ערעור על שמאי - השבחת מקרקעין

להלן פסק דין בנושא ערעור על שמאי - השבחת מקרקעין: פסק דין 1. בפני ערעור, כאמור בסעיף 14(ג) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 (להלן- התוספת והחוק), על שומתו של השמאי המכריע, מר מיכה איתן, מיום 7.10.08 (נספח א' לכתב הערעור), המתייחסת להשבחת המקרקעין שבבעלות המערערת, ברח' התלמים 9, כפר שמריהו, הידועים כחלקה 398 בגוש 6665 (להלן- הנכס או המקרקעין). לטענת המערערת, ובניגוד לאמור בשומה המכרעת, פטורה המערערת מכל חיוב בהיטל השבחה בגין המרתף שבנכס. המקרקעין הינם בשטח של כדונם, ועליהם בנוי בית בשטח של כ- 300 מ"ר, והמערערת הגישה בקשה להיתר בניית מרתף בשטח של כ- 111 מ"ר, המהווים 65% משטח קומת הקרקע בבנין הנ"ל. המשיבה טוענת כי החיוב בהיטל השבחה שבגין מרתף זה, בדין הוא. אין חולק כי "מימוש הזכויות" שבגינו זכאית המשיבה לדרוש ולקבל את היטל ההשבחה הינה אישור בקשת ההיתר בהקלות בניה בבנין הנ"ל, לענין המרתף, וזאת בתאריך 23.1.08. 2. המחלוקת בין בעלי הדין היא, למעשה, בשאלה האם התוכנית הר/1914 שפורסמה למתן תוקף בתאריך 9.11.95, הינה תוכנית משביחה החלה על הנכס לגבי כל מרתף, בכל שטח. כאמור בשומה המכרעת, קיבל השמאי המכריע את עמדת המשיבה, לפיה תוכנית הר/1914 היא התוכנית המעניקה לראשונה זכויות לבניית מרתפים במקרקעין וככזו היא תוכנית משביחה, בעוד שהמערערת טוענת שהזכויות לבניית מרתף בנכס, בשיעור של עד 65% משטח קומת הקרקע, היא כבר "במצב הקודם", ובהתאם לתוכנית בנין עיר מס' 253א', החלה על כל מרחב תכנון הרצליה, הכולל אף את כפר שמריהו. תשובת המשיבה היא כי על אף שתוכנית זו חלה על כל מרחב התכנון, הרי התוכניות 410 ולאחריה 410א', היחודיות למרחב התכנון כפר שמריהו, הן שחלות בענייננו, ובהתאם לתוכניות אלו לא היתה לבעלי הקרקע כל זכות לבנות מרתפים, וזאת עד לפרסום תוכנית הר/ 1914, בשנת 1995. 3. על מנת להכריע במחלוקת יש לבחון היטב את האמור בכל אחת מהתוכניות הרלוונטיות. א. תוכנית 253 א', תוכנית מתאר למרחב תכנון הרצליה (נספח ד' לכתב התביעה) פורסמה עוד בשנת 1960. תוכנית זו חלה גם על מרחב תכנון כפר שמריהו ואין על כך כל מחלוקת (ראה חלק א', סעיף 1). התוכנית מתייחסת במפורש גם למרתפים, כאמור בסעיף 5(15) לחלק ב' שבתוכנית. בסעיף 35 לתוכנית נאמר כדלקמן: "לא יבנה כל בית בכל אזור מהאזורים השונים המפורטים בטור הראשון של לוח החלוקה לאזורים, אלא כדי אותו אחוז בניה מקסימלי הרשום בטור השליש של הלוח - בצד אותו אזור. ובתנאי כי: (א) ... (ב) ... (ג) ... (ד) שטח קומת המרתף או קומת העמודים - אם לדעת הועדה המקומית יש אפשרות להקימה - לא יעלה על 65% מהשטח המותר". ב"לוח החלוקה לאזורים", כמצוין ברישא לסעיף 35 הנ"ל, נרשמו בטור הראשון אזורים שונים, כאזור חקלאי, אזורי מגורים ועוד, ובסה"כ 25 אזורים שונים. בסיפא לטבלה נרשמה ההערה כדלקמן: "הערה: בשטח שיפוטה המוניציפלי של המועצה המקומית כפר שמריהו, מחייבת תוכנית בנין עיר מפורטת מאושרת מס' 410 על תיקונים" (כך במקור). לכאורה, ועל פני הדברים, ההוראה בדבר שטח קומת המרתף, כאמור בסעיף 35(ד) לתוכנית, תחול בכל האזורים המתאימים על פי "לוח החלוקה לאזורים", אולם הוראה זו כפופה לתוכנית המפורטת לכפר שמריהו, תוכנית 410, "על תיקונים". ב. תוכנית 410, היא התוכנית המפורטת לכפר שמריהו - בוטלה, אך לאחר מכן, בשנת 1963, פורסמה תוכנית 410-א' וב"כ בעלי הדין הסכימו במהלך הדיון בערעור כי יש לראות את תוכנית 410-א' כ"תוכנית 410 על תיקונים", כאמור בהערה שבסיפא ללוח החלוקה לאזורים שבתוכנית 253א' הנ"ל. בתוכנית זו לא נאמר דבר לענין מרתפים. בתוכנית זו חלוקה לאזורים (חלק ז' לתוכנית), כשלכל אזור רשימת תכליות. גם בלוח החלוקה לאזורים שבתוכנית אין שום אזכור למרתפים. בין היתר, בסעיף 8 לתוכנית, דובר בנספחים, כבנייני עזר, כולל מחסן לכל גינה או מוסך למכונית פרטית, והכל "בגבולות המגרש". האמור בסעיף 2 לחלק יא' לתוכנית מקנה לועדה המקומית את הסמכות להתיר "הקלות", כנגד כל "צמצום שהוטל בתוכנית על שימוש בכל קרקע או בנין או צמצום אחר הכלול בתכנית הזאת..." ובעמ' 3 לחלק א' לתוכנית נאמר כדלקמן: "התוכנית המפורטת הזאת הינה חלק מתוכנית מתאר הרצליה, כפי תוקפה ביום שינתן תוקף לתוכנית זו, וכל הוראותיה חלות על התוכנית הזאת, פרט לאותם הנתונים שנקבעות בתוכנית הזאת אחרת - תתגלה סתירה בין הוראות התוכנית הזאת ותוכנית מתאר הרצליה, יהיו רואים הוראות תוכנית זו כמכריעות" (הדגשה לא במקור). כלומר, גם כאן, כמו בסיפא לטבלת האזורים בתוכנית מתאר הרצליה, 253א', ניתנת עדיפות לתוכנית כפר שמריהו גם כשנקבעו הוראות סותרות בין שתי התוכניות וגם כשיש הוראות שונות באותו ענין. ג. תוכנית מתאר הר/1914 למרחב תכנון מקומי הרצליה שפורסמה למתן תוקף ב- 9.11.95 (נספח ב' לכתב הערעור) הינה, כאמור בכותרת - "תוכנית מרתפים - כפר שמריהו, שינוי לתוכנית מתאר 410א'". בתוכנית זו נאמר שמטרתה "קביעת הוראות ותנאים הנוגעים לבניית מרתפים והשימוש בהם", מוגדר המונח "שטח בניה מותר", ובחלק ג' נאמר כדלקמן: "הוראות תוכנית זו יחולו על כל התוכניות שאינן כוללות הוראות מפורטות לגבי מרתפים". בטבלת "שטחים ושימושים למרתפים", נאמר לענין בנין כבנין שבנכס כי שטח המרתף יהיה עד 100% מהיטל הבנין, דהיינו - שטח קומת הקרקע שמעל המרתף. במילים אחרות - בכל תוכניות המתאר החלות על מרחב התכנון הרצליה, כתוכנית כפר שמריהו (410-א'), שאינן כוללות הוראות לגבי מרתפים, באה תוכנית זו ליתן את ההוראות שיחולו לענין זה, דהיינו - בכל הקשור למרתפים. 4. ב"כ המאשימה טוענת כי בנושא המרתפים, בהתאם לתוכנית 410-א', עד לפרסום תוכנית הר/1914, ענייננו ב"הסדר שלילי". ב"כ המערערת רואה את הדברים אחרת. לדבריו עולה מתוכניות אלו כי בתוכנית 410-א' קיים חסר (לאקונה), שאז תחול ההוראה הכללית שבתוכנית 253. בע"א 3622/06 א' חכם ואח' נ' קופ"ח מכבי, פ"ד נב(2) 638, בעמ' 647, אומר כב' הנשיא א' ברק לענין משמעותה של שתיקה, דהיינו - העדר כל הוראה בנושא מסוים בחיקוק, כדלקמן: "עקרונית, תיתכנה שלוש תשובות… התשובה הראשונה גורסת כי את שהחוק הסדיר במפורש, הוא הסדיר במפורש. את שלא הסדיר במפורש, הוא השאיר לאוטונומיה של רצון הפרט. על פי מובן זה, ההסדר של החוק שלם. בחוק אין חסר. ההסדר של הסוגיה הלא מוסדרת יבוא מהכוחות החברתיים, פרי האוטונומיה של הרצון הפרטי… התשובה השניה קובעת, כי את שהסדיר החוק במפורש הוא הסדיר במפורש, ואת שלא הסדיר במפורש, הוא הסדיר במשתמע. ההסדר המשתמע יכול שיהיה חיובי (בבחינת "קל וחומר" argumentum a fortioni)... ההסדר המשתמע יכול שיהיה שלילי (בבחינת הסדר שלילי argumentum a contrario). בשני מקרים אלו, הסדר החוק הוא שלם. החוק אינו חסר. התשובה השלישית קובעת כי את מה שהסדיר החוק במפורש הוא הסדיר במפורש, אך הוא עשה זאת באופן לא שלם. קיים חסר (לאקונה). הנה כי כן, שתיקת החוק עשויה להשתמע לכמה פנים. בשתיקתו עשוי החוק להעביר מסרים אחדים. כאשר החוק "שותק" הוא "דובר" בכמה לשונות... ההכרעה בין האפשרויות השונות היא פרשנית במהותה". מה משמיעה לנו, בענין זה, תוכנית 410-א', שהיא חיקוק לכל דבר וענין, ה"שותקת" בנושא המרתפים? כאמור, זוהי הכרעה פרשנית. פרשנות זו תעשה בעקבות דרך פרשנותו של כב' הנשיא בפרשת חכם הנ"ל ופסקי דין אחרים. התוכניות כתוכניות מתאר אינן מפנות את הצדדים לאוטונומיה של הרצון הפרטי. ברור שסוגיית הקמת מרתפים ברשות מקומית מסוימת אינה מאותן סוגיות שהפתרון להן ימצא מהכוחות החברתיים שבאזור. גדר הספקות היא בין הסדר משתמע לבין חסר. מסקנה להסדר משתמע - שבפרשתנו הינו הסדר שלילי - תבוא רק אם תכלית החקיקה תוביל למסקנה שהמחוקק ביקש לקבוע הסדר בעל תוכן שלילי. כלומר, מסקנה בדבר הסדר שלילי בפרשתנו תבוא רק אם המחוקק ביקש למנוע קיומם של מרתפים בבניינים שבכפר שמריהו. המסקנה בדבר "חסר", תתקבל אם פירוש החיקוק על פי תכליתו, תוביל למסקנה כי החיקוק ביקש להסדיר את הסוגיה, אך לא השיג את תכליתו, בגלל רשלנותו. במילים אחרות - הלשון מיצתה את תכלית החקיקה והשתיקה כאן אינה מודעת. כדברי כב' הנשיא בפרשת חכם הנ"ל, "חסר מבוסס על התפיסה שלשון החיקוק השאירה חללים בהגשמת התכלית. השתיקה היא בהיסח הדעת. חסר - משמעותו אי שלמות ההסדר החקיקתי - הנוגד את תכליתו". לטעמי יש הגיון (פנימי), מנקודת המבט של הערכים שהתוכנית באה להסדיר, שלא לאפשר בניית מרתפים. לכן אין בפנינו חסר. תכלית תוכנית 410-א' הינה הסדרת הבניה בשטח כפר שמריהו, על כל אשר בה. הוראות תוכנית 410-א' עדיפות, בכל ענין וענין, על הוראות תוכנית 253א'. נושא המרתפים הינו בעל חשיבות, ממש כמו גובה בנין או השטח המותר לבניה על פני המגרש. אין כל הגיון פנימי בהתעלמות מנושא מרתפים, אלא אם ביקש מכין התוכנית שלא להתיר מרתפים. טענת ב"כ המשיבה כי קיים הגיון פנימי שכזה, בכך שבתקופה בה פורסמו התוכניות 410 ו- 410א', אופי כפר שמריהו היה כפרי ולכן מדובר בתוכנית הקובעת הסדר שלילי של אי מתן רישוי לבנית מרתפים, יתכן ויש בה טעם. אין זה סביר ש"מחוקקי" התוכנית, הנכנסים לרזולוציה גבוהה עד לקביעת תנאים לגבי בנייני עזר, מחסנים בגינה וחניות, יתעלמו בהיסח הדעת מנושא רב משמעות כבניית מרתפים. כאמור, פירוש תוכנית 410-א' על פי תכליתה מוביל למסקנה כי התוכנית ביקשה לקבוע הסדר שלילי. התכלית, כאמור, הינה להסדיר את מלוא אפשרויות ניצול הקרקע לבניה בכפר שמריהו. לכן העדר הסדר בנושא מרתפים חייב להיום הסדר שלילי, וההיפך - אין לומר כי הסדר שלילי, במקרה זה, נוגד את תכלית החיקוק. אין בפנינו חסר במובן זה שקיים חלל, שהטקסט "נכה". חסרה לבנה בחומה. יש בפנינו תוכנית מפורטת הייחודית לכפר שמריהו, שהוראותיה עדיפות על פני ההסדרים הכלליים שבתוכנית מתאר הרצליה, כולל לענין המרתפים, כהסדר שלילי. השתיקה משתמעת. מסקנה זו אף נלמדת מהאמור בתוכנית הר/1914, שם נאמר מפורשות, כזכור, כי תוכנית זו היא התוכנית הקובעת את ההוראות והתנאים הנוגעים לבניית מרתפים במרחב כפר שמריהו, קרי - קודם לכן לא היו בנמצא כל הוראות לגבי מרתפים, כולל לא באימוץ הוראות תוכנית 253א', ו"מחוקק" התוכנית ער לכך. בבג"צ 212/03 חרות התנועה הלאומית נ' יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה- 17, פ"ד נז(1) 730, בעמ' 759 אומר כב' הנשיא א' ברק כדלקמן: "הסדר שלילי קיים כאשר השתיקה היא "מדעת"... הסדר שלילי קיים מקום שהשתיקה "מדברת"... שתיקה היא "מדעת" והיא "מדברת" מקום שהגשמת תכלית החוק מחייבת הכרה בהסדר שלילי". ובהמשך: "אכן, לדעתנו הפירוש האפשרי היחיד של שתיקתו של חוק דרכי התעמולה בכל הנוגע לסמכותו של יו"ר ועדת הבחירות לאשר שידורי תעמולה ברדיו הינה תקלה חקיקתית שמקורה בחוסר תשומת לב. אכן, חסר בחוק קיים כאשר ההסדר החקיקתי אינו שלם ואי שלמות זו נוגדת את תכליתו של ההסדר". ועל כן, כאשר חסר היה בחוק דרכי התעמולה הסדר לגבי סמכות יו"ר ועדת הבחירות לענין שידורי רדיו, כשקיים הסדר לגבי סמכותו בכל הקשור לשידורי טלוויזיה, אין כל טעם סביר למצב דברים שכזה. על שידורי רדיו אין כל פיקוח וכל רסן. תכלית ההסדר שבחוק הינה בהסדר דרכי תעמולה לקראת הבחירות והעדר הוראה לגבי שידורי רדיו ניתן לראות בה - "חוסר נקיטת עמדה בסוגיות משפטיות... תוך השארת הסדרתה למערכות נורמטיביות שמחוץ לחוק המתפרש'" (על"ע 663/90 פלוני נ' ועד המחוז של לשכת עוה"ד ת"א יפו, פ"ד מז(3) 397). בפרשתנו, אי השלמות שבתוכנית אינה נוגדת את תכלית ההסדר. עשוי להיות טעם ענייני בשתיקת החוק, התוכנית, בהסדר המשתמע מהשתיקה, דהיינו - הסדר שלילי. השתיקה "מדברת". החוק, במקרה זה "שלם". קיים הסדר שלילי התואם את תכלית החוק. בפרשת חכם נ' קופת חולים מכבי הנ"ל, מוסיף כב' הנשיא ואומר: "המסקנה של הסדר שלילי תבוא רק אם פירוש החוק על פי תכליתו מוביל למסקנה כי החוק ביקש לקבוע הסדר, בעל אופי שלילי... לעומת זאת, המסקנה של חסר תבוא אם פירוש החוק על פי תכליתו מוביל למסקנה כי החוק ביקש להסדיר את הסוגיה, אך לא השיג את מטרתו. חסר - משמעותו אי שלמות של ההסדר החקיקתי הנוגד את תכליתו". על כן, אם פרשנות תוכנית 410-א', על פי תכליתה - הסדרי ניצול הקרקע במרחב תכנון כפר שמריהו - מובילה למסקנה כי התוכנית ביקשה לקבוע הסדר שלילי, נפרש את השתיקה כחלק מההסדר. אין להניח כי התוכנית התעלמה מאפשרות ניצול הקרקע גם למרתפים, מכאן שענייננו בהסדר שלילי. לשון התוכנית מיצתה את התכלית - הסדר ניצול הזכויות בקרקע. השתיקה לגבי המרתפים הינה שתיק "מדברת". אין זה סביר כי תכלית החוק מתייחסת לזכויות ניצול קרקע רק מעל לשטח המגרש ולא מתחתיו, שרק אז ענייננו בחסר ויש לחפש את התשובה במקורות שמחוץ לתוכנית. 5. ב"כ המערערת טוען בתגובתו לכתב התשובה לערעור כי ניתן ללמוד לענייננו מהתנהגות הועדה המקומית כפר שמריהו בעבר על מתן היתרים לבניית מרתפים, לפחות במקרים שפורטו בכתב תגובתו. כלומר - זו היתה פרשנותה של המשיבה למצב החוקי עד עתה, והמשיבה מנועה מלשנותה. תשובת ב"כ המאשימה היא כי ההיתרים שניתנו בעבר למרתפים בכפר שמריהו, באותם מקרים בהם ניתנו, לא הוענקו בהתאם לתנאי תכנית 253א' להרצליה, אלא במסגרת ובתחום אחוזי הבניה המותרים, דהיינו, שטח המרתף היה חלק מ- 300 מ"ר בניה המותרת באזור המתאים, או במסגרת הקלה, שבסמכות הועדה המקומית, לפי 6% מקסימום. ואכן, אפשר והמקרים אליהם מפנה ב"כ המערערת (נספחים א' עד ג' לכתב התגובה), הינם במסגרת הקלה של 6%, כ"מבני עזר". מכל מקום, גם אם טעתה הועדה המקומית במספר מקרים בשנות ה- 80 למאה הקודמת, אין בכך להכשיר מסקנה מוטעית גם כיום. גם הפנייתו של ב"כ המערערת לשומת שמאים מכריעים במקרים אחרים שאימצו את פרשנות המערערת לסוגית המרתפים, שנותרו ללא ערעור הועדה המקומית לבית המשפט, אין בה כדי ללמד על הסכמת המשיבה לפרשנות שכזו, ובוודאי שאין בכך כדי לכבול את ידיה מאותו יום ואילך. מסמכותה וגם מחובתה של ועדה מקומית, כגוף מנהלי, לחזור ולשקול את המצב החוקי ואף לשנות את פרשנותה לחיקוקים, התוכניות החלות באזור התכנון הרלוונטי, במקרה המתאים. בהעדר ראיה על שיקולים זרים, הועדה לא חרגה בכך מתחומי סמכותה, וכאמור לעיל, ההכרעה בסוגיה אינה קלה. נדירות המקרים בהם אושרו מרתפים, אם כהקלה ואם במסגרת כלל אחוזי הבניה המותרים, דווקא מלמדת על חולשת טענתה זו של המערערת. 6. לאור כל זאת, הערעור נדחה. בנסיבות הענין ולאור טיבה ומורכבותה של הסוגיה שבמחלוקת, הנני קובע כי כל צד ישא בהוצאותיו. ערעורמקרקעיןשמאות