האם ניתן לערוך תכנית איחוד וחלוקה במקרקעין בבעלות יחידה ?

האם ניתן לערוך תכנית איחוד וחלוקה במקרקעין בבעלות יחידה? 16. מטענת המשיבות עולה כי כאשר המקרקעין נושא התוכנית המיועדת הם בבעלות של בעלים אחד, לא ניתן כלל לערוך תכנית איחוד וחלוקה. במילים אחרות - ללא קשר לשאלת הסמכות, תכנית איחוד וחלוקה היא תכנית שמתייחסת רק למקרים בהם ישנם מספר בעלים לקרקע. כאשר ישנו בעלים אחד, גם ועדה מחוזית אינה מוסמכת לבצע תכנית איחוד וחלוקה בהם. טענה זו - הנובעת מעמדת המשיבות בסיכומים מטעמן, שונה מהעמדה העולה מההחלטה נושא העתירה (לפחות בכל הנודע לעיריית חולון), לפיה התכנית אינה בסמכות ועדה מקומית (כלומר היא כן בסמכותה של הוועדה המחוזית). 17. על כל פנים, אני סבורה כי אין לקבל את העמדה הפרשנית לפיה לא ניתן כלל לערוך תכניות איחוד וחלוקה בהתייחס למקרקעין בבעלות בעלים יחיד. עמדה זו אינה מבוססת על כל טעם לשוני או תכליתי. מבחינת לשון החוק, סעיף 121 לחוק התכנון והבנייה הקובע את האפשרות לבצע תכנית איחוד וחלוקה, קובע כי: "בתכנית מיתאר מקומית ובתוכנית מפורטת מותר לקבוע גם הוראות - (1) בדבר איחוד מגרשים הן בהסכמת בעליהם והן שלא בהסכמתם; (2) בדבר חלוקתם של מגרשים בין בעליהם, הן למגרשים בבעלות משותפות והן למגרשים בבעלות נפרדת, הן בהסכמת הבעלים והן שלא בהסכמתם (להלן - חלוקה חדשה)". כלומר, הסעיף מתייחס לאיחוד וחלוקה של מגרשים, בהסכמה או שלא בהסכמה, ואינו מגביל את השימוש בו למקרה בו ישנם מספר בעלים למגרשים נושא התכנית. 18. מבחינה תכליתית, הרי מאחר שהמטרה הראשונית של איחוד וחלוקה היא מטרה תכנונית, מגבלה כזו איננה הכרחית. הצורך התכנוני יכול להיות קיים גם במקרה בו המגרשים הם בבעלותו של בעלים יחיד. אין אם כן מקום לקבוע כי לא ניתן לבצע איחוד וחלוקה במקרה בו המגרשים כולם הם בבעלות אחת. 19. בתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה) תשס"ט - 2009 (להלן: "תקנות איחוד וחלוקה"), מוגדר מתחם איחוד וחלוקה כ"שטח הכלול בתכנית, שחלות עליו הוראות בדבר איחוד וחלוקה". גם כאן, ההתייחסות של מחוקק המשנה היא לשטח, שהוא הרכיב המרכזי בהתייחס לתכנית איחוד וחלוקה, ולא למספר הבעלויות בשטח הזה. 20. אכן, במקרים רבים המקרקעין נושא תוכנית האיחוד והחלוקה הם מספר מגרשים שיש להם בעלים שונים. המחוקק הסדיר את נושא האיחוד והחלוקה בהתייחס למקרים בהם ישנה הסכמה בין הבעלים השונים, ובהתייחס למקרים בהם לא היתה הסכמה כזו. כאשר אין הסכמה של הבעלים, קובע החוק הסדר ביחס לאופן הקצאת המגרשים שאוחדו וחולקו לבעלים השונים. ההסדר מתייחס לגודל המגרשים, לתשלומי איזון וכיו"ב (ר' ס' 122 וס' 127 לחוק). אולם, קיימת גם אפשרות כי הליך של איחוד וחלוקה ייעשה בהסכמתם של כל הבעלים. במקרה כזה, אין טבלאות איזון ותשלומי איזון, אלא שבמסגרת התכנית נערכת טבלת הקצאה (ר' תקנה 5 לתקנות איחוד וחלוקה). אחד המקרים בהם ישנה הסכמה של הבעלים לאיחוד והחלוקה הוא המקרה בו מדובר בבעלים אחד של כלל המגרשים נושא התוכנית. 21. המשיבות טענו כי ס' 121 לחוק התכנון והבניה עוסק ב"בעליהם" של המגרשים, ברבים ("איחוד מגרשים בהסכמת בעליהם"), להבדיל מבעל קרקע ביחיד. לגישתן, זוהי אינדיקציה לכך שכוונת המחוקק היתה למקרה בו יש לקרקע נושא תוכנית האיחוד והחלוקה יותר מבעלים אחד. לגישתן של המשיבות, המחוקק בחוק התכנון והבניה עושה שימוש מובחן בין במונח "בעל" ביחיד לבין המונח "בעלים" ברבים. אינני מקבלת את הטענה. ראשית, ס' 5 לחוק הפרשנות קובע כי ככלל, במסגרת פרשנות חיקוק "האמור בלשון יחיד - אף לשון רבים במשתמע, וכן להיפך". מעבר לכך, המונח "בעלים" מבחינה לשונית מתייחס למי שיש לו זכות קניין, כאשר מדובר במונח המשמש ליחיד שהוא בעל זכות קנין (בעוד שהשימוש הראשוני של "בעל" שלא בסמיכות הוא מי שנשא אישה). אף המשיבות בסיכומים מטעמן, בס' 51, מתייחסות ל"בעלים אחד". 22. זאת ועוד. כפי שעולה גם מטענות איגוד המהנדסים, בחוק התכנון והבנייה נעשה שימוש מעורב במונחים "בעל" ו"בעלים", כאשר ישנם מקרים בהם נעשה שימוש ביחיד, כשהכוונה היא גם לרבים ("בעל זכות" בס' 183(א) לחוק); וישנם מקרים בהם נעשה שימוש ברבים, כשהכוונה היא גם ליחיד (מתן הודעה ל"בעלים" המחזיקים במגרשים הגובלים בתוכנית. ר' גם השימוש המעורב במונחים בס' 208 לחוק). לכן, לא ניתן להסיק מסקנה פרשנית מהעובדה כי נעשה שימוש במונח "בעליהם", ולא ניתן להסיק מעצם השימוש במונח זה, כי המחוקק התכוון רק לבעלים רבים, ולא למקרה בו המגרשים הם בבעלותו של בעלים אחד. 23. המשיבות הוסיפו וטענו כי הפרשנות לה הם טוענים עולה גם מתכליתו של סימן ז' לחוק התכנון והבניה. לטענתן, הסימן נועד להתמודד עם מצבים בהם ישנה כוונה לתכנן מתחם מסוים בתכנון מיטבי, וקיומם של מספר בעלים עלול לסכל את התכנון הזה. לכן, סעיפי הסימן נועדו לאפשר לייצר הסדרים שמטרתם לשמר את האיזון בין הבעלים השונים במתחם, אגב יצירת התכנון הראוי למתחם. אינני סבורה כי יש בטענה זו כדי להביא למסקנה לפיה הוראות הסימן אינן חלות מקום בו ישנו בעלים אחד למתחם. ראשית, גם בהנחה שהמקרה בו קיימים מספר בעלים במתחם הוא המצב ה"שגור" (כטענת ב"כ המשיבות בס' 52 לסיכומים), אין בכך כדי לשלול את תחולת הסעיף על מקרה שהוא שגור פחות - המקרה בו למתחם יש בעלים אחד. 24. יתרה מזאת, אילו הטעם היחיד להוראות הסימן היה הכוונה מניעת סיכול תכנון לאור קיומם של מספר בעלים, היה המחוקק מתייחס רק לאפשרות של איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים. אולם, מסעיף 121 לחוק, שכותרתו היא "איחוד וחלוקה בהסכמה ושלא בהסכמה" עולה כי המחוקק ביקש להחיל את ההסדר של איחוד וחלוקה גם על מקרים בהם הבעלים של המתחם מסכימים ביניהם ביחס לאופן האיחוד והחלוקה. במקרה כזה, לא חלים כאמור ההסדרים המתייחסים לאיחוד וחלוקה שלא בהסכמה, אך יתר ההסדרים שנקבעו בסימן ז' עומדים בעינם. אחד המקרים בהם ישנה הסכמה ביחס לאופן החלוקה הוא המקרה בו ישנו בעלים יחיד למקרקעין. לכן, אינני מקבלת את הטענה המשתמעת מסיכומי המשיבות לפיה תכנית איחוד וחלוקה היא תכנית שאפשר לבצעה רק כאשר למקרקעין יש מספר בעלים. תכנית איחוד וחלוקה היא אפשרית גם ביחס למקרקעין שהם בבעלותו של בעלים יחיד. שינוי המדיניות של המשיבות 48. אין חולק כי העמדה אותה הציגו המשיבות במסגרת העתירות דנן, היא שונה מהעמדה שהיתה עמדתן בעבר. המשיבות טענו בהקשר זה כי נפסק לא אחת כי רשות מנהלית מוסמכת לשנות את מדיניותה (למשל בבג"ץ 6884/07 נאות בית וגן בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל (6.4.10). המשיבות טענו כי שינוי המדיניות במקרה דנן נעשה לאור שימוש שלא כדין של ועדות מקומיות בסמכות שהוענקה להן. 49. העותרות ואיגוד המהנדסים טענו כי אין לאפשר למשיבות לנהוג באופן שונה מזה בו הן נהגו בעבר. נטען כי אין מדובר בשינוי מדיניות אלא בפרשנות חוק, שהיא ענין אובייקטיבי שאינו תלוי במדיניות כזו או אחרת. רשות אינה רשאית לשנות את הפרשנות שהיא נותנת לחוק, רק משום שהמדיניות שלה השתנתה. מאחר שהמצב המשפטי לא השתנה, לא היתה הרשות מוסמכת לנהוג באופן שונה מזה בו היא נהגה בעבר. זאת ועוד, קבלת העמדה הפרשנית של המשיבות עלולה לגרום לבעיה בהתייחס לתוכניות שאושרו על ידי ועדות מקומיות בעבר - כאשר בהתאם לעמדה הנוכחית של המשיבות, לא היתה להן סמכות לעשות זאת. 50. לאור האמור לעיל בפסק-דין זה, אני סבורה כי אין צורך להכריע במחלוקת בין הצדדים בהתייחס לאפשרות של המשיבות לשנות את מדיניותן. אציין רק כי השאלה מהו האופן הנכון לפרש את החוק, היא שאלה שבית- המשפט הוא האמון על ההכרעה בה. לכן, לו היתה מתקבלת העמדה הפרשנית של המשיבות, יתכן כי היה מקום ליישמה, למרות שהיא שונה מהאופן בו פירשו המשיבות את החוק בעבר. כאמור, זה אינו המצב במקרה דנן. שיהוי 51. המשיבות טענו כטענת סף, כי יש לסלק את העתירות משום שהן הוגשו בשיהוי. עתירת חולון הוגשה 109 ימים לאחר ההחלטה מיום 29.3.12, ועתירת ראשל"צ הוגשה 95 ימים לאחר ההחלטה מיום 18.4.13. 52. אני סבורה כי אין לקבל את הטענה. כפי שעולה מהאמור בפסק דין זה לעיל, השאלה נושא העתירה היא שאלה רוחבית. היא מעסיקה מספר ועדות מקומיות, ומשליכה על סמכויותיהן בהכנת תכניות איחוד וחלוקה. משום שמדובר בנושא שיש לו השפעה על כלל הוועדות מקומיות ועל מהנדסי הערים, הצטרף לעתירת חולון כמשיב (פורמאלי) גם איגוד המהנדסים. זאת ועוד, בישיבת יום 4.6.2013, ביקשה הוועדה המקומית רמת גן להצטרף להליך, שכן העניינים שנדונו בו העסיקו גם אותה. כפי שצוין בפסק דין זה לעיל, בקשתה נדחתה. הטעם לכך היה הצהרתה של ב"כ המשיבות לפיה "אם בית המשפט יקבע בפסק דין חלוט שפרשנותו של סעיף 62 לחוק התכנון והבניה היא כגישת העותרות, אנו נחיל את הפרשנות הזאת על כל הוועדות בארץ". הדברים הם ברורים, וחזקה על המשיבות שינהגו באופן שוויוני כלפי כל הוועדות המקומיות, תוך יישום קביעותיו החלוטות של בית המשפט - יהיו אשר יהיו. 53. בנסיבות כאלה, אני סבורה כי מן הראוי היה כי המשיבות לא יעלו טענת שיהוי במקרה כזה, שבו ישנה חשיבות להכרעה שיפוטית שתנחה את הוועדות - המקומיות והמחוזיות - ביחס לסמכויותיהן. לכן, ומאחר שמדובר בקביעה שיש בה כדי להשליך על התנהלותן של המשיבות ביחס לוועדות מקומיות בכל הארץ, אני סבורה כי אין לדחות את העתירות מטעמי שיהוי. העדר סמכות עניינית 54. המשיבות טענו כי לבית המשפט לעניינים מנהליים אין סמכות עניינית לדון בעתירות. זאת משום ההחלטות אותן היה על העותרות לתקוף היו למעשה החלטות של הממונה על המחוז, לפי ס' 109 לחוק התכנון והבניה, מתוקף סמכות שהואצלה לה על ידי שר-הפנים. הסמכות לדון בעתירה על החלטה כזו נתונה לבית-המשפט הגבוה לצדק. אני סבורה כי יש לדחות את הטענה. שאלת הסמכות העניינית היא מטיבה שאלה שיש לבחון אותה בטרם דיון בעתירה לגופה. ואכן, המשיבות העלו את הטענה בטרם הדיון. הטענה נדונה באופן מפורט במסגרת ההחלטה מיום 10.2.13, בה נדחתה הטענה מהנימוקים שפורטו בהחלטה. אינני סבורה כי יש מקום לשוב ולדון בטענה זו. 55. לכן, אני מקבלת את העתירות כמבוקש בהן. אני מחייבת את המשיבות בהוצאותיהן של העותרות בכל אחת מהעתירות - בסכום כולל של 20,000 ₪ בכל עתירה. קרקעותבעלותשאלות משפטיותמקרקעיןאיחוד וחלוקה מחדש