עתירה מינהלית נגד החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה (ערר מספר 52/09), אשר קיבלה באופן חלקי את הערר שהגישו משיבים 4, 5 ו-6 בעניין תכנית 12706 לבניין בן 5 קומות  ברחוב חזקיהו המלך 50 בירושלים. 1. ביום 22.6.07 הגישו העותרים אל הוועדה המקומית לתכנון ובניה תכנית לבניין בן 5 קומות ברחוב חזקיהו המלך 50, בשכונת סן סימון, על גבול שכונת קטמון הישנה. לאחר סדרה של דיונים בוועדה המקומית ושינויים שנעשו בתכנית, אושרה התכנית בתנאים על-ידי ועדת השימור, לאחר סיור במקום, וביום 16.6.08 אישרה הוועדה המקומית את התכנית להפקדה בכפוף לכמה תנאים הנוגעים לשימור המבנה. כל דרישות יחידת השימור יושמו בתכנית. הוועדה המחוזית החליטה ביום 27.7.08 על הפקדת התכנית, תוך קבלת המלצת הוועדה המקומית, גם זאת בכפוף לכמה תנאים. התנגדויות אחדות הוגשו, חלקן התקבלו, וביום 29.6.09 המליצה הוועדה המקומית לאשר את התכנית. ביום 23.7.09 אישרה הוועדה המחוזית את התכנית למתן תוקף, בכפוף לכמה שינויים ותנאים, ובהם הפחתת גובהו של הבניין וליווי העבודה על-ידי אדריכל שימור. 2.       ביום 1.10.09 הוגש ערר למועצה הארצית על החלטת הוועדה המחוזית, בהתאם לסעיף 110 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965. את הערר הגישו העותרים 4, 5 ו-6, ירון ארגז, אברהם שקד ואברהם בן צור, חברים בוועדה המחוזית אשר אישרה את התכנית. נטען ולא הוכחש, כי הללו לא נכחו באף לא אחד מן הדיונים שהתקיימו על אודות התכנית בוועדה המקומית ובוועדה המחוזית. למעשה, המשיב 7 הוא ה'רוח החיה' שמאחורי הגשת הערר. המשיב 5, אברהם בן צור, שימש ממלא-מקומו של נציג השר להגנת הסביבה בוועדה המחוזית, ואין הוא חבר קבוע בה. בעררם טענו כי התכנית גורמת להריסה של מבנה אופייני בעל איכות גבוהה לשימור. עוד טענו כי נפל פגם בהחלטת הוועדה לאשר תכנית נקודתית הסוטה מהתכנית הכוללת המאושרת באזור (תכנית 2878), שכן באזור מבוצעים הליכי תכנון כולל ומשום כך היה על הוועדה להמתין עם החלטתה עד להשלמת התכנון הכולל. 3. בתשובה לערר טענו העותרים דנן כמה וכמה טענות לגופו של עניין, אך קדמה להן טענה כי אחד משלושת העוררים, אברהם בן צור, לא היה מוסמך כלל להגיש את הערר למועצה הארצית משום שאין הוא חבר קבוע בוועדה, כי אם ממלא מקום בלבד. העותרים הסתמכו בין היתר על פסק דינו של כבוד השופט י' עדיאל בעת"ם 367/07 תרשיש נ' ויזל (ניתן ביום 19.5.08). 4.       בהחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית מיום 16.3.10 נדחתה טענת-סף זו של העותרים, בזו הלשון (סעיפים 2-4 להחלטה): "אכן, על פי פסק הדין [עניין תרשיש הנ"ל], דין הערר להידחות על הסף. אולם, מאחר שפסק הדין אינו חלוט והוגש עליו ערעור לבית המשפט העליון, אנו דנים בו לגופו. על פי הנטען בערעור יש לאפשר לממלא המקום הקבוע להגיש ערר למועצה הארצית. עמדה זו עולה בקנה אחד עם הוראות סעיפים 110 ו- 48א לחוק התכנון והבניה... לשון הסעיפים רואה בממלא המקום חבר ועדה לכל דבר ועניין, במקרים שבהם הוא ממלא את מקום החבר. הכשירות שנדרשת מחבר הועדה נדרשת גם מממלא המקום; דרך מינוי ממלא המקום היא דרך מינוי החבר; דרך ההתפטרות של ממלא המקום היא דרך התפטרותו של חבר. החוק קובע כי ניתן למנות ממלאי מקום מבלי שהטיל כל מגבלה על תפקידם. כאשר ממלא מקום, האחראי דרך קבע לפעולת העבודה [צ"ל הוועדה], נוטל חלק פעיל בדיוניה, לומד את הנושאים המובאים לפתחה, אך טבעי הוא כי יוכל להגיש עררים, מבלי שהוא נדרש 'להעביר את כל הידע' לחבר הקבוע שהוא זה שיגיש את הערר. סמכותו של ממלא המקום משתרעת אפוא לא רק על הנוכחות בישיבות ועדת המשנה להתנגדויות אלא גם על זכותו להגיש ערר למועצה הארצית, אם ברצונו לערור על ההחלטה שהתקבלה. נדגיש כי זוהי הפרקטיקה הנהוגה וכך פועלים מוסדות התכנון... סיכומו של עניין, העמדה בערעור שהוגש לבית המשפט העליון היא כי על פי סעיף 110 לחוק, זכות הערר הניתנת לשלושה חברי ועדה מחוזית כאחד, היא המשכה הטבעי של הנוכחות בישיבת ועדת ההתנגדויות והיא ניתנת לאותו חבר או ממלא מקומו שנכח בישיבה". 5.       לגופו של עניין בחנה ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה, בחינה מקצועית, עמוקה ומקיפה את סוגיית היחס שבין תכנון כולל ותכנון נקודתי בכלל ובסוגיית השימור בפרט; בסופו של דבר קיבלה ועדת המשנה לעררים את הערר באופן חלקי: "אנו מחזירים את התוכנית למליאת הוועדה המחוזית כדי שזו תגבש את המדיניות התכנונית העדכנית ביחס לאזור התוכנית אשר יאפשר לה, בהמשך, לבחון את התוכנית הנדונה, לרבות תוכנית בינוי, לא בעיניים נקודתיות אלא מתוך נקודת מבט רחבה... אין בהחלטתנו אם כן דחייה של התוכנית בשל היותה לא ראויה מבחינה תכנונית אלא דחיית ההכרעה בה ע"י הוועדה המחוזית ודיון בה רק לאור המדיניות הכוללת כפי שתיקבע במתווה שעליו תורה הוועדה המחוזית". 6. נגד ההחלטה הזו הוגשה העתירה דנן. העותרים שבים וטוענים כי המשיב 5, אברהם בן צור, ממלא מקום נציג השר להגנת הסביבה, איננו מוסמך כלל להגיש ערר משום שאיננו חבר הוועדה. על-פי סעיף 110(א) לחוק התכנון והבניה רק שלושה חברי ועדה רשאים להגיש ערר. העותרים מסתמכים כאמור על פסק הדין בעניין  תרשיש הנ"ל, וטוענים כי היה על ועדת המשנה לעררים לדחות את הערר על הסף.           7. בנוסף לכך טוענים העותרים נגד החלטת ועדת המשנה לעררים לגופה. לשיטתם, ההחלטה בלתי סבירה באופן קיצוני, כי היא מתעלמת מתכנית האב לירושלים 2000, תכנית המגלמת מדיניות תכנונית לאזור הנדון; כי משמעות החזרת הדיון אל הוועדה המחוזית לגיבוש מדיניות תכנונית עדכנית היא הטלת חובה לתחם אזורים בעיר ולהגדיר מדיניות תכנונית עבור כל אחד מהם, מה שיצריך משאבים רבים ויימשך פרקי זמן בלתי סבירים; כי ועדת המשנה לעררים לא איזנה כראוי בין תכנון נקודתי לבין תכנון כולל; כי התעלמה מן הפתרון השימורי שהוצג על-ידי העותרים ואשר תואם את הנורמה הקיימת כיום; וכי החלטת הוועדה מפלה בין העותרים לבין קבוצות אנשים אחרות אשר להן אושרו תוכניות בינוי נקודתיות. 8.       המשיבים מצִדם סבורים כי אין לראות את פסק הדין בעניין תרשיש כהלכה מחייבת, כל עוד תלוי ועומד הערעור על פסק הדין בבית המשפט העליון (זולת המשיבה 3 אשר תמכה בעמדת העותרים לגופו של עניין, אך לא נקטה בתשובתה לעתירה עמדה במחלוקת על אודות סמכויותיו של ממלא המקום). בהתאם לעמדת המדינה כפי שהוצגה בערעור, טוענים המשיבים כי יש לראות את סעיף 48(א) וסעיף 110 לחוק 'באופן רחב', כך שגם לממלאי מקום תהא נתונה הסמכות להשיג על החלטות מוסדות התכנון. 9. אלו נימוקיהם: ראשית, לטענתם, כך נהוג בפועל במוסדות התכנון, וזהו כורח המציאות. שנית, הסעיף אינו מטיל כל מגבלה על תפקידיו, סמכויותיו וזכויותיו של ממלא המקום. שלישית, הכשירות הנדרשת מממלא המקום זהה לזו הנדרשת מן החבר הקבוע, ואופן מינויים והתפטרותם זהה. למעשה, לשיטתם, החוק יוצר זהות מוחלטת בין החבר הקבוע לבין ממלא המקום: "כוחו של ממלא המקום 'לייצג' את מי שמינה אותו, זהה לכוחו של החבר הקבוע" (סעיף 44 לכתב התשובה מאת המשיבים 1, 2, 4 ו-5). כך, ואף זאת מציינים המשיבים, טענה המדינה בסיכומיה בערעור שהגישה לבית המשפט העליון על פסק הדין בעניין תרשיש הנ"ל (עע"ם 5724/08): "המחוקק יצר מבנה של 'ייצוג' על-ידי ממלא מקום. ממלא המקום נבחר על-ידי הגורם הממונה. מבנה זה, על פיו הממונה בוחר לו 'נציגים' מופיע בחוק גם ביחס לחברים עצמם - הגורם הממנה (הוא השר הרלוונטי) בוחר נציגים אשר 'ייצגו' אותו במוסדות התכנון השונים... מנגנון דומה קבע אפוא המחוקק ביחס לממלאי המקום, אשר אף הם משמשים נציגי השר שמינה אותם, כאשר הם ממלאים את תפקידו של החבר... הסעיף לא מטיל כל מגבלה על תפקידיו, סמכויותיו וכוחותיו של ממלא המקום, אשר מתמנה באותו אופן וע"י אותו גורם הממנה את החבר הקבוע, מלבד האמור בסיפא של ס"ק א' כי לא ניתן למנות יותר מ'מייצג' אחד לאותה ישיבה... הכשירות הנדרשת ממלא המקום זהה לזו הנדרשת מן החבר... עוד הקפיד המחוקק להשוות את מעמד ממלא המקום למעמד החבר הקבוע, ועל כן לא נופל כל פגם איכותי ומקצועי בדיון המתקיים בנוכחות ממלאי המקום, ולא החברים הקבועים... כאשר 'הממנה' ממנה חבר וממלאי מקום, נותרת חלוקת התפקידים בין המתמנים השונים עניין להסדרה פנימית בין החבר וממלאי מקומו. החבר רשאי ליטול על עצמו את כל התפקידים המוטלים על חבר מוסד תכנון או את חלקן. הוא יכול להחליט שהוא יכהן בכל אחת ואחת מוועדות המשנה של מוסד תכנון... במקרה כזה, יוטל על ממלא המקום רק תפקיד מילוי מקומו של החבר במצב של העדרות זמנית מחמת מחלה או אירוע זמני אחר. כמו כן יכול החבר, וכך אף נוהג במרבית המקרים, ליטול על עצמו חברות במליאת מוסד התכנון בלבד, או במליאה ובוועדה אחת מוועדותיה, ואילו את התפקיד בוועדות המשנה האחרות ימלא ממלא מקומו. במקרה כזה, יהיה ממלא המקום 'נציג' השר הממנה דרך קבע, באותה וועדת משנה... ס"ק (ג) קובע הוראה ספציפית למקרה בו נעדר חבר מישיבה פלונית בגוף בו החבר הוא שממלא את התפקיד דרך קבע. במקרה כזה, בו על פי חלוקת התפקידים בין החבר ובין ממלא המקום, התפקיד מוטל ככלל על החבר, אם החבר נעדר או שנבצר ממנו למלא את התפקיד באותה ישיבה, יוכל ממלא המקום למלא את מקומו של החבר ולשמש כ'נציג' הממנה באותן ישיבות. במקרה זה, כוחו של ממלא המקום מוקנה לו מכוח הדין, הקובע כי לצורך 'אותה ישיבה', מעמדו של ממלא המקום כשל חבר. זאת מבלי שנדרשת הסכמת החבר להשתתפות ממלא המקום באותה ישיבה, אף אם מדובר בישיבה מסוג הישיבות, אשר בדרך כלל, החבר עצמו הוא שנוכח בהן... כאשר ממלא מקום פלוני, האחראי דרך קבע לעבודה התכנונית המתבצעת בועדה המחוזית או בוועדה מסוימת, נוטל חלק באופן קבוע בדיוניה, לומד את הנושאים הכלליים הרלוונטיים לעיסוקה, כמו גם את התוכנית הקונקרטית הנדונה בה לעומקה,  תהיה זה פרשנות בלתי סבירה של החוק, לטעון כי אותו ממלא המקום ייאלץ להעביר את הידע הנדרש לחבר הקבוע, מכיוון שהוא היחיד שיהיה מוסמך במקרה הצורך, להגיש ערר או בקשה לדיון חוזר". מעבר לכך, המשיבים סבורים כי גם ללא קבלת עמדת המדינה בערעור הנ"ל בבית המשפט העליון בעניין תרשיש, אין לפסול את החלטת ועדת המשנה, וזאת מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית. ב"כ המשיב 7 הוסיף וטען כי לבד מן הערר שהוגש כנ"ל בזכות, הגיש המשיב 7 גם בקשת רשות ערר, בקשה שלא נדונה, כנראה מכיוון שהתייתר הצורך בכך בעקבות הערר שהוגש בזכות. לדידו, ככל שנפל פגם בערר שהוגש בזכות, הרי שבא על תיקונו בערר שברשות. 10. לגופו של עניין טוענים המשיבים (זולת המשיבה 3) כי החלטת ועדת המשנה לעררים סבירה וכי על בית המשפט להימנע מלהתערב בעניינים תכנוניים. הצורך בגיבוש מדיניות תכנונית רחבה לאזור, קודם שתאושר תכנית נקודתית, נכון וראוי לשיטת המשיבים הללו בנסיבות הספציפיות של העניין; הוועדה איזנה בין שיקולי שימור, אופי האזור והתכניות החלות עליו, והחלטתה סבירה; טענת ההפליה, לפי גישת המשיבים, נטענה ללא בסיס של ממש. 11. המשיבה 3, הוועדה המקומית, דוגלת כאמור בעמדתם של העותרים. לשיטתה, התכנית נשוא העתירה שומרת על המרקם הסביבתי, המאופיין בבניינים בגובה 5 קומות. דווקא הבניין הקיים במקום הוא החורג מסביבתו ונמוך במידה משמעותית מן הבניינים הסמוכים. הוועדה המקומית סבורה כי יש לאזן בין הצורך בשימור המבנים אל מול פיתוחה של העיר, איזון זה בא לידי ביטוי בהחלטות ועדת השימור, הוועדה המקומית והוועדה המחוזית. הוועדה המקומית סבורה כי טעתה ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה בהחלטתה. הוועדה המקומית סבורה כי אין הצדקה להקפיא את אישורה של התוכנית עד לגיבוש מדיניות תכנונית עדכנית לאזור התוכנית, דבר שעלול לגרום להקפאת בניה בשכונות רבות בעיר, עד להשלמתו של התכנון הכולל לכל אותן שכונות. 12.       לאחר עיון בטענות הצדדים מזה ומזה, בכתב ובעל-פה, לאחר בחינת ראיות נוספות שהוגשו לאחר הדיון בעתירה, ומשלא עלו יפה נסיונות להגיע לפתרון מוסכם, באתי לכלל דעה כי שאלת הסף, קרי, האם הוגש הערר בסמכות אם לאו, היא אשר תכריע את העתירה דנן. 13. אֵלו הם סעיפי החוק העומדים בבסיס המחלוקת שבין הצדדים: ראשית, סעיף  110 לחוק התכנון והבניה, אשר קובע מיהם בעלי הסמכות המורשים להגיש ערר אל המועצה הארצית. סעיף-קטן (א) קובע כזאת:        "על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תכנית או דחייתה רשאים לערור בפני המועצה הארצית כל אחד מאלה: (1) בזכות - (א) שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד; [...]". שנית, סעיף 48א לחוק התכנון והבנייה הוא אשר מסדיר את מעמדו של ממלא המקום לחבר מוסד תכנון: "(א) מי שממנה חבר במוסד תכנון, רשאי למנות לו, בדרך שבה מתמנה אותו חבר, ממלא מקום אחד או יותר, ואולם בישיבת מוסד תכנון ייצג אותו ממלא מקום אחד בלבד. (ב)  הכשירות הנדרשת מחבר נדרשת גם מממלא מקומו. (ג)  נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה... (ד) סעיף 45 יחול על ממלא מקום". 14.       כאמור, המחלוקת שבין הצדדים אינה חדשה עמנו, והיא נדונה והוכרעה לגופה בעניין תרשיש הנ"ל. בית המשפט (כבוד השופט י' עדיאל) הסיק מן 'ההסטוריה החקיקתית' כמפורט שם, "שהנחת היסוד של המחוקק היא שככלל, סמכויות חבר במוסד תכנון מופעלות על ידו ואילו הפעלת סמכויות על ידי ממלא מקום הינה חריג המיושם בנסיבות ספציפיות ולתקופות ספציפיות. כך, ההסדר הראשון יופעל בהתקיים נבצרות של החבר הקבוע ולתקופת הנבצרות ואילו ההסדר השני של מילוי המקום יופעל כאשר החבר הקבוע אינו מופיע לישיבה של מוסד התכנון" (פיסקאות 11 ו-12 לפסק הדין). בניגוד לעמדת המשיבים נפסק שם כי "בחוק התכנון והבנייה לא ניתנה לחבר קבוע במוסד תכנון סמכות להאציל מסמכויותיו לממלא מקומו. זאת, הן לגבי עצם המינוי המתבצע על ידי מי שבידו הסמכות למנות את החבר הקבוע, ולא על ידי החבר הקבוע, והן לעניין סמכויותיו של ממלא המקום. לעניין האחרון, הסמכויות המוקנות לממלא המקום נקבעו בסעיף 48א (ג) לחוק, לפיו 'נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה'. משהוקנה לממלא המקום מעמד של חבר (לאותה ישיבה), ממילא הוקנו לו כל הסמכויות הנתונות לחבר הקבוע, והוא אינו נדרש לשם כך לקבל הסמכה או האצלה מהחבר הקבוע. סמכותו זו הקבועה בחוק, אף מוציאה את סמכותו של החבר הקבוע להפעיל את סמכויותיו כחבר באותה ישיבה" (פיסקה 15 לפסק הדין). בית המשפט עמד שם בהמשך על עניין האצלת הסמכויות לממלא המקום ועל הבעייתיות היכולה לנבוע ממצב דברים של 'סמכות מקבילה' לחבר הוועדה ולממלא מקומו. באשר לנושא שבמוקד המחלוקת, שאל שם בית המשפט, והשיב: "האם סמכותו של ממלא המקום כחבר 'לאותה ישיבה' כוללת גם את הסמכות להגיש ערר בעקבות החלטה שהתקבלה באותה ישיבה? לדעתי, לממלא המקום אין מוקנית סמכות כזאת. ראשית, על פי פשוטו של מקרא, הסמכות המוקנית לממלא המקום חלה על אותה ישיבה, ועל כן היא אינה חלה על פעולות המתבצעות על ידי ממלא המקום שלא במסגרת אותה ישיבה, אף אם הן קשורות אליה. שנית, הרציונאל שביסוד מילוי המקום, שנועד למנוע מצב שבו פעולתו של מוסד התכנון תיפגע עקב אי יכולתו של חבר קבוע ליטול חלק בישיבה, אינו חל על הגשת ערר, שאותו יכול כל חבר להגיש בזמנו החופשי. שלישית, הקניית הזכות להגשת הערר לחבר קבוע בלבד, תואמת את הגישה דלעיל, לפיה ככלל סמכויות חבר במוסד תכנון אמורות להיות מופעלות על ידו בעוד שהפעלת סמכויות על ידי ממלא מקום הינה חריג המיושם בנסיבות ספציפיות. רביעית, בהגשת ערר יש סממן של 'קריאת תגר' על עמדתו של מוסד התכנון תוך ניסיון לגרום לקיומו של דיון נוסף בעמדתו בפני מוסד תכנון גבוה יותר, מה שמצדיק על פניו את הגבלת הסמכות להגשת ערר. כך, הסמכות לאשר הגשת ערר לפי בקשת צד לדיון מוקנית רק ליו"ר הוועדה המחוזית. מסיבה זו נראה שגם כאשר מדובר בסמכות הנתונה לשלושה מבין חברי הוועדה, קיים טעם טוב להפקיד את הסמכות בידי חברים קבועים ולא להפקידה בידי ממלאי מקום. חמישית, גם לשיטתם של המשיבים, היעדרותו של החבר מישיבה של מוסד תכנון אינה מונעת בעדו להגיש ערר על החלטה שהתקבלה באותה ישיבה. מטעם זה המשיבים גם תומכים בזכותו של משיב 3 להגיש את הערר, אף שלא נכח בישיבה בה התקבלה ההחלטה נשוא הערר. בנסיבות אלה אינני סבור כי העובדה שבישיבה עצמה מילא את מקומו של החבר הקבוע ממלא מקום מונעת מהחבר הקבוע להגיש ערר על החלטה שהתקבלה בישיבה זו. זו, למעשה, גם גישתם של המשיבים, שאף הם סבורים שה'זכות המהותית להשגה מצויה בידיו של החבר הקבוע' (סעיף 31ב לתשובה). זכות זו עומדת לחבר הקבוע, אף לשיטתם של המשיבים, גם לגבי ישיבות בהן החבר הקבוע לא נכח ואת מקומו מילא ממלא המקום. עם זאת, כדי ליישב בין תפיסתם, לפיה הזכות המהותית להגשת ערר נותרה בידי החבר הקבוע לבין הרצון להכשיר הגשת ערר במקרים מסוימים גם על ידי ממלא מקום, המשיבים נאלצים להיזקק לקונסטרוקציה של האצלת סמכויות, קונסטרוקציה שכפי שהסברתי לעיל אינה יכולה לעמוד, שכן סמכותו של ממלא המקום קבועה בחוק והיא אינה מואצלת אליו על ידי החבר שאת מקומו הוא ממלא. לפיכך, משהזכות המהותית להגשת ערר נתונה, כפי שמוסכם גם על המשיבים, בידיו של החבר הקבוע וזאת גם כאשר זה לא נכח בישיבת מוסד התכנון בה מילא את מקומו ממלא מקום, ומשזה (החבר הקבוע) אינו יכול להאציל את סמכותו להגשת ערר לממלא המקום, התוצאה המתבקשת היא שהזכות להגשת ערר נתונה בידיו של החבר הקבוע בלבד והיא אינה נתונה בידיו של ממלא מקומו. מסקנה זו גם מונעת את התסבוכת הכרוכה בהפקדת הסמכות להגיש את הערר הן בידי החבר הקבוע והן בידי ממלא מקומו, תוך קביעת כללים לא פשוטים, המכפיפים את סמכותו של ממלא המקום לחבר הקבוע, שיישומם הופקד על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בידי היועצים המשפטיים של הועדות" (פיסקה 17 לפסק הדין). 15. נמצא אפוא כי בית משפט זה (כבוד השופט י' עדיאל) כבר חיווה את דעתו בסוגיה הנתונה במחלוקת שבין הצדדים; ולעניות דעתי, פסיקתו נכונה (יעויין גם בסיכומי המשיבים בערעור על פסק הדין בעניין תרשיש בבית המשפט העליון, עע"ם 5724/08 אשר צורפו כאן לעיקרי הטיעון מטעם העותרים; כמו כן ראו: עת"ם (י-ם) 109/00 לוי נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (ניתן ביום 13.8.2000). החלטה על הגשת ערר היא החלטה מהותית. תיקונים 26 ו-43 לחוק התכנון והבניה "התייחסו להגדלת המספר המינימלי של חברים הדרוש להגשת ערר... אחת המטרות הייתה השאיפה להקטנת מספר העררים", דברי כבוד השופט עזרא קמא, שם בפיסקה 33). אכן, הפרקטיקה הנוהגת כנראה שונה ממה שנפסק בעניין תרשיש. באילוצים שבשגרת העבודה כפי שהודגמו היטב בתשובת המשיבים 1, 2, 4 ו-5, יש כדי לתמוך בפרקטיקה הזו, אך פרשנות נכונה של החוק, אינה מאפשרת זאת. 16. מחמת הפער שבין הפרקטיקה הנוהגת לבין מצב הדברים החוקי, למצער כפי שבא לידי ביטוי בפסק הדין בעניין תרשיש, הוצע לאחרונה בכנסת תיקון לחוק התכנון והבנייה, בסעיף 147, על מנת לעגן בחוק את סמכויותיו של ממלא מקום חבר מוסד תכנון, בכלל זה לעניין הגשת ערר. זה נוסח התיקון המוצע על-ידי הממשלה: "147. (א) ככל שלא נקבע אחרת בחוק זה, מי שממנה חבר למוסד תכנון רשאי למנות לו ממלא מקום, ובלבד שיהיה בעל תנאי הכשירות הנדרשים בחוק. (ב) חבר מוסד תכנון שיש לו ממלא מקום רשאי להטיל עליו למלא דרך קבע את מקומו במוסד התכנון או בוועדה מוועדות המשנה של מוסד התכנון שבו הוא חבר; הטיל חבר מוסד התכנון על ממלא מקומו למלא את מקומו דרך קבע כאמור, יראו את ממלא המקום, לכל דבר ועניין, כאילו היה חבר מוסד התכנון לעניין חברותו באותו מוסד תכנון או באותה ועדת משנה. חבר מוסד תכנון שמינה ממלא מקום קבוע יודיע על כך למזכיר מוסד התכנון. (ג) נעדרו חבר מוסד תכנון וממלא מקום קבוע שלו מישיבה של מוסד תכנון, ימלא את מקומו של החבר באותה ישיבה אחד מממלאי מקומו האחרים; לממלא מקום כאמור יהיו כל סמכויות חבר מוסד התכנון או ממלא המקום הקבוע לפי העניין לאותה ישיבה, ואולם הסמכות להגיש ערר בשל החלטה שקיבל מוסד התכנון באותה ישיבה, ככל שהיא קיימת על פי חוק זה, תוקנה לחבר או לממלא מקומו הקבוע באותו מוסד תכנון". 17. אֵלו הם דברי ההסבר לתיקון המוצע: "מוצע בסעיף להסדיר את מעמדם של ממלאי מקום של חברים במוסדות תכנון ואת זיקתם למוסד התכנון ולחבר שאת מקומו הם ממלאים. בסעיפים שונים בהצעת חוק זו נקבעו הסדרים למינוי ממלאי מקום לחברי מוסדות תכנון (ראו סעיפים 9 ו-26 להצעה). מעמדם של אותם ממלאי מקום, היכולת לשתפם בוועדות משנה ושאלות רבות נוספות מוסדרות בסעיף זה. סעיף קטן (א) קובע כי על אף שמינוי ממלא מקום לחבר מוסד תכנון יכול שייעשה שלא בידי אותו חבר אלא בידי מי שמינה אותו, ההחלטה על היקף הסמכויות והכוחות שיוקנו לממלא המקום נתונה לחבר עצמו. זה יכול להטיל על ממלא מקומו להחליפו דרך קבע, או דרך ארעי להחליפו במליאת המוסד או בוועדת משנה מסוימת. סעיף קטן (ב) מסדיר מילוי מקום של חבר במוסד תכנון שנעדר, הוא או ממלא מקומו הקבוע. הסעיף קובע כי היעדרות כאמור תעניק סמכות לאחד מממלאי מקומו של אותו חבר ליטול חלק בישיבה כבעל סמכויות של חבר לכל דבר ועניין. סמכות זו מוגבלת לאותה ישיבה בלבד. מקום שבו קמה לחבר מוסד תכנון זכות להגיש ערר, תקום זכות זו רק לחבר עצמו או לממלא מקומו הקבוע. ממלא מקום זמני כאמור בסעיף קטן (ב) קונה סמכות להשתתפות ולהצבעה באותה ישיבה בלבד. סמכות הערר שקמה בעקבות ולאחר אותה ישיבה, שמורה, ולפיכך חוזרת לחבר עצמו או לממלא מקומו הקבוע". עינינו הרואות, את ההסדר החוקי המוצע, המתחייב כנראה מן ההבדל שבין הדין הרצוי לבין הדין המצוי. ברם, אין בכוחו של תיקון חקיקתי מוצע עתידי, לפתור את המחלוקת שבכאן. 18. אמת נכון הדבר, פסק דין של בית משפט מחוזי אינו מחייב את כלל הערכאות שתחתיו כפסק דין של בית משפט עליון, אולם בצדק הפנו העותרים אל פסק דינו של בית המשפט העליון (כבוד השופט ד' לוין) בבג"ץ 653/83 מבע מוציאים לאור בע"מ נ' סגן נציב מס הכנסה, פ"ד לט(3) 29, (1985), המתייחס אל תוקפו של פסק דין של בית המשפט המחוזי שהוגש עליו ערעור לבית המשפט העליון וטרם הוכרע: "פסק-דינו של בית המשפט המחוזי כלל וכלל אינו חסר משקל, משמעות והשפעה, שהרי הלכתו של בית-משפט מחוזי תנחה בתי-משפט בדרגים נמוכים יותר, בעת שהם נדרשים לפסוק בעניינים דומים. אך הגיוני הוא, שלא רק את ערכאות השיפוט הנמוכות יותר ינחה פסק הדין של בית המשפט המחוזי אלא גם את ציבור המשפטנים וציבור האזרחים, הניצבים בפני קושיה, שפסק הדין האמור, על-פי ההלכה העולה ממנו, מתרץ אותה". בית המשפט העליון (כבוד השופט א' מצא) חזר ושנה בדברים הללו בדנ"א 5504/01 פקיד שומה פתח תקוה נ' שדות חברה להובלה (1982) בע"מ (ניתנה ביום 21.1.02): "בצדק טוענים המשיבים, כי לפסק-דין זה היה תוקף - אם לא מחייב הרי לכל הפחות מנחה - כלפי שלטונות המס וכלפי ציבור הנישומים. כך נפסק בפרשת מבע הנ"ל (בעמ' 42-41): 'התקופה בין הגשת הערעור לבין הדיון וההכרעה בו עלולה להימשך זמן רב. במשך תקופה זו על הציבור ועל שלטונות המס לדעת כיצד לכלכל צעדיהם. אין זה סביר, שבזמן זה יתעלמו מקיומו של פסק הדין. העובדה, שההלכה בו עלולה להשתנות בפסק-דין של בית המשפט העליון, אינה צריכה לפגום במעמדו, כל עוד היא לא נהפכה'". כוחו עמו אפוא, של פסק הדין בעניין תרשיש; ומכל מקום, כאמור, דעתי כדעתו של כב' השופט י' עדיאל, לגופו של עניין; על יסוד טעמיו. 19. ועדת המשנה לעררים אמנם לא התעלמה בהחלטתה מפסק הדין בעניין תרשיש, ופֵרטה את הטעמים התומכים בשיטתה. ועדת המשנה עשתה כן בהסתמך על הערעור שהוגש לבית המשפט העליון על פסק הדין בעניין תרשיש. אולם את טעמיו הנכוחים של בית המשפט לפסק דינו בעניין תרשיש הותירה ועדת המשנה ללא מענה. 20. בנוסף לכל זאת, גם אם תתקבל עמדת המשיבים על דעת בית המשפט העליון בערעור בעניין תרשיש, ספק אם תהא לכך השלכה על עניין כשלנו. המשיבים נתנו משקל רב, כבסיס לעמדתם, לעובדת היותו של ממלא המקום בקיא בפרטי התכנית שנדונה בישיבות שבהן נכח. המשיבים הדגישו כי לשיטתם בלתי הגיוני ובלתי יעיל להפקיד את הסמכות להגיש ערר בידי חבר הוועדה שלא נכח בדיונים וממילא אינו מעורה די הצורך בפרטי העניין, ולאלץ את ממלא מקומו להעביר אליו את כל המידע האצור אצלו. דא עקא, המשיב 5, אברהם בן צור, המשמש זה שנים אחדות ממלא מקום נציג השר להגנת הסביבה בוועדה המחוזית, לא נכח אף לא באחת מן הישיבות שהתנהלו בעניינם של העותרים בטרם הגיש את הערר. הוא לא השתתף בדיונים לקראת ההחלטה, לא בוועדה המקומית ולא בוועדה המחוזית. לפיכך, גם לשיטתם של המשיבים, כעולה מהנמקותיהם בערעור בעניין תרשיש, אין הגיון ולא תועלת להפקיד בידו את הסמכות להגיש ערר. מן הראוי לציין כי ועדת המשנה לעררים ציינה כאמור בסעיף 3 להחלטתה נשוא העתירה כי "כאשר ממלא מקום, האחראי דרך קבע לפעולת העבודה [צ"ל הוועדה], נוטל חלק פעיל בדיוניה, לומד את הנושאים המובאים לפתחה, אך טבעי הוא כי יוכל להגיש עררים, מבלי שהוא נדרש 'להעביר את כל הידע' לחבר הקבוע שהוא זה שיגיש את הערר... זכות הערר הניתנת לשלושה חברי ועדה מחוזית כאחד, היא המשכה הטבעי של הנוכחות בישיבת ועדת ההתנגדויות והיא ניתנת לאותו חבר או ממלא מקומו שנכח בישיבה". ההנחה שבסיס ההחלטה איננה נכונה: ממלא המקום, מר אברהם בן-צור, לא נכח בדיוני ועדות התכנון. 21.  כאמור, המשיבים ניסו להיתלות למצער בדוקטרינת הבטלות היחסית, על מנת שלא לבטל את החלטת ועדת המשנה לעררים נשוא העתירה, ולהותירה תקֵפה. אך אינני מקבל את גישתם גם בעניין זה. את נושא הסמכות הנדון כאן, אין ניתן לפרוט למחצה, לשליש ולרביע; אין זה עניין יחסי, אלא עניין מוחלט. מדובר בפגם היורד לשורש העניין, ואין ניתן לרפא פגם זה שנפל בהחלטת ועדת המשנה לעררים באמצעותה של דוקטרינת הבטלות היחסית. כיוצא בזה, ומאותו טעם, אין תועלת בהסכמה מאוחרת בדיעבד, מאת חבר הוועדה הקבוע. כך הוא גם לגבי טענת ב"כ המשיב 7 על כך שבמקביל לערר נשוא עתירה זו, הוגשה בשעתו גם בקשה למתן רשות להגיש ערר, בקשה שלא נדונה כנראה מכיוון שהצורך בה התייתר לאור הדיון שקיימה ועדת המשנה לעררים בערר עצמו. אין ניתן לעשות בגדרי עתירה זו 'קיצור דרך' ולהחליט על מתן רשות ערר, מטעמי סמכות, וכשעל פני הדברים כלל וכלל לא ברור אם העניין דנן ממלא אחר התנאים למתן רשות ערר (השוו: עע"ם 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד נז(2) 882 (2003)). 22. סוף דבר: הערר נשוא החלטת ועדת המשנה לעררים הוגש שלא כדין. ממלא מקום נציג השר להגנת הסביבה בוועדה המחוזית, לא היה רשאי להימנות על שלושת מגישי הערר. אשר על כן החלטתי לקבל את העתירה ולהורות על ביטול החלטתה של ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה. המשיבות 1 ו-2 תישאנה בתשלום האגרה וכמו כן תשלמנה לעותרים שכ"ט עורך דין בסך של 15,000 ₪. בניהחוק התכנון והבניהתכנון ובניהערר