עיקול חשבון עירייה

להלן פסק דין בנושא עיקול חשבון עירייה:

פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה:
1. הליך זה מעלה לדיון את שאלת היקף ההגנה הניתנת לעיריה המצויה בקשיים כלכליים על פי חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה), התשס"ד-2004 (להלן - "חוק ההבראה") שמתקיימת לגביה תכנית הבראה. עיקרה של המחלוקת בשאלה האם ההגנה מפני עיקולים ואמצעי נשייה אחרים המוקנית לחשבונות רשות מקומית בהליך הבראה שנועדו לשרת את ההסדר חלה גם על כספים המיועדים לחשבונות אלה, הגם שטרם הופקדו בהם. שאלה זו מצריכה הליך פרשני של הוראות חוק ההבראה על רקע תכליתו של ההסדר הסטטוטורי שנועד לאפשר שיקומן של רשויות מקומיות המצויות במשבר.

2. המערערת, עירית יהוד (להלן - "המערערת" או "העיריה") היתה שרויה במועד הרלבנטי במשבר כלכלי חמור. היא הוכרה כ"רשות מקומית בהבראה" במשמעות סעיף 31ו לחוק ההבראה. ביום 4.7.04 קבע משרד הפנים כי עירית יהוד הינה "רשות מקומית בהבראה", ותכנית ההבראה שלה אושרה ביום 1.8.04 ומונה לה חשב מלווה. נטען, כי גרעונה המצטבר של העיריה נאמד בסך של 104 מליון ₪, וזאת לצד חובות רבים אותם היא חבה בגין מילוות שלוותה במהלך השנים, הנאמדים בכ-95 מליון ₪ נוספים.

3. כנגד העיריה מתנהלים עשרות תיקי הוצאה לפועל של נושים המבקשים לאכוף עליה את פרעון חובותיה כלפיהם. במסגרת תיקים אלה, הוטלו עיקולים על חשבונותיה של העיריה בבנק, אך גם עיקולי צד שלישי אצל מחזיקים החייבים לעיריה כספים בגין תשלומי חובה שונים. הנושים המעורבים בהליך זה נחלקים למספר קבוצות עיקריות: לקבוצה הראשונה משתייכים ספקי שירותים עירוניים, בתחום הגינון, פינוי אשפה, הסעות וכיוצא באלה. ספקים אלה לא זכו לתשלום מלא בעבור השירותים שסיפקו לתושבי יהוד. חרף החובות שהלכו והצטברו, המשיכו ספקים אלה במתן שרותים חיוניים לעיר, כאשר חובותיה הולכים וגדלים. הקבוצה השניה מורכבת מקרנות פנסיה, תגמולים והשתלמות, אליהן לא הפרישה העיריה כספים לזכות העובדים שהיה עליה לעשות, ובכלל זה כספים שנוכו ממשכורות העובדים. בקבוצה השלישית מפעלים השוכנים בתחומי העיר יהוד, מהם גבתה המערערת ביתר היטלי סלילת כבישים ומדרכות. בהסדר פשרה במסגרת הליך משפטי, שאושר כפסק דין, התחייבה העיריה להחזיר לנושים אלה סכומים שגבתה ביתר, אך היא לא עשתה כן. בנוסף לקבוצות נושים אלה, יש לציין את התעשיה האווירית (המשיבה 58), אשר מפעלה מצוי בתחום שטח השיפוט של המערערת, והחבה לה כספי ארנונה, מים וביוב וכן את בנק הפועלים (המשיב 59), אשר העמיד לרשות העיריה אשראי במשך שנים רבות. כדי לפרוע את חובותיה לבנק, הימחתה העיריה לטובת הבנק את זכותה לכספי ההיטלים, העומדת לה מהתעשיה האוירית.

4. בהתאם לחוק ההבראה, וכחלק מתהליך השיקום, על העיריה לפתוח חשבון מיוחד, שאליו יופנו הכנסות הרשות המקומית בתקופת השיקום. כספי החשבון המיוחד מיועדים על פי חוק ההבראה למטרות מוגדרות המפורטות בחוק. הכספים בחשבון המיוחד אינם ניתנים לשעבוד, המחאה או עיקול במהלך תקופת ההסדר (להלן - "אמצעי נשייה") (סעיף 31ח לחוק ההבראה).

בענייננו, העיריה פתחה חשבון מיוחד כחלק מהליך ההבראה, אליו אמורים היו לזרום כספי ההכנסות ממיסים ותשלומי חובה שונים. היא פנתה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב (כב' השופטת דותן) בהמרצת פתיחה, בבקשה לסעד הצהרתי שזה עיקרו:

(1) כל כספי תשלומי החובה, ובכלל זה מיסי ארנונה, היטלים ואגרות על פי דין המגיעים לעיריה חסינים מפני אמצעי נשייה עיקול שעבוד, או המחאת זכות גם טרם הפקדתם בחשבון המיוחד.

(2) להצהיר על ביטולם של העיקולים שהוטלו על ידי המשיבים בתיקי תביעה והוצל"פ המתנהלים נגד העיריה.

(3) להצהיר על הקפאת המחאת הזכות שנתנה העיריה לבנק הפועלים (סניף יהוד) (משיב 59) על כספי ארנונה מים וביוב המגיעים לעיריה ממפעלי התעשיה האוירית (משיבה 58) למשך תקופת ההסדר כך שהכספים בתקופה הרלבנטית יועברו לידי העיריה.

בבית משפט זה, ניתן סעד זמני המקפיא בשלב זה את מימושם של העיקולים שהוטלו על מחזיקים וכן מקפיא את מימושה של המחאת הזכות ביחס למשיבים 58 ו-59 עד להכרעה בערעור.

5. כדי לעמוד על עיקרה של המחלוקת בין הצדדים ראוי כבר עתה להבהיר את הדברים הבאים:

מטרתו של חוק ההבראה הינה לגבש הסדר שיקום לרשות מקומית המצוייה בקשיים, תחום לתקופת זמן מוגדרת, אשר יאפשר לה להמשיך ולתפקד במישורים החיוניים במסגרת תכנית הבראה האמורה להביא, עם הזמן, לשיקומה. אחד האמצעים שנבחרו לצורך כך הוא שריון הכנסות הרשות המקומית בתקופה הקובעת מפני שעבוד, המחאה או עיקול למעט לצרכים חריגים המוגדרים בחוק. השאלה המרכזית היא - האם שריון כאמור מפני אמצעי נשייה של נושים, הניתן להכנסות הרשות בהבראה, חל רק על כספים המגיעים בפועל לחשבון המיוחד, או שמא הוא מתרחב גם על פני כספים המיועדים להגיע לחשבון זה ואשר טרם הגיעו אליו, בין מאחר שנותרו עדיין בידי חייבים-מחזיקים, ובין מאחר שהם מצויים ב"צנרת", בדרכם אל החשבון המיוחד, וטרם הגיעו אליו.

6. העיריה טענה לפירוש מרחיב של הסדר ההבראה על פי החוק, ולפיו, החסיון מפני אמצעי נשייה על הכנסות הרשות המקומית חל הן על כספים המצויים בפועל בחשבון המיוחד והן על כספים המיועדים להגיע אליו, אך טרם הגיעו עדיו (להלן - "כספים מיועדים"). פרשנות אחרת, לטעמה של העיריה, תפגע בתכלית החוק ובתהליך ההבראה. עמדת המשיבים הינה כי חוק ההבראה, על פי לשונו ועל פי תכליתו, לא התכוון למנוע אמצעי נשייה על כספים מיועדים לעיריה שטרם הגיעו לחשבון המיוחד. החסינות על פי הסדר החוק ניתנה רק לכספי החשבון המיוחד בלבד, ואין היא מתפרשת על עיקולים, שעבודים, והמחאות זכות שהוטלו על כספים המוחזקים בידי צדדים שלישיים שטרם הגיעו לחשבון המיוחד. פרשנות זו מתחייבת לא רק מהוראות החוק גופו, אלא גם מדרישת הצמצום בפגיעה בזכות הקנין של הנושים, הנגרמת עקב ההגבלות על אמצעי הנשייה שאין להרחיבן מעבר ללשונו הברורה של החוק.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי
7. בית המשפט דחה את התובענה, בקבלו את עמדת המשיבים באשר לפרשנות היקף ההגנה על פי החוק, הפרושה על כספי ההכנסות של הרשות המקומית ביחס לאמצעי נשייה בעת הליך ההבראה. בית המשפט ראה כנקודת מוצא מנחה לענין פרשנות ההסדר את ההגנה החוקתית הניתנת לזכות הקנין של הנושים על פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ואת הצורך בפרשנות תכליתית של הסדרי החוק הפוגעים בזכות זו. על רקע החובה לצמצם את הפגיעה בזכות הקנין של הנושים, המשתקפת בהגבלות שהחוק הניח על זכותם לממש אמצעי נשייה שהטילו, ונוכח הוראותיו המפורשות של חוק ההבראה בסעיף 31ח שלו, הסיק בית המשפט כי הגנת החוק ניתנת לכספי הכנסות המצויים בפועל בחשבון המיוחד, ואיננה מתפרשת עלפני כספים מיועדים שטרם הגיעו עדיו.

טענות הצדדים בערעור
עמדת העיריה
8. טוענת העיריה כי הפרשנות המצמצמת שבית המשפט המחוזי נקט בה אינה מתיישבת עם הוראות חוק ההבראה ועם תכליתו, והיא פוגעת באופן מהותי ביעילות הליך השיקום של רשות מקומית המצויה בקשיים. תקופת הקפאת הליכי הנשייה על פי החוק נקבעה ל-6 חודשים. אם בתוך תקופה זו לא יוקפאו כל אמצעיי הנשייה שהוטלו על הכנסות הרשות באשר הם, בין בידיה ובין אלה שעדיין אינם בידיה, ונושים לא יהיו מנועים מלהטיל עיקולים נוספים בתקופה הזו על כספים מיועדים המצויים עדיין בידי מחזיקים, כי אז חלק גדול מהכנסות הרשות לא יגיעו לידיה, אלא ייתפסו בידי הנושים, וסיכויי שיקומה ייפגעו באופן ניכר. בכך ייפגע אינטרס ציבורי חשוב, שנועד להחזיר את העיריה לפעילות סדירה ולהבראה. לטענת העיריה, פרשנות מרחיבה זו אינה נשענת רק על התכלית הרצויה, אלא היא נובעת גם מלשונו של חוק ההבראה בהקשריו השונים, ובמיוחד מסעיפים 31ח(ב); 31ה ו-31ח(ג) שבחוק. מלשונן של הוראות אלה ובהצטברותן מתחייבת פרשנות עניינית לפיה הגנת החוק מפני אמצעי נשייה חלה על כל הכנסות הרשות המקומית, האמורות להיכנס לחשבון המיוחד בתקופה הקובעת, גם אם טרם נכנסו בפועל לחשבון המיוחד. פרשנות זו תגשים את תכלית החוק, תתיישב עם נוסחו, ובסופו של יום גם תיטיב עם הנושים אשר יצאו גם הם נשכרים מהבראתה של העיריה.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה
9. עמדת ב"כ היועץ המשפטי לממשלה, שהתבקש להביע את עמדתו בהליך זה, הינה כי אין תוקף לאמצעי נשייה שהוטלו על כספים מיועדים כהכנסות לרשות המקומית, ואשר טרם הגיעו לחשבון המיוחד. היא משתיתה את טיעונה על שני טעמים עיקריים: ראשית, לטענת המדינה, מלכתחילה אין תוקף לאמצעי נשייה שמטיל נושה על כספים מיועדים לרשות מקומית, המצויים בידי חייבים-מחזיקים. לטענתה, חבות של תושב רשות מקומית כלפי השלטון המקומי לשלם מיסים ותשלומי חובה מצויה בתחום יחסי שלטון-אזרח, שאינו נתון לאמצעי נשייה אזרחיים כלל. חוב המס אינו בגדר "נכס" של הרשות הניתן לעיקול, ואילו עיקול כזה היה מוכר, היה בכך כדי לשבש את האבחנה בין הליכי גביית חוב אזרחי ואמצעי הנשייה הניתנים לצורך כך, לבין גביית מיסים שכל עניינם אכיפה של כח שלטוני לצורך מימון פעולותיו של השלטון. על פי טיעון עקרוני זה, אין צורך בפרשנות חוק ההבראה, שכן ממילא אמצעי נשייה שהוטלו על כספים מיועדים בידי מחזיקים אינם תקפים. שנית, גם אם ניתן היה, ככלל, להטיל אמצעי נשייה על כספים מיועדים בידי מחזיקים, הרי בנסיבות ענין זה הכרה בתוקפם בתקופת הסדר ההבראה מנוגדת לתכלית החוק. הגנת משתרעת הן על כספים המצויים בחשבון המיוחד והן על המקורות שמהם זורמים הכספים אל החשבון בעת ההסדר, גם בטרם הוכנסו לחשבון. המקורות הכספיים שיש להפקידם בחשבון המיוחד נועדו למימון הוצאות התיפעול השוטף המינימליים של הרשות המקומית למשך 6 חודשים בתקופת ההבראה, בכפוף לכך שבשלושת החודשים האחרונים של ההסדר מוגנים מאמצעי נשייה רק מחצית ההכנסות, ויתרת הכספים מעבר לנדרש לצורך הוצאות מינימליות מועברת לחשבונות רגילים של הרשות שאינם מוגנים כלל. ממקורות אלה שיש להפקידם בחשבון המיוחד לא יכול להיפרע אף נושה, וזכויות הנושים בתקופה זו נדחות למשך תקופה מוגבלת ובהיקף כספי מוגבל כדי להגשים את אינטרס ההבראה והשיקום של הרשות המקומית. הדבר עולה מהכוונה והתכלית של חוק, ומתיישב עם התפיסה העקרונית של הקפאת הליכים בתאגיד עיסקי, הדומה לענייננו, המבקשת לאזן בין עניינם של הנושים לבין אינטרס הבראת התאגיד. יש לכך תימוכין גם בלשונו של החוק. כללו של דבר, הפגיעה הנגרמת לנושים בהקפאת אמצעי הנשייה לתקופת ההסדר הינה מידתית בהיקפה ובאורך התקופה בה היא מוטלת, במיוחד נוכח התועלת לציבור בהסדר ההבראה, ובכלל זה לנושים, אשר מצבם ייטב באם תהליך השיקום יצלח. לחלופין, על בית המשפט להפעיל שיקול דעת בבואו להתיר מימוש של אמצעי נשייה בהקשר לכספים חיוניים להסדר השיקום, בשים לב להיבטים הכוללים של הענין.

עמדת המשיבים
10. רק חלק מבין 62 המשיבים נקטו עמדה בתשובה להליך ערעור זה. עיקר עמדתם הוא כי החוק על פי נוסחו ותכליתו איבחן באופן ברור בין ההגנה הניתנת לכספים המצויים בחשבון המיוחד, לבין "כספי הרשות" באופן כללי, אשר לא שוריינו כנגד אמצעי נשייה בתקופת ההסדר. הרחבת הגנת ההקפאה של אמצעי נשייה על כספים המיועדים לרשות המקומית אשר טרם הופקדו בחשבון המיוחד, הינה חסרת אחיזה בחוק, ולכן אין מניעה לעקלם ולשעבדם בידי המחזיקים. ההגבלה היחידה שחוק ההבראה מטיל על כספים שטרם הופקדו בחשבון המיוחד נוגעת למצב בו מוכח כי אמצעי הנשייה עלול למנוע מהרשות שימוש בכספי החשבון המיוחד לצרכים מוגדרים על פי סעיף 31ח(ד) לחוק. אחרת, אין הגבלה כל שהיא על אמצעי נשייה שנושה יכול להטיל על כספים אלה כדי לממש מהם את חובו, ובכלל זה אמצעים שהוטלו על הכספים הללו קודם לחקיקת חוק ההבראה, שהינם תקפים לכל דבר וענין. חיזוק לטענה זו מוצאים המשיבים בסעיף 31ח(ג)(3) לחוק, לפיו אמצעי נשייה שהוטלו על כספי הרשות לפני המועד הקובע תקפים, ובלבד שלא ימנעו שימוש בכספי החשבון המיוחד לתכליותיו. פרשנות זו, לטענת המשיבים, מאזנת כראוי את האינטרסים היחסיים של הנושים ושל הרשות המקומית בהבראה, ומתיישבת עם עקרונות חוקתיים הפועלים להגנה על הקנין.

המשיבים חולקים על עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפיה אין, מלכתחילה, תוקף משפטי לעיקולים המוטלים על מיסים ותשלומי חובה בידי צדדים שלישיים החבים אותם לרשות המקומית.

המשיבה 35, הסתדרות העובדים הכללית החדשה, טוענת כי התביעה כלפיה הינה תביעת סרק שכן היא כלל לא הטילה עיקולים על הכנסות המערערת, בין אצל צדדים שלישיים ובין אחרת, והנחה זו לא נסתרה בבית המשפט קמא. לפיכך, ולו מטעם זה בלבד, דין הערעור כלפיה להידחות.

המשיבה 6, גדיש, קרנות תגמולים, טוענת כי כלל לא הטילה עיקולים על תשלומי חובה לעיריה אצל צדדים שלישיים. עם זאת, היא הטילה עיקולים על חשבונות העיריה בבנק ובאוצר השלטון המקומי שאינם בגדר חשבון מיוחד, ולחשבונות אלה לא ניתן שריון כלשהו. לטענתה, העיקולים שהטילה אינם סותרים את חוק ההבראה, שכן הם יחולו רק על אותם כספים שבסופו של יום לא יכנסו לחשבון המיוחד או יוצאו ממנו כעודפים, בהתאם לחוק. מכאן, כך נטען, כי העיקולים שהוטלו תקפים.

משיב 59, בנק הפועלים, טוען כי עניינו שונה באורח מהותי מזה של שאר הנושים המשיבים, ומצדיק מטעמיו שלו את דחיית הערעור כלפיו. לדבריו, מלכתחילה, הסעד שנתבקש על ידי המערערת בהמרצת הפתיחה התייחס להכנסות הרשות המיועדות לחשבון ההוצאות הדחופות, להבדיל מאשר לחשבון המיוחד, ולכן יש להגביל את ההתייחסות לענין זה, ולא להחילה על "רשות בהבראה". חשבון ההוצאות הדחופות רלבנטי לרשות בקשיים קודם להסדר הבראה, והוא כבר אינו רלבנטי למערערת שעברה בינתיים משלב ראשוני זה לשלב של "רשות מקומית בהבראה". מאחר שכתב התובענה לא תוקן בהתאם, דין התובענה והערעור להידחות על הסף. לגוף הענין נטען, כי באשר למשיבים 58 ו-59 מדובר בהמחאת זכות שהמערערת הימחתה בהוראה בלתי חוזרת עוד ב-24.9.92 לטובת בנק הפועלים, על פיה אמור הבנק לקבל את כל הכספים המגיעים ושיגיעו כתשלומי חובה לרשות המקומית מהתעשיה האוירית. המחאה זו מעצם טיבה אינה כפופה להסדר ההקפאה שבחוק ההבראה. הצדדים פעלו על פי הוראה זו במהלך שנים רבות, והכספים שהגיעו לרשות המקומית הועברו ישירות לבנק. מטיבה של המחאת הזכות, שאין היא כפופה להקפאה, שכן הרשות ויתרה מרצונה על זכותה בכספים בהוראה בלתי חוזרת, ולמיצער, ייעדה אותם לשימוש ספציפי ומיוחד שאין חזרה ממנו. מעבר לטענות המיוחדות למערכת היחסים בין העיריה, בנק הפועלים, והתעשיה האוירית, מצטרפים משיבים אלה לטענות הכלליות שהועלו על ידי שאר הנושים.



הכרעה
הרקע לחקיקת חוק ההבראה
11. בשנות ה-80 חל שינוי מרחיק לכת במעמדו של השלטון המקומי בישראל אשר מקורו בתהליכים חברתיים, פוליטיים ותרבותיים. רשויות מקומיות רבות החלו לממן בכוחות עצמן, ממקורות הכנסה עצמאיים, יותר ויותר מפעולותיהן, ובכלל זה שירותים שהן חייבות לספק לתושביהן על פי חוק. תהליך זה כונה בספרות "ביזור פיסקלי" (בלנק, משפט השלטון המקומי, ביזור ואי שוויון מרחבי בישראל, משפטים לד 197, 219-220, 226). במקום להתבסס על העברות כספים ממשלתיות, שמקורן במיסוי כלל ארצי, החלו רשויות מקומיות להיבנות יותר ויותר על מקורותיהן הן, והשתתפות המדינה בהוצאותיהן הלכה ופחתה (וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, כרך ב', מהדורה 5, 1998, עמ' 537-544). בתהליך זה של חתירה לעצמאות כלכלית הולכת וגדלה של השלטון המקומי לא כל הרשויות המקומיות עמדו. היו כאלה שלא עמדו באתגר שהונח לפתחן, ונקלעו לקשיים כלכליים חמורים (בלנק, שם, עמ' 243). שנת 2004 היתה שנת משבר לשלטון המקומי בישראל. קשיים מינהליים, תקציביים ואחרים העיקו על הרשויות המקומיות לאורך שנים רבות, אולם לקראת שנה זו הגיעו הדברים לידי שבר של ממש, אשר הצריך התערבות של השלטון המרכזי. על רקע המשבר הכלכלי שפקד את השלטון המקומי, נפתחה יוזמת חקיקה ממשלתית אשר נועדה לחלץ את הרשויות המקומיות במשבר מן המצוקה הכלכלית הקשה בה היו נתונות. ביוני 2004 הוגשה מטעם הממשלה הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 31 והוראת שעה) (ייעוד כספי הקצבות לרשות מקומית), התשס"ד-2004 (הצעות חוק הממשלה, 108, תשס"ד, 496) הצעה זו נועדה לתת מענה לפגיעה המתמשכת באותם תושבי הרשויות המקומיות שלא זכו לקבל שירותים עירוניים חיוניים בסיסיים, ונוכח העיכוב הרב שחל בתשלום שכר עבודה לעובדי הרשויות.

במבוא לדברי ההסבר להצעת החוק נכתב:

"רשויות מקומיות רבות נמצאות במשבר תקציבי, ומתקשות לספק שירותים חיוניים לתושביהן ולשלם שכר באופן סדיר לעובדיהן. חלק ניכר מהרשויות המקומיות נמצאות בגירעון, ואין להן הכספים הדרושים לפירעון חובות העבר, ולתשלומים שוטפים, ובכלל זה לתשלום משכורות לעובדיהן."

בדיון שנערך במליאת הכנסת ביום 9.6.04, בו נדונה הצעת החוק האמורה, הסביר יו"ר ועדת הכספים, חה"כ הירשזון, את הרקע לחקיקה זו:

"הצעת החוק הזאת באה לפתור את נושא המשכורות ברשויות המקומיות ובמועצות הדתיות... בזמן האחרון אנחנו עדים לכך, שברשויות מסוימות רבות, שמספרן גדל כל יום, מנתקים את החשמל, לבתי הספר אין מים, אין חשמל, ואי אפשר לעמוד בזה..." (אתר הכנסת WWW.KNESSET.GOV.IL).


מנסחי הצעת החוק עמדו אף על כך כי במקרים רבים הוטלו עיקולים על חשבונות הבנק של הרשויות המקומיות, ובכך נימנע מהן להתקדם לקראת גיבוש וביצוע תכניות הבראה שבמסגרתן ניתן היה לפעול לפתרון בעיית הגרעון הקשה, ולפרוע חובות לנושים השונים, ובכללם עובדי הרשות. מצב דברים זה גרם לפגיעה קשה בעובדים ובתושבים, אשר לא זכו בשירותים חיוניים. בנסיבות אלה, ההסדר המוצע בחוק נועד להביא פתרון מידתי והולם של המשבר ברשויות המקומיות בדומה לפתרונות המוכרים מהדין הכללי לגבי תאגידים בקשיים, תוך התאמת הדין למהותה המיוחדת של הרשות המקומית (הצעת החוק שם).

במסגרת ההסדר המוצע נקבע כי רשות מקומית שגיבשה תכנית הבראה מאושרת, ואשר מונה לה חשב מלווה, תפתח חשבון מיוחד למימון תכנית ההבראה, כדי לפרוע את חובות העבר לנושיה וכדי לשלם מתוכו הוצאות חד פעמיות בשל פיטורי עובדיה במסגרת ההבראה. כדי להשיג את תכלית ההבראה נקבע כי הכספים בחשבון זה יהיו חסינים מעיקול, שעבוד או המחאה עד תום תקופת תכנית ההבראה. כך ניתן יהיה להבטיח כי הכספים המיועדים לכיסוי הגרעון המצטבר לשם תשלום לנושים ישמשו למטרה זו, ולא ישולמו באופן מקרי לנושה זה או אחר רק מאחר שהטיל עיקול, בעוד נושה אחר לא עשה כן. מנסחי החוק היו ערים לעובדה כי במתן הגנה על הכנסות הרשות המקומית בתקופת ההבראה מפני אמצעי נשייה שונים יש משום פגיעה בנושי הרשות שהטילו עיקולים על כספיה, אך הם מצאו כי פגיעה זו משרתת תכלית ראויה של שיקום הרשות המקומית המצויה בקשיים, כדי לאפשר את חידוש פעילותה לצורך עמידה באחריותה כלפי התושבים וסיפוק צרכיהם החיוניים, וכדי לאפשר תשלום שכר לעובדיה, תהליך שנחזה כצעד שבסופו של יום יפעל גם לטובת כלל נושיה (הצעת החוק, שם, עמ' 496).

לצורך הבראת הרשויות המקומיות, הקציבה הממשלה סכום חד פעמי של כמיליארד וחצי ₪ מתקציב המדינה, אשר נפרש על פני שנות התקציב 2004-6 ואמור היה להיות מועבר לרשויות במשבר במסגרת תכניות ההבראה שלהן. מטרת ההסדר היתה, איפוא, להביא להבראת הרשויות המצויות בקשיים על ידי הזרמת כספים מהשלטון המרכזי לכיסוי הגרעונות, והועדת הכנסות הרשות המקומית ממיסים והיטלי חובה לתכליות חיוניות מוגדרות. כדי לאפשר הגשמה של תכליות ההסדר, שוריינו כספי הכנסות הרשות המקומית בהבראה מאמצעי נשייה במהלך תקופת ההבראה.

על רקע הדברים האמורים לעיל, חוק ההבראה נועד, איפוא, לסייע בהבראת רשויות מקומיות המצויות במשבר כלכלי עמוק. הבראה זו נמצאה חיונית לרווחתם של תושבי הרשות המקומית, עובדיה ואף נושיה (בג"צ 962/04 אבוטבול נ' משרד העבודה והרווחה, פד"י נח(6) 471, פסקה 3). החוק ביקש לאזן בין מיגוון הזכויות והאינטרסים הנוגעים בדבר: אינטרס ההבראה של הרשות; פיקוח הדוק של השלטון המרכזי על דרך ההתנהלות של חשבון ההבראה במסגרת ההסדר; הסדר מפורט לגבי אופן שימוש בכספים המיועדים להסדר ההבראה ופיקוח על קיומו של ההסדר; הגבלת הפגיעה בנושים על דרך הקפאת אמצעי הנשייה על כספים מסוימים של הרשות, ולמשך תקופה מוגבלת בזמן, המגיעה כדי מספר חודשים בלבד. לפנינו הסדר הקפאת הליכים סטטוטורי לרשויות מקומיות במשבר.

הקפאת אמצעי הנשייה של הכנסות הרשות המקומית כרוכה ללא ספק בפגיעה בזכותם הקניינית של הנושים. זכות זו היה זכות יסוד מוגנת, ועלתה השאלה האם הפגיעה עומדת במבחן החוקתיות. ההסדר המעוגן בחוק ההבראה הותקף בתקיפה חוקתית ישירה בעתירה בבג"צ 6193/04 איגוד הבנקים בישראל נ' שר הפנים אשר נמחקה בלא הכרעה.

שיקום והבראה
12. הסדר השיקום וההבראה ברשויות המקומיות שאב השראה מהרעיונות ומהפרקטיקה הנהוגים בהסדרי שיקום של תאגידים שהתפתחו בעשורים האחרונים. בעוד שבעבר, הדרך המקובלת לפתרון בעיותיה של חברה כושלת היתה לפרקה ולחסלה, כיום במידה רבה מופעל בנסיבות מתאימות הליך שיקום תאגיד המצוי בקשיים, אשר נועד לאפשר לו להתאושש ולעמוד שוב על רגליו. התפתחויות חברתיות וכלכליות בעידן המודרני הביאו לשינוי מהותי בהתייחסות מדינות המערב לחברה הכושלת, וגברה ההכרה כי יש למצות דרכי הבראה במקום לחסל את התאגיד, מקום שיש סיכוי להעלותו על פסים יצרניים וכלכליים ולמנוע נזק למעורבים הישירים בפעילותו - ציבור הנושים, העובדים, ובעלי המניות. בחלק ממדיניות המערב נחקקו חוקים מפורטים בנושא שיקומן והבראתן של חברות, שהמובילה בהן היא ארצות הברית. במקומנו טרם נחקק הסדר סטטוטורי מקיף בנושא זה, אך לפי שעה נעשה שימוש במנגנונים של פשרה או הסדר נושים, הנותנים בידי בית המשפט כלים יעילים לבנות הסדרי שקום שהוכיחו את הצלחתם עם השנים (ע"א 6010/99 עו"ד דוד ששון נ' כונס הנכסים הרשמי, פד"י נו(1) 385, עמ' 389). הליך זה מופעל במסגרת סעיפים 233 ו-234 לפקודת החברות, וכיום מכח סעיף 350 לחוק החברות, תשנ"ט-1999. הוראות אלה מאפשרות השגת הסדר נושים בחברה שנקלעה לקשיים במטרה להבריאה, תוך שימוש, בין היתר, באמצעים של הקפאת הליכים כנגד התאגיד. בהסדר נושים על פי סעיף 233 לפקודת החברות וסעיף 350 לחוק החברות ניתן לכפות את רצון רוב הנושים על מיעוטם. יסוד הכפייה על המיעוט, הנובע מהחוק ומאישור בית המשפט להסדר, עשוי לשנות את סדרי העדיפויות המקובלים בדיני הפירוק ומאפשר בניית הסדרים מגוונים של סדרי פרעון חובות לנושים בלא כפיפות מתחייבת לדיני הפירוק. על הסדר כזה חלות נורמות חוזיות, סטטוטוריות, ושיפוטיות, והוא מחייב שמירה על כללי הגינות בסיסיים כלפי כל הנוגעים בדבר (ע"א 3254/99 שיכון עובדים בע"מ נ' טש"ת, דינים עליון נז, עמ' 24; ע"א 359/88 סולל בונה נ' ד"ר יעקב נאמן, פד"י מה(3) 862; ע"א 6418/93 בנק לאומי נ' גפני, פד"י מט(2) 685; ע"א 456/84 ורשבסקי נ' נופים, פד"י לח(3) 471, 475; א. חביב-סגל, דיני חברות לאחר חוק החברות החדש, כרך ב', 2004, עמ' 207).

הקשר הענייני בין הסדרי שיקום והבראה בתאגידים לבין הסדר הבראה ברשויות מקומיות נהיר על פניו. ברשות המקומית, כמו בתאגיד, מכוון הסדר ההבראה לתת בידי הרשות מירווח נשימה אשר יאפשר לה, באמצעות הקפאת הנשייה על נכסיה, ובעזרת סיוע מהשלטון המרכזי, לפרוע חובות החלים עליה, ולהשתלב בהליך מתוכנן, מאוזן, ומפוקח שיגדיר כראוי את יעדי הוצאותיה על פי סדרי עדיפויות רציונליים, תוך דאגה בו-זמנית לסיפוק צרכיהם החיוניים של התושבים ועמידה בחובותיה כלפי ציבור העובדים ברשות. במסגרת פקודת החברות וחוק החברות, נמצאה הדרך להחיל את מנגנון השיקום וההבראה המקובל לגבי תאגידים עיסקיים באמצעות הסדר ופשרה בין נושים ברוח סעיפים 233 לפקודה ו-350 לחוק החברות גם על רשויות מקומיות. האמצעי לכך הוא סעיף 380(ב) לפקודת החברות (שלא בוטל), המאפשר לשר המשפטים להחיל בצו את הוראות סעיף 233 לפקודה (וכיום 350 לחוק) גם על חבר בני אדם שאינו ניתן לפירוק על פי הפקודה, בשינויים המתחייבים. צו כזה ניתן לאחר שהשר שוכנע מנימוקים שיירשמו כי בשים לב למטרותיו של אותו תאגיד, ומטעמים שבטובת הציבור, מן הראוי להחיל עליו את ההסדר האמור.

בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות, הוספו הוראות הנוגעות להסדרי נושים, המאפשרות לנושה של רשות מקומית, או לשר הפנים, באישור שר המשפטים, לפנות לבית המשפט בבקשה כי יקבע שהוראות סעיף 233 לפקודה יחולו בשינויים המחוייבים גם על הרשות המקומית (חוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000) התש"ס-2000, ס"ח 1724 התש"ס, עמ' 72) (ראו סעיפים 146א לפקודת העיריות; וסעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות). במספר מקרים הפעיל השר את סמכותו על פי סעיף 380 לפקודה נוכח משבר שהשלטון המקומי היה נתון בו. כך ארע בעניינה של עיריית טייבה אשר נמצאה בקשיים כלכליים חמורים, ואשר בעניינה נוהל הליך שיקום והבראה (בג"צ 7364/03 סאלח ג'בארה נ' שר הפנים, פד"י נח(1) 769; בג"צ 6437/05 סאלח ג'בארה נ' שר הפנים). עניינה של המועצה המקומית עראבה אף הוא נוהל בהקשרים אלה לאור מצבה הכלכלי הקשה, ונפתח הליך על פי סעיף 39א לפקודת המועצות המקומיות להפעלת הסדר הבראה ושיקום. הבקשה בענין זה נדחתה מטעמים שונים (בש"א 4516/05 פשר(חיפה) 304/05 מדינת ישראל נ' מועצה מקומית עראבה, תק-מח' 2005(2) 213 מיום 11.4.05).

בארצות הברית מעוגנים הסדרים סטטוטוריים לשיקום תאגיד עיסקי וכן להבראה של רשות מוניציפלית בשני פרקים נפרדים בחוק פשיטת הרגל האמריקאי שיש ביניהם זיקה עניינית הדוקה. פרק 9 לחוק פשיטת הרגל האמריקאי עוסק בהליך שיקום עיריה, ומאמץ אל תוכו הוראות מרכזיות הנוגעות לשיקום תאגידים, המצויות בפרק 11 של חוק זה. בכלל הוראות אלה מצוי גם הסדר הקפאת הליכים. על היחס והדמיון בין שיקום תאגידים לשיקום עיריות במשבר על פי חוק פשיטת הרגל האמריקאי ראה: In re Mount Carbon Metropolitan District, Debtor, 242 B.R. 18. In re New magma Irrigation & Drainage Dist., 193 B.R. 528 (1994); (1999).
על תכליתו של הסדר שיקום בעיריות עמד בית המשפט האמריקאי בעניין Alliance Capital Management L.P v. County of Orange, 179 B.R. 185, 191 (1995) באומרו:

"The two main benefits of a Chapter 9 filing are (1) the breathing spell provided by the automatic stay, and (2) the ability to adjust debts of claimants through the plan process"

(ראו גם: Dawson V. Washington Mutual Bank, 390 F3d. p. 1147; In re Addison Community Hospital Authority, 175 B.R. 646, 649 (D. Mich., 1994).

חוק ההבראה בענייננו יצר הסדר שיקום סטטוטורי לגבי רשויות מקומיות בקשיים. במובן זה הוא דומה לתכלית הטמונה בהסדר שיקום של עיריות בפרק 9 לחוק פשיטת הרגל האמריקאי, כפי שבוטאה בדברים הבאים:

"What does it mean to satisfy the purpose of Chapter 9? This question leads back to the legislative purpose underlying it, which is to allow an insolvent municipality to restructure its debts in order to continue to provide public services" (In Re Mount Carbon, Id. at 59).


חוק ההבראה בנוי גם הוא על רעיון הקפאה זמנית של אמצעי הנשייה על כספי הכנסות הרשות המקומית, ועל איזון בין אינטרסים לגיטימיים של נושים, לבין צרכי ההבראה של הרשות המקומית. ממבנהו של החוק ופרטי ההסדרים שבו ניכרת המגמה ליצור שווי משקל בין האינטרס הציבורי הכרוך בצרכי השיקום לבין עניינם של הנושים בפרעון חובם. על פרטי איזונים אלה נעמוד בהמשך.

עיקרי חוק ההבראה
13. ביום 17.6.2004 פורסם חוק ההבראה, המהווה הוראת שעה ביחס לרשויות מקומיות שאושרה לגביהן תכנית הבראה. עיקרי החוק הם כדלקמן: הליך ההבראה ניזון מכספים משני מקורות: האחד - כספי הבראה המוזרמים מקופת המדינה שתכליתם כיסוי גרעון חובות העבר על ידי השגת הסדר עם הנושים (סעיף 31ה לחוק). כספי הבראה הם הקצבות אשראי או כל תקבול או זכות המיועדים לכיסוי הגרעון או צמצומו או לתשלומים שונים לעובדים המוגדרים בחוק ההבראה. על הרשות המקומית לנהל את כספי ההבראה בחשבון הבראה שישמש אך למטרות שעל פי החוק מותר להשתמש בהם (סעיף 31ז). הכספים בחשבון ההבראה מוגנים מאמצעי נשייה. סוג שני של מקורות כספיים נועד לתיפעול השוטף של הרשות בתקופת ההבראה, והוא מורכב מ"הכנסות" הרשות המקומית. "הכנסות" הרשות לענין זה הן הקצבות, תקבולים ממיסים, מאגרות ומתשלומי חובה, ולמעט כספי הבראה, הקצבות לפיתוח, הקצבות לחינוך, היטלי השבחה והיטלי פיתוח (ראו הגדרת "הכנסה" בסעיף 31ה).

מנגנון היישום של תכנית ההבראה פועל בדרך הבאה: על הרשות המקומית לפתוח שני חשבונות: האחד - חשבון הבראה אליו יועברו כספי ההבראה כמוגדר לעיל. חשבון זה נועד לכיסוי חובות נושים ולתשלומי עובדים; השני - חשבון מיוחד, אליו יועברו הכנסות הרשות המקומית במובן שהוגדר לעיל. החשבון המיוחד יפתח עם תחילת התקופה הראשונה. תקופה זו מתחילה מיד לאחר המועד הקובע, שהוא המועד בו אישר שר הפנים את תכנית ההבראה, ובלבד שהאישור ניתן לאחר תחילת חוק ההבראה. אם מונה חשב מלווה לאחר אישור תכנית ההבראה, המועד הקובע יהיה יום מינוי החשב (סעיף 31ה). תכלית החשבון המיוחד נועדה לכיסוי הוצאות מוגדרות בחוק שהן: (1) הוצאות חיוניות של הרשות המקומית כפי שהוגדרו בחוק (סעיף 31(ה); (2) החזר אשראי המהווה כספי הבראה והחזר הלוואות-שעה אשר ניתנו לאחר אישור תכנית הבראה; (3) תשלום שכר עובדים וגמלאות עובדים שפרשו (סעיף 31ח(ד) לחוק). על פי החוק בתקופה הראשונה (הנמשכת שלושה חודשים לאחר המועד הקובע) יועברו כל הכנסות הרשות המקומית לחשבון המיוחד. בתקופה השניה, הנמשכת בשלושת החודשים הבאים והאחרונים של הליך ההבראה, מועבר רק חלק מוגדר מסך הכנסות הרשות המקומית לחשבון המיוחד, ואילו היתרה מועברת לחשבונה הרגיל של הרשות המקומית שאינו חלק מהסדר ההבראה (סעיף 31(א) לחוק). אלא שבתנאים מסוימים, רשאי בית המשפט לקבוע כי הסכום שיופקד בחשבון המיוחד בתקופה השניה יהיה גבוה מהסכום האמור, באם הדבר נדרש לצורך מימון ההוצאות. בשתי התקופות, הראשונה והשניה, מותר להשתמש בחשבון המיוחד רק לשימושים המוגדרים בחוק. סוג חשבון נוסף הוא חשבון ההוצאות הדחופות (סעיף 31יד לחוק) החל על רשות בקשיים, שטרם אושרה לה תכנית הבראה, ומקום שהיא התחייבה להגיש תכנית כזו בתוך 30 ימים מיום הודעתה על קשייה. בחשבון זה מופקדים כל הכנסות הרשות, וכל עוד חל עליה ההסדר, ישמשו כספי החשבון רק לתשלומים המותרים על פי החוק בהוצאה. משך זמן תוקפו של חשבון כזה מוגבל על פי הוראות החוק (חשבון ההבראה, החשבון המיוחד, וחשבון ההוצאות הדחופות יכונו להלן גם "חשבונות ההסדר"). מעבר לחשבונות ההסדר, מניח החוק כי קיים לרשות גם חשבון רגיל אשר, בתנאים מסוימים, יש לו נפקות גם בעת הליך ההבראה, והוא אינו זוכה להגנה מיוחדת הניתנת לחשבונות ההסדר (ראה סעיף 31ח(ה)).

העיריה בענייננו היתה בתחילה במעמד של רשות מקומית בקשיים ופתחה חשבון הוצאות דחופות. לאחר מכן הגישה תכנית הבראה שאושרה, ומעמדה הפך בעקבות זאת ל"רשות מקומית בהבראה". באותו שלב, פתחה חשבון הבראה וחשבון מיוחד. עם פתיחת הליך ההבראה, לחשבון ההוצאות הדחופות שוב לא היה מעמד על פי החוק.

ההגנה על כספי חשבונות ההסדר
14. כספי כל שלושת חשבונות ההסדר - חשבון ההבראה, החשבון המיוחד, וחשבון ההוצאות הדחופות, זכו להגנה סטטוטורית בדרך של חסיונם מפני שעבוד, המחאה או עיקול. מנגנון ההגנה זהה בכל אחד מהם. הוא בנוי מההוראות המהותיות הבאות:

(א) כספי החשבון לא יהיו ניתנים לשעבוד, עיקול או המחאה במהלך התקופה הקובעת, בה החשבון פועל ובר תוקף מכח החוק, ואמצעי נשייה שהוטלו על כספי החשבון לפני תחילתו של החוק גם הם יוקפאו במהלך התקופה הרלבנטית;

(ב) במהלך תקופת תוקפו של החשבון בהסדר לא ניתן יהיה לפתוח או להמשיך בהליך למימוש שעבוד, המחאה, או עיקול שהוטלו על כספי החשבון, אף אם אלה נוצרו לפני תחילתו של החוק;

(ג) אין באמור לעיל כדי לפגוע בתוקף אמצעי נשייה שנוצרו, הוטלו, או הומחו כדין לפני המועד הקובע ובלבד שלא יהא בכך כדי למנוע מהרשות המקומית מלהשתמש בכספי כל אחד מחשבונות ההסדר לייעודם (סעיפים 31ז(ו) (1)(2) ו-(3) לענין חשבון הבראה; סעיפים 31ח(ג)(1)(2), ו-(3) לענין החשבון המיוחד; וסעיפים 31יד(ה) (1), (2) ו-(3) לגבי חשבון ההוצאות המיוחדות).

הסוגיות שבמחלוקת
15. אדם חב לרשות המקומית מס, היטל או תשלום חובה כלשהו והוא טרם שילם אותו, או ששילמו אך הכסף טרם הגיע לידי הרשות, וטרם הוכנס לחשבון המיוחד. האם ניתן בתקופת הסדר ההבראה להטיל עליו אמצעי נשייה כגון עיקול? ואם הוטל עיקול בעבר, בטרם תכנית ההבראה, האם העיקול בר-תוקף? המשיבים בענייננו מחזיקים בעיקולים על כספי הכנסות המגיעים לרשות המקומית בהבראה, אשר טרם הגיעו לחזקתה של הרשות, וממילא אינם בחשבונה המיוחד. השאלות העולות בהקשר זה הן:

(א) האם יש לפרש את חוק ההבראה באופן שההגנה הניתנת בו לכספי ההכנסות של הרשות הנמצאים בחשבון המיוחד תינתן גם לכספי הכנסות שטרם הגיעו לידיה, והמצויים עדיין בידי התושב, או ב"צנרת", בדרכם אל ידיה של הרשות המקומית?

(ב) אם ההגנה הניתנת לכספי החשבון המיוחד אינה פרושה ככזו על כספי הכנסות שטרם הגיעו לחשבון, האם ניתנת לכספים אלה הגנה כלשהי במסגרת תכנית ההבראה?

(ג) היש ביסוס משפטי לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, לפיה אמצעי נשייה כלשהם המוטלים על ידי נושים על כספי הכנסות המיועדים לרשות, ואשר טרם הגיעו לידיה, אינם תקפים מעיקרא?

(ד) מה דינה של המחאת הזכות של העיריה לטובת בנק הפועלים שנעשתה לפני שנים בעבר, לאור הסדר ההבראה בו היא נתונה?

(ה) האם תובענת העיריה מספקת את הנתונים העובדתיים הנדרשים לקבלת הסעד המבוקש, ומה התוצאה המתבקשת מכך.

פרשנות הסדרי החוק
16. את ההסדר שבחוק ההבראה יש לפרש פרשנות תכליתית. הפרשנות התכליתית מתבססת על לשון הכתוב, תכלית ההסדר, ושיקול הדעת השיפוטי באשר לפרשנות הראויה מתוך מתחם אפשרויות פרשניות הניתנות להחלה כדין. התהליך הפרשני נפתח בניתוח המרכיב הלשוני הקובע את גידרה המותר והאפשרי של הפרשנות. המרכיב השני מתמקד בתכלית שביסוד החוק, המשקפת את הערכים, המטרות והאינטרסים שהוא נועד להגשים. "תכליתה של הנורמה היא מושג מופשט, המורכב מתכלית סובייקטיבית ואובייקטיבית גם יחד. הראשונה משקפת את רצונו של יוצר הטקסט. השניה משקפת את רצונו של היוצר הסביר ואת ערכי היסוד של השיטה" (א. ברק, פרשנות תכליתית במשפט, 2003, עמ' 134). המרכיב השלישי בפרשנות נסב על שיקול הדעת השיפוטי המשקף את הבחירה הראויה בין מיגוון אפשרויות פרשניות לגיטימיות (ברק, שם, עמ' 135). על רקע אמות מידה אלה, נבחן את פירושו הראוי של ההסדר שבפנינו.

לשון החוק קובעת את המסגרת ואת גבולותיה של הפרשנות (ע"א 1900/96 טלמצ'יו נ' האפוטרופוס הכללי, פד"י נג(2) 817, 827); הלשון היא "בית הקיבול" לאופציה הפרשנית, המגשימה את המטרה החקיקתית (ב"ש 67/84 חדד נ' פז, פד"י לט(1) 667, 670). זהו "קרום המעטפת" אשר בקרבו נרקמת הפרשנות התכליתית (דברי השופט חשין ברע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון, פד"י נה(1) 199, 253).

לשונו המפורשת של חוק ההבראה מדברת בהגנה מפני אמצעי נשייה (עיקול, שעבוד או המחאה) המוטלים על כספים המצויים בחשבונות ההסדר השונים, ובתוכם החשבון המיוחד. מאחר שענייננו בהליך זה נסב על כספים המיועדים לחשבון המיוחד, נתמקד בהוראות הנוגעות בחשבון זה.
זו לשון סעיף 31ח. באשר לענייננו:


ייעוד הכנסות רשות מקומית בהבראה-31ח. (א) עם תחילת התקופה הראשונה יפתח גזבר הרשות המקומית בהבראה חשבון מיוחד.

(ב) כל הכנסות הרשות המקומית בהבראה שהתקבלו בתקופה הראשונה יופקדו בחשבון המיוחד.

(ג) (1) הכספים שבחשבון המיוחד לא יהיו ניתנים לשעבוד, להמחאה או לעיקול במהלך התקופה הראשונה והתקופה השניה, ועיקול שהוטל לפני תקופות אלה, אף אם הוטל לפני תחילתו של תיקון מס' 31, לא יחול על כספים אלו; אין בהוראות סעיף קטן זה כדי למנוע שעבוד או המחאה של כספים אלו לצורך הבטחת החזר אשראי, שהוא כספי הבראה או לצורך הבטחת החזר הלוואת שעה, אשר ניתנה לאחר אישור תכנית ההבראה, ובלבד שניתן אישור שר הפנים לשעבוד או להמחאה כאמור.

(2) במהלך התקופה הראשונה והתקופה השניה לא ניתן יהיה לפתוח או להמשיך בהליך למימוש שעבוד או המחאה שנוצרו או הומחו להבטחת אשראי כאמור בסעיף קטן (ג)(1), וכן לא ניתן יהיה לפתוח או להמשיך בהליך למימוש שעבוד, המחאה או עיקול, שנוצרו, הומחו או הוטלו לפני המועד הקובע, אף אם נוצרו, הומחו או הוטלו לפני תחילתו של תיקון מס' 31, וזאת בנוגע לכספים שבחשבון המיוחד.

(3) אין באמור בהוראות סעיף זה כדי לפגוע בתוקפם של עיקול, שעבוד או המחאה, שנוצרו, שהוטלו או שהומחו כדין על כספי הרשות המקומית לפני המועד הקובע, ובלבד שלא יהיה בהם כדי למנוע מהרשות המקומית בהבראה כדי להשתמש בכספי החשבון המיוחד על פי הוראות סעיף קטן (ד).
(הדגשה לא במקור)
-


מנוסח החוק עולה כי ההגנה מפני אמצעי נשייה הניתנת להכנסות הרשות בעת תקופת ההבראה פרושה על כספים שבחשבון המיוחד. מקור כספי החשבון המיוחד הוא ב"הכנסות" הרשות המקומית המוגדרת "לרבות הקצבות תקבולים ממיסים, מאגרות ומתשלומי חובה" ולהוציא כספי הבראה, הקצבות לפיתוח, הקצבות למטרות חינוך היטלי השבחה, והיטלים לפיתוח. כספים שאינם בגדר "הכנסה" במשמעות האמורה אינם בתחומו של הסדר ההבראה (אלא אם כן הם כספי הבראה שמקומם בחשבון ההבראה על פי הגדרתו). באשר לכספי הכנסות הרשות המקומית שבחשבון המיוחד כאמור, אמצעי הנשייה לא יהיו תקפים במהלך תקופת ההבראה, אפילו אם הוטלו לפני כניסתו לתוקף של חוק ההבראה. כן נקבע כי כל עוד נמשכת תקופת ההבראה, לא ניתן יהיה לקיים הליכים למימוש אמצעי הנשייה גם אם נוצרו לפני חקיקת החוק, ומודגש כי הדבר אמור "בנוגע לכספים שבחשבון המיוחד". נראה, איפוא, כי על פי נוסחו של החוק, מוקפאים אמצעי הנשייה על כספים המצויים בחשבון המיוחד, בלא קשר למועד היווצרם, בין אם הוטלו לפני או אחרי המועד הקובע, ואף אם הוטלו לפני מועד תחילת תוקפו של החוק.

עם זאת, בצד הוראות אלה, קובע החוק בסעיף 31ח(ג)(3) כי אין בהוראות בדבר הקפאת אמצעי הנשייה כאמור לעיל כדי לפגוע בתוקפם של אמצעי הנשייה שהוטלו כדין על כספי הרשות המקומית לפני המועד הקובע, ובלבד שלא יהא בכך כדי למנוע מהרשות להשתמש בכספי החשבון המיוחד לייעודם. יש לעמוד על משמעותה של הוראת שריון זו, בהשתלבותה עם ההוראה בדבר הקפאת אמצעי הנשייה על הכספים בחשבון המיוחד, ולבחון כיצד ניתן ליישב בין שתי ההוראות האמורות.

במיתחם הלשוני שנוצר משילובן של שתי ההוראות האמורות - הוראת ההקפאה של אמצעי הנשייה מחד(בסעיף 31ח(ג)(1)) והוראת השריון מאידך (סעיף 31ח(ג)(3)) נראה כי כונתו המסתברת של החוק היא כדלקמן: אשר לכספים המצויים בפועל בחשבון המיוחד, כל אמצעי הנשייה לגביהם מוקפאים במהלך תקופת ההבראה בלי שים לב למועד היווצרותם, ובכלל זה גם אלה שנוצרו פני כניסתו לתוקף של חוק ההבראה. אשר לשאר כספי הרשות שאינם מצויים בפועל בחשבון המיוחד, אמצעי הנשייה שהוטלו עליהם עומדים בתוקפם כל עוד הוטלו לפני המועד הקובע שהוא מועד אישור תכנית ההבראה או מועד מינוי חשב מלווה, לפי המאוחר (וכל אלה לאחר תחילת תוקפו של חוק ההבראה). סביר להניח כי המונח "כספי הרשות" בסק' (3) האמור נסב על כספים המהווים "הכנסות" הרשות המקומית על פי ההגדרה, ואשר בהם עוסק סעיף 31ח לחוק ההבראה. אין הם מתייחסים לכספים אחרים שאינם בגדר "הכנסות" על פי ההגדרה האמורה. זאת ניתן להסיק על פי מיקומה של ההוראה שבסק (3) האמור במסגרת ההסדרים הנוגעים לחשבון המיוחד, העוסק בהכנסות הרשות המקומית, ומכח ההנחה כי כספים שאינם בגדר "הכנסות" על פי ההגדרה הם או כספי הבראה שלגביהם ישנן הוראות מיוחדות או כספים אחרים, כגון היטלי השבחה והיטלי פיתוח המוצאים במפורש מגדר הגדרת "הכנסה" על פי החוק. וכך, התוצאה המתבקשת היא כי כספים המצויים בחשבון המיוחד מוגנים לחלוטין מכל אמצעי נשייה, ואילו אמצעי נשייה על כספי הכנסות של הרשות המקומית שאינם מצויים בחשבון המיוחד מוגנים באופן חלקי בלבד, אם ובמידה שהוטלו לפני המועד הקובע.

וכאן מתבקשת השאלה, מה דינם של אמצעי נשייה המוטלים על הכנסות הרשות שאינם בחשבון המיוחד, ואשר מועד הטלתם הוא לאחר המועד הקובע. האם מנוסחו של החוק ניתן להסיק מכלל הן על הלאו, קרי: כי אמצעים אלה במהלך תקופת ההבראה יהיו גם הם כפופים להקפאה למשך זמן ההסדר? האם מסקנה זו תחול גם על אמצעי נשייה שהוטלו על חובות מיסים של תושבים שטרם נפרעו לרשות המקומית? החוק שתק ולא פירש מה יהיה דינם של אמצעי נשייה על הכנסות הרשות שאינם בחשבון המיוחד בפרק הזמן שמהמועד הקובע ועד לסיום תקופת ההבראה. אולם את החוליה המקשרת בין הוראת ההקפאה של אמצעי הנשייה ביחס לכספי החשבון המיוחד לבין הוראת השריון של אמצעי הנשייה ביחס להכנסות הרשות שאינן בחשבון המיוחד יש ליצור בדרך הפרשנות התכליתית המסתברת, הטווה את החוטים המקשרים בין הוראות החוק השונות, ומקנה להם משמעות הרמונית ואינטגרטיבית. חוטים אלה, המקשרים בין שתי ההוראות, מביאים לכלל מסקנה כי נוכח הוראות ההקפאה המתייחסות לכספי ההכנסות שבחשבון המיוחד, ובהתחשב בשריון אמצעי הנשייה של שאר הכנסות הרשות שאינן בחשבון המיוחד, אשר נוצרו לפני המועד הקובע, הרי אמצעי נשייה שהוטלו על הכנסות הרשות שאינן בחשבון המיוחד לאחר המועד הקובע, ובתוך תקופת הסדר ההבראה, יוקפאו אף הם. בכלל הכנסות הרשות לענין זה גם כספים שצדדים שלישיים חבים לרשות המקומית שטרם שולמו, או שולמו אך טרם הגיעו ליעדם בחשבון המיוחד. משמעות הדבר היא כי, בתקופת ההבראה יוקפאו אמצעי נשייה שהוטלו על הכנסות הרשות שאינן בחשבון המיוחד, אם מועד הטלתם מאוחר למועד הקובע. המבנה הפרשני הוא, איפוא, כדלקמן: לכספי החשבון המיוחד תינתן הגנה רחבה מפני אמצעי נשייה כלשהם, בלא קשר למועד היווצרם. להכנסות הרשות המקומית שאינן בחשבון המיוחד תוענק הגנה חלקית. אמצעי נשייה שהוטלו עליהן עד לתחילת ההבראה יהיו תקפים בכפוף לסייג האמור בסיפא לסק' (3) כי לא יהיה בכך כדי למנוע מהרשות המקומית להשתמש בכספי החשבון המיוחד למטרות שיועדו לכך בחוק; ואילו אמצעי נשייה שהוטלו על הכנסות כאמור לאחר מועד זה, יוקפאו במהלך תקופת ההבראה.

הפרשנות המוצעת, המבחינה בין כספי החשבון המיוחד להכנסות מיועדות של הרשות ביחס להיקף ההגנה הפרושה עליהן מפני אמצעי נשייה מצויה ב"כלי הקיבול" של נוסח החוק ו"קרום המעטפת" שלו. היא מתיישבת גם עם תכליתו של הסדר ההבראה הסטטוטורי, המבקש לקדם הליך שיקום של רשות מקומית, תוך התחשבות בה בעת עם עניינם של הנושים. מצד אחד, הסדר השיקום והקפאת ההליכים במסגרתו נועדו להעמיד את העיריה על רגליה ולאפשר לה להתאושש מקשייה ולפתוח פרק חדש בניהול ענייניה. מצד שני, ההסדר רואה לנגד עיניו את ענייניהם של הנושים, שהקפאת אמצעי הנשייה הנתונים בידיהם דרך שגרה פוגעת בזכות קנין הנתונה להם. באמצעות ההקפאה הרחבה של אמצעי הנשייה ביחס לכספי החשבון המיוחד (מכח סעיף 31ח(ג)(1) ו-(2) לחוק) בצד הקפאה חלקית של אמצעים אלה ביחס להכנסות הרשות שטרם הגיעו לידי הרשות (מכח סעיף 31ח(ג)(3) לחוק) נוצר שווי משקל מידתי בין קידום האינטרס הציבורי שבהליך ההבראה לבין שיעור הפגיעה בקנין הפרט של הנושים. בגידרה של פרשנות זו נוצר איזון בין צרכי ההבראה של הרשות המקומית לבין זכויות הקנין של הנושים שיש להן אופי חוקתי בעל מעמד-על (רע"א 3145/99 בנק לאומי לישראל נ' חזן, פד"י נז(5) 385; ברק, שם, עמ' 117; ויסמן, הגנה חוקתית לקנין, הפרקליט מ"ב, תשנ"ה, 258, 267; ע"א 5827/90 נהריה, כפר שתופי נ' יורשי קלפוטשוק, פד"י נ(4) 282; בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פד"י נ(2) 793, 810; בג"צ 9098/01 גניס נ' משרד השיכון, תק-על 2004 (4) 1390).

מהאמור עולה, איפוא, כי הפרשנות המתבקשת לחוק ההבראה ביחס להיקף ההגנה הניתנת להכנסות הרשות המקומית בתקופת ההבראה היא כדלקמן: לכספי החשבון המיוחד ניתנת הגנה רחבה מפני אמצעי נשייה כלשהם, בלא שים לב למועד היווצרם של אמצעים אלה. אשר להכנסות המיועדות לרשות שאינן בחשבון המיוחד, ובכלל זה כספים שבידי צדדים שלישיים או הכנסות המצויות בצנרת בדרכן לרשות המקומית, לאלה ניתנת הגנה חלקית במובן זה שאמצעי נשייה שהוטלו עליהם לאחר המועד הקובע ובמהלך הסדר ההבראה יוקפאו; אמצעים שהוטלו עליהם קודם למועד הקובע יעמדו בתוקפם.

תוקפם המשפטי של אמצעי נשייה המוטלים בידי נושים אזרחיים על חובות מיסים בידי מחזיקים
17. טוענת המדינה כטענה חלופית, כי, תהא אשר תהא פרשנות חוק ההבראה לענין מרחב ההגנה הניתנת בתקופת ההבראה להכנסות מיועדות לרשות שטרם הגיעו לידיה, אמצעי נשייה המוטלים על ידי נושים אזרחיים על כספי מיסים והיטלי חובה בידי החייבים המחזיקים אינם בעלי תוקף משפטי מעיקרא. על פי עמדה זו, אין תוקף משפטי לצווי עיקול, שעבוד או המחאה המוטלים על חובות מיסים ותשלומי חובה של נישומים כלפי הרשות המקומית, ולא ניתן לעקל את זכותה הראויה של הרשות המקומית לכספים אלה אצל החייבים. אמצעי נשייה אלה הם בני תוקף רק ביחס לכספים שהגיעו בפועל לידי הרשות המקומית ומצויים כבר בחשבונותיה, להבדיל משלב היותם בגדר חבויות מס של חייבים שטרם מומשו. הרציונל ביסוד טענה זו הוא בכך כי כספי מיסים שאדם חב לרשות שלטונית אינם בגדר חוב אזרחי החשוף לאמצעי גבייה אזרחיים. המדובר בחבות אזרח כלפי הרשות המצויה במגזר יחסי האזרח והשלטון, המצויים מחוץ למסגרת אמצעי האכיפה והנשייה האזרחיים. פועל יוצא מהשקפה זו הוא כי אין לראות את חוב המס שחב תושב כלפי הרשות כ"נכס" של הרשות הציבורית, החשוף לאמצעי נשייה כמובנו בחוק ההוצאה לפועל (ראו סעיף 43 והגדרת "נכס" בסעיף 1 לחוק זה) לחילופין, נטען כי מדובר ב"נכס שאינו ניתן לעיקול" על פי סעיף 50(א)(1) לחוק ההוצאה לפועל. כן מצביעה המדינה על הסיכון הקיים לאינטרס הציבורי באכיפה של נשייה פרטית על חובות מיסים של תושבים כלפי הרשות, ועל הפרת הסודיות והפרטיות הכרוכים בכך. כן נטען, כי טענת המדינה אינה גוררת פגיעה מהותית בזכויות הנושים, שכן הם רשאים בכל מקרה לעקל את כספי הרשות המקומית המצויים כבר בחשבונותיה. עוד ציינה המדינה בטיעוניה כי עד להליך שבפנינו, לא היתה מוכרת תופעה של עיקולים בנשייה אזרחית המוטלים על חובות מיסים אצל מחזיקים, והבהירה כי הטענה העקרונית שהועלתה על ידה לא נבחנה על כל השלכותיה המשפטיות והמעשיות.

טענתה העקרונית של המדינה ראויה לעיון ולשיקול בהיבט של מדיניות משפטית כוללת. עם זאת, השלכותיה המשפטיות של טענה זו רחבות ומורכבות והיא איננה בשלה לדיון מאחר שמיגוון היבטיה לא עלה בפנינו, ואף לא לובן כל צורכו בטיעוני הצדדים. היא גם אינה נדרשת לצורך הכרעה בסוגיה שלפנינו, וזאת מהטעמים הבאים:

ראשית, חוק ההבראה עצמו יוצא מנקודת מוצא כי אמצעי נשייה של נושים אזרחיים המוטלים על כספי רשות מקומית הינם תקפים מבחינה משפטית, בין אם הם מוטלים על כספים שהרשות כבר מחזיקה בידה, ובין שהם מוטלים על כספים המצויים עדיין בידי החייבים - המחזיקים. לפיכך, טרח המחוקק והורה את אשר הורה בענין הקפאת אמצעי הנשייה ביחס לכספי החשבון המיוחד, ואת הוראות השריון של אמצעי הנשייה ביחס להכנסות האחרות שאינן בחשבון המיוחד, ובכללן אלה שבידי המחזיקים, באם הוטלו לפני המועד הקובע. הוראות אלה בחוק ההבראה מצביעות על כך שהחוק מכיר בכוחם המשפטי של נושים אזרחיים להטיל אמצעי נשייה על כספי רשות מקומית שמקורם במיסים ותשלומי חובה, ובכלל זה על כספים המגיעים לה, אשר טרם הגיעו לידיה. במובן זה, ספק אם טענתה העקרונית של המדינה מתיישבת עם הסדרי החוק עצמם שהיא היתה שותפה לגיבושם. יתר על כן, טענת המדינה נשענת על התיזה כי כספי מיסים הינם קטגוריה לעצמה שאינה כפופה לאמצעי נשייה אזרחיים רגילים. אך האם הרציונל של תיזה זו מתיישב עם הנחתה הנוספת של המדינה, על פיה אף שלא ניתן להטיל אמצעי נשייה אזרחיים על כספי מחזיקים, ניתן גם ניתן לעשות כן ביחס לאותם כספי מיסים כאשר הם מצויים בפועל בידיה של הרשות המקומית? והרי הפרקטיקה של הטלת אמצעי נשייה על כספי רשות מקומית בחשבונותיה מקובלת ונפוצה במקומנו (ראו לדוגמא רע"א 3887/04 התאחדות הקבלנים נ' עירית מודיעין, תק-על 2004(3) 741). יצויין בהקשר זה כי אין לערבב בין עצם תקפות אמצעי נשייה על כספי רשות מקומית ועל חובות מיסים ותשלומי חובה של מחזיקים כלפיה לבין אופן הפעלת שיקול הדעת השיפוטי האם ובאלו נסיבות ראוי להטיל עיקול כזה בהתחשב במיגוון שיקולים ובהם אינטרס הרשות המקומית ותושביה מחד, ואינטרסים לגיטימיים של הנושים מהצד האחר.

עוד יש להוסיף כי דיני ההוצאה לפועל, השעבודים, והעיקולים הזמניים אינם כוללים הוראות מפורשות כלשהן המסייגות את תקפותם ביחס לכספי מיסים ותשלומי חובה של רשויות מקומיות, בין בשלב היותם בגדר חובות בידי המחזיקים, ובין בהיותם כספים המוחזקים בפועל בידיה של הרשות המקומית. כך, למשל, הגדרת "נכס" בר-עיקול בחוק ההוצאה לפועל אינו כולל כל סייג המוציא מגדרו כספי מיסים של רשות מקומית, בין בעת היותם בפועל בידי הרשות, ובין בגדר זכות ראויה בידיה (סעיף 43 וסעיף 1 לחוק ההוצאה לפועל). כמו כן, הביטוי "נכס שאינו ניתן לעיקול לפי כל דין" בסעיף 50(א)(1) לחוק ההוצאה לפועל הינו, לכאורה, נכס שעל פי דין הוגדר כנכס שאינו בר עיקול, כגון סכומים המגיעים לסיעה מפלגתית לפי סעיף 15 לחוק מימון מפלגות (ראה הערתו של ד. בר אופיר, הוצאה לפועל, הליכים והלכות, מהד' 6, 2005, חלק שני, עמ' 642).

מעבר לכל אלה, פירוש השולל תוקף כולל מאמצעי נשייה אזרחיים המוטלים על כספי מיסים של רשות מקומית פוגע פגיעה עמוקה בזכות הקנין של הנושים, ובכך בזכות חוקתית הנתונה להם. באין הסדר חקיקתי מפורש בחוק המתיר פגיעה מעין זו, ספק רב אם ניתן, על דרך פרשנות שיפוטית, לפסוק כדרכה של המדינה. האפשרות לייחד את כספי המיסים ותשלומי החובה של רשות מקומית לקטגוריה מיוחדת שאינה כפופה מעיקרה לאמצעי נשייה אזרחיים הינה אופציה מורכבת ורבת השלכות, הכורכת עימה הכרעה שבמדיניות משפטית; אפשר, ומקומה להיעשות, אם בכלל, במסגרת חקיקה של הכנסת, אשר תענה על מבחנים חוקתיים של איזונים ומידתיות.

היבט השוואתי
18. המשפט האמריקאי הסדיר בחקיקה כללית מפורשת אפשרויות של הסדרי שיקום ברשויות מקומיות. פרק 9 לחוק פשיטת הרגל האמריקאי דן בהסדרת חובות של עיריה המצוייה בקשיים, והוא משווה במידה רבה את הסדרי ההבראה הנוהגים בעניינה לאלה הנוהגים לגבי תאגידים על פי פרק 11 לחוק פשיטת הרגל. חשובה במיוחד בהקשר לענייננו תחולתו של סעיף 362 לחוק פשיטת הרגל העוסק בהקפאת הליכים במסגרת הליך שיקום בעניינה של עיריה בהסדר הבראה. ראוי לציין כי הסדר ההקפאה של אמצעי נשייה על כספי עיריה בהליך שיקום בו היא נתונה חל על פי החוק לא רק על כספי מיסים שכבר שולמו לרשות המקומית אלא גם על שומות מיסים שטרם שולמו. וכך נקבע בסעיף 11 U.S.C.S. § 922(a)(2):

"A petition filed under this chapter operates as a stay, in addition to the stay provided by section 362 of this title, applicable to all entities, of -

(2) the enforcement of a lien on or arising out of taxes or assessments owed to the debtor".
(הדגשה לא במקור)

בהסדירו את כללי הקפאת ההליכים בהליך הבראה של עיריה, הורה המחוקק האמריקאי במפורש כי ההקפאה תחול גם על עיקולים על שומות מיסים אצל נישומים החייבים מיסים לרשות. בדברי ההסבר לחוק פשיטת הרגל הוסבר כי בלא הוראה מפורשת בענין זה, הנזכרת בסיפא לסק(2) לעיל, הסדר ההבראה לא היה מונע הטלת אמצעי נשייה על ידי נושה כנגד נישום בגין מיסים שהוא חב לעיריה. החוק ביקש, איפוא, לתפוס גם אמצעים אלה ולהקפיאם במהלך תקופת ההבראה. וכך נאמר שם:

"The automatic stay provided under section 362 of title 11 is incomplete for a municipality, because there is the possibility of action by a creditor against an officer or inhabitant of the municipality to collect taxes due to the municipality. .….
Section 922 carries over that protection into the proposed chapter 9. ….
(House Report No. 95-595) (Bankruptcy Code Rules and Forms, 2005 ed., pp. 216-217).


ראו גם Collier. Am. Jur. 2d, Vol 9B p. 272 בספרו On Bankruptcy, 15th ed p. 922-3 מסביר את טיבה של הקפאת ההליכים כלפי עיריה, בין היתר, ביחס לאמצעי נשייה המוטלים על חובות מיסים של אזרחים. הוא אומר:

.
"Thus, the stay prohibits a creditor from bringing or continuing a mandamus action against an officer of a municipality on account of a prepetition debt. It also prohibits a creditor from bringing an action against an inhabitant of the debtor who owes taxes to the debtor, whereby the creditor seeks to collect his debt by collection of taxes that are owed to the municipality. Such taxes might be considered property of the debtor, because they are a chose in action or a debt owned by the debtor. If so, action against an inhabitant to collect a prepetition claim from that source would be stayed by section 362(a)(3), prohibiting any act to collect a debt from property of the debtor. However, because of the unique nature of municipal finance and debt collection procedures, the additional stay has been inserted to insure that a creditor cannot obtain an advantage over other creditors or pressure the municipality, by reason of action against inhabitants of the debtor. Similarly, any attempt by a creditor to enforce a lien on taxes owed to the municipality is prohibited".


קיומה של הוראה מפורשת בחוק פשיטת הרגל האמריקאי, המחילה את הוראת הקפאת ההליכים על שומות מיסים שטרם שולמו לרשות המקומית מחזקת את המסקנה כי הטלת אמצעי נשייה אזרחיים על חובות מיסים אצל מחזיקים הינה פרקטיקה מוכרת בארצות הברית ולפיכך היה צורך להתייחס לכך בהסדר חקיקתי מפורש ביחס להליך הבראה של הרשות המקומית. כן עולה מכך כי, בלא הסדר חקיקתי מפורש כאמור, ניתן להניח כי אמצעי נשייה כאלה היו נחשבים תקפים ולא היו נכללים בגידרה של הקפאת ההליכים.

עם זאת, ראוי לציין, כי בצד הוראות החוק האמורות, המניחות את קיומם של אמצעי נשייה על שומות מיסים, ישנה אחיזה לתפיסה אחרת במשפט האמריקאי של המאה ה-19, בו הוכרה במדינות מסוימות דוקטרינה לפיה אין תוקף מעיקרא לעיקולים על כספי מיסים, בין אם הם בידיה של הרשות המקומית ובין אם הם עדיין בגדר חובות נישומים כלפי הרשות. לדוקטרינה זו ניתנו מספר הנמקות והצדקות. האחת, כי מסים הם חלק מן הריבונות השלטונית ולכן לא ניתן לעקלם על ידי גוף פרטי (Egerton V. The Third Municipality of New Orleans, 1 La. Ann. 435 (1846)). השניה, כי הדבר פוגע במדיניות הציבורית, ובעיקר, בניהול החשבונאות הציבורית (Underhill V. Calhoun, 63 Ala. 216 (1879)). השלישית, מפני שמסים אינם נכסים (Property) של הרשות, לפחות בשלב שבו הם עדיין בידי הנישומים (Meriwether V. Garrett, 102 U.S. 472 (1880)). הרביעית, מפני שיש בכך כדי להפר את עקרון הפרדת הרשויות(פרשת מריווזר, שם).

דוקטרינה זו אינה בבחינת הלכה כללית החלה כיום בשלטון המקומי בארצות הברית. נקודת המוצא הינה כי כללי הנשייה המקובלים במשפט האזרחי חלים גם על עיריות, אולם אלה כפופים להסדרים מיוחדים העשויים לקבוע כללים שונים (Am. Jur. 2d, Vol 56 p. 741§ 805). כך למשל, קובע החוק בפלורידה כי לא יופעלו אמצעי נשייה כנגד עיריה לאכיפת פסק דין לחיוב כספי, ולא ינוהלו כנגדה הליכי הוצאה לפועל (Fla. Stat. § 55.11) ). בענין Northern Coats v. Metropolitan Dade County, 588 So. 2d 1016 (1991), נפסק כי נושה של עיריה על פי פסק דין אינו רשאי להוציאו לפועל ביחס לנכסי הרשות המקומית. עם זאת, הוא עשוי להיות זכאי לסעד של צו עשה כנגד הרשות על מנת לאלצה לגבות מיסים נוספים כדי לאפשר לה לפרוע את חובותיה לנושים (ראה גם 5-131Florida Civil Practice Guide, § 131.04
כך הוא הדין גם בטקסס, בה קובע החוק כי אין להוציא לפועל פסק דין כנגד העיריה (Tex. Loc. Govt. Code Ann. § 81.043 וכן 52 Tex. Juris. "Municipal Corporations" § 549). ראה גם: Harris County v. Walsweer, 930 S.W. 2d 659 (1996) , בפרשת Delta County Levee Improvement Dist. V. Leonard, 516 S.W. 2d 911 (1974) נפסק כי, משיקולי טובת הציבור, פטורים הגופים הפוליטיים של המדינה, המבצעים תפקידים שלטוניים, מהליכי הוצאה לפועל ואמצעי נשייה אזרחיים. כתחליף לאמצעים אלה, ניתן צו עשה (מנדמוס) שמכוחו ניתן לאכוף פסק דין על יחידה פוליטית בממשל על דרך חיובה להטיל מיסים שיאפשרו את כיבוד ההתחייבות.
לסקירה כללית בנושא זה ראו: M. McConnell, R. Picker, "When Cities go Broke: A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy" 60 U. Chi. L. Rev 425 (1993); K. Kordana, "Tax Increases in Municipal Bankruptcies" 83 Va. L. Rev. 1035 (1997) ).

תוצאה
19. המסקנה מהדברים האמורים הינה כדלקמן:
משמעות הקפאת הליכי הנשייה ביחס להכנסות רשות מקומית בעת תכנית הבראה על פי חוק ההבראה הינה כדלקמן:

(א) הכספים בחשבון המיוחד של העיריה מוגנים מפני אמצעי נשייה במהלך תקופת ההבראה בלי שים לב למועד הטלתם.

(ב) הכנסות הרשות המקומית, אשר אינן מצויות בחשבון המיוחד, מוגנות באופן חלקי בלבד במובן זה שאמצעי נשייה שהוטלו עליהם לאחר המועד הקובע מוקפאים למשך תקופת ההבראה. אמצעים שהוטלו עליהם קודם למועד הקובע, הינם תקפים ואינם מושפעים מהסדר ההבראה.

(ג) כספי הרשות המקומית בהבראה שאינם נכללים בהגדרת "הכנסות" ואינם "כספי הבראה" שלגביהם ישנן הוראות הקפאה מיוחדות (כגון היטלי פיתוח, והיטלי השבחה) אינם כלולים בהסדר ההבראה על פי החוק, וממילא הוראות ההקפאה אינן חלות עליהם.

ליקויי התובענה
20. המערערת כשלה בתביעתה במספר מובנים:

ראשית, לגבי מרבית המשיבים, היא לא פרטה נתונים חיוניים הנדרשים לביסוס דרישתה להכיר בהקפאת אמצעי הנשייה שהוטלו על כספי הכנסות בידי צדדים שלישיים. הנתונים החסרים הם:

(1) אופי חובות המחזיקים שכספיהם עוקלו, והאם הם בגדר "הכנסה" על פי חוק ההבראה, או שמא מדובר בחובות אחרים שאינם עונים להגדרה זו;
(2) מהו המועד שבו הוטל העיקול, והאם הוא קודם או מאוחר למועד הקובע שבו הוחל הסדר ההבראה לגבי המערערת.

נוכח החסר בפרטים האמורים, איננו יודעים מהם מקורות העיקולים, האם הם הוטלו על כספים שהמחזיקים חבים שהם בגדר "הכנסות" הרשות המקומית, ומהו מועד היווצרותם של אמצעי הנשייה. ממילא, אין לדעת אם מדובר באמצעי נשייה על כספים שעליהם חל הסדר הקפאת ההליכים, אם לאו. הנתונים הנדרשים בעיקרם אינם מוסכמים על הצדדים, ואינם משתמעים גם מתשובות מרבית המשיבים.

שנית, הערעור כנגד המשיבות 58 ו-59 אינו יכול לעמוד מאחר שהמחאת זכותה של העיריה לטובת הבנק נעשתה עוד בשנת 1992, מועד שבודאי קדם ל"מועד הקובע" כמשמעותו בחוק ההבראה. הערעור כנגד משיבה 35 הינו ערעור-סרק, משלא הוטל על ידה כל עיקול שהוא על כספי העיריה. כמו כן, לא הונחה תשתית כלשהי להתערבות בהחלטת בית המשפט קמא, על פיה נמחקה התובענה כנגד משיבים 7, 12, 18, 19, 20, 21, 26, ו-27 שלא נמסרו להם כתבי בי-דין. הוא הדין במשיבה 11 שתיק ההוצאה לפועל בעניינה נסגר, והתובענה נגדה נדחתה אף היא.

סוף דבר
21. בנסיבות רגילות, ועל דרך השיגרה, דין תובענת המערערת היה להידחות בהעדר תשתית עובדתית מפורטת מספקת, ובהעדר נתונים המגבשים עילה למתן סעד. עם זאת, למקרה זה יש ייחוד במובנים הבאים: ראשית, התובענה שהוגשה על ידי העיריה נועדה לשרת אינטרס ציבורי חשוב של רשות מקומית ותושביה. פגיעה בתכנית ההבראה עלולה לפגוע בציבור רחב, ואפשר אף בעניינם של הנושים עצמם, אשר הותרת העיריה בקשייה לא יסייע להטבת מצבם. שנית, התחקות אחר פרשנותו ויישומו של חוק ההבראה לא היווה מלאכה קלה, והקושי שעמד בפני המערערת ליישב בין הוראותיו עשוי להסביר, במידה כזו או אחרת, את ליקויי התובענה.

בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן אלה, אציע לחברַי להרכב לקבוע הוראות כדלקמן:

(א) הערעור כנגד המשיבים 7, 11, 12, 18, 19, 20, 21, 26, 27, 35, 58 ו-59 יידחה מהטעמים המפורטים בפסקה 20 לעיל.

(ב) לגבי שאר המשיבים, תינתן למערערת הזדמנות נוספת לבחון על פי המבחנים שעוגנו בפסק דין זה האם אמצעי הנשייה שהטילו אותם משיבים נכנסים לגדר הוראות ההקפאה שבחוק ההבראה, אם לאו. בעקבות בחינה זו תהיה המערערת רשאית, באם תמצא זאת לנכון, לתקן את תובענתה בתוך 21 יום ממועד מתן פסק דין זה. במקרה כזה, בית המשפט המחוזי ידון ויפסוק בתובענה המתוקנת.

(ג) הצו הזמני לגבי המשיבים שערעורם נדחה מבוטל בזה.

(ד) הצו שניתן לגבי המשיבים האחרים יעמוד בעינו למשך 30 יום ממועד מתן פסק דין זה, אלא אם כן יוארך על ידי בית המשפט המחוזי בפניו תוגש תובענה מתוקנת, כמפורט לעיל.

בנסיבות הענין, אין צו להוצאות בערכאה זו.

ש ו פ ט ת



השופט ס' ג'ובראן:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופטת א' חיות:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. עורכי דין עיריות

  2. שכר מבקר העירייה

  3. חוב גינון לעירייה

  4. אחזקת רכב בעירייה

  5. הכרה כעובד עירייה

  6. חוב לעיריית דימונה

  7. עיקול חשבון עירייה

  8. תיקון פקודת העיריות

  9. הרחבת תחום שיפוט עיר

  10. תביעה נגד עיריית יבנה

  11. תביעה נגד עיריית חולון

  12. ממונה על בטיחות בעירייה

  13. סעיף 203 לפקודת העיריות

  14. אישור העדר חובות בעירייה

  15. פקודת העיריות (נוסח חדש)

  16. חובות לעיריית קריית שמונה

  17. החרמה של פקחים של העירייה

  18. האם מציל נחשב לעובד עירייה

  19. אישור עירייה להעברת זכויות

  20. חובת העירייה להציב שלט סכנה

  21. זכויות עובדי עיריית תל אביב

  22. מפגע במדרכה - אחריות העירייה

  23. אישור בדבר העדר חובות לעירייה

  24. פקודת העיריות (אספקת מים), 1936

  25. תביעה לביטול פיטורי עובד עירייה

  26. תביעה נגד עיריית אשדוד בגין מפגע

  27. ביטול החלטת העירייה להקצות מקרקעין

  28. הודעה על החלטה 743 בדבר בתי עיריה

  29. פינוי על ידי העירייה ללא הליך משפטי

  30. סילוק רכב חונה פגום על ידי העירייה

  31. צו העיריות (הקמת תאגידים), תש"ם-1980

  32. מינוי מזכיר עירייה לתפקיד מנכ"ל עירייה

  33. איסור העסקת קרובי משפחה - פקודת העיריות

  34. שיבוץ ילדים לגן עיריה רחוק מהבית - ערעור

  35. העירייה גבתה כספים ביתר הודאה על התיישנות

  36. חוק עזר לדוגמה לעיריות (שווקים), תשל"ג-1972

  37. עובד שלא התקבל לעבודה כמו יתר עובדי העירייה

  38. תביעה כנגד עיריית טייבה בבית הדין האזורי לעבודה

  39. חוק עזר לדוגמה לעיריות (חזיתות בתים), תשל"ב-1972

  40. מדיניות הנוגעת לטיפול גיזום וכריתה של עצים בתל אביב

  41. חוק עזר לדוגמה לעיריות (החזקת מקלטים), תשל"ו-1975

  42. תקנות העיריות (דין וחשבון מבקר העיריה), תשל''ד-1974

  43. תקנות העיריות (חתימה על מסמכים מסויימים), תש''ך-1959

  44. אי אישור מינוי למנכ''ל העירייה בשל חשש לניגוד עניינים

  45. תקנות העיריות (שמירת טפסים בעלי ערך כספי), תשכ''א-1961

  46. תקנות העיריות (רובע עירוני - מכבים-רעות), התשס''ז-2006

  47. תקנות העיריות (רובע עירוני - נווה מונוסון), התשס''ו-2006

  48. תקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), התשס''ו-2006

  49. עתירה על הליכי גבייה מנהליים שהעירייה מנהלת למימוש זכויות בדירה

  50. תקנות העיריות (דרכי מסירת מידע בידי משטרת ישראל), התשס''ה-2005

  51. חוק עזר לדוגמה לעיריות (שמות לרחובות ולוחיות-מספר לבנינים), תשל"ב-1972

  52. צו העיריות (פטור מהוראות חוקי עזר בדבר פתיחת בתי עסק וסגירתם), תשל"ה-1975

  53. תקנות העיריות (מתן מספרים ושמות לרחובות וסימון בתים במספרים), תשל''א-1971

  54. תקנות העיריות (כללים להסדרת שיעור גמול לנציגי עיריה בגוף המנהל בתאגיד עירוני), התש''ן-1990

  55. האם מותר היה לעירייה להסתפק בהודעתו של השוכר שהובאה מפי אביו ולשנות באופן חד צדדי את הרשום בספריה

  56. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון