להלן פסק דין בנושא קידום עובדים בהסכם קיבוצי: פסק דין השופטת נילי ארד 1. עניינו של ערעור זה בפרשנות הוראותיו של סעיף 6 להסכם הקיבוצי מיום 3 במרץ 1999 בנוגע ל"קידום אחד נוסף" של "עובדים ותיקים". הרקע 2. 2. המשיבים 1 - 8 (שהם גם המערערים שכנגד) (להלן: העובדים) מועסקים במינהל שפ"ע בעיריית פתח תקווה. בתביעה שהגישו לבית הדין האזורי בתל-אביב (השופטת לאה גליקסמן ונציגי ציבור מר אדי דלל ומר רענן גילאון; עב 2561/03) עתרו העובדים ביחד עם עובדי עירייה אחרים (להלן: התובעים) לקידום בדרגות שכר על פי הוראות חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות, ולתשלום תוספות שכר לרבות תוספות המשולמות לעובדי העירייה מכוח הסכמים מקומיים שלא קיבלו אישור הממונה על השכר (להלן: התוספות המקומיות). עיקרה של התביעה הוסב כנגד חוקיותו של ההסכם הקיבוצי שנחתם במרץ 1999 (להלן: הסכם 99 או ההסכם) והשלכותיו על הסעדים שהתבקשו בה. שמונה מבין התובעים (להלן: העובדים - המשיבים שלפנינו) תבעו כסעד חלופי, גמול גלובלי של שעות נוספות ותשלום פרמיה בבסיס השכר, מתוקף הוראתו של סעיף 6 להסכם. העירייה, ביקשה לדחות את התביעה בכללותה לרבות הקניית זכויות למשיבים מתוקף הוראתו של סעיף 6 להסכם. לטענותיה אלה הצטרפו המתייצבים להליך, כל אחד לפי שיטתו. לפי החלטת בית הדין התייצבו להליך, בדרך של הגשת סיכומים בכתב, הצדדים המרכזיים להסכם 99, הלא הם: ההסתדרות ומרכז השלטון המקומי (משיבים 10 ו-11 בערעור זה) והממונה על השכר, באמצעות היועץ המשפטי לממשלה. בסיכומי הטענות התייחסו המתייצבים להליך, למהותו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ולאופן יישומו, ולתחולת הוראותיו של הסכם 99 על תביעות העובדים, תוך שהציגו את שיטתם הפרשנית, עליה נעמוד להלן בפירוט הנדרש לענייננו. 3. 3. בפסק דין מפורט ומנומק היטב דחה בית הדין האזורי את טענות התובעים ככל שהוסבו נגד חוקיותו של הסכם 99 ודחה תביעתם לתוספות שכר חורגות, משנמצא כי אין הן באות בגדר תחולתו של סעיף 4.1 להסכם. עם זאת, קיבל בית הדין את תביעתם החלופית של העובדים וקבע, כי הם באים במסגרת הוראתו של סעיף 6.1 להסכם 99 ועל כן זכאים הם לתשלום חלק מן התוספות המקומיות שתבעו. בנדון זה, הוסיף בית הדין וקבע כי "סעיף 6.1 חל רק במקום בו היה קידום אמיתי בתפקיד ולא במקום בו היה שינוי תואר"; כי העובדים יצאו ידי חובת נטל הראיה המוטל עליהם להוכחת "הקידום האמיתי" בעניינם. זאת, הן בעצם העלאת הטענה שקיבלו מינוי לתפקידים של מנהל מחלקה וסגן מנהל מחלקה, והן במסמכים הרשמיים שצירפו לביסוסה. משהעירייה לא כפרה בעצם קידומם בתפקיד, עבר אליה נטל הראיה להוכיח את הטענה לפיה אין מדובר בקידום אמיתי אלא "שדרוג" התפקיד בלבד. בטענות "השדרוג" כשלעצמן, ראה בית הדין "שינוי חזית" "שאין להתירו" ומכל מקום קבע כי לנטען "לא הונחה תשתית ראייתית כלשהי בראיות שהובאו בפני בית הדין, הוא הדין בטענות הממונה, הנסמכות על טענות העירייה בסיכומים". בסיכומו של דבר נפסק, כי ששה מבין העובדים קודמו לתפקיד סגן מנהל מחלקה ושניים מהם קבלו מינוי של מנהל מחלקה, כנדרש בסעיף 6.1 להסכם. במצב דברים זה, ולאחר שבית הדין בחן את תנאי העבודה של "עובדים ותיקים באותם תפקידים" התקבלה תביעת העובדים בחלקה בלבד, באופן שהוכרה זכאותם לשעות נוספות גלובליות בתעריף של 125%, כפי ששולם לקודמיהם בתפקיד, החל ממועד מינויים לתפקיד. תביעתם לתשלום פרמיה משוקללת נדחתה, בהעדר ראיה לכך שרכיב זה שולם, ערב חתימתו של הסכם 99, לקודמיהם בתפקיד - פקחים ששימשו בתפקיד ניהולי. הערעור טענות הצדדים 4. ערעורו של הממונה על השכר הוסב בעיקרו נגד הפירוש שנתן בית הדין האזורי להוראתו של סעיף 6.1 להסכם ולהשלכותיו. לשיטתו של הממונה, מחייבת הפרשנות התכליתית והאובייקטיבית את הקביעה לפיה "קידום" של עובד כמשמעותו בסעיף 6.1 להסכם, הינו אך ורק בנסיבות בהן קידומו של העובד נעשה במינויו לתפקיד בתקן שהיה קיים עובר לחתימת הסכם 99. פרשנות זו מתיישבת עם תכליתו של סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, תוך שניתן בה הביטוי הנכון לכוונת הצדדים להסכם, ולאישור הממונה להסכם; בהתייחס לנטל ההוכחה לכך שהמדובר בקידום ממשי המצדיק תחולתו של סעיף 6.1, גרס הממונה כי הנטל הוא על הטוען לקידום האמיתי. תנא מסייע לשיטתו לפיה "רק עובדים שקודמו לתפקידים שהיו קיימים עובר לחתימת הסכם 99 ואויישו באותה עת על ידי עובדים אחרים - יהיו זכאים לתוספות שכר חריגות, מכוח סעיף 6.1 להסכם", ביקש הממונה למצוא בפסיקתו של בית הדין האזורי בתל אביב (השופטת נטע רות ונציגי ציבור חנה קפלניקוב ומר גיורא בשור; ס"ק 1165/02הסתדרות הפקידים ואח' - עיריית לוד ואח' (להלן: עניין עירית לוד), בו נקבע כי יש ליתן פרשנות מצמצמת ודווקנית להוראתו של סעיף 6.1 להסכם 99. על כל אלה, הוסיף הממונה וטען, כי פרשנותו של בית הדין האזורי את סעיף 6.1 להסכם, פותחת פתח לסטייה מהוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ועלולות להיות לה השלכות רחבות היקף על כלל עובדי הרשויות והגופים בסקטור הציבורי. באשר לרכיבי תביעתם של העובדים, תמכה המדינה בטענותיה של העירייה, לפיה לא הרימו העובדים את הנטל להוכיח, שאכן חל שינוי אמיתי ומהותי בתפקיד אליו קודמו, או כי החליפו עובד אחר במסגרת קידומם; כי כתב המינוי כשלעצמו, אינו מהווה ראיה מספקת לתחולתו של סעיף 6.1 להסכם; וכי על כן אין העובדים זכאים לתוספות המקומיות שתבעו מתוקף הוראותיו של סעיף 6.1 להסכם 99, ולאלה שפסק לזכותם בית הדין האזורי. 5. לשיטתה של העירייה, יפורש "קידום" בסעיף 6.1 להסכם, כ"קידום אמיתי". כאשר "קידום אמיתי" אינו מותנה בכך שהקידום יהיה אך ורק למשרה שהייתה קיימת בתקן בעת חתימת ההסכם, כפי שגורסת המדינה. לטענת העירייה, ניתן להכיר גם בקידום למשרה שבאה לעולם כתוצאה משיקולים עניינים של ניהול העירייה והתנהלותה. כגון, במסגרת שינוי מבני, שינוי ארגוני, או אחרת. בה במידה יוכר קידום כ"אמיתי" אם נעשה שינוי בתפקיד המקורי שמילא העובד, או אם נוספו מטלות לתפקיד אותו מילא קודם לכן. דוגמא ל"קידום אמיתי" ו"להעברה אמיתית" כמשמעותם בסעיף 6.1 להסכם, מובאת בטיעוניה והיא זו: " קידום - פירושו עובד ותיק קוּדם מתפקיד אחד לתפקיד אחר. למשל מנהל מדור קודם לתפקיד של סגן מנהל מחלקה; העברה - פירושה עובד ותיק עבר מתפקיד אחד לתפקיד אחר, למשל עובד שהיה מחסנאי באגף החינוך עבר לתפקיד של אב בית בבית ספר". שונה הוא המצב כאשר נעשה "שידרוג" בלבד במעמדו של העובד. דהיינו, השינוי שנעשה היה בתיאור התפקיד, אולם מלבד זאת, נותר התפקיד כפי שהיה ללא כל שינוי בסמכויות או במטלות העובד. אבחנה זו, לטענת העירייה, מצאה ביטויה המובהק בתפקידים אותם ממלאים המערערים. שאין המדובר ב"קידום אמיתי" אלא ב"שידרוג" בלבד, ומטעם זה אין הם זכאים לתוספות השכר שתבעו, אלה שנפסקו לזכותם ואלה שהן מושא הערעור שכנגד. 6. לשיטתו של מרכז השלטון המקומי המונח "קידום אמיתי" לתפקיד לפי סעיף 6.1, אין משמעו בהכרח "תפקיד שהיה קיים בתקן" עובר לאותו הסכם כפי שגורסת המדינה. אלא די אם יוּכח קידום אמיתי ומהותי מן התפקיד בו שימש העובד לתפקיד האחר. וכתב מינוי בלבד אינו מספיק כדי להוות ראיה לכך שאכן חל שינוי אמיתי ומהותי בתפקיד העובד. פרשנות כזו, מותירה מרחב ניהולי מספיק וגמישות ניהולית לפעולת הרשות ולהתפתחותה. בעוד אשר פרשנותו המצמצמת של הממונה, המחייבת קידום לתקן בו שימש קודם לכן עובד אחר ושהיה קיים לפני הסכם 99, עלולה לגרום ל"קפיאת הרשות על שמריה" ולהקטנת המוטיבציה של עובדים לשנות מתפקידם, מבלי שיזכו לתנאים החריגים להם זכו העובדים ששימשו בתפקידים דומים לפני כניסתו לתוקף של הסכם 99. 7. ההסתדרות ביקשה אף היא לדחות את הפרשנות המצמצמת שהציע הממונה לסעיף 6.1 להסכם. לטענתה יש לבחון כל מקרה לגופו ואם נמצא כי עובד קודם קידום אמיתי, גם אם לא החליף עובד אחר, יש לאפשר לו לקבל את הזכויות שניתנו לעובדים ותיקים באותו תפקיד. לשיטתה, נטל ההוכחה שהמדובר בקידום פיקטיבי על הטוען זאת, הממונה או המעסיק. לגופו של עניין, תמכה ההסתדרות בפסיקתו של בית הדין האזורי, בכל הנוגע לזכאותם של המשיבים לגמול שעות נוספות שנפסק לזכותם. 8. העובדים תמכו בפרשנותו של בית הדין האזורי ובדרך יישומה. עם זאת, טענו בערעור שכנגד שהגישו, כי משקבע בית הדין את זכאותם להטבות שקיבלו קודמיהם עובדי הסגל הניהולי באגף הפיקוח, מן הדין היה להעניק להם את מלוא תביעתם. שכן, בפני בית הדין הייתה ראיה מספקת לביסוס התביעה גם ברכיב הפרמיה המשוקללת, אותו ביקשו לקבל בערעורם. דיון והכרעה 9. המחלוקת מושא דיוננו בערעור זה, סבה על הפרשנות שיש ליתן לסעיף 6.1 להסכם 99 והשלכותיה על תביעתם של העובדים. בירור המחלוקת על שני פניה ייעשה כך: בפרק הראשון נשטח את המסגרת הנורמטיבית - בה נדון ונכריע בשאלות אלה: מהותו של הסכם 99, הפרשנות אותה יש ליתן לסעיף 6.1 הימנו, ולמונח "קידום" שבו; ונטלי הראיה להוכחת הטענה בדבר "קידום אמיתי". בפרק השני נידרש להכרעה בתביעת העובדים לתשלום התוספות המיוחדות, מתוקף הוראתו של סעיף 6.1 להסכם, לאור הפרשנות שתינתן לו. פרק ראשון - המסגרת הנורמטיבית הסכם מרץ 1999 10. ביום 3 במרץ 1999 נחתם הסכם קיבוצי כללי, בין ההסתדרות לבין מרכז השלטון המקומי והמעסיקים. הסכם זה מושתת על הנורמות שנקבעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן: חוק יסודות התקציב) לרבות הגבלת ביצוע תשלומים חורגים, כשבצידן הדרישה המנדטורית לקבלת אישורן של הממונה על השכר לתשלום שכר חורג. ככלל, נועד הסכם 99 להסדיר כדין ובמסגרת הדין את חריגות השכר שפשו בקרב המעסיקים ובהם הרשויות המקומיות. הסכמות הצדדים קיבלו אישורו של הממונה על השכר, כחלק בלתי נפרד מן ההסכם גופו. על רקע הוראותיו של חוק יסודות התקציב וההלכה הפסוקה בדבר דרכי יישומו, נקבע בהסכם מנגנון לאישור הטבות שכר חורגות. זאת, כחלק מ"עסקת חבילה כוללת" בעלת תחולת רוחב על השלטון המקומי ועובדיו ועל כל ההסכמים שנכרתו במגזר זה, כמו גם בקרב הגופים האחרים הכלולים בהסכם (להלן גם: המנגנון לאישור ההטבות). בתוך כך, נקבעו האסור והמותר בחריגות השכר, תוך שנקבעו הוראות מפורשות בדבר אישרור חריגות העבר ואישור חריגות ממועד חתימת ההסכם ואילך. במסגרת זו, נעשתה הבחנה בין עובדים ותיקים לעובדים חדשים, כש"קו פרשת המים" הוא המצב שקדם לחתימת ההסכם ולאחריו. כ"עובדים חדשים" הוגדרו: "עובדים שנקלטו לעבודה אצל המעסיקים עליהם חל הסכם זה לאחר חודש ממועד חתימת ההסכם"; בעוד אשר "עובדים ותיקים" הוגדרו כ"עובדים אשר בתום חודש ממועד חתימת הסכם מועסקים אצל המעסיקים עליהם חל ההסכם". לפי שנקבע בהסכם 99, החל ממועד החתימה על ההסכם ואילך, הסכמים ארציים ומקומיים הכוללים חריגות שכר, יחולו על "עובדים חדשים" רק אם ניתן לחריגות השכר באותם הסכמים, אישורו של הממונה על השכר, מראש, במפורש ובכתב, כנדרש בסעיפים 29, 29א ו-29ב לחוק יסודות התקציב. מנגד, הסכמים ארציים ומקומיים שלא ניתן להם אישור הממונה בעת חתימתם ובמהלך יישומם, ושמכוחם שולמו תשלומים חורגים, ימשיכו לחול, בכפוף לתנאי ההסכם, על "עובדים וותיקים" בלבד. תשלומים חורגים, כאמור, ששולמו ל"עובדים הותיקים", קיבלו תוקף חוקי בדיעבד באישורו של הממונה לפי הסכם 99, בתוקף סמכותו בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, ולפיה. האיזון שנעשה בהסכם 99 בין האינטרסים של העובדים ומעסיקיהם - הצדדים להסכם מזה, לבין חובתם לקבל את אישורו של הממונה על השכר לתשלומים חורגים - מזה, מצא ביטויו, בין היתר, בהוראות אלה: בסעיף 4.1 להסכם נקבע, כי הסכמים מקומיים, שהוסכמו, נחתמו או הונהגו מיום 1.4.82 ועד ל"מועד הקובע" ה - 1.8.98, ימשיכו לחול על ה"עובדים הוותיקים" וכפי שיושמו לגבי כל עובד ועובד, ובלבד שלא תעלה משכורתם על "השכר הגבוה" כהגדרתו בהסכם; בסעיף 5 להסכם נקבעו הוראות מיוחדות בנוגע ל"שכר עובדים ותיקים והטיפול בעובדים ותיקים בעלי שכר גבוה". ובסעיף 6 להסכם, שהוא מושא דיוננו בערעור זה, נאמר כך: "קידום אחד נוסף" 6.1 עובדים ותיקים אשר יקודמו בתפקיד ו/או יועברו לתפקיד אחר, יהיו זכאים, לכל התנאים והזכויות הנובעים מההסכמים המקומיים, כפי שיושמו ערב חתימת ההסכם וכעדכונם בהתאם להסכמים כאמור על עובדים ותיקים באותם התפקידים. ואולם הוראה זו תחול על קידום ו/או מעבר בתפקיד פעם אחת בלבד. ...... למען הסר ספק מובהר כי זכאות כאמור תהיה רק לגבי עובדים ותיקים שאינם בעלי שכר גבוה וכל עוד אינם בעלי שכר גבוה. 6.2 כל קידום או מעבר בתפקיד לפי סעיף 6.1. מותנה במשלוח הודעה על כך לממונה" (הדגשה לא במקור - נ.א.). פרשנות מצמצמת להסכם מרץ 1999 11. 11. לאור מטרותיו של ההסכם ותכליתו, ובהיותו מעוגן בחוק יסודות התקציב, יפורש הסכם 99 על דרך הפרשנות הדווקנית והמצמצמת, באופן שתימנע פריצת המסגרות התקציביות של הגופים המעסיקים החתומים עליו [על תכליתו של חוק יסודות התקציב לקבוע "ריסון תקציבי" ולמנוע פריצת מסגרות השכר, ראו: בג"צ 6231/92, בשג"צ 745/94 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מט(4) 749, 786; בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים הארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מ(4) 834, 837; עע 1381/01 יוסף אורפז ואח' - עיריית בת ים, ניתן 26.12.04 - להלן: פרשת אורפז; עע 1435/01 המועצה המקומית עראבה - יחיא סעיד עאסלה, ניתן ביום 13.2.07; עע 1183/01 עמוס אהרון - המועצה האזורית מרחבים, ניתן ביום 29.1.06; עע 1260/01 היועץ המשפטי לממשלה - עו"ד רפאל שטוב, ניתן ביום 24.3.03; ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר ומר יוחנן גור, פ"ד נח(6) 794); דב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי בישראל ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח', פד"ע לב 1]. שכן, זאת יש לזכור: עניינו של הסכם 99 בהסכמים בלתי מאושרים מכוחם שולמו שלא כדין לעובדים תשלומים חורגים והוענקו להם תנאים חריגים. על רקע זה הסכימו ההסתדרות והמעסיקים כי למן המועד הקובע ואילך לא ייעשו עוד הסכמים המעניקים הטבות שכר חריגות, ולא תהא עוד חריגה מן הדין בשכרם ובתנאי העסקתם של "העובדים החדשים". במסגרת זו בלבד ונוכח התחייבות הצדדים שלא לחרוג עוד מהוראות הדין, "הכשיר" הממונה על השכר את תחולתם של ההסכמים הבלתי מאושרים, על עובדים ותיקים, בכפוף להגבלות שנקבעו בהסכם. משכך הוא, אין להתיר, על דרך הפרשנות המרחיבה, פריצת הגדרות והרחבת הגבולות מחוץ למערכת האיזונים והבלמים שבהסכם 99. אף אין להתיר, על דרך הפרשנות המרחיבה, פתיחת מסלול עוקף, חדשות לבקרים, לתשלומים חורגים, שיש בהם כדי לסכל את מטרת המחוקק ותכליתו, כפי שמצאה ביטויה בחוק יסודות התקציב. 12. ביטוי לפרשנות המצמצמת והדווקנית והתכליתית של הוראות ההסכם, לאור חוק יסודות התקציב והוראות סעיף 29 הימנו, נמצא, בין היתר, בפסק הדין בעניין עיריית רחובות. באותה פרשה פסקנו, כי ההגנה שניתנה בסעיף 4.1 להסכם, בנוגע להמשך העסקתם של "עובדים ותיקים" בתנאים ובשכר כפי שנקבעו בהסכמים הבלתי מאושרים "נקבעה כ"צילום" מצב הדברים כפי שהיה במועד חתימת הסכם מרץ 99 בלבד". לאמור, אישור הממונה ניתן אך ורק להסכמים החריגים ולתשלומים החורגים ששולמו מכוחם, כפי שיושמו בפועל וככל שיושמו בפועל על כל אחד מן "העובדים הוותיקים" [עס"ק 75/05 הסתדרות המעו"ף - ועד עובדי עיריית רחובות - עיריית רחובות והממונה על השכר ,ניתן ביום 15.11.2005 (להלן: עניין עיריית רחובות)]. בדומה, פסק בית דין זה בעניין עיריית חיפה כי הפרשנות הראויה ל"תוספת ותיקים" על פי סעיף 4.1 להסכם היא, שההסכם המקומי חל רק על עובד שזכותו לתוספת קמה לפני כניסתו לתוקף של הסכם 99 [עס"ק 6/03 הסתדרות הפקידים, עובדי המינהל והשירותים - עיריית חיפה ומשרד האוצר - הממונה על השכר, פד"ע מ' 271; וכן: עע 1516/04 מדינת ישראל - הממונה על השכר - פרידה גוסמן ואח', ניתן ביום 16.11.05; עע 1249/02 עיריית ירושלים - שלמה כהן, ניתן ביום 2.1.05]. היבט נוסף של הפרשנות המצמצמת אותה יש ליתן להסכם 99, מצא אף הוא ביטויו בעניין עיריית רחובות בו קבענו, כי לא יוכשר תשלום חורג גם אם ניתן בהסכמת הצדדים שקיבלה תוקף של פסק דין. באשר "כלל הוא שזכות לתשלום שכר חורג, אפילו מקורה בהסכמת הצדדים שקיבלה תוקף של פסק דין, ככל שאינה כדין ומנוגדת לדין, היא זכות פגומה מדעיקרא ואין היא מקימה למי מהצדדים להסכם זכות קנויה לקבלת השכר החורג" [עניין רחובות, שם; וראו: עע 1445/02 אמריק (יהודה) פרידמן - עיריית מגדל העמק, ניתן ביום 19.12.04; עניין אורפז; עניין עו"ד שטוב]. על כן, פסקנו בעניין רחובות, כי "על הצדדים להסכם היה להביאו לידיעת הממונה בטרם החתימה עליו ולקבל אישורו המוקדם להסכמות שעניינן במתן הטבות שכר לעובדים. משלא עשו כן בעת כריתת ההסכם, אף לא בעת הבאתו לאישור בית הדין או בעת תשלום ההטבות, ומשמהלכי הצדדים בנדון זה התבררו לממונה בדיעבד כתוצאה מביקורת שנעשתה בעירייה, אין למערערים להלין אלא על עצמם, משהופסק תשלום ההטבות ונדרשה השבתן" [לסוגיית פסק דין הנותן תוקף להסכם לתשלום חורג, ראו גם: פסק הדין בעניין מועצה מקומית עראבה, לעיל; עס"ק 25/99 ועד עובדי מצילי הרצליה - עיריית הרצליה, פד"ע לה 550; עניין אורפז, עניין שטוב, ועניין אמריק פרידמן לעיל]. כללו של דבר - בשיטה זו של פרשנות דווקנית ומצמצמת להסכם 99, נמצא האיזון הנכון בין המסגרת הנורמטיבית עליו הוא מושתת - הלוא הן הוראותיו של חוק יסודות התקציב, לרבות אלה שבסעיף 29 הימנו; לבין תכליתו האובייקטיבית של ההסכם, שהיא קביעת הסדרים מוסכמים לחריגות השכר, לרבות המנגנון לאישור הטבות, להם נתן הממונה על השכר אישורו. תחולת הפרשנות המצמצמת על סעיף 6.1 להסכם 99 13. איזון האינטרסים בהסכם 99 מצא ביטויו המובהק גם בהוראותיו של סעיף 6 להסכם, המהוות חלק בלתי נפרד מן המארג הכולל של אותו הסכם, על האיזונים והבלמים שבו. משכך הוא, נחיל את הפרשנות הדווקנית והמצמצמת גם על הוראותיו של סעיף 6 להסכם ואף ביתר שאת. ונבאר. הוראתו של סעיף 6.1 שונה במהותה מן הרציונאל עליו מושתת הסכם 99, בכך, שניתן אישור הממונה לתנאים חורגים, לא רק למי שמילא בעבר תפקיד, אלא גם למי שקוּדָם לתפקיד לאחר חתימת ההסכם. לאמור, אין מדובר עוד "בצילום המצב כפי שהיה קיים" עובר לחתימת ההסכם, כי אם "ביישום המצב שהיה קיים" גם לעתיד לבוא, בכל הנוגע לקידום עובדים או העברתם לתפקיד, ממין זה בו מדבר סעיף 6.1 להסכם. תימוכין לפרשנות המצמצמת נמצא גם בסיפא לסעיף 6.1 המגבילה תחולתו "על קידום או מעבר בתפקיד פעם אחת בלבד". מטרתה של הוראה זו להגביל את קשת הזכויות והתנאים להם יזכה "העובד הוותיק" לפעם אחת בלבד, מבלי שימשיך לזכות באותם תנאים חריגים, במילוי תפקידים נוספים לפיהם הוקנו זכויות חורגות עובר להסכם 99. גם בכך, ניתן ביטוי לתכלית ההסכם, לעצור את ההתדרדרות התקציבית של הרשויות המקומיות ולא להנציח אותה. ועוד זאת. פרשנות דווקנית ומצמצמת נשמעת גם מהוראתו של סעיף 6.2 להסכם, בה נקבע כי תנאי "לקידום או מעבר בתפקיד לפי סעיף 6.1" הוא "משלוח הודעה על כך לממונה". ולא בכדי. "ידיעת הממונה" בדבר כוונת הרשות לעשות קידום אמיתי של עובד ותיק לתפקיד אמיתי, משמעותה - חיוב הרשות בפנייה מוקדמת לממונה לשם קבלת אישורו לזכויות ולתנאים חריגים שבכוונתה להעניק לעובד כתוצאה מהקידום. זאת, כדי שהעובד והרשות לא ייקלעו עוד להפרת הדין, ולא תידרש, לאחר מעשה, הפעלת סמכויות הממונה כלפיהם. כמתחייב מן הפרשנות התכליתית והמצמצמת, נפנה, איפוא, לפרשנות רכיביו של סעיף 6 להסכם 99. 14. מרכז הכובד בהוראתו של סעיף 6.1 הוא "התפקיד" אליו מקוּדָם העובד הוותיק במועד שלאחר חתימת ההסכם. קידומו של העובד ל"תפקיד" מגלם את ציפיותיו להתקדם ולקבל אותם תנאים חורגים שקיבלו קודמיו בתפקיד. אולם, זכותו זו של העובד מוגבלת לקידום אחד בלבד. בכך נעשה האיזון הנדרש בין זכותו של העובד לעבוד, להשתכר ולהתקדם בעבודתו, לבין האישור המוגבל שנתן הממונה להמשך החלתם של התנאים החורגים, כתוצאה מאותו קידום. איזון זה מחייב פרשנות מצמצמת למונח "קידום" כמבואר להלן. מהות התפקיד - תפקיד שהיה קבוע בתקן בעת החתימה על הסכם 99 15. טוענת המדינה ש"קידום אמיתי" ייחשב קידום לתפקיד שהיה קיים בתקן בעת חתימתו של הסכם 99 ושמילא אותו בפועל "עובד ותיק" בעת החתימה על ההסכם. וכי אין הכוונה לתפקיד שבא לעולם לאחר החתימה על ההסכם. מנגד טוענים מרכז השלטון המקומי והעירייה, כי אין מניעה לכך ש"קידום אמיתי" ייחשב גם קידום לתפקיד שלא היה קיים בעת חתימת ההסכם. זאת, כדי שתיוותר בידי הרשות המקומית הגמישות הניהולית בקביעת התפקידים והמשרות ובהתאמתם לצרכים המשתנים. לדעתנו, הפרשנות שמציעה המדינה למהותו של תפקיד שיש בו "קידום אמיתי" היא הנכונה. לאמור, תפקיד נושא זכויות כאמור, יפורש כתפקיד שהיה קבוע בתקן הרשות המקומית בעת החתימה על הסכם 99. פרשנות זו, מתחייבת ממהותו של הסכם 99 ומן ההרמוניה הפרשנית של הוראותיו. כשם שעל פי סעיף 4.1 להסכם "ימשיכו לחול" התנאים והתשלומים חורגים, כ"צילום המצב" שהיה בעת חתימת ההסכם בלבד. כך "ימשיכו לחול" במסגרת הוראתו של סעיף 6.1 להסכם, אותם תפקידים מכוחם הוענקו לעובדים "התנאים והזכויות" שהיו כרוכים במילויים. לאמור, "קידום אמיתי" משמעו הצטברותם של שני תנאים - הקידום הוא לתפקיד בכיר יותר מזה שממלא העובד הוותיק; התפקיד אליו יקודם העובד הוותיק, הוא תפקיד שנקבע לו תקן כדין, ושמילא אותו כדין עובד אחר, עובר לחתימתו של הסכם 99. למותר לציין כי בכל מקרה, ייעשה הקידום על פי דרישות המשפט המינהלי ואמות המידה הכלליות של מינהל תקין. פרשנות אחרת משמעה מתן גושפנקא להמשך התנהלות בלתי חוקית של חריגה מן התקן. כוונה כזו אין לייחס לצדדים, כל עוד לא נקבעה מפורשות בהסכם וכל עוד לא ניתן לה במסגרת ההסכם אישור הממונה. כוונה כזו סותרת אף את תכליתו האובייקטיבית של ההסכם. ודוק. הוראתו של סעיף 6.1 להסכם לא נועדה להקנות גמישות ניהולית לרשות המקומית. עניינו של סעיף 6.1 בתפקידים שהקנו לממלאים אותם בעת חתימת הסכם 99 זכויות ותנאים חורגים, מתוקף הסכמים בלתי מאושרים. אלה הם היוצאים מן הכלל. לפיכך, חובה להקפיד על כך, שאותו תפקיד אשר העניק למשמש בו זכויות ותנאים חריגים בלתי מאושרים, עובר לחתימת ההסכם, לא יקבל מהות שונה מהמטרה לשמה נחתם הסכם 99 ותכלית הוראותיו; שלא יקומו לאותו "תפקיד" נושא זכויות חורגות, בנים ובני בנים של "תפקידים"; שלא תונצח השיטה הפסולה של הענקת זכויות ותנאים החורגים מהדין; שלא תורחב השיטה הפסולה הזו למחוזות שלא היו קיימים בעת החתימה על ההסכם; וכדי שהצדדים להסכם - מעסיקים ועובדיהם כאחד, לא יגררו עוד להעסקה שלא כדין ולפריצת התקציב, על קלקוליה, כתוצאה מכך. סמכות הממונה להעניק תנאים חורגים ב"תפקיד חדש" 16. עם זאת, ושלא במסגרת הוראותיו של סעיף 6.1 להסכם, רשאית הרשות המקומית לבקש אישורו של הממונה להענקת תנאים חריגים לעובד הממלא תפקיד חדש בתקן, במסגרת שינוי מבני, או מטעמים עניינים אחרים, להנחת דעתו של הממונה. על כך עמדה המדינה בטיעוניה, לפיהם ייתכנו מקרים בהם יינתן אישור הממונה לתשלום תוספות שכר חריגות לעובדים שקודמו לתפקיד שלא היה קיים קודם לכן. אולם זאת, בכפוף לכך שהוכח שינוי מבני אמיתי ונקודתי ברשות מקומית, כגון הקמתה של מחלקה או יחידה חדשה, שלא הייתה קיימת עובר לחתימת הסכם 99; ובלבד שהממונה מצא, כי בנסיבות העניין, אכן קיימת הצדקה עניינית להשוואת תנאי השכר של עובד שמונה לתפקיד "החדש" לתנאי שכרם של עובדים אחרים בתפקידים שהיו קיימים לפני הסכם 99. ובתנאי שהתבקש מראש וניתן בכתב אישורו של הממונה על השכר לקידום המבוקש ולתנאיו. הדרישה לקידום אמיתי בתפקיד 17. על פי מטרות ההסכם ותכליתו, תהא פרשנותו של המונח "קידום" או "העברה", זו של "קידום אמיתי" ו"העברה אמיתית" לתפקיד בכיר יותר. פרשנות זו גורסים הצדדים להליך שלפנינו, וביטוי לה נמצא בפסק דינו של בית הדין האזורי, מושא הערעור. בדומה פסק בית דין זה, מפי השופט רבינוביץ בעניין משה מדר בו החליף "עובד ותיק" מנהלת המחלקה, אשר לא היה חולק על כך שזכאותה לתנאים חורגים במסגרת תפקידה, קמה לפני חתימת הסכם 99 [עד"מ 53/05 משה מדר - עיריית פתח תקווה, ניתן 31.8.2006]. נטל הראיה להוכחת קידום אמיתי לפי סעיף 6.1 להסכם 18. נטל הראיה להוכחת הטענה בדבר "קידום אמיתי" על הטוען לו. כתב מינוי כשלעצמו, אין די בו כדי להוות ראיה למהותו של הקידום לתפקיד. המידע בדבר מהות התפקיד, אם "אמיתי" הוא אם לאו, אינו מצוי בידיעתו של הממונה, כי אם בידיעת המעסיק - הרשות המקומית ועובדיה. האינטרס להעניק לעובד שכר וזכויות, והיוזמה לממש אינטרס משותף זה, מצויים בידי המעסיק והעובד. משכך הוא, הנהנה מן "הקידום" ומעסיקו, הם הנושאים בנטל להוכיח כי הקידום "אמיתי" ועונה על כל התנאים הנדרשים בסעיף 6.1 להסכם; כי הקידום האמיתי עונה על דרישות הדין; וכי נמסרה הודעה מראש לממונה על הקידום לתפקיד, במסגרתו יקבל העובד זכויות ותנאים חורגים. כך מורה סעיף 6.2 להסכם. כך מורה סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וכזאת למדים אנו מתכלית ההסכם ומטרתו. כללם של דברים בפרק זה 19. משנמצאה הוראתו של סעיף 6.1 מרחיבה את הסייגים וההגדרות שקבע ההסכם, אין להוסיף ולהרחיבה עוד על דרך הפרשנות, כי אם להתכנס בדלת אמותיה בלבד, וליתן לה פירוש דווקני ומצמצם, אשר יהלום את תכלית ההסכם ומטרתו, המכוונים להקפאת המצב כפי שהיה קיים עובר לחתימתו. פרשנות המגשימה את האיזון הנכון בין המסגרת הנורמטיבית עליו מושתת הסכם 99 לבין תכליתו האובייקטיבית, היא הפרשנות המצמצמת לפיה יפורש המונח "תפקיד" בסעיף 6.1 כ"תפקיד" שהיה קיים בעת החתימה על הסכם 99. חזקת התקינות המינהלית, מחייבת ש"תפקיד" מעין זה, הוא תפקיד שהיה בתקן המועצה כנדרש בדין; וכי "עובד ותיק" המועבר או הממונה לאותו "תפקיד" יבוא תחת אותו עובד שמילא אותו בעת שנחתם ההסכם ושהפסיק לשמש בו. תנאי בִּלְתוֹ אַיִּן הוא - שהקידום לתפקיד יהיה קידום אמיתי לתפקיד בכיר יותר ובלבד שימלא "העובד הוותיק" את התפקיד שמילא קודמו, ולא קידום נחזה, או "שידרוג" וכל כיוצא באלה. ולבסוף - נטל ההוכחה מוטל על הטוען לקידום המזכה אותו בתנאים של קודמו בתפקיד. פרק שני: תחולת הוראותיו של סעיף 6.1 על העובדים 20. לאור הפרשנות התכליתית, הדווקנית, והמצמצמת של הוראותיו של סעיף 6.1 להסכם 99, נפנה לדיון בערעור המדינה ובערעור שכנגד שהגישו העובדים על פסק דינו של בית הדין האזורי. נקדים ונאמר, כי דין ערעור המדינה להתקבל גם בנוגע לתשלום בגין שעות נוספות גלובליות בתעריף של 125%, בו זיכה בית הדין האזורי את העובדים, מתוקף הוראתו של סעיף 6.1, ואילו דין הערעור שכנגד שהגישו העובדים, על כי לא הוכרה זכאותם לתשלום פרמיה משוקללת, להדחות. טעמינו לכך נפרט להלן. 21. תביעתם של העובדים להכרה בתחולתו של סעיף 6.1 עליהם התבססה על ראיה אחת ויחידה, אלה הם כתבי המינוי שהוצאו להם. כמבואר לעיל, אין די בכתבי מינוי כדי להוכיח זכאותו של עובד ותיק לתוספות לפי סעיף 6.1 להסכם. כתב המינוי כשלעצמו אינו מעיד על "התפקיד" אליו מונה העובד; אף אין ללמוד מכתב המינוי אם אכן היה זה "קידום אמיתי" של העובד הוותיק לתפקיד, או שמא המדובר בשדרוג בלבד, או במינוי לתפקיד חדש שלא היה קיים כלל עובר לחתימה על הסכם 99. בסוגיות אלה לא הכריע בית הדין האזורי. אולם, יכולנו לעמוד על מהותן מטיעוניהם של באי-כוח הצדדים לפנינו, ובהם מצאנו מענה ראוי ומספיק לצורך הכרעה בערעור זה. את עיקרי הטיעונים, כפי שמצאו ביטויים בפרוטוקול הדיון בערעור, נפרט להלן. בא-כוח העובדים, פירט לפנינו את מהות הקידום והתפקידים אותם ממלאים העובדים. וכך טען: " כל הקידומים אמיתיים ולא פיקטיביים. לקחו אדם שהיה פקח ועבד במקום מסוים ומינו אותו להיות סגן מנהל או מנהל בתחום גבוה יותר שממונה על פקחים אחרים. לא היה קודם כזה מנהל, בינתיים גם האוכלוסייה גדלה ושטחי האוכלוסייה גדלו והיו צריכים לעשות ארגון מחדש של מחלקות הפיקוח והתברואה וכשם שעושים בשירות המדינה שינויים כאלה ותפקידים חדשים הוסיפו פה שני מנהלים שישה סגנים, .... והוסיפו זאת בשלוש השנים ולא בשנה אחת, באגף הפיקוח, ושם יש בין 50-70 לעובדים ושבעה אנשי הנהלה". באת-כוח העירייה, אשר טענה בבית הדין האזורי ולפנינו, שהמדובר ב"שידרוג" ולא ב"קידום אמיתי" הבהירה בטיעוניה כך: " מדובר באגף שעבר רה - ארגון ... ובסופו של דבר נוצר אגף הפיקוח שמאגד תחתיו מספר מחלקות. שם יש מנהל אגף, סגן מנהל אגף ומחלקות. העובדים האלה שימשו בתפקיד פקחים ושאנו מדברים על השמונה הללו, שניים מהם קודמו למנהלי מחלקה והשאר קודמו לסגני מנהל מחלקה... אותם עובדים ... לא החליפו מנהלי מחלקות קיימים, הסמכויות הורחבו". באת-כוח ההסתדרות אישרה אף היא, כי "... כמו שקרה פה שנוצרו תפקידים של סגנים חדשים כי נוצרו מחלקות חדשות". הנה כי כן, מוסכם על בעלי הדין, כי אין מדובר כלל ב"קידום" ל"תפקיד", קל וחומר שאין מדובר ב"קידום אמיתי" "לתפקיד" שהיה קיים עובר לחתימתו של הסכם 99, כנדרש לפי סעיף 6.1 להסכם. אף לשיטתם של העובדים ושל ההסתדרות, מדובר בתפקידים חדשים, שבאו לעולם זמן רב לאחר חתימת ההסכם. למרות זאת, טוענים העובדים לזכאותם לתוספות שכר חורגות, מבלי שנמסרה על כך הודעה כדין לממונה על השכר, כנדרש בסעיף 6.2 להסכם, ומבלי שקיבלו את אישור הממונה בדיעבד לאותן תוספות. 22. מסקנת הדברים: בהעדר "קידום אמיתי" "לתפקיד" שהיה קיים עובר להסכם 99, אין העובדים באים בגדר הוראתו של סעיף 6.1 להסכם, והוראה זו אינה חלה עליהם. משכך הוא, אין העובדים זכאים לתשלומים החורגים של גמול שעות נוספות גלובליות, שנפסקו לזכותם, גם לא לתשלום פרמיה, כמבוקש בערעור שכנגד שהגישו, מתוקף הוראותיו של סעיף 6.1 להסכם. סוף דבר 23. מתקבל ערעור המדינה ונדחה הערעור שכנגד שהגישו העובדים. בנסיבות העניין ישא כל צד בהוצאותיו. חוזהקידום עבודההסכם קיבוצי