ונציגי הציבור מר מרציאנו ומר אהרוני; עב 1581/04). בסיכומיה בבית הדין הצהירה המערערת כי בקשתה הינה למינוי מר אהוד שחם כבעל מניות, דיקרטור ומנכ"ל ולא את מר אסרף. ה. בית הדין האזורי פסק כי, על פי העדויות שבאו בפניו, אין למר אהוד שחם, למעשה, כל כוונה לעסוק בניהול המערערת. וכך ציין הלה בפני נציגי המשיבה: "אם אני אקבל רישיון אני אלך ללמוד וכנראה שאני לא אעבוד. אני בעל המניות ברגע שאני אקבל את הרישיון הסמכויות שלי זה למנות ולפטר מנכ"ל. אני בצד המקצועי לא אתערב... אני רוצה להרוויח כסף... אותי מעניין מרוויח מפסיד". בית הדין האזורי פסק, כי אין כל ספק שהמערערת הוקמה על מנת לשמש כידו הארוכה של מר מוטי שחם וכי "המבקשת (המערערת בפנינו,י.פ) לא עמדה בתנאים הנדרשים לקבלת רישיון להפעלת לשכה פרטית ודין הבקשה להידחות". בהקשר זה יוזכר כי במהלך טיפולה של המשיבה בבקשת המערערת פנה מר מוטי שחם אל שר התמ"ת בעניין אותה בקשה, מה שחיזק את התחושה בדבר קיומה של זיקה בין המערערת למר מוטי שחם. ו. על פסק דינו של בית הדין האזורי הוגש ערעור לבית דין זה (עע 1620/04), ובו שעו הצדדים להמלצת בית הדין והגיעו לכלל פשרה, לה ניתן תוקף של פסק דין, שעיקרו בכך ש"המערערת רשאית להגיש בקשה חדשה המנותקת מזיקה למר מוטי שחם. הבקשה תישקל עניינית על ידי הרשויות המוסמכות". ז. בתאריך 26.07.05 הגישה המערערת בקשה חדשה לרישיונות לעיסוק כקבלן כוח אדם וכלשכה פרטית. כבעל מניות החברה הופיע בבקשה מר אהוד שחם וכדירקטור ומנכ"ל - מר יוסף קוממי. המשיבה, בין היתר נוכח האמור לעיל, התנתה את קבלת הרישיונות בחתימת המערערת על התחייבות שלא לערב את מר מוטי שחם בפעילויות המערערת וכן בהגשת דיווחים בכל 15 לחודש, לתקופה של שנה מיום קבלת הרישיון ובין השאר בהתייחס ל: "רשימת התקשרויות מול ארגונים ומקומות עבודה (אפשרות נוספת הצגת חוזים/ התקשרויות כל רבעון); רשימת עובדים שנקלטו בחברה ומקומות עבודתם; רשימת עובדים בכל מה שנוגע לשכרו של העובד: הפרשות פנסיה, קופות גמל, בטוח מנהלים, דמי חבר, ניכוי והעברה...; סיום עבודה - תום תקופה קצובה או פיטורין והסיבות להן; שמות עובדים אשר העסקתם הועברה מחב' "נורמה" לחברה קשורה אחרת ולהיפך" (להלן- המסמכים). הגב' מקובר הדגישה במכתבה,מיום 25.12.06,לבא כוח המערערת,כי: "הנייר שהוגש למרשך, הוא נייר טיוטא בלבד, אשר ניתן על מנת שיהיה שותף לקביעת התנאים ולהגשת השגותיו הענייניות ביחס לסעיפים הנ"ל... איני מקבלת עמדתך לשלילה גורפת של תנאים ביחס לרישיון של חברת "נורמה". יחד עם זאת, מאחר, שכאמור לעיל, נאמר לך מראש, כי אתה מוזמן להעיר הערות, אני מציעה לך לשוב ולעיין מחדש במסמך הטיוטא ולהעיר הערותיך". ח. המערערת ענתה למשיבה, כי מעבר להסכמתה לבצע הפרדה מוחלטת בין המערערת ובין מר מוטי שחם ו/או חברות אחרות שבבעלות, אין בידה להסכין עם כל תנאי או סייג אחר ברישיון. המערערת, באמצעות בא כוחה, סיימה מכתבה בזאת "אם לא תעניקו למרשתי רישיון, תפנה מרשתי לבית הדין הארצי לשם מתן רישיון". על כך ענתה הגב' מקובר, ביום 30.01.06, כדלקמן: "מאחר ומדובר בקבלן כ"א אשר נאותנו לתת לו רישיון, חרף הספק במעורבותו של מי אשר משך שנים הונה והטעה את הרשויות (ועל כך כבר נפסק) הרי שאין כל פגם בהחלטה לחייב את הלשכה, בתקופת שנתה הראשונה לפעילותה, לדווח לנו אודות התנהלותה. לאור הנסיבות, זו החלטה סבירה ומידתית ואין לגזור מפעילותנו לגבי לשכות אחרות, שאין רבב בהתנהלותן, לגבי לשכה זו, לאור הנסיבות בהן אנו מחוייבים בפיקוח הדוק יותר על הפעילות, על מנת שנוכל להתרשם כי פעילות החברה היא תקינה ומאפשרת חידוש רישיון בעתיד" (להלן- מענה הממונה על הרישוי). על החלטה זו הערעור שבפנינו. ראוי להוסיף ולציין כי אף בפרשה שבפנינו נערכה פנייה מטעמו של מר מוטי שחם לסגן שר התמ"ת בבקשה כי יתערב בהחלטת בעלת הסמכות, הגב' רבקה מקובר. טענות הצדדים 4. תמצית טענות המערער: א. אי מתן הרישיון פוגע בזכות היסוד של חופש העיסוק. הבסיס למתן הרישיון בתנאים, כאמור במענה הממונה על הרישוי, משולל כל תשתית עובדתית המצדיקה מתן רישיון בתנאים אלו. זאת מאחר וחברת נורמה עצמה מעולם לא הונתה או הטעתה את הרשויות. הראיות הדרושות על מנת לשלול זכות יסוד כמו חופש העיסוק צריכות להיות ברורות ומשכנעות. ב. המשיבה לא עמדה בכל ארבעת המבחנים שנקבעו בפסיקה לשם יצירת ה"תשתית העובדתית" הנקבעת על ידי הרשות המנהלית. ארבעת המבחנים הם - איסוף נתונים ענייני הוגן ושיטתי ורק עובדות השייכות לעניין; אמיתות הנתונים ותשתית ראיות. אשר על כן מבוקש לבטל את ההחלטה. ג. הפגיעה במערערת הינה פגיעה בזכות היסוד של חופש העיסוק אשר אינה מידתית. ניתן לנקוט באמצעים פחותים יותר דוגמת ביצוע בדיקות שגרתיות אחת למספר חודשים. ד. יש לפרש את חוק קבלני כוח אדם וחוק שירות תעסוקה בצמצום כדי להמעיט את הפגיעה בחופש העיסוק. מתן הרישיון בתנאים הנ"ל יכביד על החברה שלא לצורך וכן יטיל עליה הקצאת משאבים מיותרים ללא הצדקה. ה. התנאים למתן הרישיון מהווים חריגה מהסמכות הקבועה בסעיף 64א' לחוק שירות תעסוקה מכוחו רשאי השר להתנות את מתן הרישיון רק לשם מתן שירות תקין בידי מבקש הרישיון. 5. לוז טענות המשיבה: א. לאור עברה של המערערת ולאור החשש הכבד המבוסס על ניסיון העבר בדבר היות המערערת משמשת ככסות לפועלו של מר מוטי שחם, אשר ניסה פעמים שונות להטעות את המשיבה תוך שימוש בחברות כיסוי, דוגמת חברת צ'לאנג', אשר הייתה רשומה על שם מר אהוד שחם, אולם בעצם מר מוטי שחם עמד מאחוריה ודוגמת אשר אירע בפרשת נורמה כ"א בע"מ בו נמנעה המשיבה ממתן רישיון למערערת, מבקשת המשיבה לנקוט משנה זהירות בעניין המערערת באופן בו יינתן למערערת רישיון אך עם זאת המערערת תועמד תחת פיקוח הדוק מטעם המשיבה. "תקופת המבחן" של המערערת הינו מחויב המציאות. בנסיבות אלו, לו הייתה המשיבה מעניקה רישיון ללא תנאי הייתה בכך משום מעילה בתפקיד והפעלת שיקול דעת לקוי. ב. התנאים שנקבעו הינם סבירים ומידתיים - אין המדובר בתנאים המקשים על פעילותה של המערערת או מגבילים את היקף הפעילות כי אם בתנאים שמטרתם הבטחת אמצעי פיקוח סבירים ולגיטימיים, שעניינם התחייבות שמר מוטי שחם לא יהיה מעורב בפעילות החברה והתחייבות בעלי המערערת ומנהלה להעביר מידע מלא ומפורט באשר לפעילות המערערת. המערערת מתנגדת רק לתנאי האחרון בו נדרשת העברת מסמכים, אותם המשיבה ממילא מוסמכת לדרוש במסגרת פעולות פיקוח שגרתיות המבוצעות לגבי כל קבלן ולשכה. ההבדל כאן מתבטא רק בתדירות הדרישה. ג. אי הסכמתה של המערערת לתנאי האחרון תמוה בשני מישורים: ראשית, בסמכותה של המשיבה לדרוש מהמערערת, בכל מקרה, את המידע האמור. שנית, אי ההסכמה אומר דרשני בכך שהוא מעלה תהיות האם למערערת יש מה להסתיר בנוגע לפעילותה. ד. המערערת עצמה מודה כי המשיבה רשאית לקיים ביקורות במערערת והצעתה היא שביקורות אלו יתקיימו "אחת למספר חודשים", משמע כי המערערת מבקשת לקבוע עבור המשיבה כיצד לבצע את הפיקוח ואף דורשת מבית הדין להתערב בהחלטת המשיבה בפעילות שבתחום סמכותה על פי דין. ההליך שבפנינו 6. במעמד הדיון בתיק, הוצע לצדדים לשקול הצעת בית הדין לפיה תצומצם הדרישה להמצאת המסמכים לשלוש פעמים בשנה. המשיבה נתנה הסכמתה להצעת בית הדין אולם המערערת סירבה לקבל הצעת בית הדין. נוכח התנגדות המערערת נדרש בית הדין להכרעה בערעור. דיון והכרעה הסמכות להתנות מתן רישיון בקיומם של תנאים 7. המסגרת הנורמטיבית לדיון בערעור מבוססת על סמכותה של המשיבה ליתן רישיון למבקש לעסוק כקבלן כוח אדם וכלשכה פרטית ולהתנות את תקפות הרישיון בתנאים. 8. סעיף 64 לחוק שירות התעסוקה קבע, בנוסחו הקודם, כדלקמן: "64.(א) שר העבודה והרווחה רשאי להתנות מתן הרישיון לפי סעיף 63, בקיומם של תנאים פיסיים וסביבתיים נאותים לשם מתן שירות תקין בידי מבקש הרישיון" 9. המשיבה היא, אפוא, הגורם המנהלי המוסמך על-פי חוק ליתן רישיון לעסוק כקבלן כוח אדם וכלשכה פרטית. המשיבה אף רשאית להתנות את מתן הרישיון בקיומם של תנאים. סעיף 4 לחוק קבלני כוח אדם מאפשר לשר לקבוע ברישיון תנאים לגבי הנושאים המנויים בסעיף 3(א) ו - (ב) לחוק קבלני כוח אדם ובין היתר לשם הסדרת פעילות תקינה של מבקש הרישיון. סעיף 19 לחוק קבלני כוח אדם מקנה למשיבה את הסמכות לדרוש, מקבלן כוח האדם, בכל עת לאחר מתן הרישיון, כל מידע, פרטים או מסמכים הקשורים בפעילות קבלן כוח האדם. ודוק, המערערת לא כפרה בסמכות המשיבה לדרוש המצאת מסמכים לאחר קבלת הרישיון אלא הלינה על השימוש בסמכות זו עוד קודם מתן הרישיון. סעיף 64 לחוק שירות תעסוקה מקנה לשר להתנות מתן הרישיון בקיומם של תנאים פיסיים וסביבתיים נאותים לשם מתן שירות תקין בידי מבקש הרישיון. סמכויות השר למתן רישיון ולהצבת תנאים לנתינתו, כמובא בסעיפי החוק המובאים לעיל, ניתנות להאצלה למי מטעמה של המשיבה, וכפי שנקבע בפסיקה בעב 12/05 איתן אמי עובדים זרים לבניין בע"מ ואח' - מדינת ישראל (עוד ראה עב 1001/01 תנופה שירותי כ"א ואחזקות (1991) בע"מ - מדינת ישראל, משרד העבודה והרווחה ואח', פד"ע לו 859). חוקיות החלטת המשיבה 10. מהיותה של המשיבה רשות שלטונית הפועלת מכוח הסמכויות המוקנות לה בחוק, כפופה היא, כמובן, לכללים החלים על כל רשויות המינהל, ובהם האיסור לחרוג ממסגרת הסמכות המעוגנת בדין, והחובה להפעיל את שיקול הדעת המוענק לה מכוח החוק באופן סביר ומידתי. הביקורת השיפוטית על החלטת המשיבה נערכת בהתאם לכללי המשפט המינהלי. כלל פסוק הוא כי בית הדין לעבודה "לא ישים שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת, אלא עליו לבחון האם ההחלטה מגשימה את התכלית שלשמה ניתנה לרשות הסמכות וכי היא מצויה במתחם הסבירות, הינה מידתית, אינה מונעת משיקולים זרים ועוד" (עב 4/06 טוטאל שירותי כוח אדם בע"מ - מדינת ישראל ואח';עב 5/06 היכל אדם בע"מ - מדינת ישראל ואח'; עב 3/06 חן כח אדם לבניה בע"מ - מדינת ישאל). שתי שאלות הובאו בפנינו להכרעה במסגרת ערעור זה: האחת, אם התניית תנאים למתן רישיון פוגעת במערערת פגיעה שאינה מידתית וסבירה, שלא על בסיס תשתית עובדתית מספקת; השאלה הנוספת הינה - האם חרגה המשיבה מסמכותה הקבועה בסעיף 64א לחוק שירות תעסוקה, מכוחו רשאי השר להתנות את מתן הרישיון רק לשם מתן שירות תקין בידי מבקש הרישיון. 11. טענה בדבר אי חוקתיותו של חוק בשל פגיעתו בהוראה המעוגנת בחוק יסוד, מעוררת שלוש שאלות משנה: האחת, האם החוק אכן פגע בזכות שבחוק יסוד. בענייננו - האם הוראות חוק קבלני כוח אדם וחוק שירות תעסוקה פוגעות בזכות חופש העיסוק המוגנת בחוק היסוד. אם התשובה הינה בשלילה, מסתיימת הבדיקה החוקתית. אם התשובה הינה בחיוב, יש לעבור לשאלת המשנה השנייה, הבוחנת האם הפגיעה בהסדר החוקתי היא כדין. דהיינו, האם מקיימת הפגיעה את דרישותיו של חוק היסוד. בנדון זה - האם הפגיעה בחופש העיסוק מקיימת אחר הפרמטרים הקבועים בפסקת ההגבלה החרוטה בסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק (להלן - חוק חופש העיסוק). אם הפגיעה בהסדר הקבוע בחוק היסוד היא כדין, מסתיימת הבדיקה החוקתית. אם הפגיעה אינה כדין יש לעבור לבחינתה של שאלת המשנה השלישית. עניינה של זו הינה בתוצאות אי החוקתיות (וראה בג"צ 4593/05 - בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' ראש הממשלה ואח' תק-על 2006(3), 4561, עמ' 4563 וכן בג"ץ 450/97 תנופה שירותי כוח אדם ואחזקות בע"מ ואח' נ' שר העבודה והרווחה פ"ד נב(2) 433, עמ' 440-441, להלן - בג"ץ תנופה). 12. גדר המחלוקת בין הצדדים הינה האם ניתן להתנות מתן רישיון למערערת בהמצאת מסמכים? אף אם נראה בדרישה להמצאת מסמכים כתנאי לקבלת הרישיון, כפגיעה בזכות היסוד של חופש העיסוק, סבורים אנו כי פגיעה זו עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק ואף לא נפלו בה פגמים המצדיקים התערבות בית דין זה. ונבאר דברינו. 13. סעיף 4 לחוק חופש העיסוק (פסקת ההגבלה) קובע כי: "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו" 14. בעניינו, הוראות חוק קבלני כוח אדם וחוק שירות התעסוקה נועדו לשרת תכלית ראויה - הבטחת זכויות העובד ורווחתו, על מנת למנוע פגיעה חמורה בביטחון הסוציאלי של העובד ויפים לענייננו זה דבריו של הנשיא ברק בבג"ץ תנופה: "מהי התכלית המונחת ביסודם של חוק קבלני כוח אדם ותקנות הערובה? האם תכלית זו היא ראויה? לשם הבנתה של התכלית, יש לעמוד בקצרה על המציאות של יחסי העבודה שנוצרו עם פעולתם של קבלני כוח אדם. מציאות זו היא הרקע לחקיקתו של חוק קבלני כוח אדם. אכן, בשנים האחרונות התפתחה בישראל התופעה של קבלני כוח אדם. כיום פועלות בישראל כ-250 חברות כוח אדם... קבלן כוח האדם נתפס כמעביד השולח את עובדיו אל מי שנזקק להם. הנזקק לשירותי העובד הופך להיות "משתמש". ההנחה הינה כי בין המשתמש לבין מי שמועסק אצלו באמצעות קבלני כוח אדם לא מתקיימים יחסי עובד-מעביד. מבחינתו של המשתמש יש בכך יתרונות מספר: מצבת כוח האדם ועלות העבודה קטנו; הגמישות הניהולית גברה; היקף הזכויות הסוציאליות של המועסק... קטן. מבחינתם של העובדים חלה הרעה מוחשית: כוח המיקוח (האישי והקולקטיבי) שלהם קטן; הביטחון התעסוקתי נעלם; זכויות רבות - פרי מאבק של שנים - נלקחו מהעובד ... הגנה על זכויות העובד היא תכלית ראויה; הבטחת ביטחון סוציאלי לעובד היא תכלית ראויה; שמירת המסגרת של חוקי מגן שתגן על עובדים היא תכלית ראויה. אכן הגנה זו על זכויות העובד היא בעלת חשיבות חברתית בסיסית בחברה שלנו. היא מהווה תכלית ראויה מהבחינה החוקתית... " (שם, עמוד 442-444) 15. משמצאנו כי החוק נועד לשרת תכלית ראויה, עלינו לעבור בשער "מבחן המידתיות", לוודא - האם הפגיעה "אינה עולה על הנדרש"? האם פגיעת האמצעי, שנבחר להשגת התכלית, תהא הפחותה והאם מתקיים יחס ראוי בין התועלת הצומחת מהגשמת התכלית לבין הנזק הנגרם בשל הפגיעה בזכות החוקתית? 16. לטענת המערערת הנזק שנגרם לה ולבעל המניות בה היא פגיעה קשה בחופש העיסוק, בעוד הרשות יכולה, באמצעים פשוטים, להסיר כל חשש, בביקורות שגרתיות אחת למספר חודשים ואם יתגלה שלחששות יש "רגליים וידיים" אין מניעה לשלול את הרישיון. המערערת טוענת כי רק חשש ממשי ומוצק מצדיק פגיעה בחופש העיסוק. במקרה זה, לטענת המבקשת, היא לא החלה לפעול ולכן לא ניתן להביא ראיות לאמור. 17. אין בידינו לקבל טענות המערערת. אין המדובר בפגיעה קשה בחופש העיסוק. המערערת נדרשה להמציא המסמכים הבאים: א. טופס 102; ב. רשימת התקשרויות מול ארגונים ומקומות עבודה; ג. רשימת עובדים שנקלטו בחברה ומקומות עבודתם; ד. רשימת עובדים בכל מה שנוגע לשכרו של העובד: הפרשות פנסיה, קופות גמל, בטוח מנהלים, דמי חבר, ניכוי והעברה - תדפיסים וקבלות מנותני שירותים; ה. סיום עבודה - תום תקופה קצובה או פיטורין והסיבות להן; ו. דו"חות נוספים לפי דרישה; ז. שמות עובדים אשר העסקתם הועברה מחב' "נורמה" לחברה קשורה אחרת ולהיפך. למותר לציין כי רשימה זו הייתה בגדר טיוטא וכי המשיבה איפשרה למערערת להעיר הערותיה על תוכן הרשימה. בנוסף, המשיבה נעתרה להצעת בית דין זה והסכימה כי תדירות המצאת המסמכים על ידי המערערת תופחת מפעם בחודש, במשך שנה, לשלוש פעמים בשנה בלבד. 18. לא זאת אף זאת, עינינו הרואות כי עד כה, כפי שנבחן הדבר על ידי המשיבה ובערכאות השיפוטיות, עלה חשש לפעילות שאינה תקינה במערערת, חשש שעל מנת למנוע מימושו מעלה צורך בפיקוח באמצעות תנאים. במקרה דנן, בנסיבות בהן נפסק בעבר כי החברה בבעלות מר אהוד שחם הוקמה כדי לשמש כידו הארוכה של מר מוטי שחם. בנסיבות בהן נמצא, בביקורת המשיבה בעבר, כי, עת קיבל מר אהוד שחם, סטודנט צעיר, בן 25, חסר ניסיון, רישיון להפעלת לשכה פרטית, באמצעות חברת צ'לאנג', פעלה חברה זו ממשרדה של חברה שבבעלות מר מוטי שחם, וכי למר אהוד שחם לא הייתה כל ידיעה או מעורבות באשר למתרחש בחברה שלו עצמו. במצב דברים בו שלוש חברות, שבניהול ובבעלות מר מוטי שחם, הורשעו בעבירות על חוקי מגן ובין היתר בתחום של העסקת עובדים זרים ללא היתר, הפעלת חברות כוח אדם ללא רישיון, עבירות על חוק שכר מינימום וחוק שוויון הזדמנויות בעבודה החל משנת 1996 ועד שנת 2003, למצער. בנסיבות מורכבות וייחודיות אלו, על רקע קשר מובהק עם מר מוטי שחם, אשר אף במקרה זה פעל כבעבר בפנייה אישית לשר המשיבה בבקשה להתערב בהחלטת הגב' מקובר, לא מצאנו כי הפגיעה "עולה על הנדרש" וכי מתקיים יחס לא ראוי בין התועלת הצומחת מהגשמת התכלית לנזק הנגרם בשל הפגיעה בזכות חופש העיסוק. לחיסרון יראה בעינינו אופן התנהלות המערערת עת נמנעה מלבוא בדברים עם המשיבה, לעניין תוכן דרישת המשיבה מהמערערת. המשיבה איפשרה למערערת להעיר הערותיה על מסמך הטיוטא, בו פורטו המסמכים המבוקשים מהמערערת, אולם האחרונה, באמצעות בא כוחה, התנגדה לכל המצאת מסמך בסיימה המכתב בזאת "אם לא תעניקו למרשתי רישיון, תפנה מרשתי לבית הדין הארצי לשם מתן הרישיון". 19. על חשיבות הסדרת השקיפות המירבית, בנסיבות מתן רישיון קבלני כוח אדם, עמדה חברתי השופטת ארד, בפרשת כיוון ודרך שירותי כ"א: "משטר הפיקוח שהוטל על קבלני כוח אדם מחייב את מבקש הרישיון, כמו גם את המחזיק בו, לפעול כל העת בשקיפות מירבית כלפי הרשות המוסמכת ועל פי דרישתה. כך, בכל הנוגע לזהותם ולכישוריהם המקצועיים של בעלי המניות בחברה ומנהליה, כך באשר לחוסנה הכלכלי של החברה וליכולתה הפיננסית לערוב לזכויות העובדים המועסקים על ידיה. דרישות אלה הן בגדר תנאי מוקדם והכרחי למתן הרישיון והמשך התקיימותו, ומטרתן, למנוע מצב בו יעמדו החברות ככלי ריק אל מול העובדים וה"משתמשים", הן במהלך התנהלותן בחיי העבודה והן בסיום ההתקשרות עימם, כשהבטחת האינטרסים של העובדים, היא עומדת בראש מעייניו של המחוקק." (פיסקה 44 לפסק דינה של השופטת ארד) הנה כי כן, אין להקל ראש בנחיצות משטר הפיקוח בתחום מיוחד זה של עיסוק כקבלן כוח אדם וכלשכה פרטית. 20. בנסיבות בהן הפגיעה בעובדים הינה תדירה וקלה משטר הפיקוח מקבל משנה תוקף וכפי שכבר נפסק בנסיבות עובדי קבלני כוח אדם ולשכות פרטיות: "קבלן כוח אדם זקוק לשולחן וכיסא. גם אם יש לו לקבלן כוח האדם אלפי עובדים - כפי שהדבר הוא במציאות - "כרית הביטחון" שיש לו להבטחת זכויות העובדים היא מינימלית; אין לו מבנים ואין לו מכונות שמהם ניתן לפרוע החוב לעובדים. הוא מנייד עובדים ממקום למקום בלי שאלה מתקשרים אליו; היום הוא קיים, מחר הוא איננו. בדיונים שהתקיימו בוועדת העבודה והרווחה הובאו נתונים על הקלות היחסית שבה ניתן להקים חברת כוח אדם ולהיעלם בן לילה, תוך שהעובדים נשארים בלא משכורת ובלא כתובת שיוכלו לפנות אליה. הובאו בפני הוועדה מקרים של קבלני כוח אדם, אשר הפסיקו פעילותם ונעלמו מהשטח - אם מתוך שעזבו את הארץ ואם מתוך שפשטו רגל - והשאירו העובדים חסרי כול, בלא שיהא מי שידאג לזכויותיהם" (בג"צ תנופה, עמ' 445). 21. אכן יש לפרש את חוק קבלני כוח האדם וחוק יסוד חופש העיסוק בצמצום על מנת להמעיט את הפגיעה בחופש העיסוק. אולם לא מצאנו כי יש בדרישת המשיבה, המעוגנת בדין, בכדי לפגוע פגיעה חמורה בחופש העיסוק, בנסיבות המקרה, ללא הצדקה. 22. אשר לטענת המערערת לעניין חריגת המשיבה מהסמכות הקבועה בסעיף 64א' לחוק שירות תעסוקה, אין בידינו לקבל טענה זו. זאת מן הטעם כי בידי המשיבה הסמכות להתנות את מתן הרישיון לעסוק כקבלן כוח אדם וכלשכה פרטית, מכוח סעיף אחר בחוק - הוא סעיף 4 לחוק קבלני כוח אדם, החל אף על לשכה פרטית. משנקבע בסעיף 1 לחוק קבלני כוח אדם כי "קבלן כוח אדם" הינו לרבות לשכה פרטית. למעלה מן הצריך, נוסיף כי הסעיף בחוק תוקן (תיקון מס' 15, תשס"ה - 2005) וכי כיום נוסח הסעיף אינו מגביל את הנושאים בגינם ניתן להתנות הרישיון במהלך תקופת תוקפו של הרישיון. 23. אשר על כן, נוכח כל האמור, לא מצאנו מנוס בלתי אם לדחות את הערעור. בנסיבות המקרה המיוחדות ונוכח חובת השקיפות המתחייבת מעצם מהותו של תחום קבלני כוח אדם, קובעים אנו כי לא נפל פגם בהחלטת המשיבה המורה למערערת להמציא מסמכים לידיה, המפורטים במכתבה מיום 11.1.06. עם זאת, סבורים אנו כי, יש מקום כי הצדדים יבואו בדברים, בהתאם למוצע על ידי המשיבה, באשר למועדי המצאת המסמכים ובאשר להערות המערערת על תוכן רשימת המסמכים המבוקשים. סוף דבר: 24. הערעור נדחה. המערערת תשא בהוצאות משפט בסך של 10,000 ₪, שאם לא כן ישא סכום זה הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד למועד התשלום בפועל.חברות כוח אדם