אחריות המשטרה בנזיקין - המישור המושגי:   הגישה המחסנת את השלטון מאחריות בנזיקין נדחתה במשפט הישראלי. אכן, "שעתו היפה של המשפט הישראלי היתה, כשבוטלה החסינות המיוחדת של המדינה" (ע"א 243/83 עיריית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט(1) 113, בע' 134). אחריות בנזיקין הוטלה גם על המשטרה זה עשרות בשנים. זאת הן באשר לביצוע רשלני אקטיבי של חובותיה, והן באשר למחדלה הרשלני מלבצען. "בין אם האחריות הנטענת כלפי המדינה היא ישירה או שילוחית, מצויים מעשי השוטרים בתחומו של סעיף 3 לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה)" (דברי השופט משה בייסקי בע"א 337/81 בוסקילה נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(3) 337 [להלן: פסק-דין בוסקילה], בע' 345). וראו גם ע"א 429/82 מדינת ישראל נ' סוהן, פ"ד מב(3), 733 (להלן: פסק-דין סוהן); ע"א 126/85 ר.ג.מ. מרט נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(4) 272; ע"א 5604/94 חמד נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, ניתן ביום 12.1.04 [להלן: פסק-דין חמד]). וכפי שציין לאחרונה חברי, השופט אליעזר ריבלין:   המדינה אינה חסינה באופן מוחלט מפני אחריות בנזיקין... אין לשלול אפשרות כי המדינה תמצא אחראית בנזיקין בגין אי-מניעת מעשים פליליים או אף מעשי איבה שנעשו על-ידי אחר. [ע"א 6970/99 אבו סמרה נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(6) 185, בע' 188]   רף הזהירות הנדרש בסעיף 35 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת הנזיקין) נגזר מהמדיניות המשפטית באשר לסטנדרט ההתנהגות הסביר. "האשם החברתי" הגלום ביסוד ההתנהגות העוולתית של עוולת הרשלנות נגזר מתפיסותיה הנורמטיביות של החברה באשר לערך החברתי של הפעילות הנידונה מן הצד האחד, ובאשר למחיר שאותו היא מוכנה לשלם בכדי לצמצם את סיכוניה מהצד האחר. יש לשקלל את תוחלת הנזק מול האינטרס הציבורי שבקיום הפעילות יוצרת הסיכון וכן את עלות אמצעי המנע הקיימים. ראו דברי השופט Hand בפסק-דין Conway v. O’Brien, (1940) 11 F. 2D 611, 612. אכן, "ככל שההסתברות לקרות הנזק גבוהה יותר, הנזק חמור יותר, ההוצאות למניעתו נמוכות והאינטרס החברתי במתן השירות נמוך, כך תגבר הנטייה להטיל את האחריות על המזיק" (ע"א 3124/90 סבג נ' אמסלם, פ"ד מט(1) 102, בע' 109).   וכפי שנאמר, חובת הזהירות היא -   …an expression of the sum total of those considerations of policy which lead the law to say that the plaintiff is entitled to protection. [Prosser & Keeton, On Torts (5th ed. 1984), at p. 358.]     ודוקו: אין המדובר בבחינה כלכלית גרידא. הערך החברתי של הפעילות אינו נמדד אך במונחים כלכליים, אלא גם במונחי קידום ערכי הצדק והמוסר שהחברה חפצה ביקרם. אף העלות אינה אך עלות במשאבים כלכליים ריאליים, אלא היא יכולה לשלב גם עלות מוסרית, חברתית וערכית. והשוו לדברי השופט אליעזר ריבלין בפסק-דין חמד, שם.   חובת הזהירות של המשטרה כלפי תושבי המדינה אינה שונה בהקשר זה. אכן, המשטרה היא גוף ביצועי שמלאכתו רבה ומשאביו מוגבלים, וממילא, עליו לקבוע, לעיתים במצבי דחק קשים, סדרי עדיפויות וקדימויות בביצוע משימותיו. בהחלטות אלה נתון למשטרה מתחם רחב של שיקול-דעת. אך מתחם זה אינו בלתי מוגבל. המשטרה אמונה על שמירת בטחונם הגופני והרכושי של תושבי המדינה. עליה לאכוף את שלטון החוק. המשטרה אינה זכאית לחסינות בגין נזקים שגורמים פעולות או מחדלים רשלניים שלה:   מה שנדרש מאנשי המשטרה, כמו מיתר הנמנים עם מנגנון המדינה, הוא להפעיל את הסמכויות בתבונה ולהשתמש בכוחות הנתונים להם באותה מיומנות וסבירות ולנקוט אותם אמצעי זהירות, המתחייבים בנסיבות המקרה, כפי שאדם סביר וכשיר לאותו עניין היה נוקט, והכול מתוך המגמה שלא לגרום נזק מעבר לנדרש לביצוע אותה משימה. [פסק-דין בוסקילה הנ"ל, בע' 346.]   אומנם, קביעת המדיניות המשפטית הרצויה בעיצוב חובת הזהירות הקונקרטית המוטלת על המשטרה מחייבת הישמרות מפני הרתעת יתר, שתפגע בפעילותה השוטפת של המשטרה. יש להישמר מפני חיוב המשטרה בחובת זהירות נוקשה מדי, שתביא להססנות ולסרבול באופן קבלת ההחלטות של הדרגים המבצעיים. כן יש להישמר מפני "הצפה" של המערכת המשפטית בתביעות אזרחיות כלפי המשטרה, שיביאו לדלדול נוסף של משאביה המצומצמים. תביעות אלה אף עלולות להביא לעיוות שיקול-הדעת המשטרתי, כך שיינתנו משקל רב מדי לאחריות הנזיקית, שבה על המשטרה לשאת, ומשקל מועט מדי לתועלת החברתית של פעילותיה. השווH.J. Krent, “Preserving Discretion Without Sacrificing Deterrence: Federal Government Liability in Tort", 38 U.C.L.A. L. Rev. (1991) 871; Mark L. Van Valkenburgh, “Slouching Toward Soverign Immunity”, 29 New England L. Rev (1995) 1079, 1087; ישראל גלעד, "האחריות בנזיקין של רשויות ציבור ועובדי ציבור (חלק א)", משפט וממשל ב (תשנ"ה) 339, בע' 351. אלא ששיקולים אלה אינם שוללים את חובת הזהירות של המשטרה. הם מעצבים אותה. שכן, מנגד עומדות מטרותיהם המקובלות של דיני הנזיקין כמרתיעות מפני פעילויות רשלניות וכמגשימות צדק. העילות הנזיקיות באות כתמריץ נוסף לעובדי ציבור להתנהג באופן נורמטיבי וסביר, ולעמוד על המשמר מפני התנהגות רשלנית.   חובת הזהירות מהווה איפוא איזון בין שיקולים אלה, המתחשב באופיים ובמשקלם הסגולי. כך, שיקולי הרתעת היתר חזקים במיוחד מקום שבו מדובר בחובה כללית המעניקה שיקול-דעת רחב לרשות ובהפרה כללית המשליכה על ציבור גדול ובלתי מסוים. אך מנגד שיקולים אלה נחלשים כאשר קיימים קרבה ויחסים מיוחדים בין הרשות לבין הניזוקים המסוימים, ומקום בו נזקם צפוי. ראו והשוו ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3) 45 (להלן: פסק-דין לוי), בע' 68.   חובת הזהירות של המשטרה - משפט משווה   אף בשיטות אחרות הקרובות לשיטתנו הוכר הצורך למצוא איזון בין השיקולים הנוגדים. נראה כי אכן ישנו מעבר מתפיסות המחסנות גופים מבצעיים מאחריות על מעשים הנעשים במסגרת תפקידם לגישה זהירה, המאפשרת הטלת אחריות במקרים המתאימים.   כך, בקנדה מצא בית-המשפט את המשטרה אחראית בנזיקין בגין הפרת החובה להתריע נשות קהילה מסוימת מפני אנס סדרתי. זאת, תוך דחיית חששות המשטרה מפני יצירת בהלה וחרדה בציבור, ותוך עמידה על יחסי קרבה שהתקיימו כלפי הניזוקות ועל היות הנזק צפוי:   The police are statutorily obligated to prevent crime and at common law they owe a duty to protect life and property… In my view, the police failed utterly in their duty to protect these women and the plaintiff in particular from the serial rapist the police knew to be in their midst by failing to warn so that they may have had the opportunity to take steps to protect themselves… Here police were aware of a specific threat or risk to a specific group of women and they did nothing to warn those women of the danger they were in, nor did they take any measures to protect them. … The plaintiff has established a private law duty of care…the police failed utterly in the duty of care they owed…their decision (not to warn) was irresponsible and grossly negligent. [Jane Doe v. Board of Commissioners of Police of Metropolitan Toronto (1998), 39 O.R. (3d) 487, at para. 142, 165-169]   בדברים שנכתבו בעקבות פסק-דין זה נאמר:   The belief that the police regularly engage in open and self-critical reflection is belied by research on police accountability and by even a cursory familiarity with police misconduct and how such incidents are handled… Where the police, or any other public authority charged with a duty to the public, acts without meeting the requisite standard of care, civil liability should be imposed, and the prospect of it should be factored into the authority’s policy decisions and their operationalization. [Melanie Randall, “Sex Discrimination, Accountability of Public Authorities and the Public Private Divide in Tort Law: An Analysis of Doe v. Metropolitan Toronto (Municipality) Commissioners of Police”, 26 Queens L. J. 451, at p. 487 (2001).   גם באנגליה הוכר כי -   In the light of the development of the principles in this area of the law by the House of Lords…we do not think that it is appropriate to describe the police as having in every case an “immunity from suit” in respect of allegations of negligent investigation of crime. [Brooks v. Commissioner of Police for the Metropolis, [2002] E.W.C.A. Civ. 407 73] at para. 73.     וגם בארצות-הברית, שבעבר שלטה בה הגישה השוללת הטלת אחריות בנזיקין על המשטרה, המגמה הולכת ומשתנה. כך, בפסק-דין White v. Beasley, 453 Mich. 308 (1996), חייב בית-המשפט את המשטרה בגין רשלנותה בטיפול בדיווח על אלימות במשפחה, לאור ה"יחסים המיוחדים" במקרה זה, בין המשטרה לבין קורבן העבירה. השוו Kelly Mahon Tullier, “Governmental Liability for Negligent Failure to Detain Drunk Drivers, 77 Cornell L. Rev. 873 (1992).   בעניין אחר נקבע שם כי:   Policy considerations have also resulted in the establishment of certain exceptions which provide that an individual cause of action may be brought against an official for breach of duty without regard to whether the duty is technically a public or private one …   כאשר, בתוך חריגים אלה נכללים מצבים שבהם -   …it would be apparent to the public officer that his failure to act would be likely to subject an identifiable person to imminent harm. [Shore v. Stonington, 187 Conn. 147, 153 (1982).]     לסיכום, הדין הישראלי, כמו שיטות אחרות, מכיר בחובת זהירות של המשטרה כלפי התושבים. מכאן לשאלת אחריות המשטרה בגין טיפול רשלני בתלונות.   חובת הזהירות של המשטרה בטיפול בתלונות   תלונותיהם של גורמים פרטיים מהוות אחד ממקורות המידע העיקריים של המשטרה במלחמתה בפשיעה. התלונות מבטאות את שיתוף הפעולה בין הפרט הבודד לבין המשטרה, ובמקביל, במקרים רבים, גם את דרישתם הלגיטימית של המתלוננים להגנה מפני הפגיעה בזכויותיהם. הזכות של כל אדם להגנה על חייו, גופו וכבודו, נקבעה במפורש בסעיף 4 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ואילו בסעיף 11 לחוק-היסוד נקבע, כי "כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק-יסוד זה". המשטרה, כחלק מן הרשות המבצעת, הינה אחד הגופים העיקריים האמונים על קיום חובה זאת.   בחוק נקבעו כללים מפורטים לטיפול בתלונות. כך, סעיפים 59-58 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982, מעגנים את הזכות של כל אדם להגיש תלונה על עבירה שבוצעה, ואת הכלל בדבר חובתה של המדינה לפתוח בחקירה כל אימת שנודע לה על ביצוע עבירה כאמור. ואילו סעיפים 64-63 מחייבים מסירת הודעה מנומקת למתלוננים על ההחלטה שלא לחקור או להעמיד לדין, עליה הם יכולים לערור בפני הגורמים המתאימים.   המשטרה חייבת לטפל בתלונות שאדם מגיש על מעשי עבירה שנעשו בו בעבר, שנעשים בו בהווה, או שהוא חושש שייעשו בו בעתיד. בעצם הגשת התלונה "מתקרבים" המתלוננים אל המשטרה והופכים את חובתה הכללית לחובה קונקרטית כלפיהם. אומנם, למשטרה נתון שיקול-דעת רחב בדבר אופן הטיפול. בידי המשטרה המומחיות הנדרשת להחליט על קו הפעולה המתאים. אלא שאין הדין מותיר למשטרה שיקול-דעת בדבר עצם הטיפול בתלונה. המשטרה אינה רשאית להתעלם כליל מתלונה, וכאמור, החלטתה שלא לחקור צריכה להתקבל מתוך שיקול-דעת ולהיות מנומקת.   ודוקו: כשם שחובה על המשטרה לפעול בצורה סבירה בחקירת תלונות מבוססות, כן עליה להגן גם על האינטרס הנגדי של הנילונים, ולנקוט אמצעים סבירים בכדי לברר האם יש בתלונות ממש. "עצם ניהול חקירה על-פי מידע לא נכון מהווה ראיה לכאורית כי המשטרה התרשלה בהערכת המידע שעל-פיו פתחה בחקירה שבעטיה נפגע הנחקר" (בג"ץ 64/91 חילף מערב א-חילף נ' משטרת ישראל, פ"ד מז(5) 653, בע' 658). נדרשת איפוא בחינה עניינית של כל תלונה, על-מנת להחליט על קו הפעולה המתאים ביותר לטיפול בה.   אומנם, העומס המוטל על המשטרה הוא רב, וסדר העדיפויות המתחייב משיקוליה המקצועיים והתקציביים מוביל לכך שלא כל תלונה תצדיק פעילות חקירה אקטיבית. בהתאם, לא בנקל יתערב בית-המשפט בהחלטותיה המקצועיות של המשטרה לפעול או להימנע לפעול, תוך שיכבד את מתחם שיקול-הדעת הנתון לה ויעמיד לנגד עיניו את החששות והסיכונים מהתערבות יתר. אלא שככל גוף שלטוני, גם למשטרה אין שיקול-דעת מוחלט והיא אינה חסינה מביקורת, לרבות ביקורת הדין הנזיקי. חובת הזהירות המוטלת על המשטרה בטיפול בתלונות אינו שונה איפוא מהותית מחובת הזהירות המוטלת עליה בפעילויותיה האחרות. אף כאן מתחייב איזון בין שיקולי המדיניות הנוגדים, המוביל להטלת אחריות מקום בו ישנה סטייה ניכרת ממתחם הסבירות הרחב העומד לרשות המשטרה.   כך, אין דומה נזק הנגרם לרכוש באירוע בודד, שמניעתו מחייבת פעולה מיידית של המשטרה בתגובה לתלונה, לנזק הנגרם במהלך תקופה ממושכת, שבמהלכה מוגשות תלונות רבות וקונקרטיות, הפותחות בפני המשטרה מתחם רחב של קווי פעולה. כן תלונות ספורדיות על עבירות קלות אינן דומות לתלונות תדירות ועקביות על עבירות רבות היוצרת סיכון ממשי לגופם ולרכושם של הזכאים להגנה.  משטרהמשפט משווהנזיקין