עו"ד קצין התגמולים | תביעה נגד קצין התגמולים | הכרה כנכה צה"ל

##תגמולים למי שנפגעו בשירות הצבאי:## הסדר תגמולי הנכים למי שנפגעו בשירותם הצבאי מתאפיין ביסודות הבאים: שוויון בין ציבור הזכאים לתגמולים, בלא הבדל דרגה, תפקיד או נסיבות הפגיעה בשירות הצבאי; הסדר זכאות אחיד המתבסס בעיקרו על נתון של שכר קובע המהווה בסיס תשלום אחיד שמתוכו נגזר התגמול כפונקציה של דרגת הנכות; ניתוק מערכת התגמולים מבדיקת מצבו הכלכלי של הנכה ומהיקף הכנסתו או אובדן כושר השתכרותו עקב הפגיעה, למעט במקרים מיוחדים בהם מדובר בנכה מחוסר פרנסה או נכה "נצרך" הזכאים לתגמולים מיוחדים, או נכים שבשל נתונים מסוימים או צרכים מיוחדים זכאים לתגמולים מיוחדים (סעיפים 6, 7, 7א ו-7ה לחוק). קו אפייני נוסף בחוק הנכים מצביע על צורך בהתאמת דרגת הנכות, ומכוחה גם התאמת שיעור התגמולים, למצב הנכות האמיתי של הנכה. לפיכך, דרגת הנכות לעולם אינה נתון קבוע ומגובש, אלא גורם הנתון לשינויים מעת לעת, על פי נסיבות משתנות (סעיפים 37 ו-35ג לחוק הנכים). באופן זה, מצד אחד, המדינה אחראית להעניק תגמולים למי שנפגע בשירות ההגנה על בטחונה. מצד שני, החוק מקפיד על כך כי כספי ציבור לא יוצאו לשוא, ולעולם ישתלמו רק בגין פגיעה ממשית, תוך עידכון התגמול המגיע על פי רמת הפגימה של הנכה, ולאור מצבו המשתנה מעת לעת. תכלית חוק הנכים היא, איפוא, ביצירת מערכת תגמולים שוויונית שנועדה להיטיב עם מי שנפגעו עקב שירותם למען בטחון המדינה. כשם שאין החוק מבחין בין חיילים על פי דרגותיהם או תפקידיהם בצבא והכל שווים בפניו, כך, הדעת נותנת, כי במסגרת השגת תכלית השוויון, יבקש החוק להימנע מאפלייה בין אוכלוסיית הנכים הותיקה לאוכלוסיית הנכים החדשה, ויחתור להשוואת מערכת התגמולים של נכים שפגיעתם זהה. תכלית זו מניחה יסוד להחלת שינויים בתקנות מבחני הנכות, המתרחשים מעת לעת, לא רק על נכים חדשים שטרם נקבעה להם דרגת נכות, אלא גם על נכים ותיקים שנקבעה להם בעבר דרגת נכות על פי מבחנים שבינתיים שונו. יישום עקרון השוויון על אוכלוסיית הנכים כולה – ותיקים וחדשים כאחד - מתיישב עם תכליתו של החוק ועונה על מגמותיו היסודיות, והדברים יובהרו בהמשך. ##חוק הנכים:## חוק הנכים במקורו חוקק בשנת תש"ט-1949, בסמוך לאחר קום המדינה. הוא קשור קשר מושגי-ערכי לחוק שירות הבטחון, אשר נחקק ממש בסמוך לו, ונועד להשלים אותו ביצירת מחוייבות המדינה לדאוג לחייליה אשר נפגעו במלחמות ישראל, תוך כדי השירות הצבאי ועקב שירות זה. כך הציג ראש הממשלה, ד. בן גוריון, את הצעת חוק הנכים בפני כנסת ישראל, בספטמבר 1949 (דברי הכנסת, כרך 2, תש"ט, עמ' 1572-3): "מלחמת החירות של צבא הגנה לישראל לא היתה כולה זרועה נחת, נצחונות, וכיבושים. היה גם צד שני למטבע. שולם מחיר יקר... נפלו מאות ואלפים מתפארת הנוער שלנו... אך החללים הם רק חלק מהאבדות. רבים נשארו לשמחתנו בחיים, אך גם הם שלמו מחיר יקר – אבר מן החי. הערב אני מגיש לכם בשם הממשלה חוק על החוב, נכון יותר – על חלק מהחוב, שאנו חייבים לאלה שבגופם עזרו לשחרור האומה והמולדת. חוק על תגמול ושיקום לנכי המלחמה... גודל התגמול שהחוק הזה מעניק לנכה תלוי בגודל אחוז הנכות. תשלום התגמולים אינו גורע מזכותם של הנכים לשיקום. זכות זו קימת לכל חייל משוחרר, בריא או נכה... התגמול המגיע לנכה הוא נוסף לשיקום הכללי...אנו איננו מבחינים במתן התגמול ובגודלו בין טוראי לקצין. כל נכה מלחמה מקבל אצלנו גמול שווה. התגמול אינו פוטר את המדינה מדאגה לשיקום הנכה. אנו נעזור לנכים, כמו לחיילים משוחררים אחרים, ללמוד מקצוע, להמשיך בלמודים, להסתדר בעבודה, בהתיישבות או בעסק אחר". חוק הנכים מבוסס, איפוא, על אחריות המדינה כלפי בניה הנשלחים לשרת שירות חובה בכוחות הבטחון ונפגעים בגופם ובבריאותם בזמן השירות ועקב השירות. בשירותם הצבאי הם תורמים ממיטב כוחם לטובת החברה. תרומה זו מחייבת את הציבור לשאת בנזקי אלה שנפגעו בשירותם למען הכלל, כמידת פגיעתם (מילר, פרוקצ'יה, קרצ'מר, זכויות הנכים בישראל, הצעות לקראת רפורמה, 1979, עמ' 44). תודעת החובה החלה על החברה לשאת באחריות לאלה שנפגעו עקב נשיאתם בעול הלחימה וההגנה על המדינה מושרשת בתפיסות היסוד של החברה בישראל והיא מתפרשת גם על פני תקופה של טרם קום המדינה. היא החלה בדאגה לנכים מבין מתנדבי היישוב במלחמת העולם השניה ובמתנדבי הצבא הבריטי, ונמשכה בחוק הנכים הדן בנכי צה"ל ומלחמת העצמאות בשנת 1949, והתרחבה גם על פני נכי המלחמה בנאצים בשנת 1954, נכי המשטרה בשנת 1955, נפגעי הספר בשנת 1956 ועוד (ד. נדב, יובל למפעל השיקום – קווים לקורותיו, 50 שנות שיקום, הוצאת משרד הבטחון, 1998, עמ' 58 – 15). ##קביעת דרגות נכות:## עילות לשינוי המבחנים לקביעת דרגות נכות עשויות להיות שונות ומגוונות. קצין התגמולים מנה בפנינו שורה של עילות כאלה – שינויים בתפיסה הרפואית המשפיעים על הערכת דרגות נכות, שינויים בדרכי טיפול בנכויות, שיפור באמצעי הבדיקה וההערכה של הנכויות, צורך בהקצאה שונה של משאבי השיקום הנתונים בידי הרשויות ודרך חלוקתם בין ציבור הזכאים, ועוד. יתכן אף צורך לשנות מבחני נכות לצורך תיקון טעויות שנעשו בעבר בהגדרת מבחנים אלה. העילות לביצוע השינוי בדרגות הנכות לפגימות נתונות חייבות לעמוד באמות מידה של המשפט הציבורי. על השינוי להיעשות במסגרת הסמכות הנתונה לרשות המוסמכת, ועליו לעמוד בקריטריונים של סבירות ומידתיות. על הרשות המוסמכת המשנה את מבחני הנכות לבסס את פעולתה על מדיניות צודקת, הוגנת וסבירה. חובה זו חלה עליה בכל מצב, בין אם תחולת השינוי בסיווג הנכויות היא פרוספקטיבית, בין אם היא אקטיבית, ובין אם היא רטרואקטיבית. עם זאת, אם בדעת הרשות להחיל את השינוי באורח אקטיבי או רטרואקטיבי על נכים ותיקים, ירבץ עליה נטל כבד יותר לבסס את סבירות מדיניות השינוי (השווה למשל ע"א (חיפה) 160/86 אזולאי נ' קצין התגמולים). חוק הנכים אינו מכיל הוראה מפורשת הקובעת כי שינויים במבחני דרגות הנכות יחולו מכאן ולהבא גם על אוכלוסיית הנכים הותיקה. עם זאת, ניתן ללמוד במשתמע על מגמה כזו מהוראות שונות הפזורות בו, מהן ניתן להסיק כי דרגת הנכות הנקבעת לנכה לעולם אינה גורם קבוע, אלא יסוד הכפוף לשינויים ולהתאמות מעת לעת וכך הוא גם התגמול הנגזר ממנה. התאמות אלה תתכננה בין בשל שינויים במצב בריאותו של הנכה ובין בשל שינוי בסיווג הנורמטיבי של דרגת נכותו. ##זכויות לפי חוק הנכים:## חוק הנכים נועד להעניק לזכאים על פיו תגמולים עקב נכות שנגרמה להם בתקופת שירותם ועקב שירותם (הגדרת "נכה" בסעיף 1 לחוק ). התגמולים הכספיים אינם ההטבה היחידה המוענקת על פי חוק הנכים. מוקנית לנכה זכות לטיפול רפואי משך כל החיים (סעיף 43 לחוק) עזרה במימון לימודים (תקנות הנכים תגמולים ושיקום) (לימודים לרכישת מקצוע) תשמ"ח-1987; השווה גם בג"צ 6395/98 אלקושי נ' קצין התגמולים, פד"י נד(1) 454) וכן הטבות נוספות. הליך הענקת הזכויות הוא דו-שלבי: בשלב הראשון מגיש המבקש בקשה לקצין התגמולים להכיר בו כנכה על פי החוק (סעיפים 30 ו-31 לחוק). קצין התגמולים פוסק אם התובע זכאי לתגמול על פי החוק. בשלב זה נדונה שאלת היחס בין הפגיעה לבין השירות הצבאי, הן בהקשר לשאלת העיתוי, קרי: האם הפגיעה התרחשה בתקופת השירות, והן במישור הסיבתי קרי: האם היא נגרמה עקב השירות. בשלב השני, ובהנחה כי התובע הוכר כ"נכה" לצורך החוק, נקבעת דרגת הנכות, בידי ועדה רפואית אשר הנכה מופיע בפניה (ע"א 140/89 קצין תגמולים נ' גולומבק, פד"י מה(3) 23; ע"א 459/89 קצין תגמולים נ' חריטן, פד"י מה(5) 374). דרגת הנכות קובעת את המפתח לטיב התגמולים והזכויות להם זכאי הנכה. סעיף 10 לחוק קובע: "קביעת דרגת נכות (א) ועדה רפואית תקבע מזמן לזמן את דרגת נכותו של נכה. (ב) דרגות נכות ותקופות תחולתן ייקבעו לפי מבחנים וכללים שיתקין שר הבטחון". (הדגשות לא במקור). על פי תקנה 12 לתקנות הנכים, דרגת הנכות עשויה להיקבע הן לתקופה מוגבלת והן לצמיתות. מלשון סעיף 10(א) עולה בבירור כי דרגת נכותו של נכה אינה גורם קבוע אלא גורם העשוי להשתנות מעת לעת, ומכאן לשון הסעיף כי הועדה תקבע "מזמן לזמן" את דרגת נכותו של נכה. יתר על כן, סק(ב) מסמיך את שר הבטחון להתקין תקנות לקביעת מבחנים לדרגות נכות ותקופות תחולתם של מבחנים אלה. הווי אומר, החוק מניח כי דרגות נכות שיוגדרו על פי מבחנים תהיינה נתונות להגבלה לתקופות וחשופות לשינויים. מניסוח זה משתמע כי המחוקק מניח שדרגת הנכות אינה גורם קשיח אלא מושג דינמי העשוי להשתנות עם הזמן. היא נתונה לשינויים הן מבחינת התמורות העשויות להתרחש במצב פגימתו של הנכה האינדיבידואלי – בין הרעה ובין הטבה, והן עקב שינויים אחרים, למשל, בהערכת שיעור הנכות על פי מושגים נורמטיביים משתנים. בהמשך לרעיון זה, סעיף 35ג לחוק אף מסמיך את קצין התגמולים להחליט כי נכותו של נכה הגיעה לקיצה, וזו לשונו: "החלטה על גמר נכות סבור קצין תגמולים שנכותו של נכה הגיעה לקיצה משום שנתרפא ריפוי מוחלט מהחבלה או מהמחלה ששימשה עילה לנכות, או משום שהחמרת המחלה ששימשה עילה לנכות עברה לבלי שוב, רשאי הוא להחליט על גמר הנכות ולהודיע על כך לנכה". סעיף 37 לחוק מסדיר את נושא הבדיקות החדשות העשויות להיערך בעניינו של נכה, בין ביוזמת קצין התגמולים ובין ביוזמת הנכה, שבעקבותיהן ניתן לשנות את דרגת הנכות, בין, להעלאה ובין להפחתה. זו לשון ההוראה: "בדיקות חדשות (א) קצין תגמולים רשאי להורות אחת לשנה על בדיקת הנכה שנית אם לא הורתה הועדה הרפואית הוראה אחרת, אולם אם היה לקצין התגמולים יסוד להניח כי חל שינוי בדרגת נכותו של נכה, רשאי הוא להורות על בדיקתו מחדש של הנכה בכל עת לאחר שחלפה חצי שנה מיום הבדיקה האחרונה. (ב) קצין תגמולים חייב, לפי דרישת נכה, להורות על בדיקתו מחדש אם עברו לפחות ששה חודשים מיום קביעת דרגת נכותו לאחרונה..." (הדגשה לא במקור) הוראה זו אף היא מדגישה את האופי הזמני של דרגת הנכות ואת כפיפותה של דרגה שנקבעה לשינויים מעת לעת בדרגת נכותו של הנכה. מניסוחה של הוראה זו, המדברת באפשרות כי "חל שינוי בדרגת נכותו של הנכה", עולה כי המחוקק צפה שינוי אפשרי בדרגת הנכות של הנכה מכח עילות רחבות ולא רק בשל שינוי מצב בריאותי. לפיכך, המחוקק השתמש במושג רחב של שינוי ולא הגבילו אך לשינוי במצב פגימתו או במצבו הרפואי של הנכה. ללמדנו כי "שינוי בדרגת נכותו של נכה" מרמז לא רק על אפשרות שחל שינוי במצבו הפיסי של הנכה, אלא גם על אפשרות כי חל שינוי בדרגת הנכות של הנכה עקב שינוי נורמטיבי במבחני הנכות. עשוייה לעלות שאלה האם כענין שבמדיניות ראוי הוא כי שינויי דרגת נכות יוגבלו בכל מקרה רק לאפשרות שינוי כלפי מעלה, ולעולם לא כלפי מטה, וזאת כדי לעודד את שיקומם של נפגעים וכדי לחסוך מהנכה פגיעה בשלוות רוחו נוכח סיכון אפשרי של הורדת דרגת נכותו בעתיד. מדיניות כזו אומצה למשל בהסדר הפיצויים העיתיים בחוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים, תשל"ה-1975, ובתקנות על פיו (מילר, פיצויים בגין נזקי גוף, שם, עמ' 254; מילר, פרוקצ'יה, קרצמר, שם, עמ' 70). ראייה זו שמה במרכז את עניינו של הפרט, ואינה לוקחת בחשבון את צרכיה של אוכלוסיית הנכים כולה, כמו גם שיקולים כלל-מערכתיים המשפיעים, בסופו של דבר, גם על הפרט. מכל מקום, גישה זו לא ננקטה בחוק הנכים והקו המנחה בו מתאפיין בחתירה להעמדת דרגות הנכות, ככל האפשר, על בסיסם האמיתי, כאשר נגזר מכך הצורך להתאימן לסיווג הנורמטיבי כפי שהוא מתחדש ומשתנה מעת לעת. ##תקנות הנכים:## 17. מכח סמכותו על פי סעיף 10(ב) לחוק הנכים התקין שר הבטחון את תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תש"ל-1969 (להלן – "תקנות הנכים"). על פי תקנות אלה, דרגת הנכות נקבעת על פי מצבו הרפואי של הנכה, בהתאם לפגימה בה לקה (תקנה 2). בתוספת לתקנות מפורטות הפגימות השונות ודרגת הנכות הצמודה לכל אחת מהן. התיקונים לתקנות בנושאים הרלבנטיים לענייננו אינם כוללים הוראה מפורשת בענין הסדרי מעבר ותחולה אלא מסתפקים בקביעת מועד לכניסתם לתוקף. עם זאת, ניתן להקיש לענייננו מהוראת תקנה 14 לתקנות הנכים, ממנה משתמעת תפיסה של החלה אקטיבית של מבחני נכות חדשים על נכה ותיק, בכפוף לשיקול דעת לסטות מכך במקרים פרטניים. זו לשון התקנה: "הוראות מעבר נתגלה בבדיקה חדשה לפי סעיף 37 לחוק כי לא חל שינוי במצב פגימתו של הנכה הנבדק, וכי לפגימתו נקבעה בתוספת דרגת-נכות המראה אחוזי נכות פחותים מאלה שנקבעו על פי התקנות הפוקעות, רשאית הועדה הרפואית לקבוע לו דרגת נכות כפי שהיתה לו בזמן הבדיקה הרפואית האחרונה." הוראה זו מתייחסת לנכה ותיק אשר דרגת נכותו נקבעה על פי התקנות הפוקעות (שהן לענין זה תקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות) תשי"א-1951), ואילו על פי סיווג הנכויות שבתקנות החדשות הפגימה ממנה הוא סובל מצדיקה אחוזי נכות פחותים מאלה שנקבעו על פי התקנות המקוריות. בנסיבות אלה, כך קובעת ההוראה, רשאית הועדה הרפואית לקבוע לנכה דרגת נכות כפי שהיתה לו בזמן הבדיקה הרפואית האחרונה – קרי, כפי שנקבעה בעת תוקפן של התקנות הפוקעות, אף שדרגת נכות זו שוב אינה מתיישבת עם הגדרת הנכות על פי התקנות החדשות. הכלל המחייב הוא כי בבדיקה חוזרת הנערכת לנכה הותיק על הועדה הרפואית להחיל עליו את מבחני הנכות החדשים העומדים בתוקפם בעת הבדיקה בהנחה שבעבר נקבעה לו דרגת נכות על פי התקנות הפוקעות. זאת, זולת אם מצאה הועדה הרפואית, על פי שיקול דעת הנתון לה, טעם וסיבה להמשיך ולהחיל עליו את דרגת הנכות המקורית. שאלה נפרדת היא, מהן אמות המידה להפעלת שיקול דעתה של הועדה הרפואית בענין זה, אולם החשוב לענייננו הוא כי מן החריג שבהוראה זו מסתבר הכלל הנוהג על פיה. עולה מכך, כי הנחתה של תקנה 14 לתקנות הנכים היא כי התיקון לתקנות בעניין מבחני הנכות חל על הנכה הותיק בעת בדיקתו החוזרת ואילך, אלא אם כן החליטה הרשות המוסמכת להותיר את דרגת נכותו כפי שהיתה בטרם התיקון. (השווה לענין זה גם את תקנה 8א לתקנות נכי מלחמה בנאצים (מבחנים לקביעת דרגת נכות) תשט"ז-1956 הקובעת הוראה דומה ביחס להחלפת תקנות שנת 1954. הוראת תחולה אקטיבית מצויה גם בתקנה 23 לתקנות שירות הקבע בצה"ל (גמלאות) (כללים ומבחנים לקביעת דרגת נכות) תשנ"א-1990). סיכומו של דבר: אף שחוק הנכים ותקנות-הנכים אינם קובעים במפורש את תחולתם האקטיבית של מבחני נכות מתוקנים על הנכה הותיק שדרגת נכותו נקבעה בעבר, מהוראותיהם השונות שפורטו לעיל משתמעת בבירור הנחה שלה שתי פנים: ראשית, דרגת הנכות של הנכה לעולם אינה סופית, והיא עומדת בעינה רק כל עוד לא שונתה, בין להעלאה ובין להפחתה. שנית, השינוי בדרגת הנכות עשוי להיות פרי אחד משני אלה: שינוי במצבו הבריאותי של הנכה המביא לשינוי בפגימה ממנה הוא סובל, ומצדיק שינוי דרגת נכותו; או שינוי במבחן הנורמטיבי של הפגימה המשפיע על הגדרה מחודשת של מבחן הנכות, גם מקום שבמצב הפגימה הספציפי של הנכה לא חל שינוי. ##העלאת והורדת דרגת נכות:## חוק הנכים מבהיר במפורש את כוונתו שלא לראות בדרגת נכות שנקבעה משום זכות קשיחה שאינה ניתנת לשינוי לאחר שנקבעה. בתפיסתו היסודית, הוא מבקש להתאים את היקף התגמולים המשתלמים לנכה למצבו האמיתי, בין בדרך של העלאת דרגת נכותו, ובין בדרך של הורדתה. פשיטא, ששינוי כאמור מתרחש מקום שחל שינוי במצבו הבריאותי של הנכה. התאמת מצב הבריאות המשתנה של האדם לדרגת הנכות התואמת את השינוי מוסדרת במפורש בחוק, וברי, כי יש לה ביטוי כספי הולם בהיקף התגמולים המגיעים לזכאי. התאמה כזו מושגת באמצעות בדיקות חדשות הנערכות ביוזמת קצין התגמולים או הנכה (סעיף 37 לחוק). תפיסה דינמית זו בקביעת דרגות הנכות, ככל שהיא קשורה בשינוי מצבו הבריאותי של הנכה, מתיישבת ומשתלבת בתפיסה רחבה המתירה גם שינוי נורמטיבי בהגדרת מבחני הנכות במטרה לעדכנם בהתאם למבחנים מקצועיים המתחדשים בעולם הרפואי ובתורת השיקום מעת לעת. התפתחות מדעית, שינויים בעולם הרפואה, פיתוח אמצעי בדיקה וטיפול ושכלולם או אפילו תיקון פשוט של טעות שנעשתה בסיווג נכויות - כל אלה עשויים להביא עם השנים לשינויים בהגדרת מבחני הנכויות, ליצירת מבחני מישנה ודרגות מישנה לנכויות, ולשינויי תפיסה מקצועית בתחום זה. עמדת היסוד של חוק הנכים הרואה לקבוע כי הגמול הניתן לנכה יהיה תואם למצבו האמיתי, כורכת עמה גם את ההצדקה המוסרית והמשפטית להכיר בסמכות הרשות להתאים, מעת לעת, את המערכת הנורמטיבית של הגדרת הנכויות לנתונים המשתנים בעולם המקצועי, ולהחילם לא רק על נכים פוטנציאליים שעניינם טרם נדון, אלא גם על אלה שדרגת נכותם כבר הוגדרה בעבר אלא שהגדרה זו שוב אינה תואמת את המציאות המתחדשת. גישה אחרת היתה מנציחה לתקופה ארוכה, ולעיתים לעשרות בשנים, מתן גמול כספי לנכה מקופת הציבור בהיקף שאינו מתיישב עם מצב נכותו לאשורו כפי שהוא מוגדר באורח עדכני, רק מאחר שבנקודת זמן כלשהי בעבר נקבעה דרגת נכותו בשיעור מסוים, וגם אם נמצא לאחר זמן כי אמת המידה ששימשה לקביעת דרגה זו שוב אינה עומדת במבחן הביקורת המקצועי העדכני. החלה אקטיבית מכאן ואילך של תיקון נורמטיבי לדרגת הנכות – בין להעלאה ובין להורדה – מתיישבת, איפוא, עם תפיסת היסוד של החוק בדבר הדינמיות שבהגדרת דרגות הנכות, והדבר אמור בין במישור הפרטיקולרי ביחס למצבו הבריאותי המשתנה של הנכה, ובין במישור הנורמטיבי הנוגע לתחום הסיווג החדש של דרגות הנכות. לנכה על פי חוק הנכים זכות מוקנית לסיווג כנכה וכנושא דרגת נכות מסוימת כל עוד לא חל שינוי בנסיבות. שינוי בנסיבות עשוי לחול עם שינוי במצב בריאותו – בין להעלאת דרגת נכותו ובין להורדתה, עד כדי ביטול סיווג הנכות מכל וכל (סעיף 35ג לחוק). שינוי כזה מוסדר במפורש בחוק הנכים. ממילא, הנכה מוחזק כמי שיודע לאשורו כי דרגת נכותו והיקף התגמולים הצמודים לאותה דרגה הם ענין הנתון לשינויים מעת לעת, ולעולם מדובר בגורם בלתי יציב החשוף לתמורות. ממילא, אין הוא יכול להישמע בטענה כי שינוי בדרגת הנכות פוגע בזכותו המוקנית. תפיסה זו הובהרה בפסיקה הנוגעת לחקיקה הדומה באופייה לענייננו, ואשר עסקה בתגמולים למשפחות חיילים שנספו במערכה. בבג"ץ 40/55 צ'יליבי נ' קצין התגמולים לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), פ"ד ט' 1228, נאמר: "תשלומי תגמולים, בהתאם לחוק זה [חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י - 1950], הם מטבעם תשלומים עיתיים (פריודיים) העשויים להשתנות עם שינוי העובדות המזכות אדם לקבל את התגמול... מכאן, שההחלטה המזכה בקבלת תגמולים לעולם אינה יכולה להיות סופית במלוא מובן המילה, כמו שפסק דין הפוסק תשלום סכום חד-פעמי הוא סופי. אין להעלות על הדעת שהחלטה לתשלום תגמולים שניתנה אי-פעם בעבר, על פי נתונים מסויימים... תהיה לעולם עומדת, למרות כל שינוי שיבוא לאחר מכן, והמשפיע לטובה או לרעה על הזכות לקבלת תגמולים, כאילו הוקפא המצב העובדתי לתמיד בעת מתן ההחלטה הראשונה" (שם, עמ' 1233). מנגנון שנקבע בחוק הנכים לשינוי דרגות נכות – בין עקב שינוי מצב רפואי של הנכה ובין עקב שינוי נורמטיבי בסיווג דרגות נכות, קושר עצמו במישרין לביצוע בדיקות חדשות בנכה הותיק (סעיף 37 לחוק הנכים). ההסדר בנוי כך שמשנקבעה לנכה דרגת נכות, דרגה זו היא שתהווה בסיס לתגמולים שישולמו לו, ודרגה אחרת שונה יכולה להיקבע רק באמצעות בדיקה חוזרת. מכאן, שהשינוי בדרגה ובהיקף התגמולים הנובע ממנה מותנים בעריכת בדיקה חוזרת ויחולו, לפי הענין, רק ממועד זה ולא קודם לכן. מכאן גם משתמע כי נכה שלא נקרא לבדיקה חוזרת על ידי קצין התגמולים או לא ביקש כי תיערך לו בדיקה כזו, יוותר בדרגת נכותו המקורית, גם אם בינתיים חל שינוי במצב בריאותו או שונה הסיווג הנורמטיבי של דרגת נכותו. יוצא מכך, כי אוכלוסיית הנכים שלא נקראה לבדיקות חוזרות לא תיחשף לשינויים בדרגות הנכות, בעוד אלה, שמסיבות כאלה ואחרות, נדרשו לבדיקות, נחשפים לשינוי אפשרי בדרגתם על פי החלטת ועדה רפואית בבדיקה החוזרת. מצב זה יוצר קו של שוני בין נכים שהועמדו לבדיקה חוזרת, החשופים לשינויים בדרגת נכותם המקורית, לבין אלה שלא הועמדו לבדיקה כזו, גם אם בפועל חל שינוי במצב בריאותם או בסיווג נכותם. המצב המתואר עשוי ליצור אי שוויון בקרב אוכלוסיית הנכים הותיקים פנימה, בין אלה שנחשפו לבדיקה חוזרת ודרגת נכותם שונתה עקב כך, לבין אלה שלא נדרשו לבדיקה כזו ונותרו בדרגתם המקורית אף אם, אפשר, ואילו נבדקו בבדיקה חוזרת, דרגתם היתה משתנה. אין תשובה רציונלית – עיונית לדילמה זו, אלא המענה לה נמצא באילוצים מערכתיים – מינהליים. מנגנון העידכון של דרגות נכות של נכים ותיקים אינו יכול להיות שלם ומדוייק כל העת, שכן העידכון לעולם מותנה בבדיקה חוזרת של הנכה ובקביעת ממצאים על פיה. תלותו של העדכון בבדיקות חוזרות פרטניות אינו מאפשר עידכון מלא ושוויוני לגבי כל ציבור הנכים לאורך ציר הזמן. המדובר, אכן, במנגנון עידכון שהוא חלקי מעצם טיבו, אשר חלקיותו נובעת מאילוצים מעשיים, וכך מוכתב הדבר מכח החוק (השווה בג"צ 6396/96 זקין נ' ראש עירית באר שבע, פד"י נג(3) 289, 304-5). אולם קיומו של מנגנון חלקי בלבד לעידכון דרגות נכות על בסיס בדיקות חוזרות של נכים הנדרשים לכך אינו, כשלעצמו, עילה להימנע מהחלה אקטיבית של מעשה חקיקה המשנה סיווג של דרגות נכות על נכים ותיקים אך מן הטעם שהחלתו, הלכה למעשה, נעשית על בסיס פרטני ואינה מביאה להחלה כללית וגורפת של השינוי על כל ציבור הנכים הותיקים כאחד. ##להלן החלטה בנושא התיישנות תביעה נגד לפי חוק שירות הקבע בצבא ההגנה לישראל:## רס"ר X נפל במילוי תפקידו ביום 20.7.04, במוצב צה"ל בצפון. המערערת בע"א 5102/10, X הייתה ידועתו בציבור של X ז"ל, והשניים אף עמדו להינשא זה לזו ביום 21.9.04. סא"ל מור יהודה אלרז נפל במילוי תפקידו ביום 18.2.02, תוך כדי הסתערות על מחבל. המערערת בע"א 5103/10, הייתה ידועתו בציבור של מור ז"ל. שני הנופלים היו חיילים בשירות קבע בצבא ההגנה לישראל. ועדת הערעורים לפי חוק שירות הקבע בצבא ההגנה לישראל (גמלאות) [נוסח משולב], תשמ"ה-1985 (ולהלן: חוק הגמלאות), דחתה את הערעור שהגישה כל אחת מן המערערות על סרובה של הממונה על תשלום גמלאות במחלקת פרט בצה"ל (ולהלן: הממונה) להכיר בזכותן לפי חוק הגמלאות. מכאן הערעורים שלפניי. מאחר ושני הערעורים מעלים שאלה משפטית זהה, אוחד הדיון בהם. העובדות הרלבנטיות X פנתה ביום 30.8.04, כחודש לאחר נפילתו של X ז"ל, לקצין התגמולים, על מנת שיוכרו זכויותיה כידועתו בציבור של X. ביום 13.2.05 דחה קצין התגמולים את התביעה, בטענה כי לא התמלאו התנאים הקבועים בחוק על מנת שתוכר כידועה בציבור. המערערת ערערה על החלטת קצין התגמולים בפני ועדת הערעורים שליד בית משפט השלום, על פי הוראת סעיף 25 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י-1950 (ולהלן: חוק התגמולים). ביום 24.9.08 קיבלה ועדת הערעורים את ערעורה של מור. ביום 6.10.08, כשבועיים לאחר שהתקבל ערעורה הנ"ל, פנתה מור לממונה, בבקשה לקבל את פירוט כל הזכויות המגיעות לה מצה"ל. רק ביום 15.12.08 קיבלה מענה, לפיו זכאותה לקצבת שאירים נקבעת לפי חוק הגמלאות, אולם מאחר שחלפו למעלה משנתיים ממועד נפילתו של X, הרי שעליה להראות כי האיחור בפנייה נבע מנסיבות שלא הייתה לה שליטה עליהן, שאם לא כן - התיישנה הפנייה, כעולה מהוראת סעיף 57 לחוק האמור. טענתה של מור, לפיה המתינה עד לסיום ההליכים להכרתה כידועה בציבור לפי חוק התגמולים נדחתה על ידי הממונה, מן הטעם שזכאותה לפי חוק הגמלאות אינה מותנית בהכרתה כזכאית לפי חוק התגמולים. משכך, עילת תביעתה נולדה ביום נפילתו של X, 20.7.04, ולא ביום בו הוכרה כידועתו בציבור, היינו, 24.9.08. עוד קבעה הממונה, כי ההמתנה לפסק דינה של ועדת הערעורים לפי חוק התגמולים אינה בבחינת סיבה שלמערערת "לא הייתה שליטה עליה". על קביעה זו של הממונה ערערה מור בפני ועדת הערעורים שליד בית משפט השלום. הדיון בוועדה עסק בטענות המשפטיות בלבד, ולא נשמעו ראיות. ביום 10.1.10 קבעה ועדת הערעורים כי לאור לשון החוק אין מנוס מהקביעה כי זכותה של מור להגיש תביעה לפי חוק הגמלאות התיישנה, ולפיכך דחתה את הערעור. X פנתה לקצין התגמולים בתביעה להכיר בה כידועתו בציבור של מור ז"ל רק ביום 16.5.04, למעלה משנתיים לאחר נפילתו, מחמת מצבה הנפשי הקשה. קצין התגמולים דחה את תביעתה ביום 9.2.05, בקובעו כי לא נתמלאו התנאים להכרה בה כידועתו בציבור של מור. על החלטתו הגישה אפרת ערעור לוועדת הערעורים שליד בית משפט השלום, ביום 13.3.05. ביום 20.6.07 קיבלה ועדת הערעורים את ערעורה, וקבעה כי אפרת עמדה בנטל להוכיח כי הייתה ידועתו בציבור של מור. ביום 28.8.07 הגיש קצין התגמולים ערעור על החלטה זו לבית המשפט המחוזי ובמסגרתו ביקש עיכוב ביצוע החלטתה של ועדת הערעורים. ביום 8.9.08 הודיע קצין התגמולים כי הוא חוזר בו מן הערעור. ביום 6.10.08, כחודש לאחר הודעתו הנ"ל של קצין התגמולים, פנתה המערערת לממונה וביקשה לקבל את פירוט זכויותיה המגיעות לה מצה"ל. ביום 15.12.08 השיבה הממונה כפי שהשיבה לX, היינו כי חלה התיישנות על פנייתה לקבלת זכויות מכוח חוק הגמלאות, שכן עילת התביעה לפי חוק הגמלאות נולדה ביום נפילתו של מור ז"ל, היינו ביום 18.2.02, ולא ביום בו הפכה החלטת ועדת הערעורים לפי חוק התגמולים חלוטה, היינו ביום 8.9.08. גם אפרת ערערה בפני ועדת הערעורים שליד בית משפט השלום על קביעה זו, וביום 11.1.10 נדחה ערעורה, מטעמים זהים להחלטה בעניינה של X. החלטת ועדת הערעורים ועדת הערעורים קיבלה את עמדת הממונה, לפיה אין קשר בין הכרה על פי חוק התגמולים, התלויה, בין היתר, בכך שהנפטר מת עקב שירותו הצבאי (תנאי שאינו קיים לצורך זכאות על פי חוק הגמלאות), לבין ההכרה כשאיר על פי חוק הגמלאות. תכלית חוק הגמלאות היא לאפשר תחליף הכנסה לשאיריו של משרת הקבע לאחר מותו, ולפיכך נקבעה הוראת התיישנות קצרה, על מנת שהתביעה תוגש על ידי מי שזקוקים להכנסה סמוך למועד בו נפטר משרת הקבע. מטרת החוק, כך קובעת הוועדה, הינה ליצור ודאות בכל הנוגע לתשלומים שישתלמו על פי החוק. בנוסף קבעה הוועדה, כי הממונה לא הייתה צד להליך שהתנהל בין כל אחת מן המערערות לבין קצין התגמולים. המדובר בשני גופים שונים לחלוטין, הפועלים מכוח חוקים שונים ועל פי סמכויות שונות. כל אחד משני החוקים קובע תנאים שונים לחלוטין לקבלת הזכויות על פיהם, וכן קיימים בהם הסדרים שונים לעניין הדרך להגשת תביעה, ערעור וכו'. מכאן שהמדובר בתביעות שונות לחלוטין ולזכאות לסוג אחר של זכויות המגיעות לתובעים על פי החוקים הללו. עוד הגיעה הוועדה למסקנה, כי אין מתקיים החריג להוראת ההתיישנות הקבועה בסעיף 57, היינו, קיומן של נסיבות שלמבקש הגמלה לא הייתה שליטה עליהן. למערערות הייתה היכולת להגיש תביעה לממונה במועד, הן היו מיוצגות בידי עורכי דין, והא ראיה שהגישו תביעות נגד קצין התגמולים. בכל הנוגע לאפרת, אמצה הוועדה את עמדת הממונה לפיה אין צורך לדון במצבה הנפשי ובטענה כי מצב זה מהווה סיבה להארכת המועד להגשת תביעה, שכן אין חולק כי החל מיום הגשת תביעתה לקצין התגמולים (16.5.04) יכולה הייתה להגיש תביעה גם לממונה, ומשחלפו למעלה משנתיים ממועד זה, הרי שהתביעה התיישנה. משזו הייתה עמדת הממונה בפני הוועדה, אצא מנקודת ההנחה כי עד למועד זה לא יכולה הייתה אפרת להגיש תביעה, ואסיר מן הפרק את פרק הזמן שעד לאותו מועד. הטענות בערעור לטענת המערערות, סעיף 57 לחוק הגמלאות קובע, כי "הזכות להגיש בקשה לגמלה תתיישן בתום שנתיים מיום שנולדה עילתה". פרשנות סבירה ותכליתית של הוראה זו מביאה למסקנה, כי היום בו נולדה העילה אינו בהכרח יום פטירתו של משרת הקבע, וכי ניתן לכלול בתוך ביטוי זה קשת מגוונת של מקרים. לו ביקש המחוקק לצמצם את ההוראה למועד פטירתו של החייל, היה נוקט מילים מפורשות, היינו, הוראת ההתיישנות הייתה קובעת, כי הזכות תתיישן בעבור שנתיים מיום הפטירה. והנה, מאחר שעל מנת שתהיינה זכאיות לתבוע על פי חוק הגמלאות, היה על המערערות לבסס את מעמדן כידועות בציבור של הנופלים, הרי שעד שלא הוכרו ככאלה בהליך שהתנהל מול קצין התגמולים, לא היה ביכולתן לבסס תביעה. מכאן, שאת הביטוי "מיום שנולדה עילת הבקשה לגמלה" יש לפרש כמוסב לא רק על יום פטירתו של משרת הקבע, כי אם גם על היום בו הוכרו המערערות כידועות בציבור של החיילים שנפלו, שהרי קודם לכן לא היה ביכולתן לבסס תביעה. עוד טוענות המערערות, כי לו היו פונות לממונה בתוך תקופת השנתיים מיום נפילתם של בני זוגן, לא יכולות היו לזכות בזכויותיהן על פי חוק הגמלאות, שכן היקף הזכויות לפי חוק זה עשוי להשתנות במקרה שקיימת זכאות גם על פי חוק התגמולים. מכאן, שעילת הבקשה לפי חוק הגמלאות לא התגבשה בטרם הוכרו המערערות כידועות בציבור לפי חוק התגמולים. בנוסף טוענות המערערות, כי בניגוד לזכויותיהם של בני משפחה של חייל שנספה, דוגמת הורים, בני זוג נשואים, יתומים ואחים, להם מוענקות הזכויות על פי החוקים הנדונים באופן אוטומטי, הרי שבכל הנוגע לבני זוג ידועים בציבור של חללי צה"ל, זכותם אינה מתגבשת עם מות בן זוגם, ותחילה עליהם להוכיח את היותם "ידועים בציבור", ועד להכרה במעמדם אין הם נחשבים כבני משפחתו של החייל שנפל ואינם נהנים מן הזכויות המוענקות לבני משפחות שכולות. ואם כך הוא, יש למנות את מרוץ תקופת ההתיישנות למן יום ההכרה ולא מיום נפילת החייל. אשר לעמדת הוועדה, לפיה הממונה לא הייתה צד להליך שהתנהל כנגד קצין התגמולים, טענת המערערות היא כי המדובר באבחנה שאין לה יסוד, שהרי מדובר בבעלי דין זהים, המשתייכים שניהם לרשות אחת, היא מערכת הבטחון, וכי על כן ההליך שהתנהל נגד קצין התגמולים מקים מעשה בית דין נגד הממונה. מנגד טוענת הממונה, כי חוק הגמלאות מהווה הסדר שלם, וכי התנאי לקבלת זכויות על פיו הינו הגשת תביעה. הממונה מוסמכת לקבוע אם הפונה לקבלת גמלה הייתה ידועתו בציבור של החייל שנפל, ואין היא זקוקה לשם כך להליך העשוי להתנהל בפני קצין התגמולים או בערעור על קביעותיו. עוד נטען, כי אין להסיק כל מסקנה פרשנית לעניין תחילת מרוץ ההתיישנות מן העובדה שהיקף הזכויות לפי חוק הגמלאות עשוי להשתנות אם מבקש הגמלה זכאי גם לפי חוק התגמולים, שאם לא כן יופלה לרעה מי שאין חוק התגמולים חל עליו, והוא ידרש להגיש את תביעתו שנתיים מיום פטירת המנוח. דיון והכרעה דין הערעור להתקבל. זה לשונה של הוראת סעיף 57 לחוק הגמלאות: "הזכות להגיש בקשה לגימלה המגיעה לשאיר תתיישן בתום שנתיים מיום שנולדה עילתה. הממונה רשאי להאריך תקופה זו אם האיחור בהגשת הבקשה חל מסיבות שלמבקש לא הייתה שליטה עליהן". התיבה "מיום שנולדה עילתה", טעונה פירוש. צודקות המערערות בטענתן, כי לנוכח העובדה שהמחוקק לא התנסח במילים כמו "מיום פטירת החייל" או בדומה לכך, הרי שהביטוי שנבחר רחב יותר, ועשוי לחול על מועדים נוספים, מלבד יום פטירת החייל, כמועד הקובע לתחילת מרוץ ההתיישנות . סעיף 57 לחוק הגמלאות קבע תקופת התיישנות מקוצרת, שנתיים ימים, מיום היוולד עילת הבקשה. אולם העובדה שהמדובר בהסדר התיישנות מיוחד, אין בה כדי לשלול פנייה לעקרונות הכלליים של דיני ההתיישנות כמקור לפרשנות החיקוק המיוחד, ככל שאלה אינם עומדים בסתירה להוראה הספציפית הנדונה. בית המשפט העליון התייחס לסוגיה זו של מערכת היחסים שבין חוק ההתיישנות הכללי (חוק ההתיישנות, תשי"ח-1958, ולהלן: חוק ההתיישנות) לבין הוראות חקיקה הקובעות תקופת התיישנות מיוחדת. כך, למשל, בר"ע 166/83 בן הלל נ' קצין התגמולים ואח' (פ"ד לח(3), 13), אמר כב' השופט ברק (כתוארו אז) כי- "חוק ההתיישנות מהווה מסגרת כוללת של דינים, הקובעים את עיקרי ההתיישנות, תקופת ההתיישנות, חישוב תקופת ההתיישנות לרבות עילות להארכתה, ודינים נוספים החלים בענייני התיישנות. לעתים מוצא המחוקק לנכון לקבוע, בהוראת חוק ספציפית, הסדר מיוחד לעניין ההתיישנות. במצב דברים זה קמה ועולה השאלה בדבר היחס בין מערכת דיני ההתיישנות הכלליים לבין המערכת הספציפית הזו. פשיטא, שבשאלה המיוחדת, שבה נקבעה הוראה ספציפית - כגון שמועד ההתיישנות אינו זה הקבוע בחוק ההתיישנות - אין תחולה להוראה הכללית, ונוהגים על פי ההוראה הספציפית ... אך מה הדין בדבר שאר ההוראות הקבועות בחוק ההתיישנות? האם אלה ממשיכות לחול, או שמא עם השינוי שנקבע בדין הספציפי שוב אין לו לדין הכללי תחולה? שאלה זו אין ליתן עליה תשובה כוללת, מעבר לקביעה כי הכל תלוי בהיקף התפרסותו של ההסדר המיוחד. כך, למשל, אם כל שנקבע בהסדר המיוחד הוא תקופת התיישנות קצרה יותר, כי אז יש להניח - בהעדר הוראות נוספות בחוק המיוחד - כי שאר ההסדרים הנורמטיביים הקבועים בחוק ההתיישנות, כגן הארכת מועדי ההתיישנות, ממשיכים לחול ..." (שם, פסקה 4). באותה פרשה מצא בית המשפט העליון, כי הוראת סעיף 32א לחוק הנכים (תגמולים ושיקום)[נוסח משולב], תשי"ט-1959 (ולהלן: חוק הנכים), המסדירה את סמכויותיו של קצין התגמולים להאריך את המועד להגשת תביעה על פי אותו חוק הינה בבחינת "משטר נורמטיבי" שבא במקום ההוראות הכלליות שבחוק ההתיישנות, שעניינן הארכת מועדים. על התפישה העקרונית בדבר היחס בין דיני התיישנות הכלליים לבין הוראות התיישנות ספציפיות חזר כב' השופט ברק (כתוארו אז) בד"נ 36/84 טייכנר ואח' נ' אייר פרנס, נתיבי אוויר צרפתיים (פ"ד מא(1), 589). אמנם, באותה פרשה היה כב' השופט ברק בדעת מיעוט, אולם פסק הדין מעלה, כי שופטי הרוב לא חלקו על עמדתו היסודית, כי אם על דרך יישומה למקרה הנדון (וראו לעניין זה גם ע"א 1254/99 אבידור המאירי נ' הכשרת הישוב-חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נד(2), 535; ע"א 2206/08 סיגמן נ' חב' דובק בע"מ, תקדין). בענייננו, קובע חוק הגמלאות הוראת התיישנות מקוצרת (שנתיים תחת שבע שנים), ואף קובע כי הממונה רשאי להאריכה אם האיחור בהגשת הבקשה כרוך בנסיבות שלמבקש לא הייתה שליטה עליהן. אם כך, ברור הוא כי ההסדר הספציפי לעניין משך תקופת ההתיישנות גובר על ההסדר הקבוע בחוק הכללי. השאלה האם סמכות ההארכה של הממונה הינה בבחינת "משטר נורמטיבי" ממצה, דוגמת זה שנקבע בהוראת סעיף 32א לחוק הנכים אינה טעונה הכרעה בעניין שלפנינו, שכן השאלה העומדת להכרעה הינה, האם חלפה תקופת ההתיישנות, וביתר פירוט- מה משמעות הביטוי "מיום שנולדה עילתה". היינו, האם פשר הביטוי יום פטירת החייל, כפי שקבעה הוועדה, בצדדה בעמדת הממונה, או שמא יש לשאוב את הפרשנות לביטוי מדיני ההתיישנות הכלליים. סעיף 5 לחוק ההתיישנות קובע, כי התקופה בה מתיישנת תביעה שלא הוגשה עליה תובענה, בשאינו מקרקעין, הינה שבע שנים. הפסיקה פרשה סעיף זה כך: "במצב רגיל, מועד תחילת מירוץ ההתיישנות על פי חוק ההתיישנות חל ביום שבו נתגבשו מלוא העובדות החיוניות לצורך עילת התביעה, וכאשר מוקנה בידו של התובע כוח תביעה מהותי המאפשר לו, הלכה למעשה, לפנות לבית המשפט, להגיש את תביעתו, ולזכות בסעד" (ע"א 2206/08 הנ"ל). נראה בעיני, כי אין כל סיבה לקבוע, שתפישה זו אינה חלה על הוראת סעיף 57 לחוק הגמלאות. נזכיר לעצמנו, כי כלל הפרשנות בענייני התיישנות הוא, שיש לפרש בצמצום הוראות המגבילות את כוחו של בעל דין לקבל סעד מהותי (ע"א 611/77 שיוביץ נ' רחמן, פ"ד לב(2), 70). לכך יש להוסיף את תכליתו של חוק הגמלאות, שהיא תכלית סוציאלית, הבאה להיטיב עם שאיריו של חייל שנפטר. הביטוי "מיום שנולדה עילתה" הינו ביטוי רחב יותר מן האמירה "יום פטירת החייל", והוא מקפל בחובו מצבים נוספים העשויים להוות מועד תחילת מרוץ ההתיישנות . כל אלה מביאים, לטעמי, למסקנה, כי הפרשנות הראויה לביטוי זה היא אותה פרשנות הנלמדת מדיני ההתיישנות הכלליים, שכן אין בהוראת חוק הגמלאות הנ"ל כדי להסיק אחרת, וזאת לנוכח השיקולים המפורטים לעיל. הנה כי כן, מועד תחילת מרוץ ההתיישנות , המועד בו נולדה עילת התביעה, הינו המועד בו הוקנה בידו של התובע "כוח התביעה המהותי". בדרך כלל, אכן יהיה זה המועד בו נפטר החייל, שכן פשיטא שדבר מותו הופך את שאיריו, באופן אוטומטי, לבעלי "כוח תביעה מהותי". שונה הדבר לגבי המערערות, שמעמדן היה כשל ידועות בציבור של אותם חיילים שנפלו. המערערות פנו לקצין התגמולים, קרי לאורגן מוסמך של מערכת הבטחון, והלה הודיע להן את עמדתו, כי לא הצליחו להוכיח בפניו כי אכן היו ידועות בציבור. משכך, לא היה בידיהן, אותה עת, "כוח תביעה מהותי". רק משזכו בערעורן על החלטת קצין התגמולים והוכר מעמדן כידועות בציבור, יכולות היו לממש את זכותן, הן לפי חוק התגמולים והן לפי חוק הגמלאות. זה המקום להידרש לטענת הממונה, לפיה הפנייה אליה לחוד והפנייה לקצין התגמולים לחוד. איני יכולה לקבל עמדה זו. העובדה כי המדובר בשני בעלי תפקידים שונים במערכת הבטחון, השואבים את סמכויותיהם מחיקוקים שונים, המקנים זכויות שונות לזכאים על פיהם, אינה רלבנטית לדיון שלפנינו. השאלה היחידה שהייתה נתונה במחלוקת היא שאלה עובדתית, היינו האם כל אחת מן המערערות הוכיחה את היותה ידועה בציבור של החייל שנפל. המערערות פנו, כל אחת בתורה, לגורם מוסמך במערכת הבטחון. אותו גורם סבר, כי כל אחת מהן לא בססה בראיות מספיקות את מעמדה, והיה עליהן לפנות לערכאות כדי לזכות בהכרה זו. עד שלא זכו בהכרה, לא היה בידיהן "כוח תביעה מהותי", שכן המדינה, באמצעות אחד מן האורגנים המוסמכים שלה, לא הכירה במעמדן. עילתן נולדה רק באותו יום בו הפך מעמדן כידועות בציבור חלוט. העובדה שהממונה לא הייתה צד להליכים אלה אין בה כדי להעלות או להוריד. מדינת ישראל הייתה צד להליכים הללו, והאורגן הספציפי שהיה המשיב, קצין התגמולים, משתייך לאותה מערכת אליה משתייכת הממונה, גם אם מן הבחינה המנהלית הוא משתייך למשרד הבטחון בעוד שהממונה היא קצינת צה"ל. שני הגופים משתייכים למערכת הבטחון, עוסקים בתחומים משיקים ולא פעם באותה אוכלוסיה ממש, והמקרה שלפנינו יוכיח. משהודיע אורגן מוסמך של מערכת הבטחון למערערות כי אין בידו להכיר במעמדן כידועות בציבור, רשאיות היו לצאת מן ההנחה כי זו עמדתה של מערכת הבטחון על כל שלוחותיה הרלבנטיות, ומשכך, הנחתן כי עד שלא תוכרנה כידועות בציבור לא יהיה בידיהן "כוח תביעה מהותי", ובמילים אחרות, עד להכרה זו לא "תיוולד עילתן", הינה הנחה משפטית נכונה וסבירה. על מצב דברים זה ניתן להביט גם מן הכיוון ההפוך. לו נדחה ערעורן של התובעות בכל הנוגע לסרובו של קצין התגמולים להכיר בהן כידועות בציבור, הייתה הממונה טוענת כלפיהן, ובצדק, כי הן מושתקות מלטעון אחרת בפניה, על אף שהיא לא הייתה צד להליך, כפי שהיא עצמה הייתה מושתקת מלטעון כלפיהן בניגוד לממצא של ועדת הערעורים בהליך נגד קצין התגמולים, לו הייתה תביעתן נדונה על ידה לגופו של עניין (ראו ע"א 9551/04 אספן בניה ופיתוח בע"מ נ' מדינת ישראל, תקדין). מכאן, שיש לראות את ההליך נגד קצין התגמולים כהליך, שנועד לברר את מעמדן של התובעות כידועות בציבור על פי כל חקיקה, המסדירה את זכויותיהן כבנות זוג של חללי צה"ל, והמטילה על מערכת הבטחון את חובת הטיפול בהן. ומכאן מסקנה נוספת, כי עד שלא הוכר מעמדן והפך חלוט, לא נולדה עילת התביעה כלפי הממונה, שכן מדינת ישראל כפרה בעילתן בטענה כי לא היו ידועות בציבור של אותם חללים. לפיכך, לשוני בזכויות ובסמכויות שבשני החיקוקים הנדונים אין כל משמעות לעניין הנדון. זאת ועוד. גם משיקולים של מדיניות משפטית התוצאה אליה הגיעה ועדת הערעורים אינה רצויה. משמעותה הינה ריבוי הליכים בסוגיה עובדתית זהה, שהרי אין חולק כי משמעות המונח "ידועה בציבור" זהה בשני החיקוקים הרלבנטיים. קבלת עמדת הממונה פירושה, כי על ידועה בציבור של חייל שנפל במילוי תפקידו, להתדיין על אותה מערכת עובדות הן בפני קצין התגמולים והן בפני הממונה על הגמלאות, לעמוד בפני האפשרות כי תווצרנה סתירות בין הכרעותיהם של שני גופים אלה, המשתייכים שניהם לאותה מערכת, ולהגיש ערעורים לוועדות ערעורים שונות, היה ושני הגופים המינהליים הללו ידחו את התביעה להכרה כידועה בציבור, וגם הפעם להסתכן בכך שתתקבלנה שתי הכרעות סותרות. מכל הטעמים הללו מתקבלים הערעורים. המשיבה תשלם לכל אחת מן המערערות הוצאות ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 10,000 ₪. צבאצה"לנכי צה"לקצין התגמולים