עתירה נגד הפעלת עסק מתחרה למניעת תחרות בלתי הוגנת

עורך דין רישיון עסק עורך דין להוצאת רישיון עסק: מבוא העותרת בעלת מרכול ברמת בגין בחיפה, מבקשת למנוע הפעלת עסק מתחרה באותו איזור בטענה כי הנכס בו נמצא העסק המתחרה, נבנה תוך ביצוע "עבירות בנייה קשות". העתירה הוגשה נגד המשיבה מס' 1-עירית חיפה (להלן-"העיריה"), המשיבה מס' 2- בעלת הנכס והמשיבה מס' 3- חברת מגה קמעונות (להלן-"מגה") אשר מפעילה את העסק המתחרה. במועד הדיון שנקבע בבקשה לסעד ביניים ולאחר שהוגשו תגובות כל המשיבות בכתב, הסכימו הצדדים כי יתקיים דיון בעתירה לגופה ובהתאם לכך השלימו הצדדים טיעוניהם בע"פ. המסגרת העובדתית העותרת מנהלת מרכול ברח' ליונל ווטסון מס' 22 בשכונת רמת בגין בחיפה, החל מחודש 9/09. בתחילה ללא רשיון עסק, שהתקבל רק בחודש 10/10. מגה מנהלת מרכול בנכס הנמצא רח' אורי צבי גרינברג 20 בחיפה, (להלן-"הנכס") החל מחודש ינואר 2011. עבודות השיפוצים של המרכול, ביחד עם כרזה המודיעה על פתיחת העסק, הובאו לידיעת הציבור בחודש 8/10. העתירה הוגשה ביום 8.12.10. המרחק בין שני העסקים מאות מטרים, (300 מ' לטענת המשיבה מס' 2, כמתואר בסעיף 57 לתשובתה). במשך יותר מ-20 שנה התנהל בנכס מרכול, בתחילה ע"י בעלי הנכס שקיבל רישיון עסק לצמיתות ולאחר מכן ע"י אחד מבעליה של המשיבה מס' 2 או ע"י אשתו גב' איריס כהן. בשלב כניסת העותרת לתמונה נוהל העסק ע"י גב' איריס כהן שקיבלה רשיון זמני לניהול העסק. בחודש מרץ 2010, קיבלה גב' איריס כהן רשיון עסק זמני שתוקפו עד ליום 25.3.11. בחודש מאי 2010 הגישה מגה בקשה לקבלת רישיון עסק למרכול (נספח א' לתגובת העיריה) באותו מקום בו נוהל המרכול ע"י איריס כהן ברישיון כאמור, לשם כך היא גם פנתה ליו"ר הועדה לרישוי עסקים בעיריה על מנת לברר האם תוכל לקבל רשיון לניהול העסק במקום, אשר מסר לה אישור עקרוני בכתב כי לא תהיה מניעה למתן רשיון עסק מתחדש מדי שנה להפעלת סופרמרקט, (נספח 10 לתשובת המשיבה מס' 2). הנכס בו נמצא עיסקה של מגה, נבנה לפי היתר מיום 14.4.89, המתיר הקמת קומת קרקע למסחר (לרבות מרכול) בשטח של 203 מ"ר. בפועל נבנתה בנכס תוספת בניה המהווה חריגה מההיתר, בשטח של כ-154 מ"ר לגרסת העיריה (או כ-100 מ"ר כגרסת משיבה 2). בחודש 2/10 רכשה המשיבה מס' 2 את הנכס, היא לא ביצעה עבודות בניה כלשהן במקום והחלה מיד בניסיון להסדיר כשירות תוספת השטח שנבנתה 20 שנה לפני כן ללא היתר, (נספח 8 לתגובת המשיבה מס' 2). [העותרת ללא בסיס עובדתי טענה בסעיף 3 עמ' 4 לעתירה כי המשיבה מס' 2 "כפי הנראה" ביצעה את עבודות הבניה בנגוד להיתר]. בהתאם לכך הגישה המשיבה מס' 2 בקשה לשינוי תב"ע חפ/1478ג' להסדרת תוספת השטח. שינוי התב"ע כמבוקש יכול להעשות רק ע"י הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ביום 10.1.11 נדונה הבקשה לשינוי תב"ע בפני הועדה המקומית לתכנון ולבניה והיא המליצה לועדת המחוזית להפקידה בתנאים. עוד יובהר כי בחודש נובמבר 2003 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות בנושא "מתן רישיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה", (נספח ב' לתשובת העיריה) ובחודש 6/08 פרסם היועץ המשפטי לעיריה חיפה נוהל ובו תיאור "מדיניות בחינת בקשה לרישיון עסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה", (נספח ג' לתשובת העיריה). הסעדים המבוקשים בעתירה והשאלות שבמחלוקת הסעדים המבוקשים בעתירה מנוסחים בצורה לא חדה וברורה, אין התאמה בין הסעדים המבוקשים בכותרת העתירה לבין הסעדים הנדרשים בסופה, אליהם מתווסף במרומז סעד נוסף בגוף העתירה. העותרת טוענת נגד אישור רשיון עסק ומתייחסת בו זמנית למצב בו "בכוונת" העיריה לאשר רשיון לעסק (ר' כותרת העתירה וסעיף 33). ניתן לקבוע כי הסעד המהותי אותו מבקשת העותרת, הוא מניעת הפעלת עיסקה של מגה בשל היותו מנוהל במקום בו קיימת בניה בסטיה מהיתר, עובדה הפוגעת לטענתה בתחרות עיסקית הוגנת. מאחר והעיריה פועלת מכח מדיניות ונוהלים שהוגדרו ע"י היועץ המשפטי של העיריה, (נספח ג' לתשובת העיריה) טוענת העותרת (עמ' 2 לעתירה-פיסקה אחרונה), כי יש להצהיר שהעיריה אינה רשאית לפעול לפי הנחיות היועץ המשפטי שלה וזו הסוגיה המהותית הנוספת בה יש להכריע. יש לדון בשתי שאלות אלו, לאחר בירור הטענות המקדמיות שהעלו המשיבות בדבר חוסר ניקיון כפיה של העותרת והשיהוי בהגשת בקשתה. טענות מקדמיות-חוסר ניקיון כפיים ושיהוי עיון בעתירה מראה כי העותרת בחרה להשמיט ממנה נתונים עובדתיים מהותיים בקשר לפעילותה ולהתנהגותה, לנתונים אלו חשיבות גם מההיבט המינהלי וגם מההיבט המסחרי (כאשר מועלית טענה של תחרות בלתי הוגנת). העותרת לא מזכירה מתי הוקם עיסקה, (ר' סעיף 5 לפרק העובדתי עמ' 4 לעתירה), העותרת לא מזכירה עובדה מהותית כי היא ניהלה את עיסקה ללא רשיון עסק עד לחודש 10/10 והיא גם לא מבהירה מתי נודע לה על הכוונה לפתוח עסק מתחרה ומתי ראתה לראשונה כי מבוצעות בו עבודות, (ר' סעיף 6 לפרק העובדתי עמ' 5 לעתירה). אבהיר כי על פי העובדות שהוצגו במהלך הטיעונים, העותרת מפעילה שני מרכולים בשטח עירית חיפה, האחד ברח' גולדה מאיר 31 והשני ברח' ווטסון 22, שניהם נוהלו במשך חודשים ארוכים ללא רשיון עסק כדין, (ר' סעיפים 13-15 לתשובת העיריה) וצודק ב"כ המשיבה מס' 2 בהפנייה לכלל לפיו אין להיזקק לעתירה "מחמת אי ניקיון כפיים הנובע מעבירה על החוק הקשור בעתירה" בג"ץ 609/75 ישראלי נגד ראש עירית תל אביב יפו, פ"ד ל(2) 304 בעמ' 306. לא פחות חשובה השאלה-שנותרה ללא מענה והיא מתי נודע לעותרת על מדיניות העיריה שהועלתה על הכתב ע"י היועץ המשפטי לעיריה כבר בחודש יוני 2008. הייתכן לתקוף בשלהי שנת 2010, נוהלים שנקבעו שנתיים וחצי לפני כן ואשר העיריה פועלת על פיהם תקופה ארוכה ובמיוחד שגם על העותרת ומתחריה לכאורה, הוחלה מדיניות זו. אך חשוב מכך, אין מחלוקת כי בחודש 9/09 עת רכשה העותרת את עיסקה, היא ידעה כי בסמוך אליה מתנהל מרכול ע"י גב' איריס כהן, בשטח שבחלקו קיימת סטיה מהיתר, עובדה זו לא גרמה לעותרת לפנות לעיריה או לבית המשפט. שתיקתה של העותרת במשך חודשים ארוכים, מהווה שיהוי שלמצער מבחינת מגה יצר מצג מטעה והביא לה לשנות את מצבה לרעה. מגה נכנסה לתמונה רק בחודש מאי 2010- תמונת המצב באותו מועד לגבי הפעלת מרכול בנכס אשר ברח' אורי צבי גרינברג, היתה כי העיריה מצד אחד נותנת למפעיל רישיון עסק זמני כדי לאפשר הכשרת הבניה הבלתי חוקית והעותרת מצד שני לא סבורה כי יש פגם כל שהוא במדיניות זו. צודקת ב"כ מגה בטענתה כי חלפה למעלה משנה (מחודש ספטמבר 2009 ועד מועד הגשת העתירה בחודש דצמבר 2010) במהלכה כל העובדות היו ידועות לעותרת והשינוי היחידי שהביא להגשת עתירה, הוא זהותו של מפעיל המרכול, מגה במקום איריס כהן והעותרת עושה שימוש לרעה בטענה כי שלטון החוק עומד לנגד עיניה וכל זאת כדי למנוע תחרות חופשית. השיהוי הניכר בהתנהגות העותרת מחייב דחיית עתירתה על הסף. הנחיות היועץ המשפטי של העיריה העותרת "בחצי פה" ובמובלע טוענת כי הוראות נוהל רישוי עסקים שנערכו ע"י היועץ המשפטי של העיריה בשנת 2008 "סוטות מקביעות דין, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה והפסיקה ומן הראוי שבית משפט יצהיר כי אין המשיבה מס' 1 רשאית לפעול לפיהן", (ר' הטיעון בע"פ מפי ב"כ העותרת, עמ' 2 שורה 1 והאופן בו הובנו-ובצדק- דברים אלו ע"י ב"כ המשיבה 2 , עמ' 5 שורה 11). היועץ המשפטי לממשלה ביקש להסדיר בשנת 2003 בהנחיות שפירסם (הנחייה מספר 8.1151, נספח ב' לתשובת העיריה) את נושא מתן רשיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה. הנימוקים המפורטים באותן הנחיות מחדדים את האפשרות למתן רשיון עסק, גם לעסק בו חריגה מדיני התכנון והבניה, בנסיבות שייבחנו על ידי "התובע של הרשות המקומית", בהתאם לקריטריונים שפורטו בהנחיות. חשוב להדגיש כי במסגרת אותן הנחיות מבהיר היועץ המשפטי לממשלה בסעיף 8 להנחיות כי השאלה מתי ניתן יהיה לתת רשיון עסק למרות קיומה של עבירה על חוקי התכנון והבניה, אינה שאלה שאת התשובה לגביה ניתן להגדיר מראש או כדבריו "כל רשימה של עבירות כאלה אינה יכולה להיות נוקשה או ממצה שכן עבירה מסוימת תקבע ככזו לא רק לפי יסודותיה הפורמאליים אלא גם לפי נסיבות המקרה". בחודש 6/08 פרסם היועץ המשפטי של העיריה, נוהל "רישוי עסקים-מדיניות בחינת בקשה לרישיון עסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה", (נספח ג' לתשובת העיריה). הנוהל כתוב כחוות דעת, יש בו סקירה של המצב המשפטי, תוך הפנייה להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ונקבעו בו קווי מדיניות תוך אבחנה והסבר לגבי מקרים שונים. עיינתי בנוהל היועץ המשפטי לעיריה ומצאתי אותו ראוי ונכון כשהוא מיישם בצורה סבירה ומידתית את הקריטריונים השונים, לרבות מניעת מפגעים ומטרדים, מניעת סכנה לשלום הציבור, הגנה על בריאות הציבור, הרמוניה בפעילות רשויות החוק ומעמדו החוקתי של חופש העיסוק. אם אשוב ואפנה לסעיף 8 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ממנו ניתן ללמוד כי לתובע של הרשות המקומית, שיקול דעת לבחון מהו המקרה אשר יצדיק מבחינת הענין הציבורי, מתן רשיון עסק זמני תוך המתנה להכשרת הפגם התכנוני. בנסיבות אלו יש לברך את היועץ המשפטי של העיריה שבחר להתוות לגורמים המקצועיים ברשות התביעה קווי מסגרת של מדיניות וקריטריונים לפיהם יישומו את אותן הנחיות. ההבחנה בין חריגות בניה הניתנות לכאורה להכשרה לפי חוות דעת מהנדס העיר לבין אלו שלא ניתנות להכשרה, הינה הבחנה ראויה, במיוחד שהיועץ המשפטי לעיריה דאג להבהיר כיצד על רשויות התביעה לפעול, לא רק תוך שמירה על שלום הציבור ובטחונו אלא גם תוך מעקב והקפדה כי הליך הכשרת הבניה הבלתי חוקית יקודם במהירות וביעילות. חשיבותו של הנוהל, אינה רק ביצירת מנגנון פיקוח והגנה על הציבור, אלא גם בעובדה כי הוא יוצר מדיניות אחידה ושקופה על כל העסקים בתחומי עירית חיפה, כך שגורלו של עסק מסוים אינו נתון להחלטה אישית של גורם מסוים במערכת אכיפת החוק. כשקיים נוהל כתוב ומפורט יכול כל תושב העיר לדרוש כי גם לגביו תיושם בצורה שוויונית מדיניותה הגלויה של העיריה. ר' לענין זה פסק דינה של כב' הש' א' פרוקציה מיום 1.8.10: "ההנחיות המינהליות אינן מחייבות את הרשות, אלא מנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה, בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 773, 784-787 (1996) (להלן - זמיר)). הן מתוות את דרכי הפעלת שיקול הדעת המינהלי ונועדו להבטיח אחידות, שוויוניות, ענייניות וסבירות בהפעלת מדיניות הרשות המינהלית. הן מהוות אמצעי שבעזרתו יכול הציבור לבקר את שיקול הדעת המינהלי, הן במישור המדיניות הכוללת והן בדרך יישומה במקרה הפרטני". בג"ץ 10907/04 ישראל סולדוך נגד עירית רחובות,. לכך אוסיף כי ב"כ העיריה בתשובתה (סעיף35 ואילך) מבהירה כי נוהלי העבודה הנ"ל אף הביאו ליעילות ההליכים המתנהלים בבית המשפט לענינים מקומיים, בשל הפסקת הליכי סרק ומכאן שגם על פי "מבחן התוצאה" ניתן להגיד כי בפועל הוכחה נחיצותה של הגדרת המדיניות, כפי שנעשה ע"י היועץ המשפטי של העיריה. זה השלב להפנות לפסק דינה של כב' הש' א' פרוקצ'יה מיום 2.12.10 בקשר להיקף התערבותו של בית המשפט בתחומים אלו: "הלכה מושרשת היא כי בית המשפט לא יתערב על נקלה בשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות בקביעת מדיניות אכיפת החוק שגיבשו, ובסדרי העדיפות שנקבעו לצורך כך. הביקורת השיפוטית מצטמצמת, בדרך כלל, למצבים בהם הוכחה התנערות מלאה, או הימנעות בלתי סבירה מאכיפת החוק, או כאשר סדרי העדיפות שעיצבו הרשויות נגועים בחוסר סבירות קיצוני, או בפגם אחר שנתגלע בחוקיותם...בית משפט זה הבהיר לא אחת: "התפקיד של אכיפת החוק מוטל על הרשויות המוסמכות של המינהל הציבורי, ולא על בית-המשפט... שומה על הרשויות המוסמכות לכלכל את צעדי האכיפה במסגרת המשאבים, בהתאם למדיניות אכיפה ולפי סדרי עדיפות המשתנים עם הנסיבות. תפקידו של בית-המשפט בתחום זה מוגבל. הוא אינו אמור לבוא במקום הרשות המוסמכת ולקבוע בעבורה תכנית פעולה לאכיפת החוק... בית-המשפט, כרגיל, אינו אמור לבצע אלא לבקר. הוא מבקר אם אין פגם משפטי במעשה או במחדל של הרשות המוסמכת, כגון פגם של חוסר סבירות או פגם של שיקולים זרים" (ענין שקם, בעמ' 125; ראו גם ענין קינג, פסקאות 4-13)". בג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום נגד שר הבטחון,. בחינת תוכן נוהלי העיריה בנושא מדיניות מתן רשיון עסק לעסק שאינו עומד בדיני התכנון והבניה ויישומם, תוך התייחסות למסגרת הנורמטיבית, לרבות חופש העיסוק, מראה כי התנהגות העיריה נמצאת במתחם הסבירות ואין כל פגם בנוהלים אלו. יישום הנחיות היועץ המשפטי- במקרה הנוכחי אקדים ואבהיר כי העיריה בתשובתה הודיעה כי טרם החליטה על מתן רישיון עסק למגה ולו רשיון זמני, אך מאחר ומגה בתשובתה הודיעה כי היא החלה בהפעלת עיסקה במקום ביום 6.1.11 מן הראוי לבחון האם במידה ויוצגו בפני העיריה כל האישורים המתוארים בסעיף 7 לתשובת העיריה, תהא רשאית העיריה ליתן רשיון עסק זמני כמתואר במכתבו של יו"ר הועדה לרישוי עסקים (נספח 10 לתשובת משיבה 2). למעשה משלא נמצא פגם בנוהלי היועץ המשפטי של העיריה, הרי שהדרך לדחיית התביעה קצרה, כפי שהבהיר ב"כ המשיבה מס' 2 בטיעוניו בעל פה ובכתב. המשיבה מס' 2 שרכשה את הנכס עם פגמיו, חריגת בניה שנעשתה משנת 89, פועלת להכשרתה בדרך של שינוי תב"ע. מהנדס העיר בחן את התוכניות ולא ראה כל מניעה לקדמן, גם הועדה המקומית דנה בשינוי התב"ע והמליצה בפני הועדה המחוזית על הפקדה בתנאים, (ר' סעיפים 44, 46 לתשובת העיריה). על פי סעיף 3.3 להנחיות היועץ המשפטי לעיריה נדרשים שני תנאים מצטברים על מנת שניתן יהיה לתת רשיון עסק זמני עד להכשרת הפגם התכנוני. על פי טיעוני כל הצדדים- הוכח כי בנסיבות אלו התקיימו התנאים הקבועים בנוהלי העיריה ואין כל מניעה למתן רשיון זמני למגה, בכפוף להמצאת כל האישורים כמפורט בסעיף 7 לתשובת העיריה. לכך אוסיף כי צודקות המשיבות מס' 2 ו-3 בטענתן כי תוספת הבניה שנערכה לפני 20 שנה, (לא על ידי מי מהן), לא מנעה במהלך אותן שנים מתן רשיון עסק זמני למפעילי מרכולים בנכס עובר לכניסת מגה למקום ובעתירה זו בה יש לבחון את התנהגות העיריה בלבד, הרי שלא ייתכן להתיר אכיפה בררנית, לעשות הבחנה פסולה ולמנוע ממגה את מה שניתן לכל קודמותיה, כמובן בכפוף להמצאת האישורים המתאימים לנהול העסק וקידום הליך שינוי התב"ע ביעילות ומהירות ככל שהדבר בשליטת המשיבות. בטרם סיום אציין כי העותרת מפרשת באופן שגוי את מהותה של עבירת הבניה שבוצעה, העותרת כדי להצביע על חומרת העבירה, מתארת אותה כ"עבירה של שימוש חורג מתב"ע", (סעיף 21 ו-25 לעתירה), בעוד שהשימוש המותר על פי התב"ע הוא שימוש מסחרי, בחלק שנבנה לפי ההיתר אין כל מניעה של ניהול מרכול או סופרמרקט ודינו של השטח שנבנה בסטייה מההיתר מבחינת השימוש, הינו כדין החלק האחר. לכן גם פסק הדין אליו מפנה ב"כ העותרת (עמ' 14 לעתירה ) בנושא שימוש חורג אינו רלוונטי. עיון בפסק דין אחר-עת"מ 8632-06-10 שלכאורה יכול היה להתאים בנסיבותיו למקרה שבפניי, אלא שלא כך הדבר. גם באותו מקרה דובר על שימוש חורג, על עותרת שעתירתה נדחתה בשל שיהוי ואשר בפועל לא קידמה את נושא הכשרת הטעון הכשר- ככך שלא ניתן ללמוד ממנו דבר למקרה שבפניי, מה עוד שמחלקת רישוי עסקים בבת ים- המשיבה באותה עתירה, פעלה לפי מדיניות אחרת. גם טענת העותרת כי בגין עבירת הבניה נפתח הליך משפטי של הוצאת צו הפסקת עבודה שיפוטי, (עמ' 22 לעתירה), הוכחה כטענה שאינה נכונה. [העותרת מבקשת למנוע תחרות בלתי הוגנת. משלא נמצא פגם בנושא ההגינות, לא נותר לעותרת אלא לשכנע את הלקוחות הפוטנציאלים כי מרכולה ומרכולתה עדיפים על אלו של המשיבה מס' 3 ולכך אוסיף כי צודקת המשיבה מס' 3 בטענתה (סעיפים 39-40 לטיעוניה) כי במקרה זה לא הוצגה ע"י העותרת כל תשתית עובדתית המראה כי תגרם לה "פגיעה ממשית" ולו סכנה לפגיעה שכזו, ר' לענין זה עע"מ 8723/03 עירית הרצליה נגד הועדת המקומית לתכנון ובניה חוף השרון,]. סיכום לא מצאתי במדיניות האכיפה הננקטת על ידי העיריה כלפי המשיבה מס' 3-מגה, משום חוסר סבירות, או פגם חוקי אחר המצדיק התערבות שיפוטית של בית משפט זה. לאור כל האמור לעיל הנני דוחה את העתירה ומחייב את העותרת לשלם לכל אחת משלושת המשיבות שכר טרחת עו"ד בשיעור של 10,000 ש"ח בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מהיום. עסק מתחרהתחרות בלתי הוגנתסעיף הגבלת תחרות / מניעת תחרות