הסכמים חורגים

האיסור החל על גופים מתוקצבים להתקשר בהסכמים חורגים, יחד עם החובה לקבל את אישורו של הממונה על השכר להסכמים כאלה, ובטלותם של ההסכמים הנוגדים את האישור, מעוגנים בהוראות ס' 29 לחוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985 שהן 'הליבה של מנגנון הפיקוח, והמפתח להפעלת סמכויות הממונה על השכר.

אלה הן הנורמות החלות על גוף מתוקצב או נתמך שלא להסכים ולא להנהיג שינויים או הטבות בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות או במתן הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, אלא על פי אמות המידה הקבועות בו או באישורו של שר האוצר.

להגשמת התכלית שביסוד הוראת ס' 29 לחוק יסודות התקציב נקבעו סמכויות הביצוע שבסעיפים 29א ו-29ב לחוק, והן מופעלות כמסכת אחת שלמה, להגשמת תכליתו של חוק יסודות התקציב 'להנהיג הסדר הקובע באופן אפקטיבי אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין גופים הנתמכים מתקציבה ולכך שלא יסוכלו מדעיקרא מטרותיו.


להלן פסק דין בנושא הסכמים חורגים:

פסק דין

השופטת רונית רוזנפלד
1.     המערערים, כולם גמלאי המשיבה 1 - עירית תל אביב - יפו, קיבלו בגמלתם "תוספת גמול ממושך", עד להפסקת התשלום על פי הודעתו של הממונה על השכר. על פי החלטתו של הממונה, תשלום התוספת מנוגד להוראת ס' 29 לחוק יסודות התקציב התשמ"ה - 1985. חלקם של המערערים התבקשו על פי החלטת הממונה על השכר להשיב את התוספת ששולמה להם, חלקה או כולה.
תביעתם של המערערים שהוגשה כנגד החלטת הממונה נדחתה על ידי בית הדין האזורי בתל אביב (השופטת חנה בן יוסף ונציגי הציבור מר דוד פרופר והגב' נורית אמיתי; עב 2087/04), ומכאן הערעור שלפנינו, בו אנו מתבקשים לקבוע כי זכאים המערערים להמשך תשלום התוספת בגמלתם. כמו כן אנו מתבקשים לבטל את החלטת הממונה על השכר שהורתה לחלק מן המערערים להשיב את התוספת שקיבלו, כולה או חלקה.

2.     העובדות הרלבנטיות כפי שהן עולות מפסק דינו של בית הדין האזורי ומכלל החומר שבתיק הן כדלקמן:

א.     המערערים פרשו מעבודתם בעיריית תל אביב לגמלאות במהלך התקופה שבין 1.3.99 ועד 28.2.03, לאחר שעבדו בעירייה במשך 36 שנים ויותר. תוספת "הגמול הממושך" שולמה להם במשכורתם האחרונה, והמשיכה והשתלמה בגמלתם, עד שהופסק התשלום בגמלת חודש נובמבר 2003, על פי החלטת ביניים של הממונה מיום 2.11.03.
ב.     "הורתה" של "תוספת הגמול הממושך" בהסדר קיבוצי משנת 1973 שקבע, כי לעובדים הפורשים לפנסיה לאחר שלושים ושש שנות שירות ויותר, תוענק דרגת פרישה. במסגרת זיכרון דברים שנחתם בין ארגון עובדי עיריית תל אביב לבין העירייה בשנת 1987, הומרה "דרגת הפרישה" בתשלום תוספת "גמול שירות ממושך" בשיעור של 15%. לפי הקבוע בזיכרון הדברים משנת 1987, תשולם התוספת לעובד הפעיל מיד עם הגיעו לשלושים ושש שנות שירות רצוף בעירייה.
     זמן קצר לאחר שנחתם, בוטל זיכרון הדברים על ידי הממונה על השכר. החלטת הממונה אושרה בשנת 1988 בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (השופט שאול אלוני, תיק ה.פ. 280/87, ניתן ביום 19.6.88). לאחר ביטולו של ההסכם, הגיעו הצדדים להסכם חדש (ככל הנראה הסכם בעל פה), לפיו תוענק התוספת לגמלאי העירייה שיפרשו לאחר שלושים ושש שנות עבודה רצופה.
ג. כל אחד מן המערערים קיבל בסמוך לפני פרישתו, הודעה מן העירייה בדבר תנאי גמלתו. בין השאר הודיעה העירייה כי תוספת הגמול הממושך תהווה חלק משכרו הקובע לעניין תשלום הגמלה.
ד.     ביום 2.11.03 ניתנה החלטת ביניים של הממונה על השכר "להפסיק את תשלום הגמול הממושך החל ממשכורת חודש נובמבר 2003 לכל הגמלאים שהחלו לקבל תוספת זו לאחר 1.3.99". אין חולק כי קודם לקבלת החלטת הביניים האמורה הובאה לפני הממונה עמדת ארגון העובדים בקשר לכוונתו של הממונה להפסיק את תשלום התוספת בגמלתם של הפורשים. ביום 20.11.03 הודע למערערים על הפסקת תשלום התוספת בגמלתם החל מגמלת נובמבר 2003.
ה. ביום 28.2.04 נשלח אל כל אחד מן המערערים בנפרד מכתב שבו הוא
מוזמן לטעון טענותיו בקשר להפחתת התוספת מגמלתו.
     ביום 2.5.04 ניתנה החלטתו של הממונה בה נקבע, בין השאר, כדלקמן:

"לאחר עיון בטענותיהם של ב"כ הגמלאים, הגמלאים עצמם, ב"כ ארגון העובדים וכן תגובות העירייה, אשר הוזכרו לעיל (וכן תגובה נוספת של העירייה מיום 13.1.04), ובכלל זה טיעוני הצדדים כפי שבאו לידי ביטוי בהליכים המשפטיים המתנהלים בבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב, הריני מחליט כדלהלן:

שכרם הקובע של הגמלאים הוגדל בשיעור של 15% ערב פרישתם, וזאת בניגוד לחוק הגמלאות, וללא אישורו של הממונה על השכר. מדובר בהסכם מקומי בעיריית תל אביב, אשר ההסכם הקיבוצי הכללי מיום 3.3.99 איננו חל עליו, שכן ההסכם איננו חל על הסכמים מקומיים שעניינם תנאי פרישה וגמלאות.
אינני מקבל את הטענה, כאילו ההסכם לתשלום הגמול הממושך הינו הסכם ארצי כהגדרתו בהסכם הקיבוצי מיום 3.3.99, וכן אינני מקבל את הטענה, כי מדובר בהסכם משנת 1973, שאיננו כפוף להוראות סעיפים 29 לחוק, שכן ההסכם השתנה במהלך השנים, ובכלל זה בשנת 1987. כמו כן, ההסכם במתכונתו הנוכחית משולם רק החל משנת 1988, לאחר שהסכם דומה בוטל על ידי בית המשפט המחוזי, כאמור לעיל, והחלטת העירייה לשלם את הגמול הממושך לגמלאים בלבד לאחר ביטול התשלום לעובדים פעילים יש בה כדי לעקוף את הוראתו של בית המשפט ושל הממונה על השכר.

לאור כל האמור לעיל, הריני מורה לעיריית תל אביב להפסיק את תשלום הגמול הממושך לאלתר לכל הגמלאים שפרשו החל מיום 1.3.99, והמקבלים תוספת זו, וכמובן שלא לשלם עוד תוספת זו לגמלאים שיפרשו בעתיד"( ההדגשות שלי ר.ר.).

ו.     ביום 15.6.04 השלימו חלק מן הגמלאים את טיעוניהם לפני הממונה, וביום 15.12.04 ניתנה החלטתו הסופית של הממונה לפיה לא יהיו המערערים זכאים להמשך תשלום התוספת בגמלתם. אחדים מהם חויבו להשיב את הכספים ששולמו להם בגין התוספת, באופן חלקי או מלא. יצוין כי הממונה החליט על המשך תשלום התוספת בגמלתם של שנים מן הגמלאים, שהגישו תביעה בבית הדין האזורי.

ז.     בהליך אחר, שהתנהל במסגרת סכסוך קיבוצי בבית הדין האזורי בתל אביב, נבחנה חוקיות תשלום התוספת בגמלתם של עובדי העירייה, לאחר שהממונה על השכר הורה בהחלטה מיום 5.1.03 שלא לשלם את התוספת בגמלתם של עובדי העירייה שיפרשו מעבודתם בעירייה לאחר ה-5.1.03 (השופטת נטע רות ונציגי הציבור יהודית ארבל ומר ברוך איזנברג, ס"ק 57/03). בפסק דינו של בית הדין באותו הליך נקבע כי אין להתערב בהחלטת הממונה שניתנה כדין. על פסק הדין לא הוגש ערעור לבית הדין הארצי (להלן - פסק הדין שבסכסוך הקיבוצי).

פסק הדין שבערעור

3. בפסק הדין שבערעור עמד בית הדין האזורי על הוראות ההסכם הקיבוצי
שבין מרכז השלטון המקומי לבין הממונה על השכר שנחתם ביום 3.3.99 אשר בא להסדיר את נושא חריגות השכר ברשויות המקומיות (להלן - "הסכם מרץ 99"), וקבע, כי אין הוא חל על ההסדר בדבר תשלום תוספת הגמול הממושך בהיותו של ההסדר בדבר תשלום התוספת, הסדר "בעניין תנאי פרישה וגמלאות". משכך, לא קיבל הסדר הגמול הממושך "הכשר" בהסכם מרץ 99. בית הדין האזורי הוסיף וקבע, כי מקור הזכאות לתשלום התוספת בניסיון לעקוף את הוראות הממונה שהורה על ביטולה, ואת פסק דינו של בית המשפט המחוזי שאישר את החלטת הממונה על השכר. בית הדין האזורי אף עמד על כך, כי בנסיבות העניין לא התקיים התנאי שבהסכם מרץ 99 בדבר "יישום בפועל" של ההסכם החורג על המערערים ערב חתימתו של הסכם מרץ 99, וזאת נוכח תחולתה של החלטת הממונה בדבר שלילת התוספת מאותם הגמלאים שהתוספת החלה להשתלם בגמלתם אך לאחר 3.3.99. בית הדין דחה את טענת המערערים לפיה אין בנסיבות העניין תחולה להוראת ס' 29 לחוק יסודות התקציב. נוכח מקורו של תשלום התוספת עוד בהסכם משנת 1973. כמו כן סבור היה כי אין להכיר באינטרס ההסתמכות שלהם על תשלום התוספת בגמלתם, וזאת נוכח העובדה שעוד בשנת 1987 גילה הממונה על השכר את דעתו כי תשלום הגמול הינו בלתי חוקי והורה על הפסקתו, והחלטתו אושרה על ידי בית המשפט המחוזי. בית הדין אימץ את הקביעה שבפסק הדין בסכסוך הקיבוצי מפי השופטת נטע רות, לפיה, העובדים הותיקים ידעו לפחות משנת 1987 כי עליהם לנקוט במידת הזהירות הראויה בעת שהם מכלכלים צעדיהם על בסיס ההסדר בדבר תשלום הגמול. בית הדין האזורי סבור היה כי בכך שהמערערים בהליך דנן קיבלו בפועל את התוספת בגמלתם אין כדי לשנות לעניין אינטרס ההסתמכות.
בית הדין הוסיף וקבע, כי הממונה שקל את השיקולים הרלבנטיים לגבי כל הגמלאים בשים לב למועדי פרישתם, ולאחר שנתן זכות טיעון פרטנית לכל גמלאי וגמלאי. בהחלטתו הסופית של הממונה אף ניתן ביטוי לכך שנשקלו הנסיבות האישיות של כל אחד מן המערערים.
בית הדין דחה את תביעת המערערים לחיוב העירייה בפיצוי בגין תשלום הגמול הממושך בניגוד לחוק, ובגין מצגי השווא שהציגה בפניהם, בקובעו כי קבלת טענה זו "תביא למצב אבסורדי שיעקור מתוכן את הוראת ס' 29 לחוק. כאשר מחד תפסיק העירייה את התשלום, ומצד אחר תחויב בתשלום פיצוי בגינו". כמו כן דחה את טענות המערערים בקשר לדרישת ההשבה בה חויב אך חלק קטן מהם. בית הדין קבע כי הממונה שקל את עניינו של כל אחד מן המערערים ואף ניתנה הזדמנות נוספת לניצול זכות הטיעון למי מי שלא ניצל אותה. נקבע כי החלטתו של הממונה בעניין ההשבה סבירה ומידתית. על סמך כל האמור דחה בית הדין האזורי את תביעתם של המערערים.
נציין כי בית הדין אימץ בפסק דינו במידה רבה, את מה שנקבע בפסק הדין שניתן בסכסוך הקיבוצי שהתנהל בקשר לתוספת הגמול הממושך (ראו התייחסותנו לעיל בפסקה 2ה).

הערעור
4.     עיקרי טענות המערערים
בעיקרו של דבר חוזרים המערערים בטיעוניהם לפנינו על טענותיהם כפי שנפרשו בפני בית הדין האזורי. לטענתם, החלטתו של הממונה בדבר ביטול תוספת הגמול הממושך בגמלתם ניתנה בחוסר סמכות, וזאת נוכח העובדה שמקורה של תוספת הגמול הממושך בהסדר משנת 1973, הרבה קודם לחקיקתו של חוק יסודות התקציב. במצב דברים זה, ס' 29 לחוק יסודות התקציב אינו יכול להביא לביטולו של ההסדר שקדם לחקיקתו. לחלופין טוענים המערערים, כי גם אם מדובר בהסדר שנכנס לגדר סמכותו של הממונה, הרי שהוא הוכשר במסגרת הסכם מרץ 1999, לכל הפחות בנוגע לאלו שהשלימו שלושים ושש שנות שירות ערב חתימתו. זאת, לאור העובדה שהסכם מרץ 99 מכשיר את כל ה"הסכמים המקומיים" שנהגו קודם למועד הקובע (31.8.98) "כפי שהם מיושמים על כל עובד העובד ערב חתימת ההסכם". לטענת המערערים, הזכות לגמול השירות המיוחד היוותה חלק מחוזה העבודה שלהם זמן רב קודם לתחילת ביצוע התשלום הלכה למעשה. על כן יש לראות את אותה זכות כ"מיושמת" למעשה גם קודם לתחילת התשלום בפועל, סמוך לפרישתם של המערערים. לעניין זה מציין ב"כ המערערים כי שלושה מן המערערים המשיכו לעבוד בעירייה לאחר המועד שבו היו אמורים לפרוש על פי הוראות הדין, וזאת לאחר שנעתרו לבקשת העירייה לדחות את מועד פרישתם.
מוסיפים המערערים וטוענים כי בהחלטת הממונה נפלו פגמים של חוסר סבירות והעדר מידתיות בהיותה מותחת קו מבחין שרירותי בין גמלאים שהם בעלי נתונים דומים. לא ניתן להצדיק מצב דברים בו ההבחנה היחידה בין שני גמלאים בעלי נתונים זהים לעניין הזכאות לתוספת הגמול תהיה מועד הפרישה לגמלאות.
המערערים סבורים עוד, כי בית הדין לא נתן משקל מספיק לתום ליבם כמו גם לאינטרס ההסתמכות שלהם. לטענתם, לרבים מהם נגרם נזק של ממש כתוצאה מהסתמכות זו. כמו כן הם טוענים כי הממונה התעלם מכך שרבים מהם קיבלו שכר נמוך יחסית. אף לא היה מקום להשוות את גובה גמלתם לשכר הממוצע במשק, שאיננו מצב נכון להשוואה, בהיותו משקף גם את שכרם של עובדים במשרה חלקית, עובדים חסרי ניסיון, עובדים צעירים חסרי וותק וכיו"ב. לטענת המערערים, הממונה לא נתן כל משקל להיותם גמלאים; לא ניתן משקל מספיק לנסיבות אישיות קשות של חלקם, ולא הייתה התחשבות במשך תשלום הגמול בפועל. כמו כן טוענים המערערים כי הממונה לא הציג כל נימוק של ממש שיצדיק את דרישת ההשבה, שיש בה היבט של תחולה רטרואקטיבית להחלטתו.
לטענת המערערים, ככל שיקבע כי לא נפל פגם בהחלטת הממונה, מן הראוי לחייב את העירייה בפיצוי בגין הנזק שנגרם להם ממצג השווא שהציגה העירייה כלפיהם, המגיע כדי הטעיה, רשלנות וחוסר תום לב.
המערערים סבורים, כי מקרה זה הוא מקרה קיצוני, וראוי שבית הדין יפעיל בו ביקורת שיפוטית שתשים גבולות לממונה על השכר.

עיקרי טענות עיריית תל אביב יפו
5.      לטענת העירייה, מנהל היחידה לאכיפה במשרד האוצר פנה אליה בחודש יולי 98 בבקשה לקבל הסברים והבהרות על תשלומים חריגים לכאורה שהיא משלמת לעובדיה, ובין היתר הביע עמדתו לעניין תשלום תוספת הגמול הממושך בקובעו, כי תשלומה נוגד את הוראות חוק יסודות התקציב. לאחר שהגיבה בשעתו לפניית הממונה על השכר, לא קיבל הממונה החלטה אופרטיבית בקשר לתוספת הנ"ל. רק בינואר 2002, כשלוש שנים לאחר חתימת הסכם מרץ 99 פנה הממונה וביקש את התייחסות העירייה לתשלום התוספת. בהעדר הוראה או התייחסות מטעם הממונה במהלך כל התקופה האמורה, סברה העירייה כי היא פועלת כדין בהמשיכה לשלם למערערים את תוספת הגמול הממושך.
      אף שסברה כי תשלום תוספת הגמול אינו נוגד את הוראות הסכם מרץ 99, הייתה העירייה חייבת לפעול על פי הוראותיו של הממונה, שניתנו בתוקף סמכותו מכוח הוראות חוק יסודות התקציב. בתקופה שלפני כן פעלה העירייה בהתאם להסדר המקומי שנהג אצלה, לפיו הייתה מחויבת בתשלום תוספת הגמול הממושך. לאור העובדה, שההסדר המקומי בעניין תוספת הגמול הממושך הונהג הרבה קודם למועד הקובע הנזכר בהסכם חריגות השכר, היה מובן, כי ניתן להמשיך ולשלמה לעובדים העונים על התנאים. כל עובד שהשלים 36 שנות עבודה רצופות היה זכאי לקבל את התוספת עוד בהיותו עובד פעיל, בסמוך לפרישתו. משכך, החלטת הממונה המבוססת על ההנחה שהסכם החריגות אינו חל על גמלאים שגויה, כיון שהממונה לא היה ער לכך שכל המערערים קיבלו את התוספת עוד לפני פרישתם לגמלאות, בהיותם עובדים פעילים בעירייה. על כן הסכם מרץ 99 חל על תשלום התוספת, וזאת בניגוד לעמדת הממונה .
     עוד טוענת העירייה, כי החלטת הביניים שנשלחה אל המערערים בעניין הפסקת תשלום התוספת החל מחודש נובמבר 2003, התקבלה לאחר שהממונה על השכר שמע את טענות העירייה, יו"ר ארגון הגמלאים וארגון הגמלאים באמצעות בא כוחם.
      הטיפול בעניינם של הגמלאים הופקד על ידם בידי ארגונם היציג, וכפי הנהוג במקרה של הליך שימוע קיבוצי, נערך הליך השימוע בשלב הראשון אצל הממונה על השכר במישור הקיבוצי. למעלה מן הדרוש אפשר הממונה לכל אחד מן המערערים להוסיף על הטענות שכבר נשמעו, באופן שלכל אחד מהם ניתנה הזדמנות להעלות טענות נוספות.
העירייה לא העניקה את התוספת נשוא הדיון במסגרת משא ומתן עם כל אחד מן המערערים או על בסיס אישי. אין לקבל את טענת ההסתמכות המועלית בהקשר זה על ידי המערערים, ואף יש לדחות את טענת המערערים לסעד החלופי המבוקש על ידם כחלק מגמלתם, לדרגת פרישה. זאת לאור ההסכמה שניתנה על ידי יו"ר ארגון העובדים בשעתו לביטול ההסדר בדבר תוספת דרגה לעובדים שהשלימו שלושים ושש שנות עבודה רציפה בעירייה.
אין לייחס לעירייה כל אחריות לנזק הלכאורי שנגרם או שייגרם למי מהמערערים, נזק שכלל לא הוכח. תשלום פיצוי כספי למערערים מידי העירייה אינו הגיוני, שכן העירייה תימצא כמי שמוסיפה למערערים תשלומים המהווים למעשה את תוספת הגמול הממושך בכינוי אחר, ובדלת האחורית.
המערערים היו ערים למגבלות שהטיל עליהם הסכם מרץ 99, והעדיפו ליטול על עצמם סיכון ולקבל את התוספת. אין להעניש את העירייה על החלטת הממונה על השכר, שלה אין חלק בה.

עיקרי טענות הממונה על השכר
6.     לטענת הממונה, החלטותיו בדבר הפסקת תשלום הגמול הינן מדתיות, וסבירות ובדין יסודן. בשלב ראשון התקבלה ההחלטה הזמנית לאחר קיומו של הליך שימוע לארגון עובדי העירייה. לאחר מכן ניתנה לכל אחד מן הגמלאים שפרש לאחר 1.3.99, וושלגביו שקל הממונה את ביטול ההסדר בעניין תשלום הגמול הממושך, הזדמנות לטעון טענותיו בפני הממונה. הממונה לקח בחשבון את כל טענותיהם של המערערים באשר לנסיבותיהם האישיות .      
לטענת הממונה, הסכם חריגות השכר אינו חל על תוספת הגמול הממושך כפי ששולמה בעיריית תל אביב, שכן מדובר בתוספת שעניינה תנאי פרישה וגמלאות. בעובדה שהגמול הממושך משולם חודש לפני הפרישה, אין כדי לשנות מכך שמדובר בהסכם שעניינו תנאי פרישה וגמלאות. הממונה על השכר התחשב אמנם בעקרונות הסכם חריגות השכר בבואו להכריע בעניינם של המערערים וחבריהם, אך זאת הוא עשה אך לפנים משורת הדין.
באשר לסעד החלופי המתבקש, להשיב על כנו את ההסדר משנת 1973 לעניין דרגת פרישה- היום מרבית הגמלאים מקבלים דרגת פרישה, בין אם היו זכאים לה לפי תנאי הסכם ובין אם לאו. חזקה, כי חלקם הגדול של המערערים ממילא קיבלו דרגת פרישה ערב פרישתם.
     אף אחד מן המערערים לא קיבל את הגמול הממושך ערב חתימת הסכם חריגות השכר. כך שאפילו היה נקבע, כי תשלום תוספת הגמול הממושך נכנס בגדרו של הסכם מרץ 99, לא התקיים התנאי שבהסכם בדבר "יישום בפועל" של התשלום ערב חתימתו של ההסכם. העובדה שהמערערים קיבלו את הגמול הממושך בפועל לאחר מרץ 99 אינה מקנה להם כל זכויות על פי הסכם מרץ 99.
     באשר לאינטרס ההסתמכות עליו נסמכים המערערים- בפסק הדין נקבע כי למערערים "אינטרס הסתמכות מופחת", הנובע מכך שהגמול הממושך כבר בוטל בעבר על ידי בית המשפט והממונה על השכר עצמו. ויתרה מכך, מרבית המערערים אינם נדרשים להשיב את הסכומים ששולמו להם בניגוד לדין. גם מיעוטם שחויב בהשבה לא נדרש להשיב את מלוא הסכום, כי אם בדרך כלל חלק קטן ממנו.
עוד נטען כי יש לדחות את טענת המערערים לפיה יש לראותם כמי שערב חתימתו של ההסכם כבר היו זכאים לתוספת. הממונה מדגיש לעניין זה, כי הסיבה לכך שהגמול הממושך משולם בעיריית תל אביב רק בפרישה, הינה ביטולו של הסכם תשלום הגמול לעובדים הפעילים על ידי הממונה ועל ידי בית המשפט. על כן יש לדחות את הטענה, כי זכותם של המערערים התגבשה עוד בהיותם עובדים פעילים, עם צבירת הוותק של שלושים ושש שנים.
     הממונה על השכר מוסיף עוד וטוען כי מרבית המערערים משתכרים שכר הגבוה מן השכר הממוצע במשק, המהווה קריטריון עזר לצורך שיקולים הנוגעים להכנסתם של הגמלאים, הנלקחים בחשבון במסגרת "שיקולי צדק". בנוסף, בשכרם של המערערים ניתן למצוא חריגות רבות נוספות, שבהן הממונה לא התערב.
     מול טענותיהם הלגיטימיות של המערערים הנתלים בהיותם גמלאים מבוגרים שגמלתם נמוכה והוצאותיהם מרובות, עומדים שיקולים כבדי משקל עליהם אמון הממונה על השכר, והם מניעת אפליה בין גמלאי הגופים המתוקצבים לבין גמלאי שירות המדינה, וכן שמירה על מסגרות שכר ומסגרות תקציביות ראויות.
     אין ממש בטענת האפליה שמעלים המערערים בין מי שפרש בסמוך לפני מרץ 99 לבין מי שפרש בסמוך לאחר מכן. לו היה הממונה נמנע מהחלת עקרונות ההסכם על המערערים, היה מופסק התשלום לכל מי שפרש מאז 1988, כפי ששקל הממונה לעשות מלכתחילה. מבחינת שיקוליו של הממונה על השכר נמצא כאן איזון ראוי, המבוסס על הסכמות שהושגו עם ההסתדרות עצמה במסגרת הסכם קיבוצי. הסכם מרץ 99 עצמו יצר שרירותיות מסוימת, שיש מי שנהנים מהוראותיו, ויש מי שאינם נהנים.
חיוב העירייה בפיצוי בגין תשלום גמול בניגוד לחוק ירוקן מתוכן את הוראת ס' 29 לחוק יסודות התקציב, כיוון שהעירייה תחייב להפסיק לשלם את ההטבות מצד אחד, ותחויב מתשלומן מצד שני.

דיון והכרעה
המסגרת הנורמטיבית
7.     האיסור החל על גופים מתוקצבים להתקשר בהסכמים חורגים, יחד עם החובה לקבל את אישורו של הממונה על השכר להסכמים כאלה, ובטלותם של ההסכמים הנוגדים את האישור, מעוגנים בהוראות ס' 29 לחוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985 שהן "'הליבה של מנגנון הפיקוח, והמפתח להפעלת סמכויות הממונה על השכר'. אלה הן הנורמות החלות על גוף מתוקצב או נתמך שלא להסכים ולא להנהיג שינויים או הטבות בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות או במתן הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, אלא על פי אמות המידה הקבועות בו או באישורו של שר האוצר" [עע 138/01 אורפז - עיריית בת ים ואח' (לא פורסם, 26.12.04)- להלן עניין אורפז וראו ההפניות שם]. להגשמת התכלית שביסוד הוראת ס' 29 לחוק יסודות התקציב נקבעו סמכויות הביצוע שבסעיפים 29א ו-29ב לחוק, והן מופעלות "כמסכת אחת שלמה, להגשמת תכליתו של חוק יסודות התקציב 'להנהיג הסדר הקובע באופן אפקטיבי אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין גופים הנתמכים מתקציבה' ולכך שלא יסוכלו מדעיקרא מטרותיו "(ראו בעניין אורפז שם וכן ראו: ע"א292/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית בארץ ישראל נ. מדינת ישראל פד מז(1), 397 בעמ' 408).


ולענייננו     
8. הפעלת סמכות הממונה על השכר בעניין שלפנינו, מכוח הוראותיו של חוק יסודות התקציב, מתייחסת להוראותיו של הסכם מרץ 99 שאליו הגיעה ההסתדרות הכללית עם גופי של השלטון המקומי ובהם: המרכז לשלטון מקומי, העיריות הגדולות, מרכז המועצות האזוריות, חברי המועצות הדתיות ואיגודי ערים.
     הסכם מרץ 99 נועד להסדיר את התערבות הממונה על השכר בחריגות שכר בגופי השלטון המקומי, כפי שהונהגו ויושמו בפועל עד מועד חתימתו. על פי ההסכם, שקיבל את אישורו של הממונה, אושרו חריגות שכר שניתנו לעובדים ככל שאלה יושמו בפועל ערב חתימתו [עע 1420 מדינת ישראל, הממונה על השכר - אורון (לא פורסם, 2.1.06)].
     בהסכם נמצא מנגנון מפורט לאישור הטבות חורגות שהוענקו במסגרת השלטון המקומי. המנגנון המוסכם כפי שנקבע בהסכם מרץ 99 "הינו בבחינת עסקת חבילה כוללת, כפשרה בעלת תחולת רוחב על השלטון המקומי ועובדיו ועל כל ההסכמים שנכרתו במגזר זה" [עסק 75/05 הסתדרות המעוף - עיריית רחובות (לא פורסם, 15.11.05), להלן: עניין עיריית רחובות).

9.     במרכז הדיון בערעור עומדות הוראותיו של ס' 4.1 להסכם מרץ 99 שבו נקבע כך:

"כל ההסכמים המקומיים שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו מ-1.4.82 ועד למועד הקובע אשר לא אושרו ע"י הממונה וכפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם, ימשיכו לחול על עובדים ותיקים, ככל שאין בהם כדי לגרום לשכרו של עובד ותיק להיות שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה, אלא אם תוקנו או בוטלו ע"י הוראה מהוראות הסכם זה, ויהיו מאושרים לפי סעיף 29(א) לחוק כמפורט באישור הממונה על השכר בסיפא להסכם זה"( ההדגשה שלי ר.ר.)
     "הסכמים מקומיים" לפי הגדרתם בהסכם מרץ 99 הם:

"תנאים ותניות בעניין שכר או הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, למעט בעניין פרישה וגמלאות, שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו, בין הצדדים או בין מי מיחידיהם, בהסכמים קיבוציים; או בהסדרים קיבוציים - דו צדדיים או חד צדדיים, או בהסכמות; בהתחייבויות אחרות בין שמקורם בכתב בנוהג ובעל פה" (ההדגשה שלי ר.ר.).

10.     לאחר שעיינו בפסק דינו של בית הדין האזורי מושא ערעור זה, אנו מוצאים כי קביעותיו של בית הדין ומסקנותיו המשפטיות מעוגנות היטב בתשתית העובדתית כפי שנפרשה לפניו כמו גם כהלכה הפסוקה, ולא מצאנו כל טעם שיש בו ממש להתערב בהן. פסיקת בית הדין האזורי מקובלת עלינו, ועליה נוסף אך הדגשים אחדים כמפורט להלן.

דרגת הפרישה - הסכם 73.
11. אין ממש בטענת המערערים לפיה תוספת הגמול הממושך שנשללה מהם,
הינה הטבה שהונהגה בעירייה עוד משנת 1973, וכי כפועל יוצא מכך אין תחולה להוראות חוק יסודות התקציב ולסמכויות הממונה המופעלות מכוחו. אכן, לפי התשתית העובדתית כפי שנפרשה לפני בית הדין, "מקורה" של תוספת גמול השירות הממושך הוא ב"דרגת פרישה" שהוענקה לעובדים ששירתו בעירייה למעלה משלושים ושש שנים. עם זאת, על התוספת שבמחלוקת בשיעור 15%, במתכונת כפי שהונהגה בעירייה, הוסכם בשנת 1987, במסגרת הסדר שבו בוטלה דרגת הפרישה למי ששירת בעירייה מעבר לשלושים ושש שנים. ההסדר בדבר תוספת הגמול הממושך משנת 1987 בוטל אף הוא על ידי הממונה על השכר, שהחלטתו אושרה על ידי בית המשפט המחוזי. ההסדר במתכונתו המאוחרת, שעל פיו תשולם תוספת גמול השירות הממושך אך במשכורת האחרונה לפני הפרישה וכחלק מן הגמלה, התגבש בשנת 1988 בעקבות ביטולו של ההסדר הקודם משנת 1987, וככל הנראה בניסיון לעקוף את החלטת הממונה ופסיקת בית המשפט המחוזי.

12.     הנה כי כן, בשים לב ל"גלגוליו" של ההסדר מכוחו משולמת התוספת לגמלאים ובהם המערערים, אין לראות בהחלטת הממונה ובהפעלת סמכותו מכוח חוק יסודות התקציב החלה רטרואקטיבית של החוק, על הסכם משנת 1973. ההחלטה מתייחסת באופן מובהק לתשלום תוספת הגמול הממושך, ולא להסדר בדבר דרגת הפרישה למי ששירת בעירייה שלושים ושש שנים, שעברה זה מכבר מן העולם.
ויתרה מכך, אפילו הייתה מתקבלת העמדה כי מדובר בהסכם משנת 1973, ואין אנו קובעים כך, הרי שהוא טרם יושם וטרם בוצע ביחס למערערים. משכך, אפילו מועד הולדתו של ההסדר עוד מלפני חקיקת חוק יסודות התקציב, הממונה על השכר היה מוסמך להורות על אי ישומו בעתיד על מי שלגביו הוא טרם יושם (ראו על כך גם בפסק דינו של בית הדין האזורי בסכסוך הקיבוצי).
     
13.     טוענים עוד המערערים, כי אם תדחה טענתם בדבר מקורה של ההטבה החורגת בהסדר משנת 1973, כי אז חל עליהם הסכם מרץ 99, וזאת נוכח היותו של ההסכם שמכוחו משולמת להם התוספת, "הסכם מקומי". לשיטתם, אין לקבל את טענת הממונה לפיה מדובר בהסכם שעניינו "פרישה וגמלאות", וזאת נוכח העובדה שזכותם התגבשה לאחר שלושים ושש שנות שירות בעירייה, והתוספת אף השתלמה להם בפועל, במשכורתם האחרונה כעובדים פעילים.
נכון קבע בית הדין האזורי בפסק דינו כי אין בטענה זו ממש. מן התשתית העובדתית כפי שנפרשה בשני ההליכים שנוהלו בפני בית הדין האזורי - הן בסכסוך הקיבוצי כמו גם בהליך מושא ערעור זה עולה, כי בסמוך לאחר פסילתו של תשלום התוספת לעובדים הפעילים בעירייה על ידי הממונה על השכר עוד בשנת 1987, ואישור החלטת הממונה על ידי בית המשפט המחוזי בשנת 1988, התגבש ההסדר לתשלום התוספת במשכורת האחרונה של העובד ערב פרישתו, כך שהיא תשולם בגמלתם של מי שעבדו בעירייה במשך למעלה משלושים ושש שנים. משכך, ההטבה הכספית הגלומה בתוספת, במתכונת כפי שהתגבשה בעיריית תל אביב הינה הטבה כספית "בעניין פרישה וגמלאות" ובהיותה כזו, אין היא עונה להגדרת "הסכם מקומי", כפי שנקבעה בהסכם מרץ 99.
     ודוק, בסעיף 4.1 להסכם מרץ 99 הותוותה המסגרת להכרת הממונה ב"הסכמים מקומיים" כהגדרתם בהסכם, והם, ורק הם קיבלו את אישור הממונה למרות חריגותם. בהיות ההטבה מושא דיון זה בעניין "פרישה וגמלאות" ממילא לא נתן לה הממונה על השכר את אישורו כהטבה חריגה, במסגרת הסכם מרץ 99 .

14.     ואם לא די באמור, ואפילו היינו קובעים, כי ההסדר בעניין תשלום ההטבה לגמלאי העירייה ששירתו בה למעלה משלושים ושש שנים נכנס בגדרם של "הסכמים מקומיים" לפי ההגדרה כפי שנקבעה בהסכם מרץ 99, ממילא לא התקיים בנסיבות העניין התנאי שבהוראות ס' 4.1 להסכם לפיו אישורו של הממונה ניתן לאותם תשלומים שלא אושרו על ידו קודם לכן "וכפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם". אין לקבל את טענת המערערים לפיה יש לראותם כמי שהתקיים בהם התנאי האמור, נוכח העובדה שזכותם התגבשה עם חלוף שלושים ושש שנים לשירותם בעירייה, ואך מועד התשלום הוא שנדחה למועד הסמוך לפרישתם.
בקשר לכך כבר נקבע בפסק הדין מפי הנשיא אדלר בעניין עיריית ירושלים כי אחד התנאים לאישורו של הסכם חריג לפי הוראת ס' 4.1 להסכם מרץ 99 הינו שההסכם החריג יושם בפועל [עע 1249/02 עיריית ירושלים - כהן (לא פורסם, 2.9.05)].
עמדה על כך גם חברתי השופטת ארד בפסק הדין בעניין עיריית רחובות שם נקבע, כי "אישור הממונה לא ניתן להסכמים מקומיים מכוחם ניתנו הטבות השכר החריגות, כי אם לתשלום החורג מכוח יישומו של הסכם מקומי, כפי ששולם לעובד הספציפי עם חתימת ההסכם". ועוד נקבע בפסק הדין בעניין עיריית רחובות:

"סעיף 4.1 להסכם מרץ 99 מתייחס להסכמים מקומיים אשר 'מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם'. כעולה מלשונו המפורשת של סעיף 4.1 ממטרתו ומתכליתו, אין נכללת בגדר 'הגנתו' של סעיף זה זכות לתשלום נדחה כל עוד לא התגבשה לכדי תשלום בפועל לעובד הספציפי, ערב חתימת הסכם מרץ 99. בהעדר יישום בפועל "נופלת" הזכות אל מחוץ לגבולות ההסדר שבהסכם. זה אחד מביטוייה של הפשרה אליה הגיעו הצדדים להסכם מרץ 99. מששולמו הטבות השכר לעובדים לאחר הסכם יוני 99 ומכוחו, אין הן "חסינות" מפני בחינת הממונה ומפני החלטתו על חריגותן ודרישתו להפחתתן ולהחזר, כפי שנקבע"(ההדגשה שלי ר.ר).


15.     הנה כי כן הדברים מדברים בעד עצמם. התשלום החורג כפי ששולם בפועל לעובד ספציפי ערב חתימת הסכם מרץ 99 הוא, ורק הוא, קיבל את אישורו של הממונה במסגרת ההסכם.
אין חולק כי תוספת הגמול הממושך לא שולמה למערערים ערב חתימת הסכם מרץ 99. זה גם היה "קו הגבול" שקבע לעצמו הממונה בדרישה שהציב לעיריית תל אביב לעניין הפסקת תשלומה. משלא יושמו התשלומים החורגים בפועל על המערערים ערב חתימתו של הסכם מרץ 99, ממילא הוא לא הכשיר אותם, ואין הם נכנסים בגדר "ההגנה" שהוענקה בו לתשלומים חורגים. נציין כי מן הטעם הזה אף נדחתה תביעתם של עובדי עיריית חיפה שהשלימו שלושים ושש שנות שירות כנגד החלטת הממונה לבטל תשלום "תוספת ותיקים" בשכרם, לאחר 3.3.99 (ראו עסק 6/03 הסתדרות הפקידים עובדי המנהל והשירותים עירית חיפה, לא פורסם ניתן ביום 24.2.04).

16.     את טענת המערערים בדבר הפלייתם לרעה לעומת אחרים שהתוספת כן משולמת בגמלתם, כגון כאלו שפרשו לגמלאות אך חודש לפניהם, יש לדחות מכל וכל. כבר ציינו כי בהיות עניינה של ההטבה מושא הדיון "בתנאי פרישה וגמלאות" אין היא נכנסת לגדרו של הסכם מרץ 99. היה זה הממונה על השכר שבחר שלא להחמיר עם גמלאי עיריית תל אביב, והחיל לגביהם את עקרונות הסכם מרץ 99 באופן שהורה על הפסקת התשלום אך לגבי מי שהתשלום החורג לא יושם לגביו ערב חתימתו של ההסכם. ויודגש, הסכם מרץ 99 הינו הסכם קיבוצי כללי בין ההסתדרות לבין גופי השלטון המקומי .
     בעקרונות ההסכמה בין הצדדים להסכם, כפי שבא לידי ביטוי בהסכם מרץ 99 נמצא "ישור קו" לגבי העתיד, כך שעד מועד מסוים בלבד ולא לאחריו מסכים הממונה לאשר תשלומים חורגים.
     במתיחת קו הגבול, כך שמכאן ואילך אין ניתנת עוד הסכמת הממונה להכשיר חריגות שכר, ודאי אין משום אפליה, ולו מן הטעם שמלכתחילה, לא הייתה לעובדים כל זכות לקבל תשלומים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות הדין.

17.     המערערים מוסיפים ונתלים עוד ב"הסתמכותם" על התשלום בגמלתם, ועל הפגיעה שנפגע אינטרס ההסתמכות שלהם, עם שלילתה של התוספת.
     בקשר לעצם ההסתמכות על הסדר שהוא בלתי חוקי כבר הביע בית דין זה את דעתו בפרשת אורפז בקובעו, כי "הסתמכות על הסדר בלתי חוקי מדעיקרא, הנוגד את חוק יסודות התקציב, לאו הסתמכות היא" (ראו שם בפסקה 40 לפסק הדין). ומכל מקום, ככל שקיים אינטרס הסתמכות הראוי להגנה בנסיבות שלפנינו, מקובלת עלינו הגישה, כי בהסכם מרץ 99 גופו נמצא ביטוי לאיזון אמיתי בין אינטרס ההסתמכות של העובדים, לבין האינטרס של כלל הציבור, לשים קץ לתופעות של הסדרים בלתי חוקיים המנוגדים להוראות חוק יסודות התקציב. בהסכם מרץ 99 נמצא מחד, הגנה על אינטרס ההסתמכות הבאה לידי ביטוי במתן הכשר להסכמים חורגים מסוימים ככל שהם יושמו בפועל עד למועד חתימתו של ההסכם. מאידך, נשלל ההכשר מהמשך יישומם של ההסכמים החורגים במועדים שלאחר חתימתו של ההסכם (ראו על כך בפסק הדין מפי השופטת נטע רות בפסק הדין בעניין הסכסוך הקיבוצי). נכונה בעינינו גם קביעתו של בית הדין האזורי, כי בנסיבותיו הספציפיות של המקרה דנן, אין להכיר באינטרס הסתמכות מוגבר של העובדים, וזאת נוכח "קורותיה" של תוספת הגמול הממושך, שבהיותה בלתי חוקית, כבר בוטלה על ידי הממונה על השכר עוד בשנת 1987, ואף אושר ביטולה על ידי בית המשפט המחוזי.
ובנוסף לכך - בהחלטות הפרטניות שקיבל הממונה בקשר לכל אחד מן המערערים ניתן משקל לאינטרס ההסתמכות, ככל שהיה כזה למי מהם. ביטוי להתחשבות באינטרס זה ניתן למצוא בפטור שניתן לרוב רובם של המערערים מחובת ההשבה של התוספת ששולמה בגמלתם שלא כדין מאז פרישתם.

18. באשר לעצם החיוב בהשבה - החלטת הממונה ניתנה בגדר סמכותו ובהתאם להוראות הסכם מרץ 99, לאחר שקיים את חובת השימוע ועל פי העקרונות והכללים של המשפט המנהלי. דין טענותיהם של המערערים בנוגע לעצם החיוב בהשבה להידחות, גם לעניין זה [ראו לצורך השוואה עע 1420/04 מדינת ישראל, הממונה על השכר- אורון (לא פורסם, 2.1.06)].
ויודגש- בהחלטותיו המפורטות של הממונה מיום 2.5.04 ומיום 5.12.04 התייחס הממונה לנסיבותיהם האישיות של המערערים, ושקל את ענינו של כל אחד מהם בנפרד. מן ההחלטות עולה כי הממונה שקל שיקולים הקשורים במשך התקופה בה שולמה התוספת לכל אחד מן המערערים, במצב בריאותם, בגובה גמלתם, במהות תפקידם, ועוד. מהחלטות הממונה עולה התחשבותו בנסיבותיהם האישיות המיוחדות של המערערים. עובדת היותו של הממונה פתוח לשכנוע באה לידי ביטוי באופן מובהק ביותר, בהחלטתו מיום 5.12.04 שניתנה בעקבות השימוע המשלים שערך, בה ביטל החלטות קודמות בקשר לאחדים מן הגמלאים שחויבו בהשבה (ראו למשל את החלטותיו של הממונה בעניין הגמלאים תמר תדמון וחנה אבני), והפחית סכומי ההשבה לגבי אחרים. אין חולק כי אך מיעוטם של המערערים התבקשו להשיב את התוספת ששולמה להם. מבין אותם מעטים שחויבו בהשבה, אך חלק קטן מהם חויב בהשבה של מלוא התוספת ששולמה להם מאז פרישתם.

19. לא מצאנו ממש בטענות המערערים המבקשים, לחלופין, כי עיריית תל אביב תפצה אותם על הנזק שנגרם להם נוכח דרך התנהלותה כלפיהם. בפיצוי כפי שמתבקש יש כדי ל"החטיא" את התכלית העומדת ביסוד הוראותיו של חוק יסודות התקציב, לקיומה של מדיניות שכר אחידה בשירות הציבורי ושמירה על קופת הציבור. בחיוב העירייה בפיצוי המערערים לפי המבוקש נמצא עצמנו שבים ונותנים תוקף להסדר שנמצא פסול מעיקרו, דרך החזרתם של התשלומים החורגים לכיסם של המערערים, מן הדלת האחורית.

20.     סוף דבר
     הערעור נדחה.
     בשים לב למדיניות הנקוטה על ידינו שלא לחייב גמלאים בהוצאות משפט, אין צו להוצאות.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. פירוש הסכם

  2. הסכם גריסה

  3. הסכם אחסנה

  4. הסכם להסכים

  5. הסכם פאושלי

  6. הסכם רוטציה

  7. עיכבון הסכמי

  8. הסכם אספקת גז

  9. הסכמים חורגים

  10. הסכם לוקסמבורג

  11. הסכם הקשישים

  12. הסכם דמי רצינות

  13. הסכם להקמת גינה

  14. הסכם אספקת כפפות

  15. תחולת הסכם הבראה

  16. הסכם להשכרת ציוד

  17. הסכם רכישת שתילים

  18. הסכם שירות מרכזיה

  19. הסכם לאספקת שתילים

  20. הסכם הפצה בהתנהגות

  21. הסכם חליפין במקרקעין

  22. השכרת משנה ללא הסכמה

  23. עורך דין הסכם סודיות

  24. הסכם שירותי תדמיתנות

  25. תנאי מקפח בהסכם ניהול

  26. הסכם שימוש בשטח חקלאי

  27. הסכם מכירת עגלים לבשר

  28. הסכם פתרון בעיה כספית

  29. סעיפים מעורפלים בהסכם

  30. הסכם גידול יבול חקלאי

  31. החתמת עולה חדש על הסכם

  32. הסכם למכונות אוטומטיות

  33. צו הפסקה שיפוטי בהסכמה

  34. דמי ייזום ללא הסכם בכתב

  35. דוגמא להסכם סיום עבודה

  36. הסכם להקמת שכונת מגורים

  37. הסכם הזמנת שירותי ניקיון

  38. הסכם להשאלת ציוד והספקת גז

  39. הסכם אופציות לעובדים דוגמא

  40. הסכם אופציה לרכישת מקרקעין

  41. הסכם רכישה וחלוקת שימוש בדירה

  42. הסכם בין שותפים בחברת נדל''ן

  43. הסכם הפקדת ניהול תיק פנסיוני

  44. בכתב התביעה נטען כי ההסכם הופר

  45. הסכמה בהתנהגות לשינוי תנאי עבודה

  46. הסכם התחייבות לרכישת נכס בבאר שבע

  47. הסכם לביצוע עבודות תיקון וחידוש רעפים

  48. הסכם לביצוע עבודות חשמל בפרויקט בניה

  49. נטען כי לא שולמו דמי ההפעלה בהתאם להסכם ההפעלה

  50. יישום הסכם הביניים בין מדינת ישראל לבין אש"ף

  51. טענת הסכם למראית עין ע''י מי שלא היה צד להסכם

  52. האם איחור במסירה מהווה ''הפרה יסודית'' של הסכם

  53. הסכם ההמחאה ניתן לפרשנות ולהשלמה מתוך נסיבות כריתתו

  54. נטען שלמרות ההסכם, היתה לכל הצדדים כוונה להתקשרות ארוכת טווח

  55. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון