עתירה המכוונת כנגד מכרז לאיתור דיור עבור רשות המיסים בעיר נצרת מיום 4.11.10, הידוע כמכרז מס' 2010 - 20 / כ -4 (להלן: "המכרז" ). במסגרת העתירה, מבוקש ליתן צו המורה למשיב 1 (להלן: "מינהל הדיור") לתקן את תנאי המכרז, כך שחלף תנאי הסף הקובע כי על הנכס המוצע להימצא בשטח השיפוט העירוני של העיר נצרת (להלן: "תנאי הסף"), ייקבע תנאי חדש לפיו על הנכס המוצע למכרז להימצא בשטח השיפוט העירוני של נצרת או נצרת עילית.(או ברדיוס של 10-15 ק"מ מהם) א. פתח דבר: 1. העותרת 1, חברת נ.ע. מעלות שער העיר בע"מ, הינה חברה פרטית העוסקת בייזום פרויקטים בתחום הנדל"ן. 2. העותרת 2, החברה לפיתוח נצרת עילית בע"מ, הינה חברה פרטית הנשלטת בידי עיריית נצרת עילית ומשמשת כזרוע הביצועית של העירייה לקידום וביצוע פרוייקטים כלכליים שונים ברחבי העיר (העותרות 1 ו- 2 תיקראנה להלן: "העותרות"). 3. המשיבה 1, מדינת ישראל/משרד האוצר- החשב הכללי/מינהל נכסי הדיור הממשלתי. 4. המשיבים 3 ו- 4 הם תושבי העיר נצרת ויחד עם שותפיהם הינם בעליה של המשיבה 2 . למען הפשטות נכנה את המשיבים 2-4 שותפות עפיפי את עואד (להלן: "שותפות עפיפי את עואד"). שותפות עפיפי את עואד הציעה הצעתה במכרז נשוא העתירה. 5. המשיבה 5, חברת בני חוסני זועבי, הינה חברה בע"מ (להלן: "חברת בני חוסני זועבי"), אשר הציעה הצעתה במכרז נשוא העתירה. 6. המשיבה 6 הינה רשות מקומית נצרת, אשר אל תחום שיפוטה מתייחס תנאי המיקום במכרז (להלן: "עיריית נצרת"). 7. המשיבה 7 הינה רשות מקומית נצרת עילית (להלן: "עיריית נצרת עילית"), בעלת מניות בחברת העותרת 2. 8. ביום 4.11.10 פרסם משרד האוצר-החשב הכללי את מכרז מס' 2010 - 20 / כ -4 לשם קבלת הצעות לשכור דיור בשטח ברוטו של 3,285 מ"ר (להלן:"המושכר") בשטח השיפוט העירוני של העיר נצרת. המכרז נועד לאיתור שטח משרדים למשרדי פקיד שומה נצרת ומשרד מיסוי מקרקעין נצרת. 9. בפרק 1 לחוברת המכרז - מבוא ותיאור כללי של המכרז, סעיף 1.2 נקבע, בין היתר, כך: "המזמין מעוניין לשכור דיור בשטח ברוטו של 3,285 מ"ר שימצא בשטח השיפוט העירוני של נצרת". 10. בפרק 3: תנאים מקודמים (תנאי סף) נקבע, בין היתר, כמפורט: להלן תנאים מוקדמים (תנאי סף) הנדרשים מן המציע במכרז, אי-מילוי סעיף אחד או יותר מהסעיפים הבאים יכול לגרום לפסילת הצעת מציע למכרז; 3.1 על הדיור המוצע לעמוד בדרישות הבאות: 3.1.1 . שימצא בשטח השיפוט העירוני של נצרת. 3.1.2 . שימצא באזור ובסביבה ההולמים את צרכי המזמין ומתאימים לייעוד הנדרש. 11. מועד אחרון להגשת הצעות למכרז נקבע ליום 1.12.2010. 12. ביום 29.11.10 הגישו העותרות עתירתן זו, בצירוף בקשה למתן צו ביניים וצו ארעי במעמד צד אחד. הן העתירה והן הבקשה מכוונות כנגד תנאי הסף, הקובע כי על המושכר להימצא בשטח השיפוט העירוני של נצרת, תנאי אשר לטענת העותרות, הינו בלתי סביר באופן קיצוני ופוגע בעיקרון השיוויון. 13. ביום 30.11.10 נעתרתי לבקשת העותרות לעניין צו הביניים והוריתי על מתן צו ארעי, לפיו יידחה המועד האחרון להגשת הצעות המכרז עד להחלטה מוסמכת אחרת. 14. לאחר הגשת העתירה ומתן צו הביניים, צורפו לעתירה במועדים שונים, המשיבים 2 -7, לגביהם קבעתי כי צירופם דרוש בהיותם בגדר צד העלול להיפגע מתוצאת העתירה. ב. טיעוני הצדדים: עיקר טענות העותרות: העותרות מבקשות, כאמור, מבית המשפט לתקן את תנאי המכרז, באופן שיאפשר להן להשתתף בו. על פי הנטען בכתב העתירה, תנאי הסף לפיו על המושכר להימצא בשטח השיפוט העירוני של נצרת הינו בלתי סביר באופן קיצוני ופוגע אנושות בעיקרון השוויון. על כן, עומד הוא בסתירה לעקרונות המינהל הציבורי ודיני המכרזים ומהווה פגם מהותי ודינו לביטול. ראשית, טוענות העותרות לעניין מטרת המכרז. לדידן, מטרת המכרז הינה איתור מושכר אשר ישרת יחידות מחוזיות ולא מוניציפאליות לעיר נצרת בלבד. לפיכך, אין טעם למנוע מבעלי נכסים מתאימים בנצרת עילית להגיש הצעות אשר ישמשו את רשות המסים וזאת בייחוד לאור הימצאותם של משרדי ממשלה אחרים, בדמות יחידת המע"מ וקריית הממשלה, בנצרת עילית. שנית, טוענות העותרות, להעדר שיקולים עניינים בבחירת תנאי הסף. להבנתן, אין כל שיקול ענייני הקשור במטרת המכרז אשר יכול להצדיק הגבלת השטחים לתחום המוניציפלי של העיר נצרת והדרתם של שטחים המצויים בתחום המוניציפאלי של נצרת עילית, כאשר עסקינן במשרדים ממשלתיים מחוזיים. שלישית, מעלות העותרות טענות בדבר כשירותו של המכרז. לעותרות חשד ממשי, כי כל מטרת תנאי הסף הינה ניסיון "תפירת מכרז" לגורם ספציפי, אשר בונה כיום בניין משרדים בנצרת ואשר ככל הנראה בידיו הנכס המתאים היחידי לתנאי המכרז בנצרת. מכאן, לא זו בלבד שמדובר בתנאי פסול ובלתי ענייני, כי אם בתנאי שכל מטרתו לאפשר מראש למציע מסוים וידוע לזכות במכרז. לבסוף טוענות העותרות, כי בכל האמור יש פגיעה בחופש העיסוק, בניגוד לקבוע בחוק יסוד: חופש העיסוק, ופגיעה בקניינו של אדם בניגוד לקבוע בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עיקר טענות המשיבות: טענות מינהל הדיור: בראשית טענותיו, מציין מינהל הדיור כי תנאי הסף לעניין מיקום המושכר הינו נגזרת של מדיניות הממשלה שלא להעתיק משרדים קיימים מהעיר נצרת לעיר נצרת עילית ולהיפך. לטענת המינהל, המכרז נועד לאיתור שטח משרדים למשרדי פקיד שומה נצרת ומשרד מיסוי מקרקעין נצרת, המצויים כיום בתחום העיר נצרת ברחוב פאולוס השישי מס' 1. היות ומשרדי פקיד השומה ומיסוי מקרקעין שוכנים כיום בעיר נצרת, ובהתאם למדיניות שנקבעה בעניין, הדרישה במכרז הינה כי המושכר המיועד יהיה בתחום העיר נצרת. לעניין מדיניות הממשלה באשר למיקום משרדים בערים נצרת ונצרת עילית, מפנה מינהל הדיור להחלטת ממשלה מספר 905 (ערב/12) (להלן: "החלטת הממשלה"), מיום 29.10.2001, בה הוחלט כמפורט: " העיר נצרת משמשת עיר חשובה ביותר לאוכלוסיה הערבית המרכזת בתוכה ציבור גדול העוסק במתן שירותים, במסחר ובעסקים. אשר על כן יש צורך במציאת פתרונות לדו-קיום ושגשוג לנצרת ולנצרת עילית. השר סאלח טריף מודיע כי יפעל לשיתוף פעולה בין שתי הערים מתוך רגישות לצרכי העיר נצרת והעיר נצרת עילית גם יחד" (מקום בו לא נאמר אחרת - ההדגשות לעיל ולהלן - שלי - י.כ.). בעקבות החלטה זו התקיים דיון בראשות השר טריף ובהשתתפות מנהל מינהל הדיור דאז, מר גבי שוחט (להלן: "גבי שוחט"). בדיון זה, גובשה מדיניות לפיה ישמר "סטטוס קוו" בנוגע לשכירת דיור על ידי מינהל הדיור בערים נצרת ונצרת עילית, באופן שבו משרד הנמצא בתחום השיפוט של העיר נצרת לא יעבור לנצרת עילית אלא מטעמים חריגים (להלן: "מדיניות הסטטוס קוו"). בהתאם למדיניות ה"סטטוס קוו", במכרזים אשר פורסמו מאז גיבוש המדיניות האמורה לצורך איתור דיור למשרדי הממשלה השוכנים בעיר נצרת, קבע מינהל הדיור תנאי סף לפיו הדיור המוצע יהא בתחום העיר נצרת. מנתונים שמסר משרד האוצר-החשב הכללי נמצא, כי נכון להיום שוכר מינהל הדיור לצורך משרדי הממשלה בעיר נצרת, משרדים בהיקף של 13,546 מ"ר, לעומת 40,923 מ"ר של משרדי ממשלה אשר הוא שוכר בעיר נצרת עילית, משמע למעלה מפי שלושה מהיקף הנכסים בעיר נצרת. מעבר לטיעונים העובדתיים, מציג מינהל הדיור טיעונים משפטיים, לפיהם קביעת תנאים במכרז, לרבות תנאי סף, היא פררוגטיבה של בעל המכרז בהתאם לשיקול דעתו, כאשר סבירותו של תנאי הסף נבחנת ביחס להתאמתו לתכלית הציבורית שאותה נועד המכרז להשיג. לפיכך, מדיניות מינהל הדיור המיישמת את החלטת הממשלה הינה סבירה ואינה פוגעת בעיקרון השיוויון או בדיני המשפט המינהלי או דיני המכרזים. לעניין טענות העותרות בדבר "תפירת מכרז" משיב מינהל הדיור, כי מדובר בטענות המועלות בעלמא ללא מתן פרטים והן משוללות כל יסוד. טענות שותפות עפיפי את עואד: נטען, עתירה זו הפכה תיאורטית שעה שהמועד האחרון להגשת הצעות למכרז ביום 1.12.10 חלף בטרם נכנס צו המניעה לתוקף, ובשל כך יש לדחותה. לטענתה, ביום 30.11.10 הוציא ביהמ"ש תחת ידו צו מניעה הקובע, בין היתר, כך - " המועד האחרון להגשת הצעות המכרז הידוע כ -20 - 20101 /כ-4 אשר פורסם ביום 4.11.10 ידחה וזאת עד להחלטה מוסמכת אחרת " . " במסגרת הנתון בפני מותנה הצו בהפקדת ערובה כספית כדי סך של 25,000 ₪ במזומן או ערבות בנקאית צמודה בסך זהה" . על מנת לעכב את המועד האחרון להגשת הצעות למכרז היה על העותרות להפקיד את הערובה הכספית לפני המועד שנקבע במכרז לסגירתו. בדיון מיום 15.2.2011 הוצגה בפני ביהמ"ש הערבות הבנקאית, מהעתק הערבות עולה כי הופקדה ביום 5.12.2010, דהיינו אחרי המועד האחרון להגשת הצעות וסגירת המכרז. לפיכך, המועד האחרון להגשת הצעות למכרז חלף בטרם נכנס צו המניעה לתוקף, על כן הפכה עתירת העותרות לתיאורטית. עוד נטען, אין כל פגם או חוסר סבירות במכרז שפורסם, החלטת מינהל הדיור כרשות ציבורית הינה החלטה סבירה שנועדה להשגת תכלית ראויה. את טענתה זו מבססת שותפות עפיפי את עואד על תקנה 6 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 (להלן: "תקנות המכרזים"), אשר מקנה למזמין את הזכות לקבוע הגבלה לגבי מקום הנכס המבוקש, לפיכך ביהמ"ש מתבקש שלא להתערב בהחלטה זו של מינהל הדיור שנעשתה משיקולים עניינים אשר לא חרגו ממתחם הסבירות ובהתאם לדין. שותפות עפיפי את עואד מציגה נתון, לפיו משרד האוצר נוהג לפרסם מכרזים בהם מגבלה על התחום הגיאוגרפי של הנכס המבוקש. כך למשל, עשה משרד האוצר במכרז מס' 2010 - 3 / כ- 4 ( המכרז צורף לכתב התגובה) בו הזמין הצעות לדיור עבור לשכת ההוצאה לפועל והגביל את התחום הגיאוגרפי של הדיור המבוקש לתחום השיפוט של העיר נצרת עילית. לבסוף נטען, כי והיה ובית המשפט יחליט לקבל את העתירה ובכך יאפשר למציעים נוספים להציע הצעות, הרי שבנסיבות אלה יש לבטל את המכרז ולפרסמו מחדש. נטען, האפשרות שמציעים אחרים, מערים אחרות, יוכלו להשתתף במכרז יש בה כדי להשפיע על הצעת המשיבים שכבר הוגשה למכרז, ועל כן יש ליתן גם להם (לשותפות עפיפי את עואד) וליתר המציעים שכבר הגישו הצעות את האפשרות לשקול ולתקן הצעותיהם. טענות חברת בני חוסני זועבי: נטען לשיהוי מצד העותרות בהגשת העתירה. לטענת חברת בני חוסני זועבי, העותרות ידעו בפועל על קיומו של המכרז סמוך לפרסומו (ולראיה, מכתב ששיגר חבר מועצת העיר נצרת עילית (שהינה בעלת מניות בעותרת 2), מר זאב הרטמן, למשרד האוצר מיום 10.11.2010, בו טוען חבר המועצה כנגד כשרותו של תנאי הסף במכרז), ולמרות זאת ישבו העותרות בחיבוק ידיים ובחוסר תום לב וזאת עד לרגע האחרון (יום לפני סגירת המכרז) ללא כל נימוק המצדיק שיהוי זה. עוד נטען, משרד מיסוי המקרקעין נמצא בעיר נצרת מאז קום המדינה והמשך קיומו בעיר נצרת הוא דבר טבעי והגיוני, בעוד שהעתקת מיקומו הינה בגדר שינוי המצב הקיים. שיקול הדעת של הרשות להותיר משרדיה בעיר מסוימת ולא להעתיקם לעיר אחרת איננו עניין שפיט ואינו נתון להתערבות ביהמ"ש. לעניין טענת חוסר השיוויון במכרז לו טוענות העותרות, משיבה חברת בני חוסני זועבי כי אין מדובר בפגיעה בעקרון השוויון של העותרות, כי אם בניסיון מצד העותרות לרוקן עיר מרכזית מכל מוסדות המדינה, דבר המהווה פגיעה בפרנסת תושבי העיר נצרת. טענות עיריית נצרת: עיריית נצרת מחלקת טענותיה לשניים: טענה ראשונה מתייחסת להתערבות ביהמ"ש בהחלטת מפרסם המכרז; טענה שנייה מתייחסת לעובדה, כי תנאי סף של "מיקום" כפי שקיים במכרז דנן, קיים גם במכרזים קודמים שפרסם מינהל הדיור. טענתה הראשונה של עיריית נצרת נסמכת על ההלכה, לפיה "לשם פסילתו של שיקול דעת מינהלי נדרש חוסר סבירות קיצוני". לשיטתה, החלטת מינהל הדיור לקבוע תנאי סף כדוגמת תיחום טריטוריאלי נועדה למנוע החרפה של מצב עובדתי קיים, לפיו שטחי הדיור הממשלתי בנצרת הוא פחות משליש מזה הקיים בנצרת עילית. המצב הקיים מבחינת היקפי הדיור הממשלתי בשתי הערים הינו מצב בלתי סביר המחייב תיקון, החלטת הממשלה המוזכרת בתשובת המדינה הינה המעט שניתן לעשות בנסיון להביא לתיקונו. מוסיפה עיריית נצרת וטוענת, ככל שישנם אפליה או חוסר שוויון בהחלטת מפרסם המכרז לקבוע תנאי "מקום", הרי שמדובר באפליה או העדפה מתקנת, אשר אינה פסולה אלא מתחייבת. טיעון נוסף לו טוענת עיריית נצרת הינו, המשמעות והחשיבות הכלכלית והמעמדית שיש בהימצאותם של משרדי ממשלה מחוזיים בתחום שיפוט רשות מקומית כלשהי, דבר המהווה מוקד המושך תושבי המחוז אל האזור. לטענת עיריית נצרת, אין זה חריג כי מפרסם המכרז קובע מראש את מיקומו של הדיור אשר הוא מבקש. כך למשל, פירסם מינהל הדיור שני מכרזים לשכירת דיור עבור רשות האכיפה, תנאי מקדמי באותם מכרזים היה כי הדיור יימצא בתחום שיפוט מסויים (המכרז הראשון בתחום שיפוט הערים כפ"ס או רעננה, והשני בתחום עיריית נצרת עילית). לטענתה, הגדילה ועשתה העותרת 1 כאשר השתתפה במכרז בנצרת עילית. ללמדך, כי אין היא סבורה שתנאי המיקום הוא בלתי סביר. טענות עיריית נצרת עילית : עיריית נצרת עילית מצטרפת בכתב תשובתה לכל האמור בעתירה ומבקשת להורות על תיקון תנאי המכרז באופן שיאפשרו למקם את הנכס המבוקש בתחום השיפוט שלה ו/או של עירית נצרת ו/או כל רשות מקומית אחרת ברדיוס של 10-15 ק"מ. לטענתה, מדובר בתנאי סף בלתי סביר באופן קיצוני, בלתי ענייני הפוגע אנושות בעקרון השוויון ובזכות לתחרות הוגנת. מוסיפה עיריית נצרת עילית וטוענת לדבר היותה עיר מחוז אשר כל משרדי הממשלה מתרכזים בה, קיומו של תנאי מגביל כגון זה שלפנינו מונע את מגמת התפתחותה של עיריית נצרת עילית, זאת ללא כל הסבר או הצדקה. לעניין הטענות בדבר חוסר שיוויון והצורך ב"אפליה מתקנת" שהעלו המשיבות, טוענת עיריית נצרת עילית כי אלה נטענו באופן סתמי וכללי, ללא כל פירוט ומבלי שנתמכו בראיות כלשהן. עוד נטען, לא הוצג כל טעם ענייני המונע מבעלי נכסים מתאימים בתחום שיפוטה שלה כמו גם של כל רשות אחרת ברדיוס של 10-15 ק"מ להתמודד במכרז. ג. השלמות טיעון : ביום 24.3.11 ניתנה החלטתי, לפיה על הצדדים להשלים טיעוניהם כדי מתן פסק דין. במסגרת הליך השלמת הטיעון, הוגשה בקשה מטעם העותרות המופנית כנגד מינהל הדיור ובה מתבקש מינהל הדיור להמציא לבית המשפט ולבעלי הדין האחרים את המסמך הכולל את "מדיניות הסטטוס קוו" (ראו: בקשה מיום 29.5.11). בתגובתו לבקשה מיום 9.6.11, ציין מינהל הדיור כי לא נמצא מסמך המעיד על פגישתם של השר טריף ושל מר גבי שוחט במסגרתה נקבעה מדיניות ה"סטטוס קוו", יחד עם זאת ציין, כי תצהירו של מר גבי שוחט צורף להשלמת הטיעון מטעמו וכי הצהרתו מהווה את הראיה למדיניות האמורה. לאור הצהרת המינהל, כי המסמך נשוא הדיון אינו בידו, העלו העותרות את הטענות הבאות: א. לדידן, עיון בהחלטת הממשלה מגלה כי אין זכר למדיניות הנטענת, קל וחומר שאין החלטה לפיה במכרזי המדינה יישמר המצב הקיים לגבי מיקום משרדי ממשלה בערים נצרת ונצרת עילית. ב. הסתמכות על תצהירו של מר גבי שוחט הינה פסולה, היות ולתצהיר אין ערך ראייתי משום שמבקש להיסמך על זכרונו בלבד, לגבי ישיבה אחת שהתקיימה לפני למעלה מעשר שנים. ג. לטענת העותרות, בהתאם לחוק חובת המכרזים, ה'תשנ"ב-1992, רשאית הממשלה להחליט על מתן עדיפות להתקשרות משרדי הממשלה ביחס לאזורי עדיפות לאומית, אך זאת רק על פי תקנות שיתקין שר האוצר, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט. היות והשר טריף לא כיהן בשום שלב כשר האוצר, לא הוקנתה לו כל סמכות להתקין תקנות המקנות עדיפות במכרזים. ד. ככל שמינהל הדיור מבקש לייחס להחלטת הממשלה או למדיניות הססטוס קוו תוקף של תקנה, הרי תנאי לתוקפה של תקנה הוא פרסומה ברשומות, דבר שלא נעשה במקרה דנן. מדיניות מנהלית זאת, מבקשת ליצור "העדפה מתקנת" אשר ביסודה פגיעה בשוויון ופגיעה בחופש העיסוק. לגבי מדיניות כזאת, ההלכה היא כי תנאי להחלתה הינו פרסומה. לאור כל האמור, טוענות העותרות כי יש באי פרסום המדיניות פגם חמור ויסודי אשר מחייב להצהיר על בטלות מדיניות זו. בתגובתו המשלימה להשלמת הטיעון מיום 9.6.11, העלה מינהל הדיור את הטענות הבאות, כמפורט: א. לעניין טענות העותרות בדבר תצהירו של מר גבי שוחט, טענות אלה חורגות מהנטען בבקשה להשלמת טיעון וכבר מטעם זה דינן לדחיה. בנוסף, לו סברו העותרות כי תצהירו של מר שוחט אינו מבוסס, הרי שצריכות היו לחקור את מר שוחט על תצהירו. ב. לעניין טענות העותרות בדבר סמכות השר להתקין תקנות בנוגע לאזורי עדיפות לאומית, משיב מינהל הדיור כי אין מדובר בקביעת אזורי עדיפות לאומית, אלא בחובה לפעול להגשמת השוויון בדרך של העדפה מתקנת גם ללא הסמכה מפורשת בחוק. באשר לחובה לפעול מפנה מינהל הדיור לבג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, עמ' 648) ממנו עולה לטענתו, כי ישנה חובה לפעול להגשמת עקרון השוויון בדרך של העדפה מתקנת (באותו מקרה, בדרך של ייצוג הולם לנשים), גם כאשר אין חובה מפורשת בחוק. לעניין היות המדיניות הנחיה מינהלית המחייבת פרסום, טוען מינהל הדיור כי השאלה בדבר מיקום משרדי הממשלה היא שאלת מדיניות, הקודמת לעריכת המכרז. בקביעת מדיניות הממשלה באשר למיקום משרדי הממשלה, רשאית המדינה לבחון את מכלול שיקולי המדיניות הרלוונטיים, ובכלל זה את עקרון השוויון בצורה רחבה, בחינה כזו מאפשרת החלטת מדיניות שמגמתה לחזק את החלש (העדפה מתקנת) אף ללא הסמכה מפורשת בחקיקה. ג. לעניין הפגיעה בעיקרון השוויון טוען מינהל הדיור, כי קביעת תנאי הסף נובע מהחלטת המדיניות ותואם אותה, ומכאן שאינו פוגע בעקרון השוויון בנסיבות העניין. ד. מדיניות "הסטטוס קוו" מיושמת הלכה למעשה במספר מכרזים, כך למשל מביא כדוגמא מינהל הדיור את המכרזים שנערכו בעיר נצרת לאיתור דיור עבור משרד הרווחה ושירות התעסוקה, שם לא תקפו את תנאי הסף בנוגע למיקומם של המשרדים. ה. לעניין סבירות ההחלטה, חוזר מינהל הדיור על טיעוניו בכתב התגובה לעתירה ומוסיף, כי סבירותו של תנאי סף נבחנת ביחס להתאמתו לתכלית הציבורית שאותה נועד המכרז להשיג. היות ותנאי הסף נועד למנוע החלשתה של העיר נצרת, מאפשר עיקרון השוויון לנקוט בהעדפה מתקנת, מקום שישנו פער בין קבוצות וישנה קבוצה חלשה יותר. לטענת מינהל הדיור, ההלכה הפסוקה מאפשרת לחזק את החלש ללא הסמכה מפורשת בחקיקה וזאת על-ידי שימור המצב הקיים. ו. לטענת העותרות בדבר חובת פרסום מדיניות ה"סטטוס קוו" משיב מינהל הדיור, כי המדיניות אשר נקבעה אינה תקנה בת פועל תחיקתי, אשר נדרש לפרסמה ברשומות, זאת גם מאחר שלא נקבעה מכוח חקיקה ראשית המסמיכה לחוקק חקיקת משנה. במקרה שלפנינו טוען מינהל הדיור, כי המדיניות הינה תולדה של החלטה ספציפית, הנוגעת למספר יחידות מוגבל, שזהותן היתה ידועה כבר במועד מתן ההחלטה בהיותן ממוקמות בערים נצרת ונצרת עילית. כיוון שכך, אין כל חובה לפרסמה. לחילופי חילופין, הגם ומדיניות "הסטטוס קוו" לא פורסמה בנסיבות העניין, הרי בהתחשב בהלכת הבטלות היחסית, גם אם נפל פגם באופן פרסומה של המדיניות, הרי שאין מקום לבטלה, ויש מקום להותירה על כנה. ד. דיון והכרעה: ראשון, רואה אני חובה לציין, כי התנהלות המשיבה 1 לצורך העניין כאן, אינה תקינה. ללא קשר לתוצאה להלן, לא יעלה על הדעת כי מדיניות הנוגעת לציבור רב כל כך תתנהל בדרך קלוקלת כפי כאן, ללא שקיפות או פרסום כהלכתם ובעיקר באשר לנגזר לתנאי הסף ולמדיניות שנגזרה מתנאי סף זה (מדיניות הרשות ע"י שָר) וכפי כאן, בסופו של יום, ייווצר מצב לטענות להכא ולהתם. אין לקבל זאת בחברה מודרנית דמוקרטית ומתוקנת, זאת אף בטרם נגיעתי במהלך ככזה. טרם בחינת מגוון הטענות שהעלו הצדדים ראיתי לנכון לציין כפי הצריך כאן לאור המחלוקות, גם אם בקצרה, מספר מושכלות יסוד בביקורת השיפוטית על החלטות מינהליות כגון דא. 1. שלטון החוק: שלטון החוק מחייב כל רשות מינהלית למלא תפקידה, ראשית בתוך המסגרת שנקבעה על ידי החוק ושנית, בהתאם לערכי היסוד של שיטת המשפט, כגון כבוד האדם, השוויון בפני החוק והגינות מנהלית (ראו: בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, עמ' 835). על בית המשפט בחברה הדמוקרטית מוטל התפקיד לשמור על שלטון החוק, משמעות הדבר הינה, בין היתר, כי עליו להשליט את החוק ברשויות השלטון ולהבטיח כי השלטון פועל כחוק (ראו: בג"ץ 910/86 רסלר נ' שר הביטחון, פ"ד מב(2) 441, 462). במקרה דנן, עלינו להכריע באם פעל מינהל הדיור (בהיותו חלק מרשות מנהלית כהגדרתה) בהגינות המנהלית המתחייבת, בקביעת תנאי הסף כאן. עוד נשאל, האם בכל מקרה פעילותו מגיעה כדי חריגה בלתי סבירה ואף קיצונית בנסיבות המקרה. 2. שפיטות העתירות: ההלכה בדבר שפיטות מבחינה בין עניינים שפיטים, שהם עניינים הראויים להכרעה על ידי בית המשפט, לבין עניינים בלתי שפיטים, הראויים להכרעה על ידי רשות אחרת. במקרה דנן, עלינו לבדוק האם כללי המשפט מספקים תשובה להחלטת הממשלה ולמדיניותה ע"י השר טריף לאמור, לשמור על סטטוס קוו בכל הנוגע לשכירת מבנים על ידי מינהל הדיור. הדבר נובע מן הכלל המשפטי הקובע, כי הרשות רשאית לעשות פעולות אותן הוסמכה לעשות לפי חוק. בית המשפט יימנע דרך כלל מהתערבות בעניינים הנושאים אופי פוליטי (ראו: בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455; וכן בג"ץ 7712/05 פולארד נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 8.6.06)), אלא בנסיבות חריגות ביותר. ענייניה הפנימיים של המדינה עם אזרחיה, מופקדים על פי מהותם בידי הממשלה המהווה את הגוף הראוי והמוסמך לנהלם, בידיה מלוא המידע והמומחיות הנדרשים לקביעת המדיניות לשמירת דו קיום בין אזרחיה במדינה. מכאן אמור, לא בנקל יתערב בית המשפט בפעולת הרשות המבצעת בעניינים כגון אלה, והתערבותו תהא מצומצמת ביותר וחריגה. מוטב, כי החלטות אלה הנוגעות גם לטענות פוליטיות, לא יונחו בדרך כלל על שולחנו של בית המשפט. אין לי אלא להצר על כך, שמשיבה 1 לא נעתרה להצעתי אך מכל מקום, יש להכריע במחלוקת כאן. מושכלות אלה תלוונה אותנו בכל שלבי פסק הדין והקביעות בו. לאחר ציון המושכלות הללו ובתמצית, נפנה לבחינת טענות הצדדים, תחילה לטענות המקדמיות ואחר לטענות המהותיות גופן. 3. טענות סף: תוקפו של צו המניעה: לטענת שותפות עפיפי את עואד, עתירת העותרות הפכה תיאורטית שעה שהמועד האחרון להגשת הצעות למכרז ביום 1/12/10 חלף בטרם נכנס צו המניעה לתוקף, וזאת משום שהעותרות אמורות היו להפקיד את הערובה הכספית אשר הטיל עליהם ביהמ"ש כתנאי לכניסתו של הצו לתוקף, בטרם המועד שנקבע במכרז לסגירתו. מנגד, טוענות העותרות בכתב תגובתן מיום 18/5/11, כי ביהמ"ש דחה את המועד האחרון להגשת הצעות המכרז עד להחלטה מוסמכת אחרת, כאשר לא נקבע בהחלטה המועד האחרון להגשת הערבות ומשזאת הוגשה, הצו הינו בתוקף מיום נתינתו. עוד טוענות העותרות, כי מינהל הדיור פעל בהתאם לצו ובפועל לא המשיך בהליכי המכרז ולא פתח את תיבת המכרזים. ביום 30/11/10 ניתנה החלטתי בדבר הצו הארעי בהאי לישנא: "המועד האחרון להגשת הצעות מכרז הידוע כ - 2010-20 כ- 4 אשר פורסם ביום 4/11/10 ידחה ועד להחלטה מוסמכת אחרת. כך גם כך, לא יבצע המשיב פעולה אחרת כלשהיא באשר למכרז זה, אשר יהא בה לסכל תכליתו של צו זה וגם כאן - עד להחלטה מוסמכת אחרת. במסגרת הנתון בפני מותנה הצו בהפקדת ערובה כספית כדי סך 25,000 ₪ במזומן או ערבות בנקאית צמודה בסך זהה". תקנה 9(ז) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), ה'תשס"א- 2000 (להלן: "תקנות מינהליות"), קובעת כך: "(ז) צו ארעי או צו ביניים שניתן שלא במעמד המשיב יהיה בתוקף עם המצאתו בהתאם לתקנה 35, למשיב שאליו הוא מכוון, בצירוף עותק העתירה, אם טרם נמסרה לו" במקרה שלפנינו, ניתנה ההחלטה בדבר הצו ביום 30/11/10 בהעדר הצדדים. על פי רישומי בית המשפט, ההחלטה הומצאה לב"כ העותרות, לכל המוקדם ביום 30/11/10 בשעה 20:32 בדואר אלקטרוני. לפיכך, אין לקבל טענת עפיפי את עואד בדבר הפקדת הערובה בטרם חלוף המועד האחרון להגשת הצעות למכרז ביום 1/12/10. אף אם היה על העותרות להפקיד את הערובה הכספית לפני המועד שנקבע במכרז לסגירתו (משמע, לפני ה - 1/12/10), הרי שהפקדה מעין זו לא הייתה בת ביצוע, זאת מאחר והצו הובא לידיעת העותרות רק בערבו של יום ה - 30/11/10. בנוסף, התחקות אחר תכלית צו הביניים מלמדת, כי השהיית ההחלטה בדבר צו הביניים עלולה הייתה לגרום נזק שאינו בר תקנה, אשר עלולה הייתה לסכל את ההליך עוד בטרם בירור לגופו. לאמור, תכלית צו הביניים הייתה בבחינת "הקפאת מצב" למניעת "מעשה עשוי", הגבלת תוקפו של הצו למועד האחרון להגשת הצעות למכרז, יש בה בכדי לסכל את תכליתו. לאור האמור, הן כמצוות תקנה 9(ז) והן מהעולה מההחלטה בדבר צו הביניים, דין הטענה להידחות. שיהוי בהגשת העתירה: כפי טענת חברת בני חוסני זועבי, העותרות ידעו בפועל על קיומו של המכרז סמוך לפרסומו ולראיה, מכתב ששיגר חבר מועצת העיר נצרת עילית (שהינה בעלת מניות בעותרת 2), מר זאב הרטמן, אל משרד האוצר, ביום 10.11.2010 בו טוען חבר המועצה כנגד כשרותו של תנאי הסף במכרז. למרות זאת, בחרו העותרות להגיש עתירתן רק בסמוך לתום מועד הגשת הצעות למכרז שנקבע ליום 1.12.10. מנגד טוענות העותרות בעתירתן, כי אף שמר זאב הרטמן פנה אל מינהל הדיור בדרישה לביטול תנאי הסף- האוסר על מציעים אשר שטחם מחוץ לתחומה המוניצפאלי להשתתף במכרז- הרי שמכתבו של מר הרטמן לא זכה לתשובה עד למועד הגשת הבקשה. אשר למועד להגשת עתירה, קובעות תקנות 3-4 לתקנות המינהליות: "3. (א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין. (ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם. (ג) בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך. 4. בית המשפט רשאי לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות הענין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך המועד של ארבעים וחמישה ימים כאמור בתקנה 3(ב) או הוארך המועד להגשתה לפי תקנה 3(ג)." מכאן, על פי תקנה 3(ב) עמדו העותרות בסד 45 הימים, אשר קובעת התקנה ואשר מתחילים להימנות מהיום שבו לפי טענת חברת בני חוסני זועבי ידעה המשיבה 7 על החלטת המשיב 1. ברם, תקנה 4 לתקנות המינהליות מקנה לביהמ"ש שיקול דעת לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות העניין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך 45 ימים כאמור בתקנה 3(ב)לתקנות. המגבלה הקבועה בתקנות המינהליות אינה קובעת התיישנות קשיחה, ומותירה את שיקול הדעת לבית המשפט. בענייננו, מר הרטמן שלח את מכתבו האמור ביום 10.11.10, והעתירה הוגשה ביום 29.11.10, משמע, כ- 19 יום לאחר משלוח המכתב. בהנחה, כי הזמן הסביר למתן מענה למכתב כגון דא הינו 14 יום, הרי ש"השיהוי" אם בכלל, מצטמצם ל- 15 יום לכל היותר. כאשר על הכף מונחות שאלות כבדות משקל, כגון: פגיעה בעיקרון השוויון, מנהל תקין ושלטון החוק, אין להידרש לטענת השיהוי הקצר, אם בכלל, שמעלה חברת בני חוסני זועבי (לעניין הטעם העומד ביסוד טענת השיהוי, ראו: עע"מ 8582/05 מועצה מקומית סאג'ור נ' המרכז לטניס בישראל (לא פורסם, 13.12.06)). משקבענו כי אין להידרש לטענות הסף, נעבור למותר טענות הצדדים. 4. השאלות הטעונות הכרעה: הן העותרות והן המשיבות העלו שאלות משפטיות כבדות משקל באשר להתנהלות רשות ציבורית בהליכי מכרז, שאלות שהינן מאבני היסוד של המשפט המינהלי ודיני המכרזים. ברם, על מנת להכריע בעתירה אמקד את המחלוקת סביב שתי שאלות עיקריות אשר לטעמי ביאורן יביא למסקנה הנדרשת, ואלו הן: 1. האם מדיניות "הסטטוס קוו" בה נקט מינהל הדיור בפרסום תנאי הסף במכרז, הינה בבחינת הנחיה מנהלית או תקנה מינהלית בעלת אופי תחיקתי המחייבת פרסום והסמכה מפורשת בחוק? 2. האם יש בתנאי הסף בדבר תיחום הנכס המוצע לשטחה העירוני של העיר נצרת משום פגיעה בעיקרון השוויון באופן המחייב את ביטולו? (ואומר כבר כאן ועכשיו, לא ראיתי בסיס לנטען ל"תפירת" מכרז, טענה שנטענה בעלמא ללא בסיס ודינה לדחיה כבר עתה). אדון בשאלות אלה כסדרן. 1. האם מדיניות ה"סטטוס קוו" הינה בבחינת הנחיה מנהלית או תקנה מינהלית המחייבת פרסום והסמכה מפורשת בחוק? על מנת להשיב לשאלה זו, נגדיר תחילה הנחיה מנהלית מהי וכן תקנה מהי, ולאחר מכן נבחן האם מדיניות ה"סטטוס קוו" נכללת בגדר אחת מההגדרות שלפנינו. א. המסגרת הנורמטיבית: הגדרת המונח הנחיה מנהלית: הנחיות מינהליות הן הכללות נורמטיביות לא פורמליות וגמישות, שרשות מינהלית קובעת לעצמה על מנת שתדרכנה אותה בהפעלת סמכויותיה (ראו: י׳ זמיר, ׳׳הנחיות מינהליות״, הפרקליט לח, ע' 18 (להלן: "י.זמיר, הנחיות מנהליות")). המלומד יואב דותן במאמרו "פרסום הנחיות מינהליות", משפט וממשל ג(2) 475, ע 476 (להלן: "מאמרו של דותן"), מפרש הנחיה מינהלית כך: "ההנחיות הן נורמות לא פורמליות משום שיצירתן - בניגוד לתקנות אינה מחייבת הסמכה מפורשת בחוק, ותוקפן המשפטי אינו מותנה בקיום דרישות דיוניות (כגון פרסום ברשומות). ההנחיות הן נורמות גמישות משום שהרשות שקבעה אותן רשאית לסטות מהן שעה שבא לפניה מקרה מיוחד שנסיבותיו מצדיקות סטייה מהכלל ". הגדרה זו קיבלה ביטוי בפסיקה (תוך שנזהיר עצמנו היטב במצוין בלשון המוגדר "נורמות גמישות", אשר עלול חלילה להתפרש שלא כהלכה), כך למשל בע"א 544/88 מדינת ישראל נ' סלון טוקיו בע"מ, פ"ד מו(4) 226, נערכה אבחנה בין הנחיה פנימית לבין תקנה, וכך נקבע: " בכל מקרה, אין מקום ללמוד קל וחומר בכגון דא, נוכח ההבדל היסודי שבין הנחיה לתקנה: מהנחיות פנימיות ניתן לעתים לסטות, כאשר יש הצדקה לכך, ואילו תקנות מחייבות החלת ההסדרים הקבועים בהן באורח מוחלט, היינו, בכל המקרים הנופלים לגדרן " . על מהותן של הנחיות מינהליות ראו הנחיה מס' 60.013 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מיום 1.4.86, בדבר הנחיות מינהליות (ההנחיה פורסמה גם בהפרקליט לח (תשמ"ח-מ"ט) 24), שם נקבע: "מבחינת המינהל הציבורי, ההנחיות מכוונות לסייע בידי הרשות המינהלית בעיקר - א) לגבש מדיניות, לאחר בירור הנתונים ותוך התחשבות בגורמים ובשיקולים השייכים לעניין, ובכך להתוות דרך להשגת המטרות של הרשות; ב) להחליט בכל מקרה הנופל במסגרת ההנחיות במהירות וביעילות על יסוד ההנחיות; ג) להימנע במקרים דומים מהחלטות הסותרות זו את זו ואף את מטרות הרשות ." הגדרת המונח "תקנה" ו"תקנה בעלת אופי תחיקתי": סעיף 1 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת הפרשנות") מגדיר "תקנה" מהי, בזו הלשון: " 'תקנה' - תקנה, כלל, חוק עזר, מנשר, אכרזה, צו, הוראה, הודעה, מודעה, או מסמך אחר, שניתנו מאת כל רשות בארץ ישראל או בישראל, בין לפני תחילת תקפה של פקודה זו ובין לאחריה, מכוח חוק, או מכוח אקט של הפרלמנט הבריטי או מכוח דבר-המלך-במועצה, לרבות צו, הוראה, הודעה, מודעה או מסמך אחר שניתנו על יסוד תקנה, כלל או חוק עזר כאמור; אולם מקום שהמלה "תקנה" באה בחיקוק שניתן לפני תחילת תקפה של פקודה זו, תהא משמעותה כמשמעות שהיתה נודעת לה אלמלא פקודה זו" לצורך זיהויה של תקנה כתקנה בעלת אופי תחיקתי הותווה בפסיקה מבחן משולש (ראו: ע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ. אלכסנדרוביץ' ואח' פ"ד יא 695, 701) (להלן: "עניין אלכסנדרוביץ")): א. נדרש כי מדובר יהיה ב"תקנה" כהגדרתה בפקודת הפרשנות. ב. התקנה תקבע נורמה משפטית ותביא בדרך זו לשינוי במשפט הנוהג במדינה. ג. נדרש כי תהא זו נורמה כללית או "מופשטת", היינו נורמה המופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי מסויים ממנו (עניין אלכסנדרוביץ, עמ' 701). מרגע שהתקיים המבחן המשולש חייבת התקנה בפרסום, כמצוות סעיף 17 לפקודת הפרשנות, הקובע: "תקנות בנות-פעל תחיקתי יפורסמו ברשומות, ותחילת תקפן ביום פרסומן, אם אין הוראה אחרת בענין זה". ב. מן הכלל אל הפרט: בענייננו, טוענות העותרות, כי ההנחיה לפיה פעל מינהל הדיור מהווה תקנה בת פועל תחיקתי, החייבת בחקיקה ובפרסום, בעוד שהמינהל מצדו טוען, כי מדובר במדיניות "העדפה מתקנת" אשר הינה בגדר הנחיה, המאפשרת לחזק את החלש ללא הסמכה מפורשת בחקיקה. כידוע, לפי ההלכה, תקנה בת-פועל תחיקתי שלא פורסמה ברשומות, נטולת תוקף היא. מכאן, שאם מדיניות ה"סטטוס קוו" לשמר את המצב הקיים כיום מבחינת מיקומם של משרדי ממשלה בעיר נצרת, מהווה תקנה בת-פועל תחיקתי ובהינתן העובדה שלא פורסמה ברשומות, הרי יש לומר כי הינה חסרת תוקף. אולם, לדידי, מדיניות זו אינה תקנה בת-פועל תחיקתי. כך הדבר, בראש ובראשונה, מאחר ואין היא בגדר "תקנה", כהגדרתה בסעיף 1 לפקודת הפרשנות. לאמור, אין לך "תקנה" לפי סעיף זה, אלא אם ניתנה היא "מכוח חוק" או "על יסוד תקנה", והכוונה היא ל"חוק" או ל"תקנה" המקנים סמכות לקבוע נורמה משפטית. אשר ליסוד הוראה "מכוח חוק", נפסק בעניין ע"א 580/82 אינשורנס קורפוריישן אוף אירלנד לימיטד ואח' נ' מדינת ישראל- משרד התקשורת, פ"ד מא(2) 309, עמ' 318, כי יסוד זה מתקיים כאשר: "...החוק מסמיך שר או רשות ציבורית אחרת לקבוע נורמות מחייבות, והללו מוציאים הוראות בתוקף הסמכה כאמור" . ואילו במקרה דנן, המדיניות הנדונה של השר לא ניתנה מ"כוח חוק", כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת הפרשנות, אלא מכוח החלטת ממשלה אשר נתקבלה על ידי ועדת השרים מכוח הסמכות הכללית שלה, לפי סעיף 31(ה) לחוק יסוד: הממשלה, הקובע: "הממשלה רשאית למנות ועדות שרים קבועות, זמניות או לענינים מסוימים; מונתה ועדה, רשאית הממשלה לפעול באמצעותה." לעניין זה אומר, החלטות ועדות השרים בעניינים שהועברו אליהן על ידי הממשלה, כמוהן כהחלטת הממשלה עצמה (ראו: אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל (מהדורה שישית), כרך ב, עמ' 854). היות החלטות ועדת השרים בעלות תוקף מחייב כהחלטות הממשלה עצמה, בא לידי ביטוי אף בפסיקה, כך למשל בבג"ץ 5621/96 מיכה הרמן- ראש עיריית אופקים נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 791, ע' 804-805, קבע כבוד השופט חשין: "ה'ממשלה' - בתורת שכזו - היא גוף יציר-המשפט, ולהבדילה מאדם טבעי פועלת ומבצעת היא את תפקידיה באמצעות 'אורגנים'. לעניין זה מורה אותנו סעיף 39(א)(6), כי הממשלה רשאית ומוסמכת לפעול באמצעות ועדות שרים שמינה ראש-הממשלה (ועדות קבועות, ועדות זמניות או ועדות לעניינים מסוימים), ובמקום שראש-הממשלה מינה ועדת שרים 'רשאית הממשלה לפעול באמצעותה'. 'לפעול באמצעותה', קרי: פעולתה של ועדת השרים היא פעולת הממשלה" . המדיניות האמורה נקבעה בהחלטת ועדת השרים לעניין אזרחי ישראל הערבים, אשר זכתה לתוקף של החלטת ממשלה ובה נאמר: "העיר נצרת משמשת עיר חשובה ביותר לאוכלוסיה הערבית המרכזת בתוכה ציבור גדול העוסק במתן שירותים, במסחר ובעסקים. אשר על כן יש צורך במציאת פתרונות לדו-קיום ושגשוג לנצרת ולנצרת עילית". "השר סאלח טריף מודיע, כי יפעל לשיתוף פעולה בין שתי הערים מתוך רגישות לצרכי העיר נצרת ונצרת עילית גם יחד". לאחר שקבעה ועדת השרים את אשר קבעה בנוגע למעמדה של העיר נצרת, הטילה הוועדה על השר סאלח טריף, אשר באותה העת כיהן כשר הממונה על המגזר הערבי וכשר לענייני מיעוטים במשרד ראש הממשלה, לפעול למען דו קיום ושגשוג לנצרת ולנצרת עילית. במסגרת פעילותו של השר טריף לדו קיום ושגשוג, ערך דיון עם המכהן דאז כמנהל מינהל הדיור, מר גבי שוחט (תצהירו מצורף), בדיון זה גובשה מדיניות לפיה יישמר "סטטוס קוו" בנוגע לשכירת הדיור המינהלי בערים נצרת ונצרת עילית (להלן: "הנחיית ממונה"). כבר עתה אומר, כי לא ראיתי בהחלטתו זו של השר טריף, "חריגה מסמכות" או מדיניות פסולה. קביעת מדיניות ה"סטטוס קוו" כפי שנעשתה בענייננו, מבטאת את ההכרה בכוחו של השר להתוות את המדיניות. לאור כל האמור לעיל, קביעת מדיניות באשר לצורך במציאת פתרונות לדו קיום ושגשוג לערים נצרת ונצרת עילית הינה הנחיה מינהלית על כל המשתמע. אין לקבל הנטען בהשלמה מיום 14.6.11, כי קיים צורך בגדר חובה לעדות השר או תצהירו מעבר לשלב הנטען, אין לכך מקום בנסיבות לאור תצהיר מר שוחט וכאשר המדיניות נעשית על פי החלטת ממשלה כתובה מיום 29.10.2001. מדובר בהחלטת ממשלה לקיום, במדיניות ממשלה ככזו ולא במדיניות "פרטית" של שר פלוני שכיהן אותה עת כשר במשרד ראש הממשלה. ההכרעה הינה בהיבט המהותי נשוא ההחלטה לגופה ולא לגוף השר. בהיותה הנחיה, ניתן לממשה אף בהעדר אסמכתא בחוק (זמיר, כרך ב', עמ' 779; ברוך ברכה, משפט מינהלי (1996), כרך שני, ע' 223 (להלן: "ברכה"); עע"ם 9156/05 גרידינגר נ' ראפ (לא פורסם, 10.6.2008), סעיף 11 לפסק הדין (להלן: "עניין גרידינגר")). יובהר, הרשות המנהלית אינה חייבת לקבוע הנחיות מנהליות וסמכות זו היא וולונטרית ביסודה. נקודת המוצא הינה, שאין מדובר בדין מחייב אלא בהנחיות המיועדות - כשמן - להנחות את הרשות בהפעלת שיקול דעתה באשר לסמכות קונקרטית המוענקת לה בדין המסמיך (ברכה, עמ' 222). יחד עם זאת, משעה שנקבעו הנחיות או קריטריונים, מחויבת הרשות, מתוקף עיקרון השוויון, שלא לסטות מההנחיות שנקבעו, אלא אם ניתן להצדיק סטייה זו בטעמים ראויים וענייניים (פרשת גרידינגר, והאסמכתאות המובאות שם). לאחר שקבעתי, כי אין לראות במדיניות האמורה "תקנה בעלת אופי תחיקתי", אפנה לבחינת חובת פרסום ההנחיה המינהלית. האמור לעיל, כפי שיצוין להלן, אינו מייתר כמובן את עקרון השוויון הנדרש במכרזים ככאלה. חובת פרסום ההנחיה המנהלית: בעבר רווחה הגישה בקרב בתי המשפט ובקרב מלומדים כי הנחיות מינהליות אינן חייבות בפרסום (בג"ץ 311/59 אפרתי-מסרופי, שותפות רשומה נ' ראש העיר, חברי המועצה ובני העיר ירושלים, פ"ד יד(2) 1457, ע' 1459-1460; ע"א 297/80 גיל אלקטרוניקה בע"מ נ' מנהל אגף המכס והבלו, פ"ד לו(2) 403, ע' 407 ). בית המשפט העליון, אף שקבע כי אין חובה משפטית לפרסם הנחיות, עודד את הפרסום. כבר בבג"צ 80/54 דב נוחימובסקי נ' שר המשפטים ויו"ר חברי הועדה למתן תעודות למבקרי חשבונות מוסמכים, פ"ד ח 1491, בו אישר בית המשפט את חוקיות ההנחיות, הוסיף ואמר: ״עלינו רק לשבח את הועדה שלא השאירה את מדיניותה בגדר סוד, אלא ראתה לנכון לפרסמה ברבים לתקנת הנזקקים אליה. ואני מוסיף ואומר: הלואי שגופים ציבוריים אחרים יראו ממנה וכן יעשו״. כבר בתחילת שנות התשעים חלה תפנית בגישה האמורה, בבג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501, קבע כבוד השופט חשין כי חובת פרסום ההנחיות נגזרת מעיקרון שלטון החוק, מאופי המשטר הדמוקרטי ומכללי הצדק הטבעי. יפים לעניין זה דבריו של כבוד השופט גולדברג, אשר עמד על הטעמים בפרסום הנחיה מינהלית בבג"ץ 1477/96 נמרודטקס בע"מ נ' משרד התעשיה והמסחר, פ''ד נג(5) 193: "חובה זו מושתתת על שני טעמים עיקריים: טעם אחד מתמקד בפרט, והטעם השני מתמקד בשלטון. הטעם המתמקד בפרט, שורשו בהכרה בזכותו של הפרט לדעת את הנורמות העשויות להשפיע על מהלך חייו. טעם זה יש בו כדי להצדיק את פרסומן של נורמות חקוקות, נורמות פסוקות ואף נורמות מינהליות (הנחיות פנימיות) אשר גם אם אינן עולות כדי תקנה בת-פועל תחיקתי, יש בהן כדי להשפיע על מערכת יחסיו של הפרט עם רשויות המדינה". וכן דבריו של כבוד השופט גולדברג במסגרת עע"מ 9187/07 אורי לוזון נ' משרד הפנים (לא פורסם 24.7.08): "החובה שהתגבשה, לפרסם הנחיות מנהליות, מושתתת על מספר טעמים עיקריים: הכרה בזכותו של הפרט לדעת את הנורמות העשויות להשפיע על מהלך חייו; בפרסום הכללים אשר לפיהם פועלת הרשות המנהלית יש כדי להוות מחסום כנגד שרירות לב שלטונית; ובנוסף, פרסומם של הכללים חושף אותם, ובכך גם את הרשות, לביקורת ציבורית ואף שיפוטית, אשר יכולה להוביל לשיפור מתמיד בדרך תפקודה של הרשות" . כיום, לאחר חקיקתו של חוק חופש המידע, ה'תשנ"ח- 1998 (להלן: "חוק חופש המידע"), חלה חובה על רשות ציבורית להעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שלפיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור. זאת, בכפוף לסייגים למסירת מידע הקבועים בחוק (ראו גם: עע"מ 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן (לא פורסם, 16.3.2006)). בין סייגים אלה ניתן למנות מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו של אדם, מידע שיש במסירתו פגיעה בפרטיות ומידע שאין לגלותו על-פי כל דין. כך אין הרשות צריכה למסור מידע שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור, כגון מרבית נושאי המנגנון והנהלים הפנימיים הטכניים. יצוין, כי ישנם גופים, המצויינים בסעיף 14 לחוק חופש המידע, שהחוק אינו חל עליהם ועל מידע שנוצר, נאסף או מוחזק בידיהם. סעיף 6 לחוק חופש המידע מחיל על ההנחיות המינהליות חובת פרסום, בדומה לחובה החלה על פרסומן של תקנות בנות פועל תחיקתי, וכך הוא קובע: "6. (א) רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור". בכך ביקש המחוקק להביא לידיעת הציבור את ההנחיות המינהליות שלפיהן רשות ציבורית פועלת, כך שלא תהיינה בגדר "תורת הנסתר" (ראו: דברי ההסבר להצעת חוק חופש המידע, תשנ"ז-1997, עמ' 400). נוסף על חובת הפרסום, נקבע בתקנות אופן הפרסום, כך נקבע בתקנה 3 לתקנות חופש המידע, ה'תשנ"ט-1999: "3. רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות כאמור בסעיף 6(א) לחוק, כפי שיעודכנו מזמן לזמן, במשרד הראשי, וכן במשרדיה המחוזיים, אם קיימים, אלא אם כן קבעה הרשות מקומות עיון אחרים שבהם תתאפשר גישה נוחה לציבור; קביעה כאמור תיכלל במידע, שברשימת הרשויות לפי סעיף 4 לחוק ובדין וחשבון השנתי של הרשות הציבורית". יפים לעניין זה, דבריו של כבוד הנשיא בדימוס א' ברק במאמרו "חופש המידע ובית-המשפט", קריית המשפט ג' (תשס"ג-2003), עמ' 99-96 : "הזכות לקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא מאבני היסוד של חברה חופשית. היא נוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי, היא מזינה את חירות הביטוי וניזונה ממנה, והיא משקפת את התפיסה המשפטית שלפיה הרשות כנאמן הציבור מחויבת לדאוג לציבור ולא לעצמה במילוי תפקידיה" . בענייננו, טוענות העותרות כי מדיניות ה"סטטוס קוו" נקבעה בחדרי חדרים, ללא פרסום, וכי תנאי לקיומה של מדיניות זו הוא פרסומה. מנגד טוען מינהל הדיור, כי ישנה חובה מסוימת לפרסם הנחיות פנימיות, אך ההחלטה בדבר שמירת הסטטוס קוו אינה מהווה הנחיה הקובעת עקרונות כלליים לטיפול במקרה עתידי, אלא מדובר בהחלטה ספיציפית, הנוגעת למספר יחידות מוגבל, שזהותן היתה ידועה כבר במועד מתן ההחלטה בהיותן ממוקמות בערים נצרת ונצרת עילית, כיון שכך אין כל חובה לפרסמה. אינני מקבל טענה זו של המשיב 1- מינהל הדיור, אין לך טוב מאור השמש המחטא וראשית חוכמה במניעת טענות לאפליה, פרסום ושקיפות. בעניין זה מקובלת עלי טענת העותרות באשר לחשיבותה של המדיניות והשפעתה על מערך זכויותיהן. היות המדיניות הנחיה מינהלית אינו פוטר את מינהל הדיור מפרסומה, ההיפך הוא הנכון, חובת הגינות השלטון כלפי אזרחיו מחייבת את פרסומה של ההנחיה. פרסום חובת מדיניות ה"סטטוס קוו" הוא בבחינת שקיפות פעולותיו של השר ושל מינהל הדיור באשר לדרך בה נתקבלה ההחלטה שלא להעתיק את משרדי הממשלה מהעיר נצרת. השקיפות הכרחית לכל אזרח באשר הוא וכן על מנת לאפשר גם למציעים הפוטנציאליים להתחקות אחר השיקולים שעמדו בבסיס החלטת המדיניות ובכך לאפשר להם לתכנן את התנהלותם ולקבל החלטות מושכלות. הנה כי כן, מן הראוי היה וחובה הייתה, כי מדיניות זו תפורסם באופן שכל המעוניינים יוכלו לדעת מראש את המדיניות ובהקשר כאן, מה הוביל לקביעת תנאי הסף במכרז. באי פרסום המדיניות האמורה, מינהל הדיור לא עמד במצוות המחוקק לפי סעיף 6 לחוק חופש המידע. השאלה העומדת לפתחנו כעת הינה, האם הפועל היוצא ממסקנה זו הוא כי יש לבטל את המכרז ולקיימו מחדש בהתאם לכללים הצריכים לעניין? הפרת החובה - תוצאותיה: על אף האמור, הפרת החובה לפרסם את המדיניות במקרה דנן אינה פוסלת, לטעמי, את כשרות המכרז כאן. כידוע, בעבר משלה בכיפה תורת הבטלות המוחלטת של מעשה מינהלי שנפל בו פגם, בפרט במקרים של פעולה בחוסר סמכות, אלא שבמהלך השנים התפתחה במשפטנו תורת "הבטלות היחסית" (ראו: בג"ץ 7067/07 חיים נתנאל בע"מ נ' שר המשפטים (לא פורסם, 30.8.2007)). בהתאם לתורת הבטלות היחסית, לא כל הפרה גוררת, בהכרח, בטלות. יש להבחין בין עצם הפגם לבין תוצאותיו, יש לבחון את מהות הפגם על רקע נסיבות העניין ויש להתאים את הסעד הראוי לכלל נסיבות המקרה (רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673; בג"צ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נז(2) 729, ע' 738 (להלן: "עניין אמיר")) . לעניין זה יפים דבריו של כבוד השופט מצא בעניין אמיר: "עקרון הבטלות היחסית מהווה, בעיקרו, כלי של מדיניות שיפוטית, שבידי בית המשפט להפעילו, או להימנע מהפעלתו, תוך התחשבות בנסיבותיו של המקרה הנתון ובחינת השלכותיהן האפשריות של ההכרעות החלופיות הבאות בחשבון, הכול במטרה להגיע, במידת האפשר, לתוצאה מעשית העושה צדק יחסי עם כלל הגורמים העלולים להיות מושפעים מן ההכרעה, בהם המתדיינים והרשות הנוגעת בדבר." וראה דבריו של כבוד השופט זמיר בעניין רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ''ד נד(3) 637, ע' 643: "ההלכה בדבר בטלות יחסית (שראוי היה לקרוא לה, לשם הדיוק, חוקיות יחסית) אומרת כי יש להפריד, במסגרת הביקורת השיפוטית על החלטה מינהלית, בין שני מישורים: המישור הראשון - הפגם בהחלטה; המישור השני - נפקות הפגם. במישור הראשון על בית-המשפט לבדוק ולקבוע אם נפל פגם בהחלטה: פגם של חוסר סמכות, הפרה של זכות הטיעון, ניגוד עניינים, שיקולים זרים וכיוצא באלה. אם קבע בית-המשפט, במישור הראשון, שנפל פגם בהחלטה, או אז עליו לשקול, במישור השני, את נפקות הפגם, כלומר את הסעד הראוי." משילובם של הדברים, ניתן לומר כי לא בנקל יכריז בית המשפט על בטלותן של הנחיות או פעולות שבוצעו מכוחן, אלא אם שוכנע כי ההפרה גרמה עוול ממשי הגובר על שיקולים של טובת הציבור, לרבות שיקולים של יעילות מינהלית (השווה: זמיר, עמ' 942). לאור ההלכה בדבר בטלות יחסית, יש לבדוק את נפקות ההפרה של חובת הפרסום במקרה הנדון. כאן, במאזן שבין העוול הכלכלי אשר עלול להיגרם לעותרות בעקבות אי-השתתפותן במכרז עקב תנאי סף שנועד, בין היתר, לשמור על מצב קיים, לבין טובת הציבור בשמירה על דו-הקיום הקיים בין העיר נצרת לבין העיר נצרת עילית, ידו של האינטרס הציבורי על העליונה. במציאות העכשווית, יש ליתן עדיפות לשמירה על המרקם החברתי בין נצרת לנצרת עלית הגם כי המכרז שלפנינו אינו גורע נכסים מן העיר נצרת, אלא הוא בבחינת שימור המצב הקיים, וכאשר פורסמו בעבר מכרזים שיוחדו לטובת נצרת עלית דווקא. המבחן העיקרי בשאלה זאת הינו, האם סביר להניח כי אלמלא ההפרה, עשויה הייתה ההחלטה המינהלית להיות שונה? כעולה מן המקובץ, ולאור העובדה כי מכרזים כגון דא התקיימו בעבר (ראו: טענת מינהל הדיור ושותפות עפיפי את עואד אשר לא נסתרה, ואף אושרה כנכונה בסעיף 13 להשלמת טיעון מטעם העותרות, בדבר מכרזים בעלי תנאי סף דומה לטובת העיר נצרת עילית דווקא ובעיר רעננה), לא מצאתי כי פרסום ההחלטה היה מביא לתוצאה המשנה את מדיניות הסטטוס קוו זאת, מבלי לייתר השקיפות והפרסום הצריכים ונדרשים כמפורט. 2. האם יש בתנאי הסף בדבר תיחום הנכס המוצע לשטחה העירוני של העיר נצרת משום פגיעה בעיקרון השוויון באופן המחייב את ביטולו? על מנת להכריע בשאלה זו, עלינו לבחון האם מעמדו של עיקרון השוויון נסוג שעה שאינו חופף את מטרותיו האחרות של המכרז. א. המסגרת הנורמטיבית: עקרון השוויון הינו עיקרון חוקתי מושרש, ראה למשל וכדוגמא בחוקה האמריקנית (ראו: התיקון ה- 14 לחוקה האמריקנית משנת 1868) ובצ'רטר הקנדי (ראו: סעיף 15(1) לצ'רטר הקנדי), וראה, בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו: בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ''ד מט(4) 94, ע' 133, אליבא דשופטת ד' דורנר). עקרון השוויון הושרש בדין הציבורי באופן בו חלה חובה על רשויות הציבור לנהוג בשוויון ובחוסר הפליה. דיני המכרזים, כחלק מהדין הציבורי, אימצו לתוכם את הנורמות הנהוגות בדין הציבורי, בכללן עקרון השוויון. נקבע, כי עקרון השוויון הינו "נשמת אפו של המכרז" (ראו: בג"ץ 47/68 שרמן נ' שר העבודה, פ"ד כב (1) 496, ע' 499) וכי הוא מבטא תכלית ציבורית אשר עומדת ביסוד דיני המכרזים, והיא הענקת הזדמנות שווה והוגנת למשתתפים פוטנציאליים להציע הצעות להתקשרות בחוזה עם רשות או תאגיד של המדינה (ראו: עעמ 8412/07 חברת מלון ומלון סוויטות אפ.אס.אר. בירושלים בע"מ נ' שימי הורן (לא פורסם, 4.3.09)) . דהיינו, עיקרון השוויון המחייב כל רשות ציבורית לכלכל את מעשיה דרך שוויון, חוסר משוא פנים והעדר אפליה ביחסיה עם האזרח, טבוע ביסודה של חובת המכרז על פי חוק ומהווה חלק בלתי נפרד ממנה. כך למשל נקבע בסעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים, ה'תשנ"ב-1992 (להלן: "חוק המכרזים"), המהווה את לבו של החוק: "2. (א) המדינה, כל תאגיד ממשלתי, מועצה דתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה, לא יתקשרו בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים, אלא על- פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו." עקרון השוויון חל על עורך המכרז בכל שלב משלבי המכרז, לרבות תנאי הסף (ראו: בש"א (חי') 31941/05 עופר כיבוי חילוץ והצלה בע"מ נ' בתי זיקוק לנפט בע"מ, (לא פורסם, 25.12.05)). תנאי-סף הינו תנאי להשתתפות במכרז, אשר אי-עמידה בו יביא לפסילת ההצעה, הוא משמש כלי בידי מזמין המכרז לקבוע דרישות להשתתפות בו, אשר בלעדיהן לא יוכל המציע לעבור את סף דלתה של ועדת המכרזים (ראו: עומר דקל, מכרזים, כרך ראשון, עמ' 274) (להלן: "עומר דקל"). תכליתם של תנאי הסף הינה לאפשר למעצב המכרז לקבוע רף איכות בסיסי להשתתפות במכרז שיגשים את מטרתו, לנפות ככל שניתן את השתתפותם של מציעים שאינם מתאימים לביצועו ולמנוע התקשרויות בלתי יעילות העלולות לפגוע באינטרס הציבורי (ראו: עת"מ (י-ם) 1115/07 שירותי בריאות כללית נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, 6.11.2008)). לצד עקרון השוויון, הוענקו בתקנות המכרזים סמכויות לבעל המכרז להתנות בתנאים מוקדמים (תנאי סף) השתתפות מציעים פוטנציאליים, בין השאר, על סמך ניסיון עבר, כישורים, עמידה בדרישות תקן וחשיבות המקום בו מתנהלים עסקיו של המציע. כך נקבע בתקנה 6(ב) לתקנות המכרזים: "6. (ב) ניתן להתנות את ההשתתפות במכרז בתנאים עניניים נוספים, לרבות תנאים בדבר נסיונו של המעונין להשתתף במכרז, כישוריו, היקף פעילותו, עמידה בדרישות תקן ישראלי לא רשמי, חשיבות המקום שבו מתנהלים עסקיו, וקיומן של המלצות אודותיו." מדובר בהקניה על פי חוק למזמין המכרז ככזה. המחוקק הבחין במגבלות שמטילים תנאי הסף על חופש העיסוק ועל עקרון השוויון ולכן סייג את סמכותו של בעל המכרז להתנות השתתפות במכרז ובלבד שההתניה תהא עניינית. מבחנו של תנאי סף מסוג "תנאי רשות" הוא שהוספתו תהא עניינית וסבירה, ולא תעמוד בסתירה לעקרונות המינהל הציבורי ודיני המכרזים (ראו: עע"מ 6464/03 לשכת שמאי המקרקעין בישראל נ' משרד המשפטים, פ"ד נח(3) 293, ע' 302) וסבירותו של התנאי תיבחן ביחס להתאמתו לתכלית הציבורית שאותה נועד המכרז להשיג (ע"א 1444/95 עיריית אילת נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מט(3) 749). עניין "תיחום המקום" כתנאי סף נדון בעבר בבית המשפט העליון בפסק-הדין בעניין ע"א 2087/99 דודו דפוס וכריכה 1988 בע"מ נ' משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נד(1) 860, עמ' 862) ( להלן:"עניין דודו דפוס וכריכה") (וכן עת"מ (י-ם) 1258/03 לשכת עורכי-הדין, ועד מחוז דרום נ' מדינת ישראל, משרד התחבורה, פ"מ מינהליים (תשס"ג) 566). בעניין דודו דפוס וכריכה, קבע כבוד השופט זמיר כמפורט: "עם זאת, המקום שבו מתנהל העסק, לפי לשונה של תקנה (ב), יכול להיקבע כתנאי במכרז, רק אם כפי שנאמר בראש של תקנה קטנה זאת, זהו 'תנאי ענייני'. השאלה אם המקום שבו מתנהל העסק הוא תנאי ענייני תלויה בכל מקרה בנסיבות המקרה. לא זו בלבד: גם אם המקום הוא תנאי ענייני בנסיבות של מקרה מסוים, עדיין חובה לתת לתנאי זה משקל ראוי, לפי נסיבות המקרה. אם יינתן לתנאי ענייני משקל בלתי ראוי, כלומר משקל החורג ממתחם הסבירות, יהיה בכך כדי לעשות תנאי ענייני לבלתי סביר. תנאי בלתי סביר הוא תנאי פסול ." העולה מהאמור לעיל הינו, כי המינהל מחויב להתקשר במכרז פומבי הנותן הזדמנות שווה לכל אדם להשתתף בו, אך קביעת תנאי המכרז, ובכלל זה תנאי הסף, הינה פררוגטיבה של בעל המכרז ושל ועדת המכרזים ונתונה, אפוא, לשיקול דעתם (תוך בחינה, כמובן, של סבירות ואי חריגה שאינה מידתית). ב. מן הכלל אל הפרט: במקרה דנן, נקבע בפרק 3 לתנאי המכרז, תנאי סף לפיו על הנכס המוצע להימצא בשטח השיפוט העירוני של נצרת (ראו: סעיף 3.1.1 לפרק 1 במכרז) . מחד, טוענות העותרות, כי תנאי הסף התוחם את הימצאות הנכס בשטח השיפוט של עיריית נצרת, הינו בלתי סביר באופן קיצוני, אינו ענייני ופוגע אנושות בעיקרון השוויון (ראו: סעיף 6 לכתב העתירה). עוד מלינות העותרות, כי מדיניות המשיב בדבר "העדפה מתקנת", פוגעת פגיעה קשה בחופש העיסוק בניגוד לקבוע בחוק יסוד: חופש העיסוק, ובקניינו של אדם בניגוד לקבוע בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וזאת ללא הסמכה מפורשת בחוק. מאידך, גורס מינהל הדיור, כי התנאי האמור בדבר איתור שטח משרדים למשרדי פקיד שומה נצרת ומשרד מיסוי מקרקעין היושבים היום בתחום העיר נצרת, הינו תנאי ענייני אשר נקבע בהתאם להחלטת הממשלה באשר למיקום משרדים בערים נצרת ונצרת עילית. סבורני בסופו של יום, כי אין לראות בדרישה לתיחום המכרז בשטחה של העיר נצרת, ועיגונה בתנאי הסף של המכרז, משום חוסר סבירות קיצוני או חריגה ממתחם הסבירות. יתר על כן, ניכר כי מדובר בדרישה עניינית אשר הולמת את התכלית הציבורית שנועד המכרז להשיג. (ראה למשל, א' ברק, מידתיות במשפט, מהותה ותפקידה של המידתיות, עמ' 169 ואילך) תכליתו של המכרז נשוא עתירה זו הינה לשמר את המצב הקיים כיום בחלוקת נכסי דיור המינהל בכל אחת מן הערים, וזאת כנגזרת מהחלטת הממשלה בשמירה על דו הקיום הקיים בין הערים נצרת לנצרת עילית. תכלית זו הינה תכלית ראויה, שמירת האיזון העדין הקיים בין הערים נצרת לנצרת עילית הינה תכלית שיש לכבדה ולעגנה. קביעת התנאי במכרז על-ידי מינהל הדיור אינה פוגעת בעקרון השוויון, אין בה גם פגיעה בלתי ראויה בחופש העיסוק של העותר, מדובר בתנאי ענייני אשר נועד לשמר את מרקם החיים בין העיר נצרת לנצרת עילית. מדובר בתנאי ענייני וסביר שאיזן נכונה בין מכלול השיקולים הנדרשים ואין עילה לפסול אותו. לא אחתום מבלי לציין, כי התלבטתי לא מעט בסוגיה בפני כדי הכרעה, שכן מאבק לנו בין שתי ממלכות ראויות, להן משקל סגולי נכבד ביותר. יש לאזן בין טענות העותרת שבסיס להן מעצם תנאי הסף המדיר אותן מהמכרז ככזה לבין מדיניות שהינה בתחום הסבירות, אינה חורגת וכעיקר, הונהגה בעבר דווקא לטובת נצרת עלית ככזו (ראה לעניין זה: סעיף 13 להשלמת טיעון מטעם העותרות, בדבר מכרזים בעלי תנאי סף דומה בעיר נצרת עילית, בעיר רעננה ובעיר כפר סבא). יש ליתן הדעת אם יורשה לי, על הגדרת "תנאי הסף" במכרז באופן כללי ובעיקר ברשויות ובגופים ציבוריים, והתווייתם באופן בהיר, שונה, חד-משמעי, ברור, גלוי, שקוף וידוע. העתירה בפני מחזקת דעתי זו, באשר לאורח המוגדר "תנאי סף" במכרזים ויכול והגיעה העת (ואין הכוונה לתנאי סף מקצועיים טכניים, תנאי כשרות מקצועיים וכיו"ב וכמפורט נכוחה לעיל והפסיקה כפי שציינתי) לשינוי בחקיקה לכדי חקיקה חד-משמעית, באשר למכלול המכונה "תנאי סף" במכרז, אשר יסודו ראש וראשון, שוויון ומתן הזדמנות שווה לבעלי יכולת זהים ולמכרז נתון, ולא אחרת. ה. אחרית דבר: על בסיס המצב המשפטי ולאחר שבחנתי ושקלתי את טענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי הגם וקיימים פגמים בהתנהלותו של מינהל הדיור באשר לפרסומה של מדיניות הסטטוס קוו, אין בפגם זה בכדי לבטל את תנאי הסף במכרז, אשר מבטא את מדיניות הממשלה באשר ליחס שבין הערים נצרת ונצרת עילית וחשיבות דו הקיום בין הערים. מדובר בפרוגרטיבה של מזמין המכרז כאן, לתכלית ציבורית שנקבעה במדיניות ממשלה אשר לקביעתי כמפורט לעיל, אינה בלתי סבירה או חריגה באורח קיצוני. לאור האמור לעיל ולמרות השגותיי כאמור, אין עילה במקרה זה לבטל את תנאי הסף או לבטל את המכרז, ודין טענות העותרות להידחות. עם זאת, בנסיבות המכלול אני קובע כי המועד האחרון להגשת הצעות יהא ביום 24.7.11 14:00. האמור יפורסם ע"י המשיבה 1 בשני עיתונים אשר אחד מהם לפחות בתפוצה ארצית, ולא יאוחר מיום 17.7.11 במכלול המחלוקות כאן וקביעותיי, לא ראיתי ליתן צו להוצאות וכל צד ישא בהוצאותיו. ניתן היום, ח' תמוז תשע"א, 10 יולי 2011, בהעדר הצדדים. מכרזתנאי סף במכרז