הפקעה לפי פקודת הדרכים

הסוגיה המרכזית שעמדה בפסק הדין להלן עניינה ביחס שבין פקודת הדרכים ומסילות הברזל לבין החוק ובפרט, האם חוקיותם של צווי ההפקעה, אשר נחתמו מכוח הפקודה, מותנית בכך שעובר להוצאתם אושרה תוכנית מתאר.

להלן פסק דין בנושא הפקעה לפי פקודת הדרכים:

פסק-דין

השופטת ע' ארבל

     בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (כב' השופטת ה' גרסטל) מיום 23.1.2005, בו נדחתה תובענתה של המערערת למתן סעד הצהרתי לפיו, מותר למערערת לתפוס מקרקעין שהופקעו מכוח פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943. זאת, במסגרת יצירת תוואי למסילת "רכבת הפרברים".

עיקרי העובדות

1.     המערערת, רשות הנמלים והרכבות - רכבת ישראל, הנה תאגיד סטטוטורי האמון על תכנון, הפעלה ותחזוקה שוטפת של מסילות הברזל במדינה. במסגרת תפקידיה הכינה המערערת תוכנית לתוואי בו עתידה להיסלל מסילת הדרכים של "רכבת הפרברים", כאשר חלק מהתוואי המתוכנן עובר במקרקעין נשוא הליך זה (להלן: המקרקעין).

     לצורך הקמת רכבת הפרברים הופקעו המקרקעין בשלמותם על ידי המשיבה לטובת סלילת כביש שמספרו 531 והנחת תוואי הרכבת, וזאת על בסיס שני צווים שהוצאו מכוח סעיף 3 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: פקודת הדרכים). האחד, צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (צומת (מחלף) סוקולוב, כפר סבא), התשנ"ה-1995 שפורסם ברשומות ביום 29.6.95 (להלן: צו הכביש). השני, צו הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (מסילת ברזל בקטע פתח תקוה, דרום השרון, הוד השרון, כפר סבא), התשנ"ח-1998, שפורסם ברשומות ביום 13.8.98 (להלן: צו מסילת הברזל). במועד חתימת הצווים לא הייתה בתוקף תוכנית מתאר מאושרת. תוכנית המתאר לתוואי הרכבת אושרה רק ביום 9.11.2000 ותוכנית המתאר לתוואי כביש מספר 531 אושרה רק ביום 28.7.96. מכאן, כאמור, ביום פרסום שני הצווים לא היו עדיין בתוקף תוכניות מתאר מאושרות.

     המשיבה, גב' הדסה אביגדורוב, ילידת שנת 1926, הנה החוכרת והמחזיקה במקרקעין בשטח 4,440 מ"ר בכפר מל"ל. על המקרקעין נמצא ביתה בו היא מתגוררת מזה שנים רבות.

     על בסיס עובדות אלה הגישה המערערת בקשה למתן סעד הצהרתי במסגרת המרצת פתיחה לפיו, למערערת מותר לתפוס חזקה מיידית במקרקעין. בית המשפט המחוזי דחה את הבקשה ומכאן הערעור שבפנינו.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

2.     בית המשפט קבע שצווי התפיסה הוצאו שלא כדין היות ולא קדם להוצאתם אישורן של תוכניות מתאר כדין. בית המשפט נימק קביעתו בכך שלאור הוראת סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק) חלים עקרונותיו של החוק על ביצוע הפקעה מכוח הפקודה. לפיכך נקבע, על בסיס הוראת 261(ד) לחוק, כי אומנם אין זו חובתה של המערערת להצטייד בהיתר בניה כאמור בסעיף 145 לחוק, אך יחד עם זאת, פעולותיה חייבות להיעשות בהתאם לתוכנית מאושרת. אשר על כן, צווי ההפקעה הוצאו בחוסר סמכות והנם בטלים.

     בית המשפט דחה את הטענה לפיה, יש באישורן של תוכניות המתאר עובר למועד הגשת הבקשה למתן סעד הצהרתי כדי לרפא את הפגם שנפל, ככל שנפל פגם כאמור. בהקשר זה נקבע שהמערערת לא הציגה תוכניות אלה לבית המשפט, אלא הסתמכה על תשריט ההפקעה מכוח הצווים. כמו כן נדחו טענות המערערת, כי נפל שיהוי בהעלאת טיעוני המשיבה אשר לאי חוקיות צווי ההפקעה וכי בין הצדדים קם מעשה בית דין בעקבות שני הליכים שהתנהלו בפני בית המשפט הגבוה לצדק בעבר. הוא הדין בכל הנוגע לטענת המערערת לפיה, לבית המשפט מתחם שיקול דעת מצומצם בבואו להכריע בבקשה ליתן צו למסירת חזקה במקרקעין. בהקשר זה נקבע, כי על בית המשפט לבחון את חוקיות הפעולות בהן נקטה הרשות ואין בית המשפט משמש כ"חותמת גומי".

טענות הצדדים בערעור

3.       לגישת המערערת, פסק דינו של בית המשפט המחוזי בטל, היות וניתן בחוסר סמכות, לאור הלכת בן גרא שיצאה אך לאחרונה מלפני בית משפט זה (רע"א 5664/04 מדינת ישראל-מינהל מקרקעי ישראל נ' יואב בן גרא, כמנהל עזבון המנוחה שרה לוי ז"ל (לא פורסם, ניתן ביום 10.3.05)), לפיה, הסמכות לדון בטענות המועלות כנגד מעשה ההפקעה נתונה לבג"ץ.

     עוד נטען, כי חוקיותם של צווי ההפקעה נבחנה על ידי בית משפט זה בעבר ולא נמצא בהם פגם (בג"צ 2381/01 מצקין נ' רשות הנמלים והרכבות (לא פורסם, ניתן ביום 11.7.01)). כמו כן, במובחן מהחוק, הצווים הוצאו מכוח הפקודה אשר אין בהוראותיה כל חיוב להשלים את ההליך התכנוני עובר להוצאת הצווים. כל אחד מהמקורות הנורמטיביים מסדיר הליך שונה ולכן אין לחייב את המערערת לעמוד בהסדרים הקבועים בחוק, מקום בו ההפקעה נעשתה על פי פקודת הדרכים. מעבר לכך, סעיף 277ז לחוק אינו חל במקרה שלפנינו הואיל ועניינו בצווי הכרזה שניתנו טרם כניסתו של החוק לתוקף ואילו במקרה דנן עסקינן בצווים שפורסמו לאחר כניסתו של החוק לתוקף. בא כוחה של המערערת עומד על כך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן בעיצומן של העבודות לפיתוח הכביש ורכבת הפרברים, עבודות שהושקעו בהן משאבים רבים, וזאת על בסיס הסתמכותה של המערערת על הצהרת בית המשפט כי הצווים חוקיים.

     בא כוח המשיבה חולק על עמדת המערערת לפיה, המחלוקת שנפלה בין הצדדים נוגעת לחילוקי דעות בדבר תשלום פיצויי ההפקעה ועומד על כך שטענות המשיבה נוגעות לאי חוקיות הצווים. עוד מבקש בא כוח המשיבה, כי נאמץ את קביעת בית המשפט המחוזי לפיה, המערערת כשלה מלבסס תשתית ראייתית בכל הנוגע להיקף השטח המבוקש וטיבו. אשר לשאלת חוקיות צווי ההפקעה, מבקש בא כוחה של המשיבה להותיר על כנה את קביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה הוצאו אלה שלא כדין.

     בא כוח המשיב 2, מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, טען שבית המשפט לא עשה הבחנה בין שלב תפיסת החזקה ושלב ביצוע העבודות הטעונות היתר. רק בשלב ביצוע העבודות בשטח שנתפס נדרשת תוכנית מתאר מאושרת המאפשרת את תחילתה של הבניה במקום. במידה והתוכנית לא מאושרת - לא ניתן לבצע את העבודות במקרקעין, אך אין בכך כדי לפגום בחוקיות הליך הפקעת המקרקעין.

דיון

     הסוגיה המרכזית העומדת בפנינו עניינה ביחס שבין הפקודה לבין החוק ובפרט, האם חוקיותם של צווי ההפקעה, אשר נחתמו מכוח הפקודה, מותנית בכך שעובר להוצאתם אושרה תוכנית מתאר.

     בהקשר זה יוער, כבר עתה, כי מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה, ככלל על הרשות המפקיעה מקרקעין מכוח פקודת הדרכים לסיים את הליכי התכנון טרם ביצוע ההפקעה. יחד עם זאת, בניגוד להנמקת בית המשפט המחוזי וכפי שיפורט להלן, איני סבורה שהאמור בסעיף 277ז לחוק התכנון והבניה חל ישירות על צווי ההפקעה. אשר לתוצאת הערעור, מבלי להקדים את המאוחר, אני מוצאת שדינו להתקבל וכי בנסיבות המקרה דנן, תקפים צווי ההפקעה, על אף שהוצאו קודם לסיום הליכי התכנון.

המסגרת הנורמטיבית

"מִי-מָדַד בְּשָׁעֳלוֹ מַיִם, וְשָׁמַיִם בַּזֶּרֶת תִּכֵּן, וְכָל בַּשָּׁלִשׁ, עֲפַר הָאָרֶץ; וְשָׁקַל בַּפֶּלֶס הָרִים, וּגְבָעוֹת בְּמֹאזְנָיִם" (ספר ישעיה פרק מ, פסוק יב).

פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943

4.      שני המקורות הנורמטיביים המרכזיים, בכל הנוגע להפקעת מקרקעין בשיטת המשפט הישראלית, הנם פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) וחוק התכנון והבניה. בעל הסמכות להפקיע מקרקעין על פי פקודת הקרקעות הנו שר האוצר, וזאת אם נוכח, כי המקרקעין נחוצים למטרה ציבורית (סעיף 3 לפקודת הקרקעות). כן מוסמך שר האוצר להפקיע את המקרקעין לבקשתו של אחר ולשימושו (סעיף 22(1) לפקודת הקרקעות). לעומת זאת, על פי הוראות חוק התכנון והבניה, סמכות ההפקעה מוקנית לוועדת התכנון והבניה המקומית או המחוזית (סעיפים 189, 28 לחוק בהתאמה), במידה ומקרקעין מסוימים נדרשים לצורכי ציבור (כהגדרתם בסעיף 188(ב) לחוק).

     לצד אלה, קיימים בדין מקורות נורמטיביים נוספים המאפשרים הפקעת מקרקעין. כך למשל, במקרה דנן, כאמור, עסקינן בהפקעה מכוח פקודת הדרכים שמקורה מנדטורי. במקור הסמיכה פקודת הדרכים את הנציב העליון להפקיע מקרקעין לצורך סלילת דרך (כהגדרתה בסעיף 2 לפקודת הדרכים), וזאת לשם הגנת הארץ. בשנת 1951 תוקנה הפקודה כך שהורחבה רשימת מטרות ההפקעה שבה גם לצורך "פיתוח הארץ". קרי, מטרות ההפקעה על פי פקודת הדרכים מצומצמות לשתי מטרות אלו בלבד, במובחן מהליכי הפקעת מקרקעין מכוח פקודת הקרקעות או חוק התכנון והבניה.

5.     אחד המאפיינים הבולטים של פקודת הדרכים עניינו פשטות הליכי הפקעת המקרקעין לפיה. לעניין זה, די מבחינתו של בעל סמכות ההפקעה על פי פקודת הדרכים להורות על ההפקעה בצו, כאמור בסעיף 3. הוצאת הצווים על ידי השרים המוסמכים על פי הסעיף מהווה "אקט קונסטיטוטיבי של הפקעה". קרי, הוצאת הצווים, כשלעצמה, משכללת את הפקעת המקרקעין המצוינים בצווים (א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית, 2001) 129). הוראת סעיף 3 לפקודה קובעת כך:

"מותר לו לשר העבודה או לשר התחבורה, אם נוכח שהדבר דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה, להורות בצו כי פקודה זו תחול על כל דרך. צו זה לא יפורסם בעיתון הרשמי אלא אם כן סבור שר העבודה או שר התחבורה כי פרסום זה לא יזיק להגנת הארץ".

     משהוחלה הפקודה על "דרך", כאמור בסעיף 3 לפקודה, מוסמכת הרשות לקנות חזקה במקרקעין ועם תפיסתם מוקנים הם לרשות, וזאת מכוח סעיף 4(1) לפקודה הקובע כך:

"אם ניתן צו עפ"י סעיף 3 מן הפקודה הזאת, יכולה הרשות, דהיינו אדם המורשה בכתב ע"י שר העבודה או שר התחבורה לעשות כן, לקנות מיד חזקה בקרקע הדרושה לסלילת הדרך המפורטת באותו צו או לשפורה, ולבצע עליה את כל אותן העבודות שיהא צורך בהן כדי להוציא לפועל אותה סלילה או להשלים את השיפור".

     הנה כי כן, לכאורה, על פי הוראות הפקודה עצמה, הוצאת צווי ההפקעה ותפיסת החזקה במקרקעין אינה כפופה לאישורה של תוכנית מתאר מתאימה ואכן, זהו המצב המשפטי שעמד בתוקף עובר לחקיקתו של חוק התכנון והבניה (בג"ץ 1681/90 ועד הפעולה בענין הרחבת דרך מס' 2 קטע אכדיה-נוף ים נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(1) 505, 522). לעומת זאת, ועל כך אין חולק, ביצוע העבודות בשטח המופקע מחייב את אישורן של תוכניות המתאר, אך אינו מחייב קיומו של היתר בניה (סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה).

היחס בין פקודת הדרכים ובין חוק התכנון והבניה

6.     בית המשפט המחוזי השתית את פסק דינו על היחס שבין הוראות פקודת הדרכים ובין הוראות חוק התכנון והבניה. בהקשר זה עשה בית המשפט שימוש במספר הוראות חוק שונות. בין היתר, נדרש בית המשפט לפרשנות הוראת סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה הקובעת כדלקמן:

"התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, הוחלה עליה לפני תחילתו של חוק זה, מכוח צו לפי סעיף 3 לאותה פקודה, לא יהיו טעונות היתר על אף האמור בחוק זה; הוראות צו כאמור שאושרו על ידי שר הפנים ושר העבודה יראו אותן כתכנית מתאר מחוזית שאושרה על פי פרק ג'".

     בית המשפט המחוזי עמד בפסק דינו על הפרשנות שניתנה להוראת הסעיף על ידי בית משפט זה בפרשת אכדיה (בג"ץ 1681/90 הנ"ל). בפרשה זאת נחלקו עמדות שופטי בית המשפט אשר להיקף הפטור שהקנה המחוקק לרשות במסגרת סעיף 277ז. לגישת שופטי הרוב (כב' השופטים ש' לוין, י' מלץ וא' מצא), סעיף 277ז פוטר את הרשות מהצורך לפעול על פי היתר בניה רלוונטי או תוכנית מתאר מאושרת, כאמור בחוק. לעומת זאת, לגישת שופטי המיעוט (כב' השופטים ש' נתניהו וג' בך), "התוויתה, סלילתה או סגירתה של דרך" כאמור בסעיף, אינן טעונות מתן היתר אך מחייבות אישורה של תוכנית מתאר.

     אף על פי כן, מצא בית המשפט, כי במקרה דנן, מחויבת המערערת לפעול על פי תוכנית מתאר. זאת על שום מה? סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה, אשר פוטר את הרשות המפקיעה לפעול מכוח היתר בניה, עוסק בהפקעת מקרקעין על ידי צו שהוצא במועד הקודם למועד כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה. אולם, מכלל הן שומעים את הלאו ובמקרים בהם צווי ההפקעה הוצאו לאחר כניסת החוק לתוקף, על פי סעיף 277ז הנ"ל מחויבת הרשות לפעול מכוח היתר.

     יחד עם זאת, בית המשפט המחוזי קבע, כי במקרה דנן המערערת פטורה מהוצאתו של היתר בניה, כאמור בסעיף 145 לחוק, אך עדיין מחויבת לפעול מכוחה של תוכנית מתאר מאושרת. זאת, מכוח האמור בהוראת סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה הקובע כך:

"על אף האמור בסעיף 145, מותרת התווייתה של דרך, סלילתה או סגירתה, בידי המדינה או בידי רשות שהוקמה לפי דין או בידי כל גוף הפועל מטעם המדינה לאחר שהוסמך לכך לפי החלטת הממשלה, אם נעשתה בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת או בהתאם לתכנית מיתאר מקומית מאושרת הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, ובלבד שניתנה הודעה על כך לרשות המקומית ולועדה המקומית הנוגעות בדבר".

     דומה, כי בכך קשר בית המשפט המחוזי בין הוראות חוק התכנון והבניה ובין הוראות פקודת הדרכים. כפי שיפורט להלן, אף אני סבורה, כי הפקעת מקרקעין על בסיס הוראות פקודת הדרכים מחייבת, ככלל, אישורה של תוכנית מתאר. יחד עם זאת, במקרה דנן, לגישתי, בכך שבמועד הוצאת צווי ההפקעה לא אושרו תוכניות המתאר הרלוונטיות, אין כדי להביא, בהכרח, לבטלותם.

7.     בראש ובראשונה ייאמר, כי להוראת סעיף 277ז, כמו גם לפרשנותה במסגרת פרשת אכדיה, אין תחולה ישירה על ענייננו. הלכת אכדיה נוגעת להפקעת מקרקעין מכוח פקודת הדרכים, הפקעה המבוססת על צו שהוצא עובר לכניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה. במקרה דנן, עסקינן בהפקעות מקרקעין מכוח צווים שהוצאו לאחר חקיקתו של החוק. אשר על כן, ניתן להעלות על הדעת שתי דרכים שונות בהן משליך סעיף 277ז על ענייננו. האחת, היות והפקעת המקרקעין של המשיבה נעשתה לאחר חקיקת החוק, הרי שמעשה ההפקעה טעון היתר בניה, כפי שקבע בית המשפט המחוזי. אפשרות שנייה היא, שהוראת הסעיף אינה מעלה או מורידה בעניין הנדון בפנינו. זאת על שום מה? סעיף 277ז לחוק נוגע אך ורק לצווי הפקעה שהוצאו עובר לכניסתו לתוקף של החוק. רוצה לומר, היות ובמקרה דנן אנו נדרשים להפקעת מקרקעין שהתרחשה לאחר כניסתו לתוקף של החוק, הרי שאין להידרש כלל להוראת סעיף 277ז לחוק ולכן, ממילא, הסוגיה הנוגעת לנטל המוטל על הרשות המפקיעה במקרה זה, בכל הנוגע להשגת היתר בניה ולאישורה של תוכנית מתאר, אינה מוכרעת לאורה של הוראת סעיף 277ז הנ"ל.

     כשלעצמי, אני נוטה לחשוב שהחלופה האחרונה היא הנכונה ולכן, אין מקום להיזקק להוראת סעיף 277ז. "כרטיס הכניסה" אל בין גדריה של הוראת הסעיף נגזר מעיתוי הוצאתם של צווי ההפקעה לפי סעיף 3 לפקודה. כלומר, ככל שמדובר בצו אשר הוצא במועד שקודם לכניסתו לתוקף של החוק, הרי שעלינו לבחון את הוראת סעיף 277ז וזהו המקרה היחיד בו עלינו להידרש לה. בכל מקרה אחר אין כלל תחולה להוראת הסעיף. הדברים עולים באופן מפורש מלשון הסעיף אותו אביא לשם הנוחות בשנית:
          
"התווייתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, הוחלה עליה לפני תחילתו של חוק זה, מכוח צו לפי סעיף 3 לאותה פקודה, לא יהיו טעונות היתר על אף האמור בחוק זה; הוראות צו כאמור שאושרו על ידי שר הפנים ושר העבודה יראו אותן כתכנית מתאר מחוזית שאושרה על פי פרק ג'" (ההדגשה אינה במקור-ע.א.).

     הדברים מקבלים חיזוק נוסף לנוכח התכלית שעמדה בבסיס חקיקת הסעיף. על פי דברי ההסבר שנלוו להצעת החוק, עד לכניסתו לתוקף של החוק הייתה פטורה המדינה מהחובה לקבל היתרי בניה ולבנות בהתאם לתוכנית בנין עיר מאושרת. הטעם שעמד מאחורי חקיקת סעיף 277ז והוראות המעבר הנוספות שנחקקו במסגרת התיקון לחוק משנת 1966 הובהר בזו הלשון:

"המדינה השקיעה זמן, מאמץ וכסף בהכנת תכניות הבניה שלה ובפיתוח השטח לקראת הבניה, ולאחר שהתכנית כבר אושרה, כאמור, בועדת התיאום או באגף התכנון של משרד הפנים, נראה שמן הנכון הוא להתיר את הבניה לפי התכנית ללא הזדקקות להיתר או לאישור נוסף לפי חוק התכנון והבניה.
...
חוק התכנון מחייב את המדינה בקבלת היתר גם להתוויתה, לסלילתה או לסגירתה של דרך. אולם הדרכים העורקיות שבמדינה נסללות על פי צווים של שר העבודה, לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, שניתנו אגב תיאום עם אגף התכנון של משרד הפנים ועם גורמים ממשלתיים אחרים. גם כאן מוצע, שלגבי דרכים אלה, שהוצאו עליהן צווים כאמור לפני תחילת תקפו של חוק התכנון, תהא המדינה פטורה מהיתר להתוויתן לסלילתן או לסגירתן" (ההדגשה שלי - ע.א.) (הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון), תשכ"ו-1966, הצעות חוק תשכ"ו 116).

     מכאן, התכלית שעמדה בבסיס התיקון לחוק, במסגרתו נחקק סעיף 277ז, עניינה ברצון להימנע מביצוע הליכי תכנון כפולים מקום בו הושקעו משאבים רבים בהליך התכנוני על ידי רשויות המדינה. ברי, כי שיקול זה אכן מתקיים אך ורק במקרים בהם עסקינן בצווי הפקעה שהוצאו עובר לכניסתו לתוקף של החוק. דומה שהמחוקק ביקש למעשה ליצור איזון בין הוראת סעיף 261(ד), הפוטרת מהצורך להוציא היתר בניה, אך מחייבת אישורה של תוכנית מתאר רלוונטית, ובין הוראות פקודת הדרכים אשר לא הצריכה אישורה של תוכנית מתאר כאמור. זאת, כמבואר, הואיל ולהפקעת המקרקעין מכוח פקודת הדרכים קדם הליך תכנוני אשר בוצע על ידי הרשות המבצעת.

      אשר על כן, כאמור, אני סבורה שהוראת סעיף 277ז לחוק אינה מעלה או מורידה לענייננו. מסקנה זו אינה סופה של דרך, אלא תחילתה במידה רבה ועדיין נותרת על כנה הסוגיה המרכזית שעניינה היחס בין הוראות פקודת הדרכים והוראות חוק התכנון והבניה.

8.      אם כן, אין משמעותה של עמדתי בדבר סעיף 277ז משום ניתוק מוחלט בין הוראות הפקודה והחוק. אכן, בדין קבע בית המשפט המחוזי, כי "המשטר המשפטי של הפקודה על הפקעה מכוחה, לא עומד עוד לבדו לאחר תחילתו של חוק התכנון והבניה. לצד הפקודה עומד חוק התכנון והבניה, שכלשונו לפחות, דורש אף הוא "להיות שותף" למעשה ההפקעה ולהחיל עליו את עקרונותיו ויסודותיו בהיקף שעל תוכנו עוד יש לעמוד". זאת, לרבות חיובה של הרשות המפקיעה להקדים את הליכי התכנון להפקעתם של המקרקעין.

     לגישתי, הכלל בו על הרשות המפקיעה לנקוט הוא, שהליך הפקעת המקרקעין ייערך אך לאחר סיום הליכי התכנון, וזאת אף אם המקור הנורמטיבי מכוחו הופקעו המקרקעין הנו פקודת הדרכים. עמדה זו עולה בקנה אחד עם התכלית שעמדה בבסיס חקיקת סעיף 277ז, על אף שכאמור, אין להחילו באופן ישיר על הפקעת המקרקעין נשוא הליך זה. כמפורט לעיל, המחוקק פטר את הרשות המפקיעה מאישורה של תוכנית מתאר בנסיבות המפורטות בסעיף 277ז על בסיס ההנחה שאין כל טעם בביצוע הליכי תכנון מכוח חוק התכנון והבניה, מקום בו נערכו הליכים דומים על ידי משרד הפנים ומשרדים ממשלתיים נוספים שעסקו במלאכה זו (הצעת חוק התכנון והבניה, שם בעמ' 116). רוצה לומר, דומה שהנחת המוצא אשר ליוותה את המחוקק בעת חקיקת חוק התכנון והבניה הייתה, כי הליכי הפקעת מקרקעין ייעשו על פי תוכנית מתאר מאושרת בכל מקרה, ואין הדבר כפוף ל"זהותו" של המקור הנורמטיבי מכוחו הופקעו. הגיונם של הדברים מעיד על כך ואם לא כן, מדוע זה מצא המחוקק לנכון לפטור את הרשות מביצוע הליכי התכנון במקרים בהם הוצא צו ההפקעה לפני חקיקת החוק?

     דומה, כי זו הייתה אף עמדת המוצא לה היו שותפים שופטי הרוב בפסק הדין בעניין אכדיה:

עד תחילתו של חוק התכנון והבניה (להלן - החוק) הייתה המדינה פטורה מהוראות פקודת בנין ערים (סעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש]). לפיכך, אם ניתן צו לפי סעיף 3 של פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) (להלן - פקודת הדרכים), יכלה המדינה, מכוח סעיף 4 לפקודת הדרכים וללא צורך בתכנית מאושרת ובמתן היתר, "לקנות מיד חזקה בקרקע הדרושה לסלילת הדרך המפורטת באותו צו או לשיפורה ולבצע עליה את כל אותן העבודות שיהא צורך בהן כדי להוציא לפועל אותה סלילה...".
סעיף 259 לחוק החיל את הוראות החוק גם על המדינה; נמצא, שבהיעדר הוראה אחרת חייבים היינו להסיק, ששומה עליה לבצע גם עבודות סלילה של דרך לפי תכנית מאושרת ולפי היתר (אשר כאמור בסעיף 145 לחוק לא היה ניתן לה אלא בגדר תכנית מאושרת). מדיניות המחוקק לפי החוק הייתה - בסייגים מסוימים - שלא לפגוע בתכניות מיתאר שכבר אושרו ערב תחילתו והיו בתוקף (ההדגשה הוספה - ע.א.) (בג"ץ 1681/90 הנ"ל, בעמ' 522).

     סיכומם של דברים, בהקשר זה, הוראת סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה אינה חלה, כאמור, מקום בו צו ההפקעה הוצא לאחר כניסתו לתוקף של החוק. יחד עם זאת, לשון החוק ותכליתו מהווים מסד חשוב בפרשנות היחס שבין פקודת הדרכים וחוק התכנון והבניה.

     עמדה זו, הנוגעת לחובת אישור תוכנית המתאר כמפורט, הנה עמדה רצויה וראויה המבטיחה, כי הפגיעה בזכותו של הפרט על קניינו, אחת מזכויות היסוד של האדם, אכן נעשית לצורך תכלית ציבורית ראויה ובאופן מידתי. זאת, במובן שמעשה ההפקעה מבוצע במועד הנחוץ לשם הוצאתה אל הפועל של התכלית הציבורית. כך, מקום בו בוחרת הרשות להפקיע מקרקעין, יופקעו אלה בעת בה הם אכן נחוצים לרשות ולא לפני כן. ההקפדה על סיומם של הליכי התכנון עובר להפקעה משרתת את אינטרס השמירה על אמון הציבור בשלטון, אשר עליו מוטלת החובה ליטול מקרקעיו של הפרט אך ורק במקרים בהם לא עומדת לרשויות חלופה אחרת להגשמת הצורך הציבורי (עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (טרם פורסם, ניתן ביום 25.5.05)).

     בנוסף, ככל שעסקינן בהפקעה מכוח הפקודה, קיימים שיקולים קונקרטיים התומכים בעמדה לפיה, ראוי להגביל את הרשות בהוצאת צווי הפקעה מכוח הפקודה, אך רק לאחר אישורה של תוכנית מתאר. ראשית, היות והפקעת המקרקעין מכוח הפקודה מצומצמת למטרה מסוימת (במובחן ממקרים בהם ההפקעה נעשית מכוח פקודת הקרקעות או מכוח החוק. השווה לסעיפים 22 לפקודת הקרקעות וסעיף 188 לחוק), קם החשש שמא תוכנית המתאר לא תאושר ולא יהיה בידי הרשות המפקיעה להחזיק במקרקעין. שיקול נוסף התומך בעמדה זו נגזר מן המועד בו משתכללת זכותו של בעל הזכויות במקרקעין המופקעים לקבל לידיו את תשלום הפיצויים בגין הפקעת המקרקעין. על פי הוראות הפקודה חל מועד זה עם מתן הצו לפי סעיף 3 לפקודה. בנסיבות אלה, עלול לחלוף פרק זמן ניכר ממועד מתן הצו כאמור ועד למועד אישור התוכנית הרלוונטית, דבר העלול להביא לשחיקה ממשית של שיעור הפיצויים לו זכאי בעל הזכויות במקרקעין שהופקעו (להרחבה אודות שני שיקולים אלה ראו: קמר, שם בעמוד 52).

     כך, עמדה זו הנה עמדה ראויה המדגישה את מעמדה של זכות הקניין והחובה לשמור על עיקרון המידתיות כל אימת שיש במעשי הרשויות כדי לפגוע בזכות זו. בעמדה זו יש כדי ליצור הרמוניה בין המקורות הנורמטיביים השונים, מכוחם מוקנית לרשויות השונות סמכות ההפקעה, ויש בה כדי לצמצם במידת מה את השפעתה של פקודת הדרכים המנדטורית וההסדרים הקבועים בה, אשר מקורם באקלים שלטוני שונה מזה הדמוקרטי והמוסדר בו אנו חיים.
     
     יצוין, כי המחוקק אף החל בהליכי חקיקה במסגרתם צפויה פקודת הדרכים להתבטל והפקעות מקרקעין לצרכי כבישים ומסילות ברזל יבוצעו מכוח פקודת הקרקעות (ראו: סעיף 16 לתזכיר החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3), התשס"ה-2004). כפי שפורט בדברי ההסבר להצעת החוק, המקור לביטול הפקודה טמון בעובדה, כי מדובר בנורמה מנדטורית אשר אינה עולה בקנה אחד עם ההכרה בזכות הפרט לשמירה על קניינו:

"הסדרי ההפקעה הקבועים בפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח) שחוקקה אף היא, בדומה לפקודת הקרקעות, בשנת 1943, אינם יכולים לדור בכפיפה אחת עם המלצות הועדה מכיוון שאין הם נותנים ביטוי מספק לזכויות בעלי הקרקע במהלך הליכי ההפקעה ואינם מעניקים להם כל זכות ביחס למקרקעין לאחר הפקעתם. לא נמצא טעם משכנע להשארת הסדרים ארכאיים אלה על כנם..." (שם, דברי ההסבר לסעיף 16 להצעת החוק; ראו גם עמדתו של ח' דגן קניין על פרשת דרכים (תשס"ה) 109).

     מכל מקום, דומה כי אף המערערת אינה חולקת על כך שהפקעת המקרקעין כפופה לאישורה של תוכנית מתאר רלוונטית, אלא שהמחלוקת בין הצדדים נוגעת למועד אישורה של התוכנית על ידי מוסדות התכנון. בעוד המשיבה סבורה שתוכנית כאמור צריך שתאושר עובר למועד הוצאת צווי ההפקעה, עומדת המערערת על טענתה שלכל היותר די באישורה של תוכנית המתאר במועד מאוחר יותר, כך שביצוען של עבודות הבנייה והפיתוח במקרקעין המופקעים (במובחן מעצם הפקעתם באמצעות צווי ההפקעה) ייעשה לאחר אישורה של תוכנית מפורטת (כאמור בסעיף 261(ד) לחוק).

     סיכומם של דברים, אני סבורה שהוראות חוק התכנון והבניה, אשר לחיובה של הרשות המפקיעה את מקרקעיו של הפרט להשלים לפני כן את הליכי התכנון, חלות גם במקרים בהם ההפקעה מבוצעת מכוח הוראות פקודת הדרכים. הדבר עולה מתוך התכלית שעמדה בבסיס חוק התכנון והבניה בכלל וחקיקת הוראת סעיף 277ז בפרט, עליה עמדתי, כמו גם עם הצורך במתיחת קו פרשני הרמוני בין דברי החקיקה השונים העוסקים בהפקעה והמקנים לרשות סמכויות מרחיקות לכת ביחס לזכויות הקניין של הפרט. עם זאת, כפי שיפורט, זהו הכלל ואין בנמצא כלל אשר לא יימצא חריג לו.

9.     סוגיה דומה הונחה בפני בית משפט זה בעבר. בפרשת שמואלזון (בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281) נדרש בית המשפט למקרה בו הופקעו מקרקעין על פי פקודת הקרקעות לצורך בניית יחידות דיור נוספות בעיר צפת, וזאת במגמה לפעול להגדלת אוכלוסייתה של העיר. משלא הופקדה כל תוכנית רלוונטית במשך שלוש שנים, עתרה העותרת דשם לביטול הפקעת המקרקעין. בין היתר טענה העותרת, כי נפל פגם בהליך ההפקעה היות והוא קדם לסיום הליכי התכנון. בפסק דינו, נתן השופט א' ברק (כתוארו אז) דעתו לסוגיה זו וקבע, בהקשר זה, כי עצם אי אישור התכנית עובר למועד ההפקעה אין בו, כשלעצמו, כדי להביא בהכרח לפסילת מעשה ההפקעה:

"טענתו של בא-כוח העותרת היא כי יש לבטל את ההפקעה, שכן בעת פרסומה לא הופקדה כל תכנית בנין עיר שיש בה כדי לאפשר הגשמת המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה. טענה זו אין בידי לקבלה. אין לפסול הפקעה על-פי הפקודה רק משום שבעת ההכרזה עליה טרם הופקדה תכנית בנין עיר המאפשרת הגשמתה (ראה בג"צ 192/64 (בג"צ 192/64 שם טוב ארגז נגד הוועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר, ירושלים, ראש העיריה, חברי המועצה ובני העיר, ירושלים, פ"ד יט(1) 95, 104). לעתים אין מנוס מכך כי התכניות הקובעות את יעוד החלקות השונות לא תעשנה אלא לאחר ההפקעה, שעה שניתן לתכנן את הקרקע כולה. עם זאת, השהיה בלתי סבירה של פעולות מטעם הרשות המפקיעה לאחר ההפקעה עשויה להביא לכך, כי בתנאים מסוימים, תבוטל ההפקעה" (שם, בעמ' 285).

     במקרה אחר עמד בית משפט זה על תוקפה של הלכת שמואלזון לאחר חקיקת חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו (בג"ץ 3028/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נא(3) 85, 97). על אף שאין בחוק היסוד כדי להביא לביטולה של ההלכה שיצאה מלפני בית המשפט בעניין שמואלזון, הדגיש בית המשפט, כי הכלל הוא שהליך ההפקעה יבוצע לאחר סיום הליכי התכנון ואילו הקדמת הליך ההפקעה להליכי התכנון הנה בגדר חריג לכלל:

"סבורני, כי הלכת שמואלזון שרירה וקיימת גם לאחר חוק-היסוד, אולם בתוספת הדגש. אין לראות הלכה זו כנותנת היתר "על החלק" לשר האוצר להפקיע טרם שהסתיימו הליכי התכנון. אולם יש ונסיבות תצדקנה להקדים הפקעה לתכנון. כגון, הוודאות בצורך הציבורי באותה קרקע אף לפני תכנונה, או החשיבות הציבורית בהקדמת ההפקעה. נסיבות אשר כאלה קיימות, לדעתי, במקרה דנן" (בג"ץ 3028/94 הנ"ל, בעמ' 97).

     בפסק הדין בעניין מהדרין עמד בית המשפט אף על הנסיבות העשויות להצדיק ביצועה של הפקעה עובר לסיום הליכי התכנון. כך, ניתן משקל נכבד לעובדה שהפקעת המקרקעין בפרשת מהדרין נועדה לצורך הגשמת פרויקט ציבורי מורכב בעל חשיבות מרובה לכלל האוכלוסייה (הרחבתו ופיתוחו של נמל התעופה על שם בן גוריון), פרויקט אשר מורכבותו מחייבת עריכתם במקביל של הליכי ההפקעה והליכי התכנון. כמו כן ציין בית המשפט, כי בהחלטתו ניתן משקל מה לעובדה שלבעלי הזכויות במקרקעין זכויות מוגבלות במקרקעין ואין בידם זכויות בעלות במקרקעין:

"לא הרי פגיעה בזכות הבעלות במקרקעין כפגיעה בזכותו של בר רשות לתקופה קצרה. ככל שמוגבלת זכות הקניין, כן תהיה רחבה יותר סמכותו של שר האוצר להפקיע אף בטרם שאושרה התכנית" (בג"ץ 3028/94 הנ"ל, בעמ' 97)".
     
     לא נסתר מעיני, כי הדברים נקבעו ביחס לפקודת הקרקעות (הן בפרשת שמואלזון והן בפרשת מהדרין) ולא ביחס לפקודת הדרכים. יחד עם זאת, הגיונם של הדברים זהה ואיני רואה טעם מכוחו יש להבחין בין המקרים, כפי שקבע בית המשפט המחוזי.

     בענייננו, בית המשפט המחוזי דחה את החלתה של הלכת שמואלזון במקרה דנן ונימק זאת בשניים. ראשית, בית המשפט סבר, כי סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה קובע הסדר ספציפי בדבר היחס בין פקודת הדרכים וחוק התכנון והבניה, הסדר השונה במהותו מההסדר הנורמטיבי באשר ליחס שבין פקודת הקרקעות וחוק התכנון והבניה. כפי שהובהר לעיל, עמדתי היא, כי הוראת סעיף 277ז אינה חלה מקום בו עסקינן בצו הפקעה שהוצא לאחר כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה. אשר על כן, אין בסעיף זה כדי לחסום את החלתה של הלכת שמואלזון בנסיבות המקרה שלפנינו.

     שנית, כך קבע בית המשפט, "לא הוכח כי הייתה דחיפות כה גדולה שהצדיקה סטייה מהמצב שגם לפי הלכה זו הוא הנורמאלי - סיום הליכי התכנון טרם ביצוע הפקעה". להבדיל מהנימוק הראשון אשר שימש את בית המשפט, שעניינו בקושי שבהחלתה של הלכת שמואלזון, עמד בית המשפט על הקושי הנובע מיישומה בנסיבות המקרה שבפנינו. גם בהקשר זה עמדתי אינה עולה בקנה אחד עם עמדת בית המשפט המחוזי, כפי שיובהר בשורות הבאות.

     אם אלה הם פני הדברים, לא נותר לנו אלא לבחון האם אכן במקרה דנן מתקיימות נסיבות המצדיקות את אישורה של הפקעת המקרקעין, על אף שתוכניות המתאר הרלוונטיות אושרו במועד מאוחר לפרסום צווי ההפקעה.

מן הכלל אל הפרט

11.      הקמתה של רכבת הפרברים הנה פרויקט לאומי בעל חשיבות רבה לכלל הציבור, לאזרחי המדינה בכלל ולתושבי פרברי תל אביב בפרט. השלמתו של הפרויקט תסייע להפחית באופן ממשי את עומסי התנועה בשעות השיא באזור העיר תל אביב והערים הסובבות אותה. בכך צפוי המשק הישראלי לחסוך משאבים רבים, להביא להפחתת זיהום האוויר באזור המרכז ולחסוך זמן רב לאזרחים רבים המשתרכים בפקקי התנועה מדי יום. אין צורך להכביר מילים בדבר החשיבות שבהשלמת הפרויקט. הפעלת קווי הרכבת במסגרת הפרויקט צפויה לשנות באופן מהותי את שגרת יומם של תושבי איזור מרכז המדינה ו"לקרב" את תושבי הפרברים למקומות עבודתם בעיר תל אביב. אכן, מדובר בפרויקט בעל חשיבות לאומית עליונה בו מושקעים משאבים רבים ועל השלמתו שוקדים רבים וטובים. ככל שיוקדם מועד סיום השלמת הפרויקט, כך ירווח לכלל הציבור.

     חשיבותה של התכלית לשמה הופקעו המקרקעין, בשים לב להיקף הפרויקט המחייב הפקעת שטחים רבים בהם עתיד לעבור תוואי הרכבת, עשויה להצדיק קיומם של הליכי התכנון במקביל להליך ההפקעה. בקיצור וזירוז ההליכים בדרך זו יש למעשה תועלת רבה מנקודת מבטו של הכלל. יוער, כי בכל מקרה, תוכניות המתאר הרלוונטיות אושרו כבר לפני שנים והפגם שהתבטא בכך שבמועד הוצאת צווי הפקעה טרם אושרו התוכניות, תוקן עם אישור התוכניות כאמור. במקרה דנן, מתקיים שיקול נוסף המצדיק את קבלת עמדת המערערת ועניינו בהסתמכותה שלה על המצב המשפטי, על בסיסו המשיכה בפעילותה להקמת רכבת הפרברים וכעת נמצא ביצוע הפרויקט בשלבים מתקדמים. חוקיות צווי הפקעה דומים נידונה על ידי בית משפט זה במסגרת בג"ץ 4266/01 פומרנץ נ' שר התשתיות הלאומיות (לא פורסם, ניתן ביום 10.6.2002) ובג"ץ 2381/01 מצקין נ' רשות הנמלים והרכבות (לא פורסם, ניתן ביום 11.7.01) וגם אם אין בפסקי דין אלה משום מעשה בית דין המציב מחסום דיוני בפני המשיבה, הרי שאין בכך כדי להפחית מהסתמכותה של המערערת על המצב המשפטי הקיים, הסתמכות מכוחה פעלה המערערת והשקיעה משאבים רבים בקידום ופיתוח רכבת הפרברים.

     כנגד שיקולים אלה עומדת העובדה שלמשיבה זכות חכירה לדורות בחלקת המקרקעין שהופקעה ועליה אף ניצב ביתה מזה עשרות שנים. אני ערה לקושי הנובע מהפקעת המקרקעין במקרה דנן והפגיעה הקשה בזכות הקניין של המשיבה. נטילת קניינו של אדם, ועל אחת כמה וכמה פינויו מבית מגוריו אותו הוא מכיר ובו בילה את מיטב שנותיו, הנה כורח ואינה נעשית כדבר שבשגרה. מוטב היה לו הליכי ההפקעה היו נערכים לאחר סיום הליכי התכנון והייתה נמנעת מן המשיבה ההתדיינות המשפטית הארוכה בנושא. יחד עם זאת, שיקולים כבדי משקל מטים את הכף, כאמור, לכיוון קבלת ערעורה של המערערת. כפי שעולה מסיכומי המערערת, חלקת המקרקעין עליה בנוי בית המגורים אינה נחוצה לאלתר לצורך קידום הפרויקט ולכן הוצע למשיבה כי לעת עתה יופקעו המקרקעין בחלקם, כך שהמשיבה תמשיך לשהות בביתה. הנחתי היא שהמערערת לא חזרה בה מעמדתה זו ושלמשיבה אכן שמורה הזכות להמשיך ולשהות בביתה עד אשר יקום צורך ממשי ואמיתי בחלקת מקרקעין זו.

12.      לנוכח האמור איני מוצאת להידרש לטענת המערערת אשר לסמכות העניינית של בית המשפט המחוזי, אשר ממילא מבוססת על פסק דינו של בית משפט זה בפרשת בן גרא אשר ניתן לאחר שניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי נשוא ערעור זה.

     לו תישמע דעתי, דין הערעור להתקבל.

     בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

הנשיא א' ברק

1.     מסכים אני עם חברתי השופטת ע' ארבל, כי דין הערעור להתקבל. דעתי היא כי שני הצווים מכוח סעיף 3 לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן - פקודת הדרכים), על בסיסם הופקעו המקרקעין, הוצאו כדין, ומכאן שהמערערת רשאית לתפוס חזקה מיידית במקרקעין. אבקש להבהיר בקצרה את הבסיס לעמדתי זו.      

2.     סוגיית הפקעתה של קרקע לפני השלמת הליכי התכנון של המטרה הציבורית למענה מופקעת הקרקע נדונה בזמנו בפרשת שמואלזון (בג"ץ 67/79 שמואלזון נ מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281). אותה פרשה עסקה בהפקעת קרקע לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הקרקעות). וכך כתבתי שם:

"אין לפסול הפקעה על-פי [פקודת הקרקעות] רק משום שבעת ההכרזה עליה טרם הופקדה תכנית בנין עיר המאשרת הגשמתה ... לעיתים אין מנוס מכך כי התכניות הקובעות את יעוד החלקות השונות לא תעשנה אלא לאחר ההפקעה, שעה שניתן לתכנן את הקרקע כולה" (שם, בעמ' 285; ראו גם בג"ץ 179/79 סלימאן ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד לד(4) 567, 573)).

בפרשת שמואלזון הוספתי וציינתי כי השימוש בסמכות זו של שר האוצר חייב להיעשות "מתוך כפיפות לכללים השונים של המשפט המינהלי הקובעים את אופן השימוש של רשות מינהלית בשיקול הדעת הניתן לה" (שם, שם).

3.     חוקיותה של הפקעת קרקע לפני השלמת הליכי התכנון עמדה לבחינה מחודשת של בית משפט זה בפרשת מהדרין (בג"ץ 3028/94 מהדרין בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נא(3) 85). נפסק בה כי הלכת שמואלזון שרירה וקיימת, אולם בתוספת הדגש, ולפיו "אין לראות הלכה זו כנותנת היתר 'על החלק' לשר האוצר להפקיע טרם שהסתיימו הליכי התכנון. אולם יש ונסיבות תצדקנה להקדים הפקעה לתכנון. כגון, הוודאות בצורך הציבורי באותה קרקע אף לפני תכנונה, או החשיבות הציבורית בהקדמת ההפקעה" (שם, בעמ' 97; ראו גם דנג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 90). ברוח זו גם הוכרה "גמישות תכנונית" העומדת לרשויות אף בשלב שלאחר ההפקעה (בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר ואח', פ"ד נ(1) 309, 322). מפסיקה זו עולה כי, עקרונית, מוסמך שר האוצר להפקיע קרקע לפי פקודת הקרקעות קודם שנסתיימו הליכי התכנון, כאשר הפעלת שיקול דעתו כפופה לכללי המשפט המינהלי.

4.     הלכה זו - כפי שנפסקה בפרשת שמואלזון וכפי שעוצבה בפרשת מהדרין - חלה גם בכל הנוגע להפקעת מקרקעין לפי פקודת הדרכים. פקודה זו, שנחקקה בד בבד עם פקודת הקרקעות בשנת 1943, היקנתה לנציב העליון סמכות להפקיע מקרקעין לצרכי סלילת כבישים. הפקודה הקנתה סמכויות הפקעה נרחבות, בהליכים קצרים ופשוטים, למטרה המצומצמת של סלילת דרכים. פקודה מנדטורית זו המשיכה לעמוד בתוקפה עם הקמתה של המדינה, וזאת מכוח הוראת סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט. סמכויות הנציב העליון לפי הפקודה הועברו לשרי ממשלה שונים. חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון) יצר הסדר עצמאי של הפקעה בידי גורמי התכנון של מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור (פרק ח' לחוק התכנון). יחד עם זאת, סמכות ההפקעה לפי פקודת הדרכים נותרה על כנה. הפקודה שרדה גם את חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, נוכח ההוראה בדבר שמירת דינים, לפיה "אין בחוק-יסוד זה כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק-היסוד" (סעיף 10 לחוק היסוד).

5.     פקודת הדרכים מקנה איפוא, גם היום, סמכות לשרי ממשלה להפקיע מקרקעין לצורך דרכים ומסילות ברזל. סעיף 3 לפקודה מסמיך אותם להורות בצו כי הפקודה תחול על כל דרך אם "הדבר דרוש להגנת הארץ או לפיתוחה". משניתן צו כאמור, רשאית הרשות שהוסמכה לכך - ובענייננו זו המערערת - לקנות מיד חזקה בקרקע (סעיף 4 לפקודה). משקנו השלטונות חזקה בקרקע בהתאם לסעיף 4, קמה הקרקע לקניין המדינה. אין בפקודה כל הוראה המחייבת השלמת הליכי התכנון בטרם תתבצע ההפקעה. למעשה, עד לכניסתו לתוקף של חוק התכנון היתה בכלל המדינה פטורה מחובת היתר בניה ומהחובה לבנות בהתאם לתכניות בנין מאושרות. חוק התכנון הוחל גם על המדינה (סעיף 259). אך בכל הנוגע להתוויתה של דרך, סלילתה או סגירתה על ידי המדינה או מטעמה, פטורה המדינה מהיתר ודי בכך שהעבודה מתבצעת בהתאם לתכנית מאושרת (סעיף 261ד' לחוק התכנון). שינוי זה חייב הוראת מעבר לגבי התווויתה, סלילתה או סגירתה של דרך שפקודת הדרכים הוחלה עליה לפני תחילתו של החוק. הוראת מעבר כאמור מצויה בסעיף 277ז לחוק. מסכים אני עם חברתי השופטת ארבל, כי הוראה זו אינה נוגעת ישירות לענייננו. מלבד הוראות אלה, לא הכניס חוק התכנון שינוי בהליך ההפקעה לפי פקודת הדרכים. יצוין, כי ההליך ההפקעה על פי פקודת הדרכים שונה בתכלית מהליך הפקעה בידי רשות תכנונית לפי פרק ח' לחוק התכנון. הליך הפקעה לפי חוק התכנון מחייב שלב מקדמי של שינוי ייעוד המקרקעין לייעוד ל"צרכי ציבור". רק בשלב הבא - הוא השלב הקנייני - רשאית הרשות התכנונית להפקיע את המקרקעין בייעודם ל"צרכי ציבור" (א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית, 2001) 56). הסדר דומה לא הוחל, כאמור, על הפקעה לפי פקודת הדרכים. הנה כי כן, הקמת המדינה, חוק התכנון והבניה וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לא פגעו בתוקפה של פקודת הדרכים. פקודה זו מעניקה סמכות ושיקול דעת לגורמי השלטון. עצם הסמכות להפקיע מקרקעין במתווה של פקודת הדרכים עומדת בעינה. שאלת הסמכות אינה מותנית בייעודם של המקרקעין בתוכנית מתאר.

5.     סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד. גם אם רשאים גורמי השלטון להפקיע מקרקעין לפני השלמת הליכי התכנון, אין זאת אומרת כי תמיד ראוי לפעול כך. שיקול הדעת צריך להיות מופעל על פי עקרונות היסוד של המשפט המינהלי הישראלי. פסקת ההגבלה שבחוקי היסוד מהווה אחד מאותם עקרונות יסוד (בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 43). ברוח זו פסקה השופטת ד' דורנר בהקשר דומה, כי "כיבודה של זכות הקניין כמתחייב מסעיף 11 לחוק-היסוד ייעשה, בין השאר, על-ידי הפעלת שיקול-דעת על-פי דין בהתאם לאמור בסעיף 1 ובסעיף 8 לחוק-היסוד" (דנג"צ 4466/94 נוסייבה ואח' נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 86). הפעלת שיקול הדעת המינהלי בהקשר זה מחייבת עריכתו של איזון ראוי בין ערכים ואינטרסים מתנגשים. על צד אחד של כפות המאזניים מונחת זכות הקניין. על הצד האחר של כפות המאזניים מונח אינטרס הציבור בקיומה של דרך או מסילת ברזל. כפי שציינתי במקום אחר "לבעל הקניין מחויבות חברתית ... לשרת את האינטרס של טובת הציבור" (ע"א 3901/96 הועדה המקומית לתכנון נ' הורוויץ, פ"ד נו(4) 913, 937; השוו ח' דגן, קניין על פרשת דרכים (תל-אביב, 2005) עמ' 147 ואילך). אכן, דיני התכנון והבניה הם אחד המכשירים החשובים, דרכם מוגשמת האחריות החברתית של הקנין. האיזון הראוי בין זכות הקנין מזה לבין טובת הציבור מזה קובע את סבירותה של פעולת הרשות מכוח פקודת הדרכים, והוא קובע בין היתר את סבירות ההפקעה בטרם הושלם התכנון.

6.     הפעלת שיקול הדעת המוקנה לגורמי השלטון בפקודת הדרכים חייב, איפוא, להיעשות מתוך כפיפות לכללי המשפט המינהלי. חוסר סבירות, חוסר מידתיות, או פגמים אחרים, יש בהם כדי לפסול את שיקול הדעת המינהלי. במסגרת הביקורת השיפוטית על הפעלת שיקול הדעת תיבחן השאלה האם ביצוע ההפקעה לפני השלמת הליכי התכנון עולה בקנה אחד עם עקרונות הסבירות והמידתיות. אין לכחד כי על פי רוב, קיימים טעמים טובים להשלים את השלב התכנוני לפני ביצוע ההפקעה, טעמים עליהם עמדה בהרחבה חברתי השופטת ע' ארבל. כך למשל, בהקדמת הליכי התכנון להליכי ההפקעה יש ערובה לחיוניות ההפקעה (בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר ואח', פ"ד נ(1), 309, 322). שיקולים אלה יילקחו בחשבון בבחינת שיקול הדעת של גורמי השלטון. המצב התכנוני של המקרקעין הוא אמת מידה לבחינת הסבירות של המעשה המינהלי. אך אין בכל אלה כדי לשלול את עצם סמכות ההפקעה הקבועה בפקודת הדרכים. בחינת השאלה האם בנסיבות העניין יש הצדקה להקדים הפקעה לתכנון נכנסת במסגרת ביקורת שיפוטית על שיקול הדעת המינהלי. במסגרת זו יש להביא בחשבון את מכלול הנסיבות. כך למשל, עשויה להיות חשיבות לשלב התכנון בו מצויים המקרקעין; להיקפו של הפרויקט הציבורי עבורו נדרשת הקרקע; למידת הנחיצות בהפקעה לפני השלמת ההליך התכנוני; לוודאות בצורך בקרקע; ולחשיבות הציבורית בהקדמת ההפקעה לתכנון. אכן, אין לגורמי השלטון היתר "על החלק" להפקיע קרקע טרם הסתיימו הליכי התכנון. עליו לפעול בעניין זה בסבירות ובמידתיות.

6.     באשר למקרה שלפנינו, בדומה לחברתי השופטת ארבל, אף אני סבור כי בעניננו מתקיימות נסיבות המצדיקות את אישורה של ההפקעה, על אף שבוצעה לפני השלמת הליכי התכנון. זאת בעיקר נוכח גודלו של הפרויקט לטובתו בוצעה ההפקעה וחשיבותו הלאומית. היקפו של הפרויקט חייב הפקעת שטחים רבים וקיומם של הליכי תכנון במקביל להליך ההפקעה, לשם זירוז ההליכים. העובדה כי בשלב ההפקעה היו הליכי התכנון בשלב מתקדם, היה בה כדי להבטיח כי ההפקעה הייתה חיונית כבר אז לצורך מימוש הפרויקט.

     מטעמים אלה סבור גם אני כי יש לקבל את הערעור, מבלי לעשות צו להוצאות.

ה נ ש י א

השופט ס' ג'ובראן

     אני מסכים הן לאמור בפסק דינה של חברתי, השופטת ארבל, והן לדברי הנשיא.

     הוחלט כאמור בפסק דינה של השופט ע' ארבל.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. ביטול צו הפקעות

  2. אי מימוש ההפקעה

  3. טעות בהפקעת קרקע

  4. הפקעה לצרכי כביש

  5. גובה פיצויי הפקעה

  6. הפקעת קרקע בשטחים

  7. עתירה לביטול הפקעה

  8. הפקעת קרקעות בטייבה

  9. ערעור על ביטול הפקעה

  10. קרקע חלופית עקב הפקעה

  11. ריבית על פיצויי הפקעה

  12. ביטול הפקעה שלא מומשה

  13. הפקעה לפי פקודת הדרכים

  14. הפקעה לצורך הקמת חניון

  15. רכישת זכויות חכירה שפקעו

  16. הנחה - זיכוי מס על הפקעה

  17. פיצוי לדייר מוגן על הפקעה

  18. הפקעת זכות שכירות במקרקעין

  19. הסכם פיצויים על הפקעת קרקע

  20. הפקעת חלק מן המקרקעין ברחובות

  21. ביטול הפקעה ע''י ועדה מקומית

  22. דיני הפקעת קרקעות - עורך דין

  23. עתירה לבג''צ לביטול הפקעת מקרקעין

  24. תביעת פינוי עקב הפקעה לצורכי ציבור

  25. פיצויים לפי חוק הפקעה לצורכי ציבור

  26. כמה פיצויים מקבלים על הפקעת מקרקעין

  27. השבת מקרקעין בשל אי מימוש מטרת ההפקעה

  28. פיצוי על הפקעת נכס בשכירות לאחר פינוי

  29. מינוי שמאי לבדיקת גובה הפיצויים בגין הפקעה

  30. עתירה בפני האגודה להורות על ביטול הפקעת מגרש

  31. פקעת קרקעות במושב - זכויות חברי מושב לפיצויים

  32. הפקעת קרקע לצורך היתר לבניית מבנה מועדון קהילתי

  33. עתירה כי יוצהר שבטלה מטרת הפקעת מקרקעין לצורכי ציבור

  34. לאחר 25 שנים מההפקעה רשאית הרשות המפקיעה להשתמש בקרקע

  35. פיצויים בגין הפקעת מקרקעין לצורך הקמת פרויקט נתב"ג 2000

  36. פיצויים בשל הפקעת נכס מקרקעין המהווה חלק (כ-40%) מהחלקה

  37. פיצויי הפקעה בשיעור של 120% מהסכום שנקבע לשווי המקרקעין

  38. תקנות הזרעים (גידול פקעות סייפן ומכירתן), תשל''ג-1972

  39. הפקעת קרקע לצורכי ציבור מכוח הוראת סעיף 8 לפקודת הקרקעות

  40. ירידת ערך כתוצאה מאישור תכנית גדולה יותר כיוון שבוודאות תהיה הפקעה

  41. הפקעה: טענה כי בשנת 1927 פורסמה הודעה בעיתון הרישמי של ממשלת פלסטינה

  42. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון