ארנונה מיוחדת שירותי כבאות

מומלץ לקרוא את ההחלטה להלן על מנת לקבל ידע בנושא ארנונה מיוחדת שירותי כבאות: המבקשים, תושבי העיר גבעתיים, הגישו תובענה מנהלית נגד המשיבה ובגדרה בקשה לאשר את התובענה כייצוגית. טענת המבקשים היא כי המשיבה גבתה מתושבי העיר "ארנונה מיוחדת - אגרת כבאות" ובכך גרמה להעלאה חריגה של תעריפי הארנונה מבלי שקיבלה קודם לכן את אישור שרי הפנים והאוצר כנדרש על פי חוקי ההקפאה. עוד נטען, כי האגרה נגבתה בסכום קבוע אשר איננו נגזר מהשימוש ומשטח הנכס, זאת בניגוד לדין ובחוסר סבירות. הסעד המבוקש הוא סעד הצהרתי, לפיו המשיבה אינה רשאית להמשיך ולגבות את האגרות, וכן סעד של השבה, כאשר הקבוצה שבגינה הוגשה התובענה היא כל מי שהמשיבה גבתה ממנו "ארנונה מיוחדת - אגרת כבאות" בשנתיים שקדמו להגשת התובענה. 1. רקע עובדתי והליכים קודמים המבקשים, תושבי גבעתיים משנת 2010, הינם המחזיקים של דירת מגורים ברחוב שינקין 13 (להלן: "הנכס"), המצוי בתחום שיפוטה של המשיבה, שהיא רשות מקומית המהווה גם רשות כבאות עירונית בהתאם לחוק שירותי כבאות, תשי"ט- 1959 (להלן: "חוק שירותי כבאות"). המבקשים חויבו על ידי המשיבה בארנונה כללית בגין הנכס וכן ב"ארנונה מיוחדת - שירותי כבאות" (להלן גם: "אגרת הכבאות") בסכום של 200.54 ₪, אותה שילמו המבקשים ביחד עם תשלומי הארנונה השוטפים (העתק מהודעות החיוב ואישור התשלומים צורפו כנספח ד' לתובענה). גביית הארנונה המיוחדת נעשתה מכוח סעיף 10.1 לצו הארנונה של המשיבה, שבו צוין כי הארנונה המיוחדת הוטלה בהתאם להחלטת מועצת העיר שהתקבלה לפי סעיף 16(א) לחוק שירותי כבאות (צווי הארנונה הרלבנטיים צורפו כנספחים א'-ג' לתובענה). ביום 26.12.10 הגישו המבקשים תובענה ובקשה לאישור התובענה כייצוגית. הקבוצה בשמה הוגשה התובענה היא "כל מי שהמשיבה גבתה ממנו אגרת כבאות בכינוי "ארנונה מיוחדת - שירותי כבאות" ב- 24 החודשים שקדמו להגשת התובענה". הסעד המבוקש הינו סעד הצהרתי לפיו המשיבה אינה רשאית להמשיך ולגבות את האגרות וכן סעד כספי של השבה, בסך כולל של 8,828,353 ₪. המשיבה הגישה תגובה ובקשה לסילוק התובענה ובקשת האישור על הסף בשל קיומו של מעשה בית דין בתובענה ייצוגית קודמת, היא ת"מ 108/06 כץ נ' עיריית גבעתיים, אשר הדיון בה הסתיים בהסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק דין ביום 2.7.08 (להלן: "עניין כץ"). יצוין, כי עניין כץ נזכר גם בתובענה ובבקשת האישור, כאשר המבקשים טענו לעניין זה כי אין זו הפעם הראשונה שהמשיבה נדרשת להשיב אגרות שגבתה בניגוד לדין וכי היא בבחינת "שור מועד". הבקשה לאישור תובענה כייצוגית נשוא עניין כץ הוגשה בשנת 2006 ותכליתה הייתה לאשר תביעה להשבת "אגרת אשפתונים ושירותים", שהמשיבה גבתה מתושבי העיר, כאשר הקבוצה שבשמה הוגשה התובענה כללה את כל מי שהיה תושב העיר בשנים 2005 ו-2006. המשיבה טענה באותו עניין, כי המדובר בארנונה מיוחדת אותה היא גובה מכוח חוק שירותי כבאות. לאחר הגשת תשובת המשיבה, התקיים דיון בבקשה שבעקבותיו הסכימו הצדדים לקיים הליך גישור. בסופו של הליך הגישור הגיעו הצדדים להסדר, אותו הגישו לאישור בית המשפט בהתאם לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו - 2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות"). בסעיפים 1 ו-2 להסדר הפשרה, נקבע כדלקמן: "1. מוסכם בין הצדדים כי המשיבה (להלן: "העירייה") רשאית להטיל ארנונה מיוחדת מתוקף סמכותה לפי סעיף 16(א) לחוק שירותי כבאות, תשי"ט - 1959 (להלן: "חוק הכבאות"), אשר הכנסותיה ישמשו להוצאותיה כרשות כבאות, כולן או חלקן, וזאת ע"י קבלת החלטה במועצת העיר בהתאם להוראות חוק שירותי כבאות, וזאת בנוסף לאגרות שהיא רשאית לגבות בהתאם לתקנות שירותי הכבאות (תשלומים בעד שירותים), התשל"ה- 1975 (להלן: "תקנות האגרות"). 2. הצדדים חלוקים בשאלה האם העובדה כי העירייה לא ציינה בצווי היטל הארנונה כי התשלום נשוא התובענה הינו ארנונה מיוחדת והמשיכה לקרוא לו בשם "אגרת אשפתונים ושירותים", מהווה פגם טכני, כטענת העירייה, שכן לטענת העירייה מבחינה מהותית התשלום מהווה ארנונה מיוחדת, או פגם מהותי - כטענת המבקש; אולם לנוכח האמור בהסכם פשרה זה להלן, אין צורך להכריע בשאלה זו." עוד נקבע בסעיפים 4, 5 ו-6 להסדר הפשרה, כי: "4. מוסכם כי על פי תורת הבטלות היחסית, חרף הפגם בהטלת החיוב, (בין אם טכני ובין אם מהותי), לא יבוטל החיוב אשר יש מקור חוקי להטלתו. מבלי לגרוע מהאמור לעיל, אם הנתבעת תהא מעוניינת להטיל ארנונה מיוחדת או תוספת לארנונה כמשמעותן בחוק הכבאות בשנת 2008 ובשנים לאחר מכן יהא עליה להטיל את הארנונה המיוחדת או את התוספת לארנונה בהחלטת מועצת העיר ללא צורך באישור חריג, תוך הקפדה על ציון מפורש בצו הארנונה של תיאור החיוב כ"ארנונה מיוחדת" או כ"תוספת לארנונה", לפי העניין. 5. העירייה תפצה את תושבי העיר בסכום המוערך בכ- 9,800,000 ₪ בדרך של אי גביית אגרות לפי תקנות האגרות ממחזיקי דירות מגורים בעיר בגין מתן שירותי כבאות, כפי שנהגה בעבר, במשך 5 שנים החל מיום 1.1.08 ועד ליום 1.1.2013. לאחר מועד זה תהייה העירייה ו/או רשות הכבאות רשאיות לגבות עבור שירותי הכבאות את התשלומים הקבועים לפי חוק הכבאות על תקנותיו, וזאת בכפוף לאמור בסעיף 6 להלן. 6. על מנת ליתן פיצוי נוסף לתושבי העיר הרי שהעירייה תשקול בחיוב להטיל את הארנונה המיוחדת החל משנת 2009 בדרך של קביעת סכום הארנונה המיוחדת באחוזים מסכום הארנונה הכללית, וזאת על מנת להפחית בנטל הארנונה כללית על בעלי דירות המגורים הקטנות. ככל שלא ישונה אופן חישוב הארנונה המיוחדת בהתאם לסעיף זה, יוארך ההסדר לפיו בעלי הדירות למגורים לא ישלמו בגין שירותי הכבאות למשך שנה נוספת בגין כל שנה בה לא ישתנה אופן חישוב הארנונה המיוחדת." הסדר הפשרה אושר על ידי כב' השופט מודריק בהחלטתו מיום 2.7.08, לאחר שמצא אותו ראוי, הוגן וסביר בהתחשב בעניינם של חברי הקבוצה. יצוין, כי בקשת המשיבה להעביר את התובענה ובקשת האישור לדיון לפני המותב שדן בעניין כץ מכוח סעיף 7 לחוק תובענות ייצוגיות נדחתה על ידי ביום 20.6.11, בשים לב לעובדה שהתובענה בעניין כץ אינה תלויה ועומדת, אלא הסתיימה זה מכבר. 2. טענות הצדדים המבקשים טוענים, כי הטלת "ארנונה מיוחדת - אגרת כבאות" גרמה להעלאה חריגה של תעריפי הארנונה שחלו בתקופה הרלבנטית בהתאם לצווי הארנונה שהיו בתוקף וזאת מבלי שנתקבל אישור מראש לגביית האגרות מאת שרי הפנים והאוצר, כנדרש על פי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעיד התקציב), תשנ"ג - 1992 (להלן: "חוק ההסדרים") והתקנות שהותקנו מכוחו. המבקשים טוענים עוד, כי המשיבה גבתה את אגרת הכבאות בסכום קבוע לנכס, שאיננו נגזר מהשימוש ומשטח הנכס, בניגוד לאמור בסעיף 8 לחוק ההסדרים הקובע, כי הארנונה תוטל בשיעור הנגזר משטחו של הנכס ובניגוד לאמור בסעיף 16 (ב) לחוק שירותי כבאות, שלפיו דינה של ארנונה מיוחדת כדין ארנונה כללית. המבקשים מוסיפים לעניין זה, כי גביית אגרת כבאות בשיעור אחיד הינה גם בלתי סבירה, באשר היא אינה מביאה בחשבון את טיב השימוש הנעשה בנכס ואף לא את גודל הנכס. המבקשים מוסיפים וטוענים, כי עניין כץ איננו מהווה מעשה בית דין שחוסם את הגשת התובענה הנוכחית, באשר התובענה הנוכחית עוסקת בגבייה אחרת, באגרה אחרת, בקבוצה אחרת ובתקופה אחרת וממילא היא מעלה עילות ושאלות משותפות אחרות שלא נדונו והוכרעו בעניין כץ. המבקשים טוענים, לחילופין, כי יש לפרש את הסדר הפשרה בעניין כץ באופן שלא יחסום את הגשתה של התובענה הנוכחית, באשר אין להעלות על הדעת כי הסדר פשרה בתובענה ייצוגית יהווה מקור סמכות חלופי לגביית תשלומי חובה, תוך הפרת הוראות מפורשות בחוק המסמיך שמכוחו, כביכול, נגבים אותם תשלומים ובניגוד לחקיקת ההקפאה ולתכליתה. לחילופי לחילופין, טוענים המבקשים, כי הם רשאים לייצג את כל מי שלא היה תושב העיר בשנים 2005 ו-2006. המשיבה טוענת, כי עניין כץ מקים מעשה בית דין בתובענה הנוכחית, באשר נדונה והוכרעה במסגרתו תביעה להשבת "אגרת שירותים ואשפתונים" שהמשיבה גבתה מכוח חוק שירותי כבאות ובהסדר הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין נקבע, כי המשיבה תהא רשאית לגבות ארנונה מיוחדת או תוספת לארנונה מכוח חוק שירותי כבאות בשנים 2008 ואילך ללא צורך באישור חריג וכי די יהא בהחלטת מועצת העיר לצורך כך. המשיבה טוענת, כי פסק הדין בעניין כץ מקים מעשה בית דין גם ביחס למבקשים, על אף שלא היו תושבי העיר בשנת 2006, מכוח הלכת הקרבה המשפטית ומכוח עקרון ההדדיות, זאת משום שהמבקשים נהנו בפועל מתוצאות פסק הדין בעניין כץ, באשר הם לא נדרשו לשלם את האגרות לפי תקנות שירותי הכבאות (תשלומים בעד שירותים), תשל"ה- 1975 (להלן: "תקנות האגרות"). זאת ועוד. המבקשים ביקשו להגדיר את הקבוצה ככלל משלמי הארנונה המיוחדת בתחום העיר, אולם כל מי שהיה תושב העיר בשנים 2005 ו-2006 היה חלק מהקבוצה בעניין כץ ופסק הדין באותו עניין חל עליו ומחייב אותו. המשיבה טוענת עוד, כי עניין כץ מקים השתק ומניעות של כל תושבי העיר, לרבות המבקשים, מלטעון כי פסק הדין אינו חל עליהם. זאת, משום שהמשיבה שינתה את מצבה לרעה בשל פיצוי העתק שנתנה לתושביה וכן משום שהיא נמנעה מלפנות לשרים בבקשה לקבלת אישורים חריגים, הימנעות שיסודה בפסק הדין שניתן בעניין כץ, שבו נקבע כי המשיבה רשאית להטיל ארנונה מיוחדת ללא כל צורך באישור חריג. המשיבה מוסיפה וטוענת, לגופם של דברים, כי ארנונה מיוחדת המוטלת מכוח חוק שירותי כבאות איננה ארנונה כללית ועל כן היא אינה כפופה לחוקי ההקפאה החלים רק על ארנונה כללית. באותו האופן, היא אינה כפופה להוראות החלות על הטלת ארנונה כללית, לרבות חובת קביעת תעריפים על בסיס מ"ר. לטענת המשיבה, יש להבחין בין "ארנונה מיוחדת" לבין "תוספת לארנונה", הנזכרות שתיהן בסעיף 16 לחוק הכבאות. לשיטתה, "ארנונה מיוחדת" הינה חיוב נפרד בסכום קבוע ואילו "תוספת לארנונה" מצטרפת לחיוב הארנונה והופכת חלק ממנו ומכאן ש"ארנונה מיוחדת" יכולה להיות מוטלת בסכום קבוע לכל נכס. עוד טוענת המשיבה, לחילופין, כי גם אם באופן עקרוני הטלתה של ארנונה מיוחדת בגין שירותי כבאות טעונה אישור חריג של השרים, הרי שלא נפל כל פגם בהטלתה בנסיבות ענייננו, שכן היא הוטלה לפני שנת 1986 כ"אגרת שירותים ואשפתונים" ועל כן היא אינה כפופה לחקיקת ההקפאה והמשיבה אינה נדרשת לאישור השרים על מנת לגבות אותה. המשיבה טוענת עוד, כי גם אם יתקבלו כל טענות המבקשים ויקבע כי על המשיבה להשיב את הסכומים שגבתה כארנונה מיוחדת, כי אז, מן הצד האחר, מוטלת על המבקשים ועל יתר חברי הקבוצה חובה להשיב למשיבה את שווי שירותי כיבוי האש לפי תקנות האגרות, שאותם הם קיבלו ללא תשלום במסגרת הסדר הפשרה בעניין כץ, שלטענתה הסתכמו בתקופת התובענה בסך 2,415,000 ₪, שהם 30% מסכום ההשבה הנתבע. לבסוף, טוענת המשיבה, כי לא התקיימו התנאים הקבועים בסעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות לאישור התובענה כייצוגית. לשיטתה, המבקשים לא הראו עילת תביעה אישית, לא כימתו את הקבוצה, לא הוכיחו כשירות לייצוג הקבוצה ואף הפגינו חוסר תום לב בכך שלא הקדימו לפנות למשיבה בטרם הגשת התובענה. 3. תובענה ייצוגית מינהלית להשבת ארנונה שנגבתה שלא כדין חוק תובענות ייצוגיות מאפשר הגשת תביעה נגד רשות מקומית להשבת ארנונה שנגבתה שלא כדין וזאת מכוח פרט 11 לתוספת השנייה, המתיר הגשת "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". יתרונות רבים טמונים בהגשת תובענה ייצוגית בעילה זו, באשר במקרים רבים מדובר בתביעות ששוויין לכל תובע אינו מצדיק את הגשתן כתובענות בודדות, בעוד איחודן בתובענה ייצוגית אחת הופך את ניהולה של התביעה לכדאית. כמו כן, המדובר, לרוב, במצבים שבהם הרשות המקומית פעלה באופן דומה כלפי מספר רב של תובעים פוטנציאלים (נישומים), שלכולם טענה אחת משותפת שיש לבחון אותה והיא חוקיות הגביה. הנישומים נבדלים זה מזה בעיקר בגובה הסכום שנגבה מהם וחישובו הוא פשוט ומיידי (ראו אסף חמדני ואלון קלמנט, הגנה ייצוגית וגבייה לא חוקית, משפטים לח(3) תשס"ט 445 בעמ' 458). סעיף 4 לחוק תובענות ייצוגיות קובע, כדלקמן: "(א) אלה רשאים להגיש לבית המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית כמפורט להלן: (1) אדם שיש לו עילה בתביעה או בענין כאמור בסעיף 3(א), המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם - בשם אותה קבוצה;". סעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות קובע, כי: "א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה: (1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה; (2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין; (3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה; (4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב". השאלות המרכזיות הדורשות הכרעה בענייננו הן האם למבקשים עילת תביעה לכאורה, המעוררת שאלות של עובדה ומשפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, וכן מיהות הקבוצה לאור עניין כץ. 4. קיומה של עילת תביעה לכאורה - גבייה שלא כדין חוק שירותי כבאות מסמיך רשות מקומית להטיל "תוספת לארנונה" או "ארנונה מיוחדת" לצורך כיסוי הוצאותיה כרשות כבאות וכך נקבע, לעניין זה, בסעיף 16 לחוק: רשאית רשות מקומית להטיל, לשנת כספים פלונית, תוספת לארנונה קיימת או ארנונה מיוחדת, שההכנסות ממנה ישמשו להוצאותיה או לחלק מהוצאותיה כרשות כבאות, ואם היתה מואגדת באיגוד ערים ששירותי כבאות כלולים בתפקידיו, כמכסתה או כחלק ממכסתה להוצאותיו של אותו איגוד ערים כרשות כבאות. לענין הטלה, פרסום, גביה, קנס פיגורים, ערר וערעור, דין תוספת לארנונה קיימת כדין הארנונה הקיימת, ודין ארנונה מיוחדת כדין ארנונה כללית על נכסים שאינם אדמת בנין המוטלת על ידי מועצת עיריה בשינויים המחוייבים לפי הענין. שר הפנים, בבואו לאשר את תקציבה של רשות מקומית או את שיעורה של התוספת לארנונה קיימת או של הארנונה המיוחדת, יתן דעתו על כך שסך כל ההקצבות של כלל הרשויות המקומיות לשירותי כבאות, בין אם רשות מקומית פלונית הטילה תוספת לארנונה קיימת או ארנונה מיוחדת ובין אם לאו, יגיע למחצית אומדן ההוצאות לשירותי כבאות של כלל רשויות הכבאות, כפי שאושרו על ידי שר הפנים, לרבות מקומות שהם מחוץ לתחומה של רשות מקומית וששר הפנים החליט שיש לקיים בהם שירותי כבאות; יתר הכספים להוצאותיהן של רשויות הכבאות יבואו מאוצר המדינה. בסעיף זה - "ארנונה קיימת" - ארנונה שהרשות המקומית רשאית להטילה על פי כל דין; "הקצבה" - למעט הקצבה מתוך הכספים הבאים מחלוקה לפי סעיף 17 (ב)." (ההדגשות שלי - מ' א' ג'). "נקודת המוצא היא לשון החוק" (ראו ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ. פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 60 (1985). עוד ראו ע"א 10846/06 בזק החברה הלאומית לתקשורת בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, רחובות (ניתן ביום 23.12.10); רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' חגי טיומקין (ניתן ביום 13.2.11); עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ (ניתן ביום 20.12.11)). לשונו של סעיף 16 לחוק שירותי כבאות הינה ברורה ולפיו דינה של "ארנונה מיוחדת" כדין ארנונה כללית, בכל עניין ועניין. אשר על כן, היה על המשיבה לגבות את אגרת הכבאות בסכום הנגזר משטח הנכס ותוך קבלת אישורי השרים לגבייתה, ככל שהעלתה את סכומי הארנונה מעל שיעור העדכון הכללי שנקבע בחקיקת ההקפאה. זו גם עמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים, כפי שבאה לידי ביטוי במכתבו ליועצת המשפטית של המשיבה מיום 22.11.10 (נספח ה' לתובענה) וכן עמדת מבקר המדינה, כפי שבאה לידי ביטוי בדו"ח הביקורת על הרשויות המקומיות משנת 2005 (ראו נספח ז' לתובענה). המשיבה מבקשת, אמנם, להבחין בין "ארנונה מיוחדת" לבין "תוספת לארנונה", תוך שהיא מסתמכת לעניין זה על הרישא לסעיף 16(ב) לחוק שירותי כבאות, הקובע ביחס ל"תוספת לארנונה" כי: "לענין הטלה, פרסום, גביה, קנס פיגורים, ערר וערעור, דין תוספת לארנונה קיימת כדין הארנונה הקיימת". המשיבה מבקשת ללמוד מפסקה זו, כי "ארנונה מיוחדת", להבדיל, אינה כפופה להוראות החלות על הארנונה הכללית. כאמור לעיל, מבחינה לשונית קשה למצוא בהוראת סעיף 16(ב) לחוק שירותי כבאות עוגן של ממש להבחנה שעורכת המשיבה, שעה שנקבע בה, מפורשות, כי "דין ארנונה מיוחדת כדין ארנונה כללית על נכסים שאינם אדמת בניין..". מכל מקום, אף אם אניח - ואין זו דעתי - כי קיימת אפשרות לשונית נוספת כעמדת המשיבה, לא יהיה בכך כדי לסייע לה מן הטעם שאפשרות זו לא תגשים את מטרת החקיקה ותכליתה. בפרשנות חוק פיסקאלי, כמו בפרשנות של חיקוקים אחרים, על הפרשן לבחור - מבין האפשרויות הלשוניות, את זו המגשימה את מטרת החקיקה (ראו עניין קיבוץ חצור שנזכר לעיל). קבלת עמדת המשיבה משמעה, הלכה למעשה, כי ניתן לעקוף את חקיקת ההקפאה באמצעות הטלת "ארנונה מיוחדת". אולם, בפסיקה ענפה נקבע, כי דיני ההקפאה אינם מונעים רק העלאה ישירה של תעריפי הארנונה אלא גם העלאתה באופן עקיף, לרבות באמצעות הטלת אגרות שונות ומשונות או יצירת סיווגים או שינויים בצווי הארנונה (ראו, בין רבים, רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי נ' עיריית חיפה (ניתן ביום 28.12.05); עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (ניתן ביום 17.7.06); בר"ם 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עיריית כרמיאל (ניתן ביום 17.2.08); עע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (ניתן ביום 6.7.09); עע"מ 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ (ניתן ביום 8.4.09). ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (ניתן ביום 29.7.10). כן ראו החלטתי בעת"מ (ת"א) 2358/07 קופלוביץ זאב ו-70 אחרים נ' המועצה מקומית גני - תקווה (ניתן ביום 31.1.10)). אוסיף, כי בעמדת היועץ המשפטי של משרד הפנים (נספח ה' לתובענה), אשר, כאמור, עולה בקנה אחד עם עמדת המבקשים בהליך זה, ניתן הסבר לשימוש בשני המונחים "תוספת לארנונה" ו"ארנונה מיוחדת" והוא כי עד לשנת 1968 הוטלו שני סוגי ארנונה: ארנונת רכוש אשר הוטלה על בעל הנכס וארנונה כללית אשר הוטלה על המחזיק בנכס. על כן נקבע בסעיף 16(ב) לחוק שירותי כבאות, בכל הנוגע ל"תוספת לארנונה", כי דינה כדין הארנונה שעליה התווספה, דהיינו ארנונת רכוש או ארנונה כללית. אולם, ברור כי הרישא של סעיף 16(ב) לחוק שירותי כבאות מתייחסת הן ל"תוספת לארנונה" והן ל"ארנונה מיוחדת". לבסוף אציין, כי גם חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/99 (נספח 17 לתגובת המשיבה), שהמשיבה ביקשה למצוא בו תימוכין לאבחנה בין "תוספת לארנונה" לבין "ארנונה מיוחדת" אינו יכול לסייע לה, באשר הוא קובע כי רשות מקומית רשאית "להטיל ארנונה בהתאם לסעיף 16 לחוק שירותי הכבאות" וזאת מבלי להבחין בין "תוספת לארנונה" ו-"ארנונה מיוחדת". המשיבה מפנה בסיכומיה להחלטת כב' השופט א' קיסרי בת"מ (חיפה) 580-09-09 חזות נ' עירית קריית מוצקין (ניתנה ביום 21.8.11), שם נדונה בקשה לאישור תובענה כייצוגית שעניינה השבת "אגרת אשפה" ו"אגרת כיבוי אש" שהמשיבה גבתה מתושביה. באותו עניין דחה בית המשפט את הבקשה, ככל שעניינה באגרת כיבוי אש, בציינו, כי גביית אגרת כיבוי אש נעשית מכוח סעיף 16(א) לחוק שירותי כבאות, שלפיו הרשות המקומית רשאית להטיל תוספת לארנונה או ארנונה מיוחדת על מנת לממן שירותי כבאות ועל כן לא ניתן לומר שהרשות פעלה בחוסר סמכות או שלא כדין בגביית אגרה כאמור. אולם, באותו עניין, נסמכה בקשת האישור על הטענה, כי סכומים אלה, אף שהם מכונים "אגרה", אינם אלא תשלומי ארנונה שהולבשו במחלצות של תשלומי אגרה וכי אין בנמצא כל סמכות חוקית המאפשרת למשיבה לגבות תשלומים אלה, ומכאן התביעה להשבתם. בענייננו, לעומת זאת, אין כל טענה כי המשיבה אינה רשאית לגבות אגרת כבאות. המחלוקת הינה בשאלה, האם הגבייה נעשתה בהתאם להוראות הדין. לבסוף, טוענת המשיבה, כי אגרת הכבאות הוטלה לפני שנת 1986 כ"אגרת שירותים ואשפתונים" ועל כן היא אינה כפופה לחקיקת ההקפאה ואין היא נדרשת לאישור השרים על מנת לגבות אותה. לעניין זה משיבים המבקשים, כי תעריף האגרה בתקופת התובענה היה גבוה ביותר מ- 52% מתעריף "אגרת השירותים והאשפתונים" משנת 1985 (בתוספת העלאות הארנונה החוקיות מאז) והדבר מעיד כאלף עדים כי המדובר בגבייה חדשה, אחרת ושונה בתכלית ולכל הפחות מחייב את המשיבה להשיב את ההפרש בין תעריף הבסיס של "אגרת השירותים והאשפתונים" משנת 1985 כשהוא משוערך כדין לבין התעריף שהיא גבתה בתקופת התובענה בפועל. אני סבורה כי המדובר בטענה שיש לברר בשלב הבא של ההליך, לאחר אישור התובענה כייצוגית, שהרי מדובר, הלכה למעשה, בטענת הגנה החותרת לצמצום ההשבה. מכל מקום, גם אם יש ממש בטענת המשיבה, הרי שאין בפיה מענה ענייני לטענה, כי גביית הארנונה בסכום אחיד לכל נכס מנוגדת לדין. המבקשים סומכים את הבקשה לאישור התובענה על חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 (להלן: "חוק עשיית עושר ולא במשפט") ועל עילות אחרות, בהן הפרת חובת תום הלב, עוולת הפרת חובה חקוקה, תרמית, גזל ורשלנות. אולם, לטעמי יש למקד את התובענה הייצוגית בעילה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט, שהיא העילה הטבעית המהווה את "דרך המלך" בתביעות להשבת תשלומי חובה שגבתה רשות שלא כדין (ראו רע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות, פ"ד ס(4) 545 (2006); ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית (ניתן ביום 20.8.09); ע"א 5262/08 מילגד בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר (ניתן ביום 29.7.10). זו גם העילה היחידה הנזכרת בפריט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות ("תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין..."), שמכוחו הוגשה התובענה שלפני. הנה כי כן בידי המבקשים עילת תביעה אישית, לכאורה, בגין גבייה שלא כדין של אגרת כיבוי אש, מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט. 5. שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה לאור עניין כץ לאחר שהשתכנעתי כי בידי המבקשים עילת תביעה אישית, לכאורה, באחד מן העניינים בהם ניתן להגיש תובענה ייצוגית, יש צורך לבחון את התנאי השני לאישורה של תובענה ייצוגית, דהיינו: האם התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה (סעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות). התנאי הנוגע להוכחת קיומן של שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה כרוך בשאלה כיצד יש להגדיר את הקבוצה התובעת ומהן הפלוגתאות העובדתיות והמשפטיות העומדות להכרעה בתובענה שאישורה מבוקש. הגדרת הקבוצה צריכה לכלול רק את מי שלכאורה יש לו עילת תביעה טובה דומה לזו של המבקשים. עניין זה מקבל משנה תוקף בענייננו, לאור עניין כץ. כאמור לעיל, בעניין כץ נדונה גביית "אגרת שירותים ואשפתונים" שהמשיבה גבתה בין השנים 2005-2006, כאשר הקבוצה שבשמה הוגשה התובענה הייתה כל מי ששילם את האגרה האמורה למשיבה באותן שנים. באותו עניין, כאמור, טענה המשיבה, כי המדובר בארנונה מיוחדת שהיא רשאית לגבות משתושבי העיר מכוח חוק שירותי הכבאות. בהסדר הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין, הותירו הצדדים במחלוקת את השאלה, האם גביית "אגרת שירותים ואשפתונים" אכן הוטלה מכוח חוק שירותי כבאות, אם לאו, אולם הצדדים הסכימו, כי באופן עקרוני המשיבה רשאית לגבות משתושבי העיר הן ארנונה מיוחדת מכוח חוק שירותי כבאות והן אגרות בהתאם לתקנות שירותי הכבאות. בענייננו, לעומת זאת, נדונה גביית "ארנונה מיוחדת - שירותי כבאות" שגבתה המשיבה בין השנים 2008-2010, מכוח צווי הארנונה לשנים אלו, כאשר הקבוצה שבשמה הוגשה התובענה הינה כל מי ששילם את האגרה האמורה למשיבה באותן שנים. המבקשים כלל אינם חולקים על עצם סמכותה של המשיבה לגבות אגרת כבאות, אולם לשיטתם היה על המשיבה לגבות את האגרה בסכום הנגזר משטח הנכס ותוך קבלת אישורי השרים לגבייתה, כנדרש על פי חוקי ההקפאה. הנה כי כן, התובענה שלפני עוסקת בקבוצה אחרת ועל פניו גם באגרה אחרת והיא מעלה לדיון עילות ושאלות משותפות אחרות, בהן סמכות המשיבה לגבות ארנונה מיוחדת מכוח סעיף 16 לחוק הכבאות באופן המעלה את סכומי הארנונה מעל שיעור העדכון הכללי שנקבע בחקיקת ההקפאה ללא אישור השרים וכן סמכות המשיבה לגבות את הארנונה המיוחדת בסכום אחיד לכל נכס, שלא לפי השימוש בנכס ושטח הנכס. סעיף 18(ז)(1) לחוק תובענות ייצוגיות העוסק בהסדרי פשרה קובע כדלקמן: "(ז)הסדר פשרה לא יכלול - (1) עילות תביעה, בעלי דין או חברי קבוצה, אשר לא נכללו בבקשה לאישור או בהחלטה על אישור התובענה הייצוגית; ואולם אין בכך כדי לגרוע מזכותו של בעל דין לבקש מבית המשפט רשות לתקן את הבקשה לאישור או את התובענה הייצוגית, לפי כל דין;" לאור לשונו של סעיף 18(ז)(1), יש לדחות את טענת המשיבה כי הסדר הפשרה בעניין כץ מקים מעשה בית דין בתובענה שלפני. כאשר בית המשפט אישר את הסדר הפשרה בעניין כץ הוא עשה כן ביחס לעילות ולחברי הקבוצה שנכללו בבקשת האישור. משכך, הסדר הפשרה בעניין כץ אינו יכול להקים למשיבה השתק נגד תביעות עתידיות, כאשר המדובר בגביית אגרה אחרת ובקבוצה אחרת. תוצאה זו הינה תוצאה ראויה בשים לב לבעיית הנציג המאפיינת הסדרי פשרה בתובענות ייצוגיות. בתחילת ההליך לאישור תובענה ייצוגית וניהולה, האינטרסים של התובע המייצג ובא כוחו זהים לאינטרסים של הקבוצה - לקבל אישור, להוכיח את התובענה ולזכות בפיצוי גבוה ככל האפשר. פני הדברים משתנים לחלוטין כאשר מוצעת לתובע הייצוגי ובאי כוחו הסדר פשרה. אז קיים חשש אמיתי לניגוד עניינים. משלב זה נפרדים האינטרסים של התובע המייצג ובאי כוחו מאלו של הקבוצה המיוצגת וקיים חשש כי הראשונים ימהרו להתפשר על חשבון הקבוצה המיוצגת. יפים לעניין זה דבריו של אלון קלמנט, בהתייחסו לסעיף 18(ז)(1) לחוק תובענות ייצוגיות במאמרו פשרה והסתלקות בתובענה הייצוגית, משפטים מא', 5, 38-39 (יוני 2011): "כוונת ההגבלה הזו היא למנוע מהצדדים, ובעיקר מהנתבע, להשיג באמצעות הסדר הפשרה השתק נגד תביעות עתידות שלא נכללו בתובענה הייצוגית שאושרה. החשש הוא שהתובע והנתבע ישתמשו בתובענה הייצוגית באופן שיפגע בזכויותיהם של תובעים - בין אלה שהתובענה הייצוגית אושרה רק לגבי חלק מעילות התביעה שעומדות להם ובין אלה שכלל לא נכללו בבקשת האישור.. כוח המיקוח של התובע המייצג נשען על האיום המרחף על ראשו של הנתבע לאחר אישור התובענה כייצוגית. כוח מיקוח זה מתקיים רק לגבי עילות תביעה, בעלי דין (לרבות נתבעים) וחברי קבוצה שנכללו בהחלטת האישור. לגבי אחרים אין איום וממילא גם אין כוח מיקוח. יתרה מזו: כאשר אישר בית המשפט את התובענה כייצוגית, הוא עשה זאת לגבי העילות, הנתבעים וחברי הקבוצה שנכללו בהחלטת האישור; הוא לא התכוון שהחלטתו תחייב או תזכה נתבעים ותובעים אחרים או שתכלול עילות תביעה נוספות. לפיכך, הסדר הפשרה אינו יכול לכלול תנאי שמשנה את היקף התובענה הייצוגית. אם הצדדים מעוניים להחיל שינוי כזה, עליהם לעשות זאת באמצעות הגשה של בקשה נפרדת לתיקון של החלטת האישור של התובענה הייצוגית, ועל בית המשפט לשקול בקשה זו לפני שהוא דן בבקשה לאישור הסדר פשרה". לנוכח הוראת סעיף 18(ז)(1) לחוק תובענות ייצוגיות והרציונאל העומד בבסיסה, יש לפרש וליישם את סעיף 4 להסדר הפשרה בעניין כץ כמעין מתווה לעתיד ולא כמקור הסמכה חיצוני לגביית ארנונה בניגוד לחוקי ההקפאה ובניגוד לחוק שירותי הכבאות. הדבר מתחייב גם לנוכח מטרותיה של התובענה הייצוגית ובכללן אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו (ראו סעיף 1 לחוק תובענות ייצוגיות). יש לזכור גם, כי חוק תובענות ייצוגיות קובע מלכתחילה מנגנונים המצמצמים את השימוש בכלי התובענה הייצוגית והסעדים שניתן לקבל באמצעותו כנגד המדינה ורשויותיה. כך למשל, מגביל סעיף 21 לחוק את תקופת ההשבה בתובענה ייצוגית כנגד הרשות לשנתיים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לאישור. מנגנונים דומים מצויים בסעיף 3(א) לחוק המגביל את העילות בעטיין ניתן להגיש תובענה ייצוגית כנגד המדינה וכן בסעיף 9 לחוק, אשר מאפשר לרשות להודיע, בתוך 90 יום ממועד הגשת הבקשה לאישור, על חדילת הגביה הלא חוקית ובאם נמסרה הודעה כאמור לא תאושר התובענה הייצוגית. אין כל הצדקה ליתן לרשות הטבה נוספת בדמות חסינות מפני הפרת הדין בעתיד, כל זאת בהתבסס על הסדר פשרה שהתקבל במסגרת תובענה מנהלית קודמת, אף אם עניינו בתשלומי חובה שבהם עוסקת התובענה המאוחרת. מכל מקום, אף אם המשיבה הסתמכה על סעיף 4 להסדר הפשרה ועל כן לא פנתה לבקשת את אישור השרים לגבייה החדשה, הרי שעקרון החוקיות גובר על הסתמכות המשיבה בנסיבות ענייננו. (ראו והשוו עע"מ 5666/09 עירית פתח תקווה נ' ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ (ניתן ביום 21.06.11). המשיבה טוענת, כי אף אם עניין כץ איננו מקים מעשה בית דין בתובענה שלפני, הרי שהשבת הסכומים שהמשיבה גבתה כ"ארנונה מיוחדת - שירותי כבאות" כפופה להשבה נגדית של ההטבה שזכו לה תושבי העיר במסגרת עניין כץ, עת המשיבה נמנעה מלגבות אגרות כבאות לפי תקנות שירותי הכבאות. לעניין זה משיבים המבקשים, כי טענת המשיבה אינה מתיישבת עם טענתה כי החל משנת 1985 בוטלה הגבייה לפי תקנות שירותי הכבאות. במילים אחרות, לטענת המבקשים אין המדובר בפיצוי, כי אם בויתור על אגרה שמעולם לא נגבתה. עוד טוענים המבקשים, כי "הפיצוי" מתייחס ממילא לעבר, שהרי הוא ניתן בשל מעשים ומחדלים של המשיבה בין השנים 2005-2006 ומכל מקום, ההטבה אינה רלבנטית לגבי חברי הקבוצה שאינם משקי בית, שלהם לא ניתנה הטבה כאמור. על אף האמור, המבקשים הודיעו כי הם מוכנים להפחית את סכום ההשבה למשקי הבית בכ- 30%, המשקפים את שווי שירותי הכבאות אשר ניתנו למשקי הבית, כך לטענת המשיבה. כפי שכבר ציינתי, טענות שעניינן צמצום ההשבה ידונו בשלב הבא של ההליך, לאחר אישור התובענה כייצוגית. 6. יתר התנאים לאישור התובענה כייצוגית סעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות דורש כי בית המשפט ישתכנע כי "תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין". בענייננו, סביר להניח שרוב חברי הקבוצה לא יגלו את אי החוקיות הנטענת הנוגעת לאגרת הכבאות וגם אם מקצתם יגלו זאת, המדובר בסכום של 200 ₪ לערך לכל שנה, כך שסביר להניח שרובם לא יטרחו ולא יעזו להתמודד עם גוף גדול וחזק כמו העירייה בתביעה להשבתו. לכן, קיימת הצדקה לאשר לתבוע סכום זה בתובענה ייצוגית. גם גודל הקבוצה והעובדה שהאגרה נגבתה בשיעור אחיד מכל חברי הקבוצה, כך שמדובר בנזק בסכום זהה, מצדיקה את ניהולה כתובענה ייצוגית. עוד יש לציין את הצורך במניעת ריבוי התדיינויות בסוגיה העקרונית שמעלה תובענה זו ואת החשש למתן פסקי דין סותרים. תנאי נוסף לאישור התובענה כייצוגית הוא כי בית המשפט ישתכנע כי "קיים יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת" (סעיף 8(א)(3) לחוק תובענות ייצוגיות) וכי "קיים יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב" (סעיף 8(א)(4) לחוק תובענות ייצוגיות). איני רואה סיבה לפקפק ביכולתם של המבקשים ובאי כוחם לנהל את תובענה זו בדרך הולמת ובתום לב, לטובת כלל חברי הקבוצה. אוסיף, כי אין בעובדה שהמבקשים לא פנו למשיבה בטרם הגשת התובענה כדי להביא למסקנה אחרת, שהרי סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות מאפשר לרשות, אף לאחר הגשת הבקשה לאישור, לשקול את המצב המשפטי ולהחליט כיצד לנהוג נוכח הבקשה, מה גם שפניית היועץ המשפטי של משרד הפנים ליועצת המשפטית של המשיבה מיום 22.11.10 לא הביאה להפסקת הגבייה. 7. סוף דבר לאור האמור לעיל אני מקבלת את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית. הגדרת הקבוצה התובעת היא כל מי שהמשיבה גבתה ממנו "ארנונה מיוחדת - אגרת כבאות" ב- 24 החודשים שקדמו להגשת התובענה. זהות התובעים המייצגים ובאי כוחם הם כמפורט בכותרת להחלטה זו. עילת התביעה של התובעים מבוססת על חוק עשיית עושר ולא במשפט, בגין גבייה שלא כדין של "ארנונה מיוחדת - אגרת כבאות". בהתאם להוראת סעיף 14(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, הודעה על החלטה זו תימסר למנהל בתי המשפט, בצירוף העתק של ההחלטה, לשם רישומה בפנקס. ב"כ המבקשים ידאג לפרסום הודעה על אישור התובענה הייצוגית, כאמור בסעיף 25 לחוק תובענות ייצוגיות. הודעה זו תכלול את הפרטים הנדרשים על פי סעיף 14(א) לחוק, בהתאם להחלטה זו. טיוטת ההודעה תוגש לבית המשפט לאישור בתוך 14 יום. ההודעה תפורסם בשני עיתונים יומיים בעברית, אחד מהם חינמון, במשך שבועיים רצופים שבוע אחד באמצע השבוע, ובשבוע השני ביום שישי. כן תפורסם הודעה כאמור בעיתון בשפה הערבית ובעיתון בשפה הרוסית במשך שבועיים רצופים. עוד תפורסם הודעה כאמור באתר האינטרנט של המשיבה. אני מחייבת את המשיבה לשאת בהוצאות המבקשים בגין הבקשה בסכום כולל של 30,000 ₪. אם הצדדים יגיעו להסדר לעניין שיעור ההשבה יודיעו על כך לביהמ"ש בתוך 30 ממים מהיום. אם לא יגיעו להסדר, יגישו בתוך אותו מועד, מועדים מוסכמים לקדם משפט החל מספטמבר 2012. ארנונהשריפהכבאות / מכבי אש