להלן פסק דין בנושא סעיף 197 לחוק התכנון והבניה:

פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.     השאלה בערעור זה הינה האם עומדת למערערת בנסיבות הענין זכות לפיצויים על פי סעיף 197 פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 בגין פגיעה נטענת במקרקעיה עקב תכניות בנין עיר שהוחלו בתחומם.

המערערת הגישה תביעה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב לפיצויים על פי סעיף 197(א) לחוק התכנון והבנייה בגין פגיעה במקרקעיה על ידי תכניות שלא על דרך הפקעה.

     בית המשפט המחוזי (כב' השופטת ד. פלפל) דחה את התביעה בקובעו כי המערערת לא הוכיחה כי נגרם לה נזק עקב החלת התכניות על מקרקעיה, ומכאן שלא נתגבשה זכותה לפיצוי.

העובדות
2.     בתחילת שנת 1974 רכשה המערערת מקרקעין בנתניה (חלקה 10 בגוש 8242) (להלן - "החלקה"). ביום 29.3.74 נרשמו המקרקעין על שמה כבעלים במירשם המקרקעין. על האיזור חלה אותה עת תכנית נת/229 שהיתה בתוקף משנת 1943 (להלן - "התכנית המקורית"). על פי תכנית זו, שטח של 2856 מ"ר מהחלקה יועד לדרכים, ויתרתו - 7040 ממ"ר יועד לבנייה כאזור מגורים ג' (Residential Zone C).

     בשנת 1968 הוכרזה החלקה ביחד עם חלקות רבות אחרות כקרקע חקלאית (י.פ. 1435 מיום 29.3.68) (להלן - "ההכרזה"). הכרזה זו נעשתה על ידי הועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן - "הועדה") על פי הסמכויות הנתונות לה בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה. עם מתן ההכרזה הוחלו על החלקה הגבלות בכל שימושי הקרקע למטרות שאינן חקלאיות, מכח האמור בסעיף 7 לתוספת הראשונה. על פי סעיף זה, לא ינתן היתר בניה או שימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית אלא בהתאם לתכנית העונה לתנאים מסוימים, שאושרה על ידי הועדה, או אם הסכימה לכך הועדה. שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אף הוא אישור הועדה ואישור הועדה המחוזית. הכרזה זו על הקרקע כקרקע חקלאית נעשתה כ-6 שנים לפני שהמערערת רכשה את הבעלות בחלקה. יוצא, איפוא, כי עובר לרכישתה את החלקה, חלה על החלקה התכנית המקורית שיעדה אותה לדרכים ולאיזור מגורים ג', ועל גבי אותה תכנית הוחלה הכרזה של החלקה כקרקע חקלאית, על מגבלות הבנייה והשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא-חקלאית כמפורט לעיל.

     ב-26.8.76 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה בדבר אישורה של תמ"א 3 - תכנית מיתאר ארצית לכבישים. תכנית זו רלבנטית לענייננו מאחר, שעל פי הנטען, החלקה שוכנת בסמיכות לכביש המהיר חיפה - תל-אביב, הוא כביש החוף, והגבלות בנייה על פי אותה תכנית ישימות לחלקה.

     ביום 3.3.82 אושרה למתן תוקף תכנית מיתאר מחוזית ת.מ.מ.3, לפיה נקבע ייעודה של החלקה לקרקע חקלאית. ביום 24.8.82 אושרה למתן תוקף תכנית מיתאר מקומית נת/542, המייעדת את החלקה לאיזור חקלאי ובעתיד לבינוי כקרית חינוך. הבינוי נועד להתבצע לאחר שאוכלוסיית העיר נתניה תגיע ל-122,000 תושבים. ביום 26.8.82 פורסמה הודעה על אישורה של תכנית מיתאר מקומית נת/7/400 ובתשריט סומנה החלקה כמיועדת לקרית חינוך (להלן- "התכניות הפוגעות").

     המערערת תבעה מהועדה המקומית לתכנון ובנייה פיצויים מכח סעיף 197 לחוק בטענה כי התכניות הפוגעות פגעו בחלקה במובן זה שייעודה על פי התכנית המקורית לדרכים ולבנייה שונה ליעוד חקלאי ונאסרה בה הבנייה למגורים, ובעתיד הרחוק ישתנה יעודה לבנייה ציבורית, דבר אשר יחייב גם פעולות הפקעה.

     ביום 20.8.86 דחתה הועדה המקומית את תביעת המערערת לפיצוי בהסתמכה על חוות דעת השמאי זאב כהן לפיה זכויות המערערת בחלקה לא נפגעו כתוצאה מאישור התכניות הפוגעות. הועדה המחוזית אישרה את קביעתה של הועדה המקומית ודחתה את התביעה לפיצויים. ביסוד החלטתה עמדו הקביעות הבאות: החלקה כלולה בתחום ההכרזה על קרקע חקלאית משנת 1968, ומדובר בשטח הנמצא בלב איזור קרקעות חקלאיות שאין בו פיתוח תשתית עירונית לבנייה. אף שהקרקע היתה מסווגת בעבר כאיזור מגורים , לא נעשתה כל פעולה לפיתוחה והכשרתה ליעוד זה; על פי תכנית הדרכים תמא/3 מאוגוסט 1976, נקבע קו הבנין מציר הדרך (כביש ת"א-חיפה) במרחק של 150 מטר מהכביש. החלקה כלולה בתחום השטח מקו הבנין עד הכביש, האסור לבנייה. הועדה דחתה את טענת המערערת לפיה קביעת תמא 3 בענין זה לא חלה על החלקה אלא חלות הוראותיהן של תכניות קודמות הקובעות מרחקים קטנים יותר מקו הבנין לכביש. הטעם שנתנה הועדה לכך הוא כי "התכנית המקורית קבעה ייעודי קרקע בלבד "ואין בה הוראות חלוקה למגרשי בנייה". לצורך מימוש זכויות החלוקה והבניה בחלקה היה על המערערת להגיש תכנית בנין לאישור שתדון בחלוקה למגרשים, התוויית דרכי גישה והקצאת שטחים לצרכי ציבור אשר יענו על דרישות התכנון העכשוויות. אין היא יכולה להסתמך על תכנית מלפני 40 שנה שאין בה מענה לענינים אלה. תכנית כזו, גם אילו הוגשה, היתה כפופה, לדעת הועדה המחוזית, להוראות ת.מ.א/3 בענין המרחק הנדרש מקו הבנין בחלקה ועד לכביש המהיר.

     על החלטות הועדה המקומית והועדה המחוזית הגישה המערערת תביעה לבית המשפט המחוזי. הצדדים חזרו בעיקרי הדברים על העמדות שנקטו בהליכים שקדמו לתביעה המשפטית.

קביעות בית המשפט המחוזי
3.     אלה עיקרי קביעותיו של בית המשפט המחוזי:

(א)     ההכרזה על הקרקע כקרקע חקלאית הקפיאה זכויות בנייה בחלקה שהיו קימות מכח התכנית המקורית, ולא איפשרה כל בנייה עליה. במשך 14 שנים מאז ההכרזה לא נעשתה כל בנייה בשטח שניתן היה לעשותה ברשות הועדה. מאחר שמדובר באיזור חסר כל פיתוח ותשתית לצורך בנייה, הסיכוי לבטל את ההכרזה היה אפסי, והראייה כי לא הוצאו היתרי בנייה גם בחלקות אחרות, בעלות דמיון לחלקה זו.

(ב)     לענין היחס בין הוראות תמא 3 לבין התכנית המקורית בענין קביעת תחום השטח האסור לבנייה מקו הבנין של החלקה ועד הכביש, על פי סעיף 5 לתמא 3 ניתנה אמנם עדיפות להוראה סותרת בתכנית בנין קודמת, אולם במקרה זה לא הוכנה תכנית מקומית בענין זה הקובעת תחום שטח אסור אחר וגם התכניות הפוגעות לא שינו מקביעת תמא 3 בענין זה. לפיכך, חלה בענין זה הוראת תמא 3, לפיה אסורה בנייה בתחום 150 מטר מהכביש המהיר. החלקה נשוא ענייננו מצויה בתחום השטח האסור לבנייה מבחינה זו. מסקנת בית המשפט היא כי הגבלות הבנייה על החלקה נבעו, איפוא, משני מקורות: הכרזה כקרקע חקלאית שבפועל הגבילה את הבנייה, והוראת תמא 3 אשר אסרה בנייה בתחומי 150 מטר מהכביש, כאשר החלקה מצויה בתחום השטח האסור לבנייה.

(ג)     בית המשפט השעין את קביעותיו העובדתיות על חוות דעת השמאי זאב כהן מטעם ועדות התכנון וקבע כי השימוש בחלקה במהלך 18 השנים האחרונות היה שימוש חקלאי בלבד; החלקה נמצאת בלב איזור חקלאי ללא פיתוח ותשתית לבנייה למרות סיווגה מאז 1943 כאזור בנייה למגורים. לאור טעמים אלה, מאחר שלא נעשה מאומה כדי להכשירה למטרה זו, לא הוכח כי נגרם למערערת נזק כתוצאה מהתכניות הפוגעות, ותביעתה נדחתה.

טיעוני הצדדים
4.     טענות המערערת:
אלה עיקרי טענות המערערת:
(א)     בית המשפט לא הבחין כראוי בין קרקע שיעודה על פי תכנית לחקלאות לבין קרקע שיעודה על פי תכנית למגורים אך הוחלה עליה הכרזה. רוב הקרקעות שהוחלה עליהם הכרזה כאמור שוחררו מההכרזה עם בקשת בעליהם להתיר להם בנייה על פי התכניות המקוריות. לכן, מעמדה של קרקע שייעודה לחקלאות על פי תכנית שונה ממעמד קרקע המיועדת על פי תכנית למגורים שהוחלה עליה הכרזה כקרקע חקלאית.
(ב)     מאחר שהחלת הכרזה על קרקע אינה מזכה כשלעצמה בפיצוי שכן אין היא בגדר תכנית פוגעת, אין להתחשב בקיומה בעת קביעת הפיצוי המגיע לבעל הקרקע עקב תכנית פוגעת המייעדת את הקרקע לשימוש חקלאי. יש לראות את מתן ההכרזה כתחילתו של תהליך שינוי יעוד הקרקע ולהשקיף עליה ועל התכנית הפוגעת כמיקשה אחת לצורך הערכת הפיצוי המגיע.
(ג)     בית המשפט טעה בקובעו כי לחלקות סמוכות אחרות לא הוצאו היתרי בנייה כגון לחלקה 11 בגוש 8242, שאף לגביה הוצאה הכרזה חקלאית.
(ד)     טעה בית המשפט כאשר קבע כי תכנית מיתאר נת/100 מ-1936 אינה מסייגת את השטח האסור לבנייה בין החלקה לכביש בקובעה שטח קטן בהרבה לצורך כך, והוא הדין בתכנית המקורית החלה על השטח. משכך, הוראות מיוחדות אלה בתכניות הקודמות גוברות על הוראות תמא 3, ולא מנעו בנייה בחלקה מבחינת תכנית הדרכים.
(ה)     טעה בית המשפט בכך שלא אימץ את חוות דעת השמאי טיגרמן מטעם המערערת, אשר הביא אסמכתאות ועיסקאות השוואה, תוך ביצוע התאמות לנתוני החלקה. זאת, שלא כשמאי זאב כהן מטעם המשיבות, אשר לא הביא בחוות דעתו כל נתוני השוואה. השמאי טיגרמן התחשב בהערכתו בהכרזה, והעריך כי קיומה מצדיק הפחתה של 20% בשיעור הפגיעה, ויש מקום לאמץ את חוות דעתו, ולזכות את המערערת בפיצוי על פיה. לחלופין, יש להחזיר את הדיון לבית משפט קמא שיקבע את היקף הפיצוי המגיע על פי הנחיות שינתנו לו.
עמדת המשיבות
5.     טוענות המשיבות כי חובת ההוכחה בדבר פגיעה במקרקעין ושיעורה מוטלת על התובע, והמבחן לקיום פגיעה הוא שווי המקרקעין לפני התקבל התכנית הפוגעת מול שווייה לאחר קבלת התכנית. במקרה זה, לתכניות הפוגעות לא היתה כל השפעה הגורעת משווי החלקה, שכן גם קודם להחלתן, מן הנמנע היה לבנות בנייני מגורים עליה, וזאת משני טעמים: קיום הכרזה על החלקה ואיסור בנייה בה מכח תמא 3. מכאן, שלא היתה אפשרות ריאלית לבנות במקום גם קודם לתכניות הפוגעות, מה גם שמדובר באיזור חסר פיתוח ותשתיות לבנייה.
     המשיבות מבקשות לדחות את הטענה לפיה אין להתחשב בקיום ההכרזה והשפעתה על שווי הקרקע לצורך בירור הזכות לפיצוי בעקבות התכניות הפוגעות, ומצביעות על כך שגם השמאי מטעם המערערת הניח בחוות דעתו כי יש לתת להכרזה משקל, אף כי משקל מופחת.
הכרעה
הזכות לפיצוי מכח תכנית פוגעת
6.     כלל הוא כי אם נפגעו מקרקעין על ידי תכנית שלא בדרך הפקעה, זכאי בעל זכות במקרקעין לפיצוי על הפגיעה מהועדה המקומית. כך קובע סעיף 197(א) לחוק התכנון והבנייה שזו לשונו:

"נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200".

סעיף 200 לחוק קובע הוראות פטור מחובת תשלום פיצויים מקום שהפגיעה נובעת מאחת התכניות המנויות שם, ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין, ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים.
     ניתן להצביע על שלושה מצבים בהם נפגעה קרקע עקב הליכי תכנון: המצב האחד הוא מקום שמדובר בפגיעות בקרקע שלא בדרך הפקעה ושלא על דרך תכנית. על אלה אין סעיף 197 חל כלל. מצב שני - בו ארעו פגיעות בקרקע מכח תכנית שאינן עונות על תנאי סעיף 200 לחוק, ולגביהם מוטלת על רשות התכנון חובת תשלום פיצוי בגין הפגיעה בקרקע. מצב שלישי נוגע לפגיעה בקרקע שארעה מכח תכנית שמתקיימים בה תנאי סעיף 200 לחוק. במקרה זה, חרף הפגיעה, לא יזכה הנפגע בפיצוי (ע"א 3901/96 ועדה מקומית לתכנון נ' הורוויץ, פד"י נו(4) 913, בעמ' 932).
     זכות הקנין של הפרט קנתה לה מעמד מיוחד בקשת זכויות האדם, והוכרה כזכות יסוד מכח סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורה כי "אין פוגעים בקניינו של אדם". הוראה זו היא רבת השלכות בתחומי משפט שונים, ומקרינה על התייחסות המשפט לפעולות הרשות הציבורית המשפיעות על זכויות הקנין של הפרט, ובכלל זה על פעולות הפקעת קרקע או פגיעה בה מכח תכניות בנין עיר. בצד סמכותו של השלטון לפעול לקידום צורכי ציבור, בין על דרך הפקעה לצרכי ציבור ובין על דרך תכנון מרחבי אשר נועד להגביר את יעילות השימוש במקרקעי המדינה, עומדת זכותו של הפרט לשמר את זכותו הקניינית מפני פגיעה מעבר לנדרש. השינוי שהתרחש במעמדה של זכות הקנין לאור חקיקתו של החוק היסוד, העניק מעמד על-חוקתי לזכות זו והביא שינוי באיזון הראוי בין זכויות בעל הקנין הפרטי שנפגע לבין האינטרס הציבורי הנוגד (בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פד"י נה(2) 625, 712-713). תפיסה זו מביאה עמה פירוש מצמצם לזכות הרשות הציבורית לפעול לתכנון בנין עיר בלא פיצוי לפרט הנפגע (דויטש, קנין, 1997, כרך א', עמ' 286-7; פסק דינו של השופט טירקל בפרשת הורוויץ, שם, פסקה 5). ככל שנתחזק מעמדה של זכות הקנין, כך גבר הצורך לצמצם את הפגיעה בה להכרחי בלבד, ועמה נתחזקה החובה לפצות את בעל הקנין על פגיעה בזכותו (ע"א 377/79 פייצר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, פד"י לה(3) 645, 656; רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, פד"י נה(1) 199);
     על הטעמים העומדים ביסוד חובת הפיצוי על פי סעיף 197 לחוק עמד בית המשפט בע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה (פד"י מו(4) עמ' 627, 639, באומרו (מפי השופט מלץ):

"חשיבותה של העובדה שנקודת המוצא היא תשלום פיצויים לבעל זכות במקרקעין שנפגעו על ידי תכנית מתרכזת בשני שיקולי יסוד: האחד, שואב את כוחו מהכלל לפיו פגיעה על ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט - חייב להיות בצידה פיצוי... בבסיסו של שיקול זה "צדק חלוקתי" לפיו, גם אם התכנית מביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים, שהתכנית פוגעת בהם, לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם. באמצעות הפיצויים, נושא ציבור משלמי המיסים בהשפעתם השלילית של התכנית על המקרקעין של בעלים מסוימים, במקום שישאו בנזק זה אך ורק אותם בעלים. שיקול היסוד השני שבבסיס הצורך לפצות בגין פגיעה הוא שיקול כלכלי -ענייני. אילולא חייבת היתה המדינה לפצות על פגיעה שבצידה תכנית, קיים היה חשש סביר שרשויות התכנון לא יתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד יתרונותיה. הפגיעה בצידה של תכנית היא שיקול רלבנטי במסגרת כלל השיקולים שרשויות התכנון צריכות לקחת בחשבון".

     (ראה גם ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל - הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פד"י מז(3) עמ' 872, 877-8; נעמי אלסטר-פנחסי, סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה - פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מיתאר שלא על דרך הפקעה, הפרקליט ל"ו, 1985, עמ' 516).

קביעת שיעור הפגיעה
7.     סעיף 197 מדבר בפיצוי על פגיעה במקרקעין על פי מבחן אובייקטיבי, להבדיל מפגיעה בבעל המקרקעין על פי מבחן סובייקטיבי (ע"א 118/92 הועדה המקומית לתכנון ובניה נ' ברעלי, פד"י מט(1) 463 (פסקה 10). אשר לקביעת שיעור הפגיעה במקרקעין, הכלל הוא כי הוא נמדד בהתאם לגריעת שווי המקרקעין עקב התכנית הפוגעת בהשוואה לשוויים ערב החלתה של התכנית (ע"א 6826/93 הועדה מקומית לתכנון נ' חייט, תק' על' 97(2) 911 (פסקה 13); ע"א 483/86 בירנבך נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה, פד"י מב(3) עמ' 228, 234). יש לשום את ירידת ערכם של המקרקעין שנגרמו עקב התכנית, ושיעור הפיצויים הוא כשיעור ירידת הערך (דברי השופט זמיר בפרשת ברעלי, שם, (פסקה 11); ע"א 842/90 בוכהלטר נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה, פד"י מו(5) 138, 141; ע"א 761/85 ליפשיץ נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה, פד"י מו(1) 342, 349; ע"א 600/89 גדעון וכרמלה בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה, פד"י מז(2) 402, 409-410). כאשר מדובר בפגיעה בזכויות בנייה, יש צורך להשוות בין שווי זכויות הבנייה ערב תחילת התכנית הפוגעת לשווי זכויות הבנייה לאחר תחילתה (ע"א 6663/93 צאיג נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה, פד"י נה(1) 49 (פסקה 27); פרשת גדעון וכרמלה בע"מ, שם, עמ' 409-410). לצורך בירור ירידת ערך המקרקעין עקב התכנית, נדרשת הערכת שמאי (תקנה 3 לתקנות התכנון והבנייה (הגשת תביעה לפיצויים והדיון בה) התשל"א-1971).



איסור בנייה
8.     תכנית המשנה יעוד מקרקעין באופן האוסר על בנייה למגורים מקום שעל פי המצב התכנוני הקודם הדבר הותר, הינה תכנית הפוגעת במישרין במקרקעין, משפיעה על שוויים ומזכה, לכאורה, את בעליה בפיצוי על פי סעיף 197. "וכי מה לנו פגיעה קשה יותר בערך מקרקעין עירוניים מאשר איסור בנייה?" (פרשת ברעלי, שם, (פסקה 16)). העובדה בלבד כי עד למועד החלתה של התכנית הפוגעת לא מומשו זכויות הבנייה אינה מעלה ואינה מורידה. שלילת זכות הבנייה הפוטנציאלית מהווה פגיעה בזכות קנין גם אם זו טרם מומשה באופן מלא, ועשויה לגרור חובת פיצוי (פרשת חייט, שם, פסקה 13).

     נקודת המוצא לאומדן הפגיעה טמון, איפוא, בהשוואה בין מצב המקרקעין מבחינה תכנונית עובר להחלתה של התכנית הפוגעת, לבין מצבם לאחר החלתה. עם זאת, במסגרת בחינה זו יש להתחשב לא רק בתכנית המקורית החלה על המקרקעין אלא גם בהגבלות שונות שהוחלו על המקרקעין מכח פעולות הרשות המוסמכת שלא במסגרת תכנית, העשויות להשפיע על ערכה.

מצב המקרקעין ערב החלתן של התכניות הפוגעות
9.     ברובד הבסיסי, ערב החלתן של התכניות הפוגעות, חלה על החלקה התכנית המקורית, אשר על פיה עיקר ייעודה היה לאיזור מגורים ג'. התכניות הפוגעות ייעדו את החלקה לשימוש חקלאי ובעתיד לבינוי לקרית חינוך. אילו קביעת שיעור הפגיעה היתה מותנית בהשוואה בין התכנית המקורית לתכניות הפוגעות, מלאכת האומדן היתה יחסית פשוטה. אלא שבין התכנית המקורית לתכניות הפוגעות ארעו שני ארועים תכנוניים שעשויה היתה להיות להם השפעה על שווי המקרקעין בטרם הוחלו התכניות הפוגעות.
הארוע האחד נוגע להכרזת המקרקעין כקרקע חקלאית, והארוע האחר מתייחס לתכנית הדרכים הארצית תמא/3 אשר קבעה את המרחב האסור לבנייה מכביש החוף ועד לקו הבנין במגרשים הסמוכים לו. יש לבחון האם היתה לארועים תכנוניים אלה השפעה על שווי המקרקעין בטרם הוחלו התכניות הפוגעות, ואם כן - מה שיעורה של הפגיעה, והאם צדק בית המשפט המחוזי במסקנתו כי עקב השפעת ארועים תכנוניים אלה על שווי הקרקע לא ארעה כל פגיעה נוספת במקרקעין בעקבות התכניות הפוגעות, ולכן החלתן לא הביאה להקטנה נוספת בשווי הקרקע, ומכאן שלא עומדת לבעל הקרקע זכות לפיצוי. מוקד הבחינה יתייחס ליכולת מימוש המקרקעין לצרכי בנייה למגורים בהקשר זה.

השפעת ההכרזה על שווי המקרקעין
10.     משאב הקרקע לצרכי חקלאות מוגבל. החשש מפני דלדול קרקעות לצרכי חקלאות הניע את המחוקק לגבש הסדר חקיקתי מיוחד המכוון לשמר מאגר קרקעות מספיק לצרכי חקלאות. הוא לא הסתפק לשם כך בהפעלת סמכויות רשויות התכנון לייעד קרקע לשימוש חקלאי מכח תכנית, אלא הורה על הקמת ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים והסמיך אותה להכריז על קרקע פלונית כקרקע חקלאית שלא על דרך תכנית (סעיף 156(א) לחוק התכנון והבנייה, וסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק; כן ראה ד. לוינסון-זמיר, פגיעות במקרקעין על ידי רשויות התכנון, 1994, עמ' 370 ואילך). על פי סעיף 6 לתוספת לחוק, לא ניתן לאשר תכנית החלה על קרקע חקלאית אלא אם אושרה בידי הועדה ולא ניתן לתת היתר בנייה או שימוש בקרקע שהוכרזה קרקע חקלאית למטרה לא חקלאית, אלא בהתאם לתכנית שקיבלה את אישור הועדה, או אם הסכימה לכך הועדה (סעיף 7 לתוספת) (בג"צ 529/80 גרצברגר נ' ועדה מקומית, פד"י לה(2) 491 (פסקה 3); בג"צ 315/88 דולב נ' ראש מועצה איזורית אפעל, פד"י מג(1) 98, פסקה 5). על פי סעיף 10 לתוספת, על הועדה לבדוק את התכניות שאושרו לגבי הקרקע לפני שהוכרזה קרקע חקלאית, ואם טרם בוצעו עבודות על פיהן, ליזום שינוי, ביטול או התלייה של תכניות כאמור.

     בהלכה הפסוקה נקבע כי הכרזה גוברת על תכנית קיימת המתירה בנייה במקום ופועלת לאסור על בנייה כזו, אלא בכפוף לקיום הוראות התוספת לחוק. כך נקבע בבג"צ 529/80 גרצברג נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה, פד"י לה(2) 491, ובשורה של פסקי דין שבאו בעקבותיו (למשל, בג"צ 483/88 פריימן נ' שר הפנים, פד"י מד(2) 463; בג"צ 315/88 דולב נ' ראש מועצה אפעל, פד"י מג(1) 98, ואחרים).

     יוצא מכך, כי בקרקע המיועדת לבנייה על פי תכנית שהוחלה עליה הכרזה תיאסר הבנייה אלא אם ניתנה הסכמת הועדה להוצאת היתר בנייה. בקיום ההכרזה יש כדי למנוע את מימוש היעוד הלא-חקלאי בקרקע, גם אם מימוש זה תואם את התכנית החלה על השטח. ההסדר החקיקתי של החלת ההכרזה ביקש להבטיח כי לא תבוצענה פעולות בנייה על קרקע מוכרזת בלא פיקוח הועדה, ואילו הותר מימוש יעוד הקרקע על פי התכנית המקורית החלה על השטח מטרת ההכרזה היתה מושמת לאל. ההכרזה עלולה, איפוא, להביא עמה ירידה ניכרת בערך מקרקעין, גם בלא ששונה יעוד המקרקעין על פי התכנית (לוינסון - זמיר, שם, עמ' 374). לא עוד, אלא שהחוק אינו מעניק לבעל הקרקע זכות לפיצוי על הנזק שנגרם למקרקעין עקב ההכרזה, אף שהגבלת השימוש בקרקע לשימוש חקלאי בלבד עשויה לפגוע פגיעה ממשית ביכולת מימוש זכות הקנין של הבעלים. בדרך כלל ניתן להניח כי בעקבות ההכרזה תשונינה התכניות הקיימות לגבי הקרקע ותוכן תכנית שתייעד את השטח לייעוד חקלאי. עם זאת, אין חובה מכח חוק לעשות כן, והתמריץ לכך על הרשות הציבורית פוחת מאחר, שמצד אחד, עקב ההכרזה נאסר בלאו הכי כל שימוש שאינו חקלאי בקרקע, ומצד שני, כל עוד ההכרזה עומדת בעינה ולא הוחלה תכנית חדשה ליעוד חקלאי, אין חובת פיצוי על פגיעה בבעל הקנין.

עולות בהקשר זה שתי שאלות:
האחת - מה היחס בין הגבלות הבנייה על קרקע שיועדה לבנייה שחלה עליה הכרזה, לעומת הגבלות בנייה על קרקע שיועדה לשימוש חקלאי מכח תכנית בנין עיר?

השניה - האם במסגרת אומדן הפגיעה בקרקע עקב תכנית פוגעת המשנה את יעוד הקרקע ממגורים לשימוש חקלאי, יש להתחשב בקיומה של הכרזה שקדמה לתכנית הפוגעת ולהעריך את שווי הפגיעה על דרך השוואה בין מצב הקרקע ערב התכנית הפוגעת, כאשר חלה עליה ההכרזה, לעומת מצבה בעקבות התכנית. אם כך הוא, כי אז הפער בין שווי הקרקע בטרם התכנית ולאחריה עשוי להיות קטן ואולי זניח לגמרי. או שמא יש לראות את ההכרזה כשלב ראשון בתהליך תכנוני אחד כולל לקראת ייעוד השטח לחקלאות על פי תכנית. אם כך, כי אז לצורך פיצוי על פי סעיף 197 יש להשוות בין שווי הקרקע בטרם ההכרזה, לעומת שווייה בעקבות החלת התכנית הפוגעת, כאשר ההכרזה מובנית אל תוך התכנית הפוגעת, כמיקשה אחת.

לשאלה הראשונה: קיום הבדל בין היקף זכויות הבנייה הנותרות בידי בעל קרקע המיועדת על פי תכנית לבנייה לאחר שהוכרזה קרקע חקלאית לבין קרקע שיעודה על פי תכנית שונה על פי תכנית חדשה לקרקע חקלאית. במקרה הראשון, חלה על השטח תכנית בנין מקורית המתירה בנייה שלא למטרות חקלאות שעליה "רובצת" הכרזה. על פי סעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק, ניתן בנסיבות אלה לתת היתר בניה על הקרקע למטרה לא חקלאית מכח התכנית המקורית החלה על השטח, ובלבד שניתנה לכך הסכמת הועדה. לעומת זאת, בתכנית המייעדת את השטח לחקלאות שוב אין ליתן היתר בנייה או שימוש סותר ליעוד אלא בכפוף להוראות הכלליות של החוק בדבר מתן הקלה והיתרים לשימוש חורג שלא בסטייה ניכרת מתכנית (השווה תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית) התשס"ב-2002). המגבלות למתן היתרים הסותרים ליעוד כאמור הן חריפות בהרבה מאלה החלות במצב של הכרזה שבה חלה עדין התכנית המקורית המייעדת את הקרקע ליעוד שאינו חקלאי, ומתן היתר הבנייה מותנה בהסכמת הועדה האמורה לשקול שיקולים תכנוניים סבירים ביחס לאפשרות בנייה באיזור שייעודו על פי תכנית הוא לבנייה, או למטרה אחרת שאינה חקלאות. יוצא מכך, כי הסיכוי להשיג היתר בנייה בקרקע המיועדת לבנייה שיש עליה הכרזה הוא סיכוי בעל ערך כלכלי, ופגיעה בסיכוי זה על ידי תכנית המשנה את ייעוד הקרקע לחקלאות עשויה להוות פגיעה בת-פיצוי. אכן,

"אפשר כי שלילת הסיכוי להגדיל את ערך המקרקעין על ידי שינוי היעוד או קבלת היתר לשימוש החורג, כמו סיכוי להגדיל את אחוזי הבנייה, אף היא תיחשב פגיעה במקרקעין. אך תנאי הוא... כי הסיכוי האמור אינו קלוש ורחוק אלא וודאי, או שהוא לפחות בגדר ציפייה סבירה בנסיבות הענין".
(ברעלי, שם, פסקה 16; פרשת בירנבך, שם, עמ' 233)

     פועל יוצא מכך הוא כי קימת אפשרות לקיום מירווח של ירידת שווי בין מצב הקרקע כקרקע למוכרזת כשייעודה על פי התכנית המקורית הוא לבנייה, לבין מצב הקרקע לאחר החלת תכנית לשינוי ייעודה לחקלאות. בפרשת בוכהלטר, שם, הכיר בית המשפט בקיום פגיעה במקרקעין מקום שהתכנית החלה על הקרקע איפשרה בנייה אך בנייה זו הוגבלה על ידי ההכרזה, לעומת תכנית פוגעת אשר ייעדה את הקרקע לחקלאות והבנייה נאסרה מכוחה. בית המשפט הניח כי קימים שולי פגיעה במעבר בין שני המצבים ובחן את תחולת הוראות הפטור מפיצוי על פי סעיף 200 לחוק על הענין.

אשר לשאלה השניה:
ראינו כי ההכרזה, כשהיא לעצמה, אינה מזכה את בעל הזכות במקרקעין בפיצוי חרף הפגיעה שחלה בקניינו לאור הגבלות הבניה והשימושים המוטלים מכוחה. הפגיעה בשווי הקרקע עקב ההכרזה עשויה להיות משמעותית ביותר, ועל אף זאת, אין ניתן פיצוי כלשהו בגינה. אף שההכרזה נועדה לקדם אינטרס חברתי -ציבורי כללי שעניינו שימור מלאי קרקעות לצורכי חקלאות, אין הציבור מפצה את בעל הקנין הפרטי על הירידה בשווי נכסו, ותופעה זו עומדת בניגוד חריף לתפיסת היסוד הנגזרת מההכרה בזכות הקנין כזכות יסוד, לפיה פגיעה בבעל קנין פרטי לטובת הכלל מצדיקה כי הכלל ישא בנטל פיצויו של הפרט הנפגע. עוד ראינו כי החוק אינו מטיל חובה על הרשות המוסמכת לאשר תכנית לשינוי יעוד קרקע לחקלאות בעקבות מתן הכרזה, וכל עוד לא מוצאת תכנית כזו, בעל הקרקע נותר בלא פיצוי. עם זאת, מקום שמוחלת תכנית כזו, היא מזכה את בעל הקרקע בפיצוי על פגיעה במסגרת סעיף 197 לחוק. שאלה היא האם לצורך קביעת שיעור הפגיעה במקרקעין בנסיבות אלה יש לאמוד את שווי הקרקע כפי שהוא עובר להחלת התכנית, בהנחה שהקרקע כפופה להכרזה, ולהשוותו לערך המקרקעין בעקבות החלת התכנית? או שמא יש לראות בהכרזה חוליה אחת בתהליך כולל של הפיכת הקרקע מקרקע לבנין לקרקע חקלאית, באופן שההכרזה והתכנית החדשה ייחשבו חלק מהליך תכנוני אחד. על פי מתכונת זו, הערכת שווי המקרקעין תיעשה על דרך הערכת שווי הקרקע כקרקע לבנין בטרם הוחלה עליה ההכרזה, והיא תושווה לערכה בעקבות החלת התכנית הפוגעת. על פי החלופה הראשונה, הפיצוי שיקבל הנפגע, אם בכלל, עשוי להיות קטן ואף זניח שכן הוא יבטא אך את ההפרש בין ערך קרקע מוכרזת כחקלאית לבין קרקע שיועדה לחקלאות מכח תכנית. על פי החלופה השניה, הפיצוי יבטא את ירידת השווי הממשית של נכס המקרקעין מנכס המיועד לבנייה על פי התכנית המקורית לנכס המיועד לשימוש חקלאי על פי התכנית החדשה.

     התפיסה החוקתית העומדת ביסוד זכות הקנין, ממנה נגזרת חובת הציבור לפצות את הפרט על פגיעה בזכותו הנגרמת לצורך הגשמת מטרות ציבוריות, מטה את הכף לעבר הערכת שווי הפגיעה על פי החלופה השניה. אף שחוק התכנון והבנייה מכיר באפשרות כי הליכים תכנוניים יפגעו בקנין בלא תשלום פיצוי, שומא לפרש בצמצום ככל האפשר את ההיתר הניתן לרשות הציבורית לפגוע בזכות הקנין של הפרט. עמד על כך פרופ' מ. דויטש בספרו,שם, עמ' 286-7, באומרו:

"בסוגיה זו של הפקעות מקרקעין לצרכי ציבור או פגיעה בקנין על ידי תכנית בנין ערים, מצוי כיום ה"גרעין הקשה" של יישום העקרונות החוקתיים המגינים על הקנין. לפנינו התערבות שלטונית ישירה בזכויות הקנין של הפרט. אמנם, הפקעות לצרכי ציבור ופגיעות תכנוניות הן תופעה הכרחית מבחינה תכנונית וחברתית. אולם ברור, כי אל מול אותן מטרות, ניצבת עתה זכות אשר זכתה עתה לתוספת עוצמה... ברי תחילה, כי גם בתחום דיני התכנון והבנייה ודיני ההפקעות יחול הכלל הבסיסי שאותו ראינו לעיל, ואחר חל על הגנת הקנין בכלל, והוא, כי יש להעדיף פרשנות אשר מקטינה את הפגיעה על פני זו שאינה עושה כן. אין ספק כי הפקעה שלא מתלווה לה פיצוי אינה עומדת בדרך כלל בכללים החוקתיים... באשר לפגיעות תכנוניות, אף שעקרונית יש לשמור על הזכות של הנפגע לפיצוי גם בענין זה, הרי שנתונה מידת מה של חופש פעולה לרשות תכנונית לבצע פגיעה ללא תשלום פיצוי. עם זאת, יש לפרש חופש זה בצמצום" (הדגשה לא במקור).

     התפיסה החותרת לצמצום היקף הפגיעה בבעל הקנין הפרטי בלא פיצוי, על רקע זכותו החוקתית שנפגעה, מצדיקה את ראיית ההכרזה והתכנית המייעדת את הקרקע לשימוש חקלאי הבאה בעקבותיה כמיקשה אחת לצורך חישוב הפיצוי המגיע לבעל הקרקע על פי סעיף 197 לחוק. מן הבחינה העניינית ניתן להשקיף על שינוי יעוד הקרקע לחקלאות כמתבצע בשני שלבים, בבחינת שתי חוליות בשרשרת אחת: ההכרזה המטילה הגבלות שימוש על הקרקע בלא שינוי יעודה, ולאחריה תכנית המשנה את הסטטוס של הקרקע והופכת אותה לקרקע ליעוד חקלאי. מתן פיצוי לבעל הקרקע על דרך אומדן הגריעה בשווי הקרקע בין שלב התכנית המקורית שיעדה אותה לבנייה או ליעוד אחר, לבין שלב התכנית הפוגעת ששינתה את יעודה לחקלאות, מבטא נכונה את תפיסת הפיצוי העומדת ביסוד סעיף 197 לחוק. על קו פרשני זה עומדת ד. לוינסון זמיר בספרה (שם, עמ' 374-5). היא מציעה, לראות את ההכרזה ואת התכנית ליעוד חקלאי הבאה אחריה כמהלך תכנוני אחד, ומוסיפה:

"ההכרזה מהווה שלב ראשון בייחוד הקרקע לחקלאות, והיא צופה את התכנית שתבוא בעקבותיה ותתאים את ייעוד החלקה להכרזה. ההכרזה היא פעולה פשוטה ומהירה יחסית, שנועדה למנוע יצירת עובדות בשטח עד לאישורן ההדרגתי של התכניות. לכן, הפיצוי לפי סעיף 197 צריך להיות מבוסס על ערכם של המקרקעין עובר להכרזתם חקלאיים, ובהתעלם מהכרזתם ככאלה".


המחברת מצביעה על גישה דומה לחישוב שווי הפגיעה בחוק בינוי ופינוי של איזורי שיקום, התשכ"ה-1965, ועל תפיסה פרשנית דומה שבאה לידי ביטוי בבג"צ 483/88 פריימן נ' שר הפנים, פד"י מד(2) 463, 470.      בענין זה עלתה שאלה של קיום הבדלים בין שתי רצועות מקרקעין - הרצועה האחת, המזרחית אשר הוכרזה קרקע חקלאית, והרצועה האחרת, המערבית, אשר לא הוכרזה כך, ונותרה מיועדת למגורים. בית המשפט (מפי השופט אור) הניח (שם, פסקה 6) כי אין למעשה הבדל בין שתי החלקות מבחינת שוויין, באומרו:

"הרי אותן חלקות שהוכרזו על ידי הולק"ח מיועדות היו לכך שתבוא תכנית אשר בה ישונה יעודן לחקלאות ובעליהן זכאים יהיו לפיצוי על פי סעיף 197 לחוק. התוצאה היא שיתכן שבעיני קונה פוטנציאלי שווייה של חלקה זו לא נפל מחלקות סמוכות שלא חלה לגביהן ההכרזה. ומכל מקום, וזה החשוב לענייננו, על פי חוות דעת שהיתה לנגד עיני עורכי טבלת האיזון - גם לאחר ההכרזה היתה רמת מחירים אחידה בחלקות בענייננו, בין אלה שלגביהן חלה ההכרזה, ובין אלה שלגביהן היא לא חלה" (ראה בהקשר זה רויטל, דיני התכנון והבנייה, מהד' 21, עמ' 498).


     יש, וקיימת סמיכות זמנים בין החלת ההכרזה לבין החלת התכנית המייעדת את הקרקע לחקלאות ואז אך טבעי הוא לראותם כהליך תכנוני אחד. אולם גם מקום שקיים פער זמנים, ואפשר אף פער של שנים, בין ההכרזה לבין התכנית ראוי לראות בשני השלבים הליך תכנוני אחד, פער הזמן כשלעצמו אינו מנתק את הקשר הענייני בין שתי החוליות המבקשות להשיג יעד תכנוני אחד. תוצאה אחרת עלולה היתה לתת תמריץ לרשות המוסמכת לדחות את החלת התכנית כדי לנתקה באופן מלאכותי מההכרזה, וכך למזער, או לאיין כליל, את חובתה לפצות את בעל המקרקעין שקניינו נפגע. פרשנות כזו אינה מתיישבת עם ההגנה על זכות הקנין ועם החובה לפצות את בעל הזכות על פגיעה במקרקעיו.

     במקרה שלפנינו חלפו שנים רבות ממועד ההכרזה על הקרקע כחקלאית ב-1968 ועד לאישור התכניות הפוגעות ב-1982. חרף מעבר השנים הרב בין שני שלבי ההליך התכנוני, ראוי להשקיף על ההכרזה והתכניות הפוגעות כמיקשה אחת לצורך חישוב היקף הפגיעה של בעל זכות הקנין. אלא שבענייננו נוספות נסיבות אחרות המשפיעות על זכותה של המערערת לפיצוי.



היקף הפגיעה בבעל קרקע שרכש את קניינו לאחר מועד ההכרזה
11.     ניתוח שווי הפגיעה כאמור לעיל ישים לבעל זכות קנין שזכותו בקרקע משתרעת לאורך כל התקופה הרלבנטית, החל בעת בה חלה על הקרקע התכנית המקורית המייעדת אותה לבנייה, עבור להכרזת הקרקע למטרה חקלאית, וכלה בפרסומן של התכניות הפוגעות המייעדות את הקרקע לחקלאות. אולם מה דין בעל זכות במקרקעין שרכש את הנכס לאחר פרסום ההכרזה ולפני החלת התכניות הפוגעות. זהו מצב הדברים בענייננו.

     המערערת רכשה את הקרקע מספר שנים לאחר שהוכרזה קרקע חקלאית. הקרקע נרכשה, אפוא, במצב נתון בו רבצו עליה הגבלות בנייה, אף שחלה עליה תכנית בנייה למגורים. בתנאים אלה, לא ניתן לפצות אותה על הגריעה בשווי הקרקע על פי פער השווי בין מצב הקרקע עלפי יעודה לבנייה לבין מצבה על פי התכנית החדשה, שכן בעת הרכישה קנתה לה המערערת זכות קנין מופחתת בשווייה עקב ההכרזה. במקרה זה יש לבדוק את שיעור הגריעה בשווי הקרקע בין מצבה כמיועדת לבניה, אך כפופה להכרזה, לבין מצבה בעקבות התכנית הפוגעת. אולם לגריעה אפשרית בשווי על פי מבחן זה נוספת עוד משוכה שעל המערערת לעבור - היא תכנית הדרכים הארצית ת.מ.א. 3.

תכנית מיתאר ארצית לדרכים ת.מ.א. 3
12.     תכנית מיתאר ארצית ת.מ.א. 3, אשר קבלה תוקף ב-1976, קובעת בסעיפים 5 עד 7 כדלקמן:

"5. מרחק בין קו הבנין ובין ציר הדרך
אם לא נקבע אחרת בתשריט, בתשריט התוויית דרך, או בתכנית מיתאר מקומית, יהיה המרחק בין קו הבנין ובין ציר הדרך:
בדרך מהירה - 150 מטר
...
6. איסור בנייה ברצועה המתוכננת

ברצועה המתוכננת לא תותר כל בנייה שאינה מיתקן דרך.

7.הגבלת בנייה בין קו בנין ובין גבול הרצועה המתוכננת
בשטח שבין קו הבנין ובין גבול הרצועה המתוכננת לא תותר בניה, פרט למבנה שירות. מתן היתר למבנה שירות בשטח זה יהיה טעון אישורה של הועדה המחוזית".


     נטען כי החלקה בענייננו מצויה בטווח אותם 150 מטרים מציר הכביש המהיר - הוא כביש החוף - ולכן אסורה בה כל בנייה, למעט מבנה שירות-דרך. בית משפט קמא קבע כעובדה כי החלקה מצויה בתחום 150 המטרים כאמור, ופסק כי היא שוכנת כ-40 מטר מכביש חיפה-תל-אביב. על קביעות עובדה אלה אין מקום לחלוק.

     עם זאת, יש להתמודד עם סעיף 5 לת.מ.א. 3, הכופף את קביעת המרחק האסור בבנייה, בין היתר, לתכנית מיתאר מקומית הקובעת אחרת. עולה שאלת משמעות סייג זה ולאיזו תכנית מיתאר מקומית הכוונה. כן עולה השאלה האם במקרה שלפנינו קימות תכניות מקומיות הקובעות מרחק שונה מהכביש לקו הבנין, העשויות להחריג את מרחק 150 המטר, ולהכניס את החלקה למתחם מותר לבנייה מבחינת תכנית הדרכים.

     בית המשפט המחוזי התלבט בסוגיה זו לא מעט. הוא בחן תכניות מנדטוריות ישנות החלות על החלקה שהוצגו בפניו לצורך ענין זה - תכנית מיתאר נת/100 מ-1936 והתכנית המקורית נת/229 משנת 1943. אשר לתכנית נת/100 הוא קבע כי אין בה ציון של קו בנין מאחר שהחלקה על פי אותה תכנית לא היתה מיועדת למגורים. אשר לתכנית נת/229 הוא קבע כי היא מציינת אמנם קווי בנין רלבנטיים, אך מדובר בתכנית מפורטת ולא בתכנית מיתאר מקומית, עליה מדובר בסעיף 5 לת.מ.א. 3. בית המשפט מגיע למסקנה כי מאחר שבמהלך השנים לא הוכנה תכנית מיתאר מקומית המסייגת כדין את מרחק 150 המטרים הקבוע בתכנית הארצית וגם התכניות הפוגעות לא שינו מרחק זה, נותר בעינו מרחק זה במקרה שלפנינו.

     קביעות בית המשפט לגבי אופיין ומעמדן התכנוני של התכניות המנדטוריות והתייחסותן למרחק המותר מקו הבנין בחלקה ועד לכביש מעלות שאלות שונות לאור חומר הראיות והעדויות שהובאו (השווה למשל עדות נורית ג'רבי, עמ' 44 ואילך לפרוטוקול). עם זאת, נראה כי בחינת שאלות אלה מתייתרת מהטעמים הבאים:

     ת.מ.א 3 בנוסחה המקורי מ-1976 קבעה בסעיף 5 כי המרחק הנדרש בין קו בנין לבין ציר הדרך הוא לפחות 150 מטר בדרך מהירה, וזאת "אם לא נקבע אחרת... בתכנית מיתאר מקומית". בתיקון מס' 1 לתכנית הארצית מ-22.11.81 הוחלף סעיף 5 ונקבע בו, בין היתר, כך:



"מרחק בין קו הבנין ובין ציר הדרך
(א) לא נקבעו מלכתחילה מרחקים אחרים... בתכנית מיתאר מקומית, יהיה המרחק בין קו הבנין לבין ציר הדרך -

(1) בדרך מהירה - 150 מטר.
(2) בדרך, פרברית מהירה - 100 מטר
(3) בדרך ראשית - 100 מטר
(4) בדרך איזורית - 80 מטר

(ב) בתכנית מיתאר מקומית ניתן יהיה לקבוע מרחקים שונים מאלה שנקבעו בסעיף קטן (א), בהתחשב בתנאים המקומיים ובתנאים הדרושים למניעת מפגעים סביבתיים, ולאחר אישורה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה או של ועדה שמונתה לכך".


     ת.מ.א 3 במתכונתה המתוקנת כאמור עמדה בתוקף בעת החלתן של התכניות הפוגעות בענייננו.

     עולה שאלת היחס בין המרחקים שנקבעו בסעיף 5 לת.מ.א 3 לבין תכניות מיתאר מקומיות הקובעות מרחקים אחרים שיש בהם כדי לגבור על המרחקים שבסעיף 5. נקודת המוצא היא כי, בהעדר הוראה אחרת בתכנית המיתאר הארצית, היא גוברת מבחינת מעמדה התכנוני על תכניות נמוכות ממנה במידרג התכנוני (סעיף 131 לחוק התכנון והבניה). מכאן, שאלמלא הורתה התכנית הארצית על מתן עדיפות כלשהי לתכנית מיתאר מקומית, היו הוראותיה גוברות על כל הוראה סותרת תכנית הנחותה לה במעמדה. על רקע זה יש לפרש את התייחסות ת.מ.א. 3 לתכניות מיתאר מקומיות הקובעות הוראות שונות בענינים מסוימים. סעיף 5 מבחין בין תכניות מיתאר מקומיות קיימות בעת כניסת ת.מ.א.3 לתוקף לבין תכניות מיתאר מקומיות עתידיות. בסק(א) הוא מדבר בתכנית מיתאר מקומית הקובעת מלכתחילה מרחק שונה מזה הקבוע בסעיף 5, שאז תינתן לה עדיפות. ואילו בסק(ב) מדובר בתכנית מיתאר עתידית שתוחל לאחר ת.מ.א. 3, בה ניתן יהיה לקבוע מרחקים אחרים, בכפוף לשיקולים מסוימים ולהליכי תכנון ואישור שפורטו שם. אשר לתכניות מקומיות קיימות, הדעת נותנת כי סעיף 5(א) מתכוון ליתן עדיפות לתכנית מקומית קיימת מקום שהיא קובעת מרחק אחר בין קו בנין לבין ציר דרך, לגבי אותו סוג של דרך אליו מתיחס סעיף 5(א) על פי חלופותיו השונות, קרי: דרך מהירה, דרך פרברית מהירה, דרך ראשית, או דרך אזורית. אין להניח כי התכנית הארצית התכוונה ליתן עדיפות לתכנית מקומית המתייחסת למרחק בין קו בנין לציר דרך השונה במהותה מסוג הדרך הרלבנטי לענין על פי חלופות סעיף 5. כך, למשל, תכנית מקומית הקובעת מרחק נתון מקו בנין לדרך איזורית או לכביש פנימי לא תגבר על המרחק הנקוב בסעיף 5 ביחס לדרך מהירה. לעומת זאת, אם התכנית המקומית הקימת קובעת מרחק שונה לצורך אותו סוג דרך, כי אז הוראותיה יגברו על סעיף 5 לת.מ.א 3, ובכך ינתן משקל מסוים לגורם ההסתמכות על תכנית קודמת לתכנית המיתאר הארצית. לעומת זאת, סעיף 5(ב) מדבר בתכנית מיתאר מקומית עתידית, העשויה לחול בעתיד ולקבוע מרחקים שונים מאלה שנקבעו בסעיף 5(א) לת.מ.א. 3 בהתחשב בצרכים מקומיים מיוחדים ובכפוף להליכים תכנוניים המפורטים באותה הוראה. בכך מותירה ת.מ.א. 3 דרך פתוחה להתחשב בצרכים מקומיים מיוחדים תוך לקיחה בחשבון את קיומן של דרכים ציבוריות על פי התכנית הארצית.

     בענייננו, לא נתמלא אף אחד מן התנאים האמורים בסעיף 5(א) ו-(ב) לת.מ.א. 3, מכוחם ניתן לתת בתנאים מסוימים עדיפות תכנונית למרחק שונה בין קו בנין לבין ציר דרך מזה המפורט בתכנית הארצית. התכניות המנדטוריות מ-1936 ומ-1943 הנוגעות לחלקה אינן דנות בקביעת מרחק בין קו בנין לבין דרך בינעירונית מהירה, וברי כי בעת שתכניות אלה הוחלו לא ניתן היה לצפות הקמת כביש בינעירוני מהיר כדוגמת כביש החוף בסמוך לחלקה. ממילא, אין לראות תכניות אלה כגוברות על המרחק הקבוע בסעיף 5(א) לת.מ.א. 3 ביחס לדרך מהירה. ואשר לתכנית מיתאר מקומית עתידית, תכנית כזו לא הוחלה על החלקה עד כה, ומכאן, שגם מבחינה זו אין בנמצא תכנית תקפה המסייגת את מרחק ה-150 מטר באופן שיגבר על הוראות ת.מ.א. 3. לאור זאת, חלה בענייננו הגבלת המרחק הכללית הקבועה בסעיף 5 לת.מ.א. , ועל פיה אין לבנות בתחום 150 מטר מהכביש המהיר. מאחר שהחלקה מצויה בתחום זה, הבנייה אסורה בה לא רק מכח ההכרזה אלא גם מכח הוראות ת.מ.א 3 כאמור, וזאת כל עוד לא קימת תכנית מיתאר מקומית המשנה ממרחק זה על פי הליכי תכנון מתחייבים.

אמות מידה לאומדן הפגיעה
13.     על יסוד האמור, אמות המידה לקביעת אומדן הפגיעה בחלקה עקב התכניות הפוגעות לצורך חישוב הפיצוי על פי סעיף 197 לחוק, הן:

(א)     מקום שתכנית פוגעת מייעדת קרקע לחקלאות ושינתה בכך יעוד קודם של הקרקע לבנייה, יש לאמוד את שווי הקרקע כפי מצבה עובר לתכנית הפוגעת, ואת שווייה כפי מצבה בעקבות התכנית הפוגעת, ולפצות את בעל הקרקע בשיעור גריעת השווי כאמור.

(ב)     בענייננו פורסמה הכרזה על הקרקע שנים לפני החלת התכנית הפוגעת. לגבי בעל זכויות בקרקע שרכש את זכותו בטרם ההכרזה, האומדן צריך לשקף את ירידת השווי בין הקרקע כמיועדת לבניה לבין הקרקע כמיועדת לחקלאות על פי התכנית הפוגעת, כאשר ההכרזה נכללת בהליך התכנוני כשלב ראשון בשינוי היעוד.

     במקרה זה, מאחר שהזכויות בקרקע נרכשו על ידי המערערת רק לאחר ההכרזה, אומדן הפגיעה בה מצטמצם למצב המקרקעין כפי היותם בעת הרכישה, בכפוף להכרזה.

(ג)     למקרקעין הכפופים להכרזה נוספה מיגבלה נוספת בדמות איסור בנייה על פי תכנית הדרכים הארצית.

(ד)     יש, איפוא, להעריך את שווי הקרקע בהיותה מיועדת לבנייה, אך כפופה להכרזה, כשעל גביה מוטל איסור בנייה נוסף מכח תכנית הדרכים הארצית. את שווי הקרקע על פי מצב תכנוני זה יש להשוות לשווי הקרקע לאחר החלתן של התכניות הפוגעות, המייעדות את השטח לחקלאות, וברבות הימים לבנייה ציבורית.

(ה)     באומדן השווי ההתחלתי, יש להתייחס לאפשרות כי כפיפות הקרקע להכרזה עדין מותירה פתח לקבלת היתרי בנייה בהסכמת הועדה, וכן כי כפיפות להגבלת הבנייה על פי תמא 3 עדיין מותירה אפשרות וסיכוי כי תכנית מיתאר מקומית, באם תאושר, עשויה להקטין את המרחב האסור בבנייה ולהפשיר בנייה בחלקה מבחינת תכנית הדרכים. את שולי הסיכוי לממש אפשרויות אלה יש להעריך בהערכה שמאית במסגרת בחינת שאלת קיומה של גריעה משווי הקרקע בעקבות התכניות הפוגעות.

     נטל ההוכחה בדבר קיום פגיעה ושיעור הפגיעה מוטל, מטבע הדברים, על התובע פיצוי. הוכחת הפגיעה נעשית באמצעות הערכה שמאית.

מן הכלל אל הפרט: הערכת הפגיעה על פי חוות דעת השמאים
14.     בפני בית המשפט עמדו שתי חוות דעת שמאיות: זו של השמאי טיגרמן מטעם המערערת וזו של השמאי כהן מטעם המשיבים. השמאי טיגרמן הגיע למסקנה כי קימת פגיעה במקרקעין שיש לפצות עליה. מסקנת השמאי כהן היא כי מאחר שערב התכניות הפוגעות חלו על המקרקעין הכרזה ומגבלות בנייה מכח תכנית הדרכים, לא חלה כל ירידת שווי בעקבות התכניות, ולכן יש לדחות את תביעת הפיצוי.

     בחוות דעת השמאי טיגרמן תואר המצב התכנוני בשטח, קרי: תכנית נת/229 המסווגת את הקרקע לאיזור מגורים, ההכרזה החקלאית, והתכנית הפוגעת. בניתוח נתונים אלה הוא מגיע למסקנה כי שיעור הפגיעה בשווי החלקה בעקבות התכנית הפוגעת עומד על 8,935,000 ₪. לצורך כך לקח בחשבון את שווי הקרקע בסיווג לבניית-מגורים, את שווייה בסיווג חקלאי, את מיקום החלקה ואת מחיר הקרקע בספטמבר 1982, בעקבות התכנית הפוגעת (נספח י"ב למוצגי הערעור). בחוות דעת משלימה (נספח י"ג לערעור) הוא מתייחס לתכנית הארצית לדרכים תמא 3 ומסביר מדוע אינו לוקח בחשבון נתון זה, באומרו כי ההנחה שאין אפשרות לבנות בחלקה עקב מגבלת תמא 3 הינה שגויה. על בסיס הנחות אלה הגיש טבלת פגיעה בקרקע לפיה, במצב שקדם לתכניות הפוגעות, שווי הקרקע עמד על 49 דולר למטר מרובע ואילו במצב החדש, לאחר התכניות הפוגעות, שווי הקרקע עומד על 5 דולר למטר מרובע ומכאן שיעור הפגיעה עומד על 44 דולר למטר מרובע.

בעדותו בבית המשפט (עמ' 59) נשאל השמאי בענין השפעת מיגבלת המרחק בתכנית הדרכים על שווי הקרקע והשיב:

"לא היה צריך להפחית משהו בגלל תמא 3. לא מקובל עלי שחלקה 10 נופלת בתוך תמא 3... כבר אמרתי שלא לקחתי בחשבון את תמא 3".

     השמאי טיגרמן הניח כי מגבלות תמא 3 לגבי המרחב האסור לבנייה בסמוך לכביש המהיר אינן חלות על החלקה, ובזאת נקודת התורפה העיקרית בחוות דעתו. משקבע בית המשפט המחוזי כי החלקה מצויה בתחום המרחב האסור בבניה כאמור ומשנקבע כי אין תכנית מיתאר מקומית תקפה הקובעת מרחק קטן יותר, מתבקשת ההנחה כי החלקה אסורה בבנייה גם על פי תמא 3. מכאן, שמדובר בקרקע לבנייה שעליה הכרזה לשימוש חקלאי ועל גביה איסור בנייה מכח תכנית הדרכים הארצית. על בסיס מכלול הנתונים הללו היה צורך לקבוע את שווי הקרקע עובר לתכניות הפוגעות. תחשיביו של השמאי טיגרמן אינם לוקחים בחשבון, למצער, את הנתון של הגבלת הבנייה בחלקה עקב סמיכותה לכביש, וממילא אינם משקפים נתון יסודי שבלעדיו לא ניתן להעריך את השווי ואת אומדן הפגיעה כראוי. כמו כן, אין בחוות הדעת התייחסות למשמעות הסיכוי לבנות בחלקה חרף ההכרזה, וחרף איסור הבנייה על פי תמא 3 במשמעות האמורה לעיל. ממילא, לא הוכחו נתונים חיוניים לתביעת הפיצוי של המערערת.

     נטל ההוכחה לביסוס שיעור הפגיעה מוטל, כאמור, על התובע. שיעור זה לא הוכח, אף שניתנה למערערת הזדמנות מלאה להציג את כל ראיותיה, והשמאי מטעמה נקרא לעדות ולהשלמת עדות, והציג את עמדתו במשפט בהרחבה. בנסיבות אלה, נדונה תביעת המערערת לכשלון מחוסר הוכחה, משהתשתית הראייתית העיקרית לצורך שמאות אומדן הפגיעה לוקה בחסר מהותי. משכך, אין צורך להידרש לשאלה האם השמאי טיגרמן העריך נכונה את שיעור ירידת השווי של הקרקע עקב ההכרזה, אותו אמד ב-20%, או את השאלה האם עסקאות אחרות שהביא לצורך השוואה היו ממין הענין. לאור זאת, אין גם צורך לבחון לפרטיה את חוות דעתו של השמאי כהן מטעם המשיבות, ולנקוט עמדה כלשהי בשאלה האם בחן את שווי הקרקע על פי אמות מידה נכונות.

     בתנאים אלה, אציע לאמץ את התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי, לפיה המערערת לא הוכיחה כי נגרם לה נזק כספי כתוצאה מהתכניות הפוגעות. ממילא, אין צורך להיזקק לשאלה אם עשוי היה לחול כאן פטור מתשלום פיצוי על פי סעיף 200 לחוק. שאלת חלות הוראת הפטור עשויה היתה להתעורר במקרה זה אילו הוכחה פגיעה ואילו הוכח שיעורה.
15.     אציע, איפוא, לדחות את הערעור ולחייב את המערערת בהוצאותיהן של המשיבות בסכום כולל של 20,000 ₪.

                                             ש ו פ ט ת

הנשיא א' ברק:

     גם דעתי היא כי דינו של הערעור להידחות. לא מצאתי יסוד להתערב במסקנתו של בית המשפט המחוזי, לפיה המערערת לא הוכיחה שנגרם לה נזק כספי כתוצאה מהתכנית הפוגעת ועל כן יש לדחות את תביעתה. להוכחת הנזק הכספי הגישה המערערת חוות דעת של שמאי מטעמה. לשיטתו של שמאי זה, לא היה מקום לקבוע כי אין אפשרות לבנות בתחום החלקה של המערערת עקב מגבלות המצויות בת.מ.א. 3, המסדירות את המרחק בין קוי הבנין לבין ציר דרך מהירה (סעיף 4 לחוות הדעת המשלימה מיום 31.5.91). בהתאם לכך, בתחשיביו של השמאי אין כל ביטוי להגבלות על הבנייה בחלקה עקב קרבתה לדרך המהירה. ואולם, עמדתו של השמאי אינה תואמת את ההוראות המפורשות של סעיף 5 לת.מ.א 3., עליהן עמדה בהרחבה השופטת א' פרוקצ'יה בחוות דעתה. בהקשר זה מצטרף אני לקביעתה של השופטת פרוקצ'יה, כי החלקה מצויה בתחום האסור לבניה מכוח הוראות ת.מ.א. 3, וזאת כל עוד לא קיימת תכנית מתאר מקומית המשנה את הגבלת המרחק האסור לבניה. כפי שציינה השופטת פרוקצ'יה, הנחת השמאי כי מגבלות ת.מ.א 3 אינן חלות על החלקה היא נקודת תורפה מרכזית בחוות הדעת השמאית. שכן בלעדי נתון יסודי זה, לא ניתן להעריך את שווי החלקה לפני אישור התוכניות הפוגעות ואת היקף הפגיעה כתוצאה מאישור התוכניות.

     גישתו של השמאי מטעם המערערת, המתעלמת מהשלכותיה של ת.מ.א 3 על אפשרויות הבנייה בחלקה, שומטת את הקרקע תחת חוות הדעת השמאית. משכך, בהעדר חוות דעת שמאית משכנעת, הכוללת את מלוא הנתונים החיוניים לתביעת הפיצויים, אין תשתית עובדתית המבססת את תביעת הפיצויים. נוכח מסקנה זו, אין צורך להידרש לשאלות המורכבות הנוגעות להשלכותיה של ההכרזה על-ידי הועדה לשמירה על קרקע חקלאית על תביעת הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 וניתן להותירן לעת הזו בצריך עיון.

                                              ה נ ש י א


השופט א' ריבלין:

     מסכים אני עם חברתי השופטת א' פרוקצ'יה כי דין הערעור להדחות. כחברי הנשיא א' ברק, אף אני סבור כי על מנת להגיע לתוצאה זו, אין צורך להידרש לשאלות המורכבות הנוגעות להשלכותיה של הכרזה לשמירה על קרקע חקלאית. זאת, הואיל וחוות הדעת השמאית שהוגשה על ידי המערערת אינה מניחה תשתית עובדתית מספקת לתשלום פיצויים.

     אבקש להוסיף את עמדתי בנושא אחד. חולק אני על קביעותיה של חברתי השופטת פרוקצ'יה לעניין שאלת היקף הפגיעה ממנה סובל מי שרכש את קניינו לאחר שהרשות פגעה במקרקעין מבלי לשלם פיצוי לבעלים המקורי. חברתי סבורה כי משבעל קניין רכש קרקע כשכבר רבצו עליה הגבלות בנייה, לא זכאי הוא לפיצוי בגין הטלתן של הגבלות אלה, אף שהבעלים המקורי לא זכה לפיצוי כזה. לטעמי, אין מקום לקבוע כלל שכזה, ככל שאין הוא קבוע בחוק הצריך לעניין. מתקשה אני לראות סיבה שמהרשות ייחסך הצורך לשלם, בהתאם להוראות החקיקה הרלוונטית, את שווין של פגיעות שהסבה למקרקעין השייכים לאזרח, אך הודות לעובדה שהקרקע נמכרה.

     חברתי מניחה כי מרגע שהוטלה הגבלה על אפשרויות הבנייה בחלקת מקרקעין, הגריעה מערכה של הקרקע, תתבטא במחיר מכירתה. אלא שהנחה זו עצמה היא פועל יוצא של הדין. מחיר השוק של החלקה ייקבע כפונקציה של ההלכה שתצא מלפני בית המשפט. כך, המחיר שבה נמכרת הקרקע יבטא את הגריעה מערכה, כהנחתה של חברתי, רק אם הצדדים לעסקה ידעו, כי, לפי הדין, רוכש מקרקעין אינו זכאי לפיצוי בגין פגיעה שהושטה על המקרקעין, בטרם רכש אותם. אם ההלכה שתקבע תהא שונה, הצדדים ינהגו לפיה, ובהתאם לה יקבע מחיר השוק של הקרקע - קרי, מקרקעין הכפופים למגבלת בנייה, אשר הפיצויים בגינה טרם שולמו, ימכרו במחיר אשר יבטא גם את שוויה של הזכות לקבלת הפיצוי מאת הרשות. ואכן, בית משפט זה כבר פסק, בע"א 261/84 רפאלי נ' חנניה, פ"ד מ(4) 561, 572-274, כי יכול מוכר מקרקעין, שלו הזכות המקורית לקבל פיצוי בגין הפקעה, להמחות זכותו זו לקונה המקרקעין (ראו והשוו: בג"צ 483/88 פריימן נ' שר הפנים, פ"ד מד(2) 463, 470-471).

     שיטה לפיה רוכש נכס זכאי לפיצוי בגין פגיעה תכנונית באותו הנכס, משל היה בעליו בעת הטלת המגבלה, היא רצוייה, כיוון שהשיטה האחרת, מטילה את עלות הפגיעה על כתפיו של הבעלים המקורי של הנכס (שאמור למוכרו במחיר פחות מבלי שקיבל כל פיצוי). תוצאה זו אינה ראוייה, היות שבעלות זו של הפגיעה צריכה לשאת הרשות, המייצגת את כלל הציבור, שהוא, ולא בעליה של חלקת המקרקעין, המפיק תועלת מהפגיעה. אין הצדקה מהותית או חוקית לכך שמכירתו של נכס הכפוף להגבלות בנייה תצמיח "רווח" לרשות, על חשבונם של בעליו בהווה או בעתיד.

     לדברים אלה, כאמור, אין השפעה על התיק שבפנינו, ועל כן מצטרף אני לתוצאה אליה הגיעה חברתי השופטת א' פרוקצ'יה.

ש ו פ ט

     לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. ההליך התכנוני

  2. תכנון לקוי של בית

  3. היררכיה של הסדרי תכנון

  4. עורך דין דיני תכנון ובניה

  5. סעיף 110 לחוק התכנון והבניה

  6. סעיף 109 לחוק התכנון והבניה

  7. סעיף 131 לחוק התכנון והבניה

  8. תקנה 16 לתקנות התכנון והבניה

  9. ערעור בעבירות תכנון ובנייה

  10. ביטול כתב אישום תכנון ובניה

  11. מחדלים של ועדות תכנון ובניה

  12. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה

  13. סעיף 257 א לחוק התכנון והבניה

  14. תקנה 2 ב' לתקנות התכנון והבנייה

  15. חוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965

  16. סעיף 238 א לחוק התכנון והבניה

  17. שימור של מבנים בעלי ערך היסטורי

  18. רשלנות ועדה מקומית לתכנון ובניה

  19. החזרת המצב לקדמותו - תכנון ובניה

  20. הגנה מן הצדק בעבירות תכנון ובניה

  21. ביטול החלטת ועדת ערר לתכנון ובניה

  22. קבלת מידע שגוי מהוועדה לתכנון ובניה

  23. תחום שיפוט ועדה מקומית לתכנון ובניה

  24. רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה

  25. הפרת צווים שיפוטים בתחום התכנון והבניה

  26. תביעת נזיקין מכוח הפרת דיני תכנון ובניה

  27. סעיף 152 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965

  28. ערר על החלטת הועדה הארצית לתכנון ובניה

  29. עתירה נגד החלטת ועדת הערר לתכנון ובנייה

  30. מינוי ועדת המשנה בניגוד לחוק התכנון ובניה

  31. "פגם חוקי" בהחלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה ?

  32. בקשת ועדה לתכנון ובניה למתן צו הפסקה שיפוטי

  33. הפחתה של 50% במצב תכנוני קודם בגלל מבנה הציבור

  34. הפסקת שירות על פי סעיף 157 א' לחוק התכנון והבניה

  35. מינוי נציגי עירייה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה

  36. סמכות הועדה המחוזית - סעיף 109 לחוק התכנון והבניה

  37. הגנה מן הצדק - ביטול כתב אישום בעבירות תכנון ובניה

  38. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה אישור תכנית שפורסמה למתן תוקף

  39. תקנה 20: פקיעה וחידוש תוקף החלטות ועדה מקומית לתכנון ובניה

  40. 3 התנאים לקיום "דיון חוזר" בהחלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה

  41. ערר פטור על פי סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה

  42. בקשה למתן תוקף של פסק דין להחלטת וועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה

  43. קרקע שלא נמצאת במרחב התכנון המקומי של אף ועדה מקומית לתכנון ובנייה

  44. נושא ניגוד העניינים הוסדר בסעיף 47(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965

  45. סעיף 198 לחוק התכנון והבניה פגיעה נטענת במקרקעין של העורר עקב אישור תכנית

  46. ערעור על הכרעת הנאמן להסדר נושים בתביעת החוב לפיצוי מכוח סעיף 179 לחוק התכנון והבניה

  47. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון