גביית אגרת "מספרים לבתים" כתנאי למתן היתר בניה

גביית אגרת "מספרים לבתים" כתנאי למתן היתר בניה המבקש הגיש ביום 30.4.12 נגד המשיבה, עיריית תל-אביב, בקשה לאישור תובענה מנהלית כייצוגית שעניינה גביית אגרת "מספרים לבתים" כתנאי למתן היתר בניה , טרם התקנתם בפועל של לוחיות המספרים לבתים (להלן: "בקשת האישור", ו" המשיבה" או "העירייה"). הבקשה הוגשה בהתאם להוראות סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות"). ביום 19.11.2012 הודיעה המשיבה כי אין בדעתה לחדול מהגבייה כתנאי למתן היתר הבניה, חרף המלצת בית המשפט. או אז הגיש המבקש בקשה מתוקנת בתאריך 6.6.13 והמשיבה הגישה תגובה לבקשה המתוקנת. טענתו המרכזית של המבקש בבקשה המתוקנת הינה כי המשיבה גובה אגרת "מספרים לבתים" בעת הגשת בקשות להיתר בנייה ולא עם התקנת לוחיות המספרים, וזאת ללא הסמכה חוקית ובדרך שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק העזר לתל אביב יפו (שמות לרחובות ולוחיות מספר בבניינים), תשי"ט - 1959. המשיבה הקדישה חלק ניכר מתגובתה לעריכת השוואה בין הבקשה המקורית לבקשה המתוקנת, אך אין מקום להידרש לכך, שכן ההכרעה נדרשת רק בבקשה המתוקנת והדיון יתמקד בטיעוני הצדדים בסוגיה המרכזית העומדת להכרעה, קרי, שאלת סמכותה של המשיבה לדרוש את תשלום אגרת המספרים כתנאי למתן היתר בניה. העובדות הרלוונטיות לבקשה: 1. כחלק מאגרות והיטלים שהעירייה גובה במסגרת בקשה להיתר בניה, נדרש מבקש ההיתר לשלם עבור רכיב התקנת "מספור לבתים", לצד תשלומים נוספים כגון אגרת בניה, אגרת חיבור מים, היטל ביוב ועוד. מטרתו של תשלום זה הינה מימון התקנת לוחית המספר על גבי בניינים, לצורך סימון כתובתם, תפעולם והתקנת תאורה מתאימה, וכן תחזוקת והחלפת הלוחית בעת הצורך. התשלום נגבה כתנאי למתן היתר בניה לבנין חדש בלבד, בסכום של 88 ₪, בשלב המקדמי של הגשת בקשה לקבלת היתר בנייה, וכתנאי לקבלתו. 2. המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשתי שאלות עיקריות: א. האם קיימת סמכות בדין לגבית תשלום עבור התקנת מספרים לבתים. ב. האם רשאית המשיבה לגבות את התשלום כתנאי למתן היתר הבניה ובטרם הותקנו לוחיות המספרים בפועל. עיקר טענות המבקש: 3. המבקש מפנה לסעיף 1(א) לחוק יסוד משק המדינה, על פיו זכאית העירייה להטיל תשלומי חובה ולסעיפים 250-251 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות"), המסמיכים את מועצת העירייה להתקין חוקי עזר, בהם היא רשאית לקבוע הוראות בדבר תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות. לטענת המבקש, הנתמכת גם בעמדת המשיבה, הבסיס המשפטי להטלת החיוב בגין אגרת "מספרים לבתים" הינו חוק העזר לתל אביב יפו (שמות לרחובות ולוחיות מספר בבניינים), תשי"ט - 1959 (להלן: "חוק העזר"). סעיף 4 לחוק העזר מקנה לראש העירייה סמכות "לדרוש, בהודעה בכתב, מבעל בנין... להתקין לוחית מספר על גבי בניין". סעיף 5 לחוק העזר, מקנה לראש העירייה, באמצעות שליחיו ופועליו "לבצע כל עבודה מהעבודות המנויות בסעיף 4, בין אם נמסרה הודעה לפי אותו סעיף ובין אם לא נמסרה... [ו} לגבות מאת בעל הבנין את הוצאות הביצוע". 4. המבקש טוען, כי גביית התשלום כתנאי לקבלת היתר הבניה, כאשר מדובר בבניינים שטרם הוקמו וטרם הוצמדו אליהם מספרים, מהווה פעולה שלא כדין, תוך חריגה מוחלטת מסמכות המשיבה על פי כל דין, במיוחד על פי חוק העזר שהעירייה מפנה אליו כמקור סמכותה. חיזוק לטענתו מוצא המבקש בחוק העזר לדוגמא לעיריות (שמות לרחובות ולוחיות מספר לבניינים), התשל"ב 1972, (להלן: "חוק העזר לדוגמא") המצורף כנספח ג' לבקשה. סעיפים 3,4 לחוק העזר לדוגמא מורים, כי יש להעניק קודם לבעל בניין זכות לביצוע עצמי של התקנת לוחית מספר על גבי הבנין, ורק אם לא ביצע את ההתקנה, יכולה העירייה לבצעה ולגבות מאת בעל הבניין את הוצאות ביצועה. לטענת המבקש, יש לפרש באותו אופן גם את חוק העזר של עיריית תל אביב יפו. קרי, ראשית יש להעניק לבעל הבניין זכות לביצוע עצמי ורק לאחר שאינו מבצע זאת, רשאית המשיבה לבצע את ההתקנה ולדרוש את החזר הוצאות ההתקנה בפועל מבעל הבניין. 5. המבקש מפנה לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו -2006 (להלן: "החוק"), המאפשר הגשת תביעה כנגד רשות מקומית "להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". לטענת המבקש, התנהלות המשיבה הופכת את התשלום עבור מספרי הבתים ל"תשלום חובה", שאם לא ישולם לא ינתן היתר למגיש הבקשה, לאו דווקא הבעלים. מעבר לכך, המשיבה אף מציגה במסמכיה את התשלום עבור "מספרים לבתים", כתשלום חובה. בהודעת החיוב (נספח א'), חיוב המספרים לבתים מופיע לצד תשלומי חובה אחרים הנגבים על ידי המשיבה כתנאי למתן היתר בנייה, תחת הכותרת: "שם המס", וקוד החיוב מופיע תחת הכותרת: "סוג המס". המבקש מפנה אל חוקי עזר נוספים של עיריית תל אביב יפו, המסדירים את אופן גביית תשלומי החובה נוספים והמועד להטלתם, ואשר מקנים למשיבה את הסמכות להתנות את מתן ההיתרים בתשלום, ביניהם חוק העזר לתל אביב יפו (ביוב), התשס"ג - 2003 וכן חוק העזר לתל אביב יפו (אספקת מים), התשס"ג 2003, חוק העזר לתל אביב יפו (תיעול), התשע"ב- 2011, וחוק העזר לתל אביב יפו (סלילת רחובות), התשע"ב-2011. המבקש מציין כי תשלומים אלו, הנכללים במסגרת דרישת התשלום עבור מספרים לבתים, נגבים על ידי העירייה כתנאי למתן היתר בניה תחת הכותרת "שם המס" וכי הדבר המלמד כי העירייה רואה בהם תשלום חובה ובשום פנים לא הוצאות ביצוע. מעבר לכך, מדובר בסכום אחיד ולא בהוצאות ביצוע, והדבר מעיד כי ענין לנו בתשלום חובה. 6. לטענת המבקש, ההוצאה על התקנת שילוט היא רלוונטית רק במועד השלמת הבניה. רק במועד זה ניתן להתקין מספר, ולאחר התקנת המספר בפועל, ניתן לגבות הוצאות ביצוע. במועד קבלת היתר הבניה אין כלל הוצאות ביצוע בגין התקנת שילוט, שיותקן זמן רב לאחר מכן וייתכן שלא יותקן כלל, אם לא יוקם הבנין. בנסיבות אלה, התנהלות העירייה נוגדת את הדין ואת ההיגיון ואין לקבלה. בנוסף, החיוב נקבע על ידי המשיבה עצמה ואינו מפורט בשום מסמך או נמסר מראש למבקש ההיתר, ועל כן אין בידיו מידע כיצד נקבע המחיר. הדבר אינו מאפשר למבקש ההיתר לחלוק על המחיר ולהציג עלות אלטרנטיבית. מבקש ההיתר אף אינו יכול לפטור עצמו מהתשלום על ידי ביצע עצמי של העבודה. כמו כן, רכיב המע"מ אינו נזכר בחיוב ואינו מאפשר לנישומים להזדכות על רכיב זה מול רשויות המס. המבקש מעלה טענות נוספות בנוגע לשקלול מרכיב המוגדר על ידי המשיבה כ"החלפה שוטפת", בה נלקחת בחשבון תקופה של עשרים וחמש שנה, וטוען כי אין כלל סעיף המסמיך את ראש העירייה או שלוחיו לעניין תחזוקת המספרים; כך גם לגבי רכיב "עלויות פיקוח" שהעירייה טוענת כי נכלל בתחשיב המחיר. 7. לטענת המבקש, בפעולותיה התעשרה המשיבה שלא על פי זכות שבדין, ולפיכך ועל פי סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט 1979 עליה להשיב את שגבתה ביתר, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית, הכל כאמור בחוק רשויות מקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם- 1980. 8. בהתייחס לתנאים הנדרשים לאישור התובענה כייצוגית, המבקש טוען כי הוא נכלל בגדר סעיף 4(א)(1) לחוק, כאדם בעל עילה בתביעה המעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט, לכלל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם בשם אותה קבוצה. כמו כן, המבקש הראה כי לכאורה נגרם לו נזק, כנדרש בסעיף 4(ב)(1) לחוק. עוד טוען המבקש כי הוא עומד בתנאי סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק. עוד טוען המבקש כי גודלה של הקבוצה מצדיק את אישורה של התובענה כייצוגית. חברי הקבוצה הינם כלל ציבור הנישומים, אשר שילמו למשיבה תשלומים בגין "מספרים לבתים", במהלך 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה. לטענת המבקש, מדובר במספר רב של נישומים, כאשר הדבר היחיד שמקשר בניהם הינה העובדה כי המשיבה גבתה מהם תשלום חובה שלא כדין. בשלב זה, אין ביכולתו של המבקש להעריך במדויק את מספר חברי הקבוצה אולם הוא שומר לעצמו את הזכות להגיש חוות דעת כלכלית ולאמוד את היקף התביעה הקבוצתית, עם מתן תשובת המשיבה. לדברי המבקש, התביעה הייצוגית היא הדרך היעילה להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין, בהתאם לסעיף 8 לחוק. לטענתו, הסכום שנגבה מכל אחד מחברי הקבוצה הינו מועט, ולרובה המוחלט של הקבוצה אין כל חלופה משפטית מעשית לתבוע זכויותיה מלבד על דרך התובענה הייצוגית. זאת בין היתר, לאור העובדה כי הוצאות המשפט ועלויות שכ"ט עלולות לעלות באופן ניכר על גובה סכום תביעה אישית. עיקר טענות המשיבה: 9. המשיבה מפנה לסעיף 235 לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "פקודת העיריות") וכן לסעיף 3 לחוק העזר, הקובע את סמכות המשיבה להתקין שלטי/לוחיות מספור לבתים ולפעול בתחום זה. כמו כן מפנה המשיבה לסעיף 4(א) וכן לסעיף 5 לחוק העזר, המבססים את סמכות המשיבה לדרוש מבעל בנין לבצע את התקנת לוחיות המספור לבתים או לבצעה בעצמה, ואף לגבות בגין כך הוצאות ביצוע. לטענת המשיבה, הסמכות החוקית לגביית התשלום בגין "מספרים לבתים", כתנאי למתן היתר בניה, נובעת מסעיף 154(ד) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה 1965, הקובע כי תנאי למתן היתר בניה הוא תשלום כל האגרות והתשלומים האחרים שיש לשלמם על פי כל חיקוק. לטענתה, סוג התשלום שנקבע בחוק המסמיך הינו "הוצאות ביצוע", ולכן אין כל מניעה לגבותו כ"תשלום חובה". 10. המשיבה טוענת כי האפשרות הקיימת לראש העיריה לדרוש את ביצוע העבודה מהבעלים, לא בוטלה. אלא שהמשיבה, כאחת מבין שתי האפשרויות הנתונות לה על פי חוק העזר, בחרה לבצע בעצמה את ההתקנה משיקולי יעילות ואחידות, וכדרך אופטימלית לעמוד באחריותה לדאוג למספור בתים. לשם ביצוע התקנת לוחיות ומספרים, מועסקים על ידי המשיבה קבלנים חיצוניים אשר זכו במכרז לביצוע אספקה והתקנה של לוחיות מספור. לטענת המשיבה, בהעסיקה קבלנים על פי מכרז כדין, היא פועלת בהתאם לחובתה על פי פקודת העיריות וחוק העזר, לוודא שבתי העיר יהיו מסומנים בלוחיות מספור. התקנת לוחיות מספרי הבתים נערכת על פי הנחיות אגף שפ"ע (שיפור פני העיר), האחראי על המכרז וביצועו, וכן מחלקת שפר"א (שיפור רחובות ואתרים) הכלולה בו. התשלום נגבה כתנאי למתן היתר בנייה של בנין חדש בלבד, ואינו נגבה כתנאי למתן היתר בנייה לתוספת בניה. בגין מספרים לבתים נושאת המשיבה, לטענתה, בהוצאות ביצוע של 126.7 ₪ לנכס בו מותקנות לוחיות מספור, אולם היא גובה סך של 88 ₪ בלבד, נכון למועד הגשת הבקשה המקורית. הוצאות הביצוע בסך האמור של 126.7 ₪ בהן נושאת המשיבה נחלקות לארבעה רכיבים: התקנת לוחית מספור חדשה (תשלום לקבלן חיצוני), החלפה שוטפת, פיקוח ישיר ותקורה. 11. לגרסת המשיבה, טענתו של המבקש כנגד העובדה שהמשיבה מחייבת מע"מ שלא כדין, למרות שהינה מלכ"ר - היא שגויה, לאור העובדה כי המשיבה משלמת מע"מ בפועל לספקים, ללא חיוב בעלי ההיתרים במע"מ זה. לטענת המשיבה, הצגת המחיר המלא המשולם לקבלן חיצוני והכולל מע"מ, הינה במטרה להצביע על גובהו של אחד ממרכיבי ההוצאות בהן נושאת המשיבה בפועל, בגין לוחיות המספרים. המשיבה מפרטת אודות רכיב נוסף שהינו החלפה שוטפת, בסך 21.4 ₪ לנכס, בו היא נושאת בגין החלפה שוטפת של לוחיות המספור לבתים. החלפה זאת מתבצעת בשל מגוון נסיבות, החל בבלאי טבעי וכלה בגניבות לוחיות המספרים או הרס שלהן, מכל סיבה אחרת. כך ייתכן כי בבניין מסוים יבוצעו מספר רב של החלפות בפרק זמן מועט יחסית, ואילו בבניין אחר יבוצע מספר מועט של החלפות בפרקי זמן ארוכים יותר, לאורך חיי הנכס. רכיב נוסף הכלול בהוצאות הביצוע הינו פיקוח ישיר. כאמור, במחלקת שפר"א, קיים תקן לעובד בתפקיד רכז מפקח שטח, אשר תפקידו לעסוק בפיקוח וטיפול נושא לוחיות הבתים והרחובות בעיר. עלות שכרו של עובד זה הינה, בחישוב שמרני, 151,300 ₪. כמו כן, במסגרת רכיב זה נלקחות בחשבון גם מספר הפעולות המבוצעות באותה שנה, כך שבפועל הדבר אכן מהווה עלות נוספת לנכס, בה נושאת המשיבה. רכיב נוסף הכלול בהוצאות הביצוע הינו התקורה, בסך של 11.5 ₪ לנכס. 12. בהתייחס למשמעות המעשית של עיתוי הגביה, טוענת המשיבה, כי דחית מועד הגביה עד לאחר הקמת הבניין והתקנת הלוחיות בפועל, יהא בה כדי לפגוע בציבור מבקשי היתר הבניה בתחומי המשיבה, לרבות הקבוצה אותה מייצג המבקש. המצב הנוכחי לפיו גביית ההוצאות מתבצעת מראש, פוטר למעשה את מבקש ההיתר מכל אחריות לביצוע ההתקנה, עיתויה וטיבה, ואף פוטר את המבקש מחיוב בהפרשי ריבית והצמדה. קיימת אמנם אפשרות של דחיית מועד גביית ההוצאות, כתנאי למתן טופס 4 (אישור אכלוס), אך הדבר יחייב המתנה לקבלנים מטעם המשיבה , ורק לאחר שאלה יסיימו את ההתקנה, תחייב המשיבה את מבקש ההיתר. מצב דברים כגון זה, לא זו בלבד שיעכב את מתן האישור לאכלוס, אלא גם יחייב נשיאה בהפרשי הצמדה וריבית, כמתחייב מן הדין. כמו כן, במקרה של אי-תשלום מכל סיבה שהיא, ייחשף מבקש ההיתר להליכי גבייה מטעם המשיבה. עוד מציינת המשיבה, כי במידה ויבחר מבקש ההיתר לאכלס את הבניין בטרם התקנת המספר, יהווה הדבר עבירה פלילית לפי חוק התכנון והבניה. המשיבה התייחסה לאפשרות שניה לשינוי המצב הנוכחי, שהינה ביצוע עצמי. כך, מבקש ההיתר יידרש להוכיח כי התקין לוחית מספר על הבניין, בטיב ובאופן המדויקים והמקובלים על המשיבה. לטענת המשיבה, אדם פרטי יתקשה להשיג את הלוחית הנדרשת, במחיר נמוך מזה שמשיגה המשיבה במכרז. כמו כן, הצורך להתקשר עצמאית עם בעל מקצוע וההמתנה לביקורת המשיבה, יגרמו לעיכוב במתן אישור לאכלוס הבניין ואף להוצאות נוספות לבעל ההיתר. 13. לעניין הגדרת הקבוצה כ"כלל ציבור הנישומים אשר שילמו למשיבה תשלומים עבור "מספרים לבתים", כתנאי לקבלת היתר בניה במהלך 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה", טוענת המשיבה, כי ייתכן וחלקם של נישומים אלה כבר קיבלו את שירות התקנת לוחית המספר, ולפיכך אין הצדקה להשבה. האחרים, שטרם הותקנה עבורם הלוחית, יזוכו בגין התשלום ששילמו בעת הבקשה להיתר, וביום הפניה יאלצו להגיש בקשה נוספת למשיבה, בגין אותו הסכום. לטענת המשיבה, התנאים שמציבים סעיפים 4 ו-8 לחוק תובענות ייצוגיות אינם מתקיימים בענייננו. התנאי בדבר קיומה של עילה אישית אינו מתקיים, לאור העובדה כי אין בידי המבקש להוכיח גבייה שלא כדין כלפיו, ומכאן שממילא אין בידו להוכיח קיומה של קבוצה, שמחבריה נגבה תשלום זה שלא כדין. כמו כן, תצהירו של המבקש אינו מפרט את העובדות הידועות לו באופן אישי, כנדרש על פי תקנה 2(ב) לתקנות תובענות ייצוגיות, התש"ע 2010 (להלן: התקנות). התנאי בדבר אפשרות סבירה שהשאלות המשותפות תוכרענה בתובענה לטובת הקבוצה, לא מתקיים אף הוא. לטענת המשיבה, המבקש לא עבר את המשוכה הנדרשת לשכנוע בית המשפט בדבר אפשרות סבירה שיוכיח במהלך המשפט את יסודות תביעתו, שכן חוק העזר מסמיך את המשיבה לגבות את התשלום נשוא הבקשה לאישור. כמו כן, לא ביסס המבקש את טענותיו לגופו של התשלום, גובהו והצדקת גבייתו. לטענת המשיבה, סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט 1979 (להלן: חוק עשיית עושר ולא במשפט), קובע חובת השבה רק בגין קבלת טובת הנאה, שלא על פי זכות שבדין. משנגבה התשלום בגין מספרים לבתים על פי הוראה שבדין, אין לראותה כמי שמתעשרת שלא על פי זכות שבדין. כמו כן, על פי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, גם התעשרות שלא כדין, אינה מצדיקה השבה אוטומטית. מסגרת הדיון 14. הבקשה נתמכת בתצהירו של המבקש, פירוט דרישת התשלום והקבלה על התשלום. תגובת המשיבה נתמכת בתצהיר מנהל אגף להכנסות מבניה ופיתוח בעיריית תל אביב יפו, מר ערן פרידלר, תצהיר סגן מנהל אגף שפ"ע ומנהל שפר"א בעיריית תל אביב יפו מר מאיר כהן, תצהיר מנהל תקציב ההכנסות וגיוס משאבים במנהל הכספים בעיריית תל אביב יפו מר רענן פלאי, וכן פירוט חובת המכרז, דפי חישובים, תדפיס מערכת הכנסות ופירוט חשבוניות. ב"כ הצדדים הודיעו כי הם מוותרים על הגשת סיכומים, וביקשו לבסס טענותיהם על כתבי הטענות כפי שהוגשו. אי הגשת הודעת חדילה 15. סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות מציע מנגנון להתמודדות עם תביעות נגד רשות ציבורית. כך מוצע, שהרשות תחדל מהגבייה שבגינה הוגשה הבקשה ותוכיח את חדילתה זאת, בתמורה לדחיית הבקשה. הרציונל שבבסיס הוראה זאת, טמון ברצון להקל על הרשות ולמנוע ריבוי תביעות נגדה, מעצם מעמדה כרשות ציבורית. היטיב לתאר זאת כב' השופט שהם, בפסק הדין בעניין עעמ 6687/11 מדינת ישראל נ' ז'וז'ו אבוטבול ( 25.12.12): "..."ההגנה" הקבועה בסעיף 9(ב) לחוק, מאיינת את היכולת להגיש תביעת השבה כנגד הרשות במסגרת הליך של תובענה ייצוגית. בכך היא מקנה לרשות הגנה מלאה מפני העלויות הכרוכות בפסיקה המחייבת אותה להשיב, לכל קבוצת הנפגעים, את הסכומים אשר גבתה מהם. " בענייננו, הוצעה למשיבה אפשרות להגיש הודעת חדילה, אך ההצעה נענתה בשלילה. התנאים לאישור התובענה כייצוגית 16. ייחודו של מנגנון התובענות הייצוגיות, מוצא את ביטויו בעצם שימושו כשער כניסה אל תוך כותלי בית המשפט, באותם מקרים בהם תביעתו של כל תובע בנפרד אינה משתלמת, ואילו איחודם של התובעים לכדי תביעה משותפת אחת, עשוי לשרת את הקבוצה כולה. יחד עם זאת, יש לזכור כי שימוש לא מושכל במנגנון זה טומן בחובו סכנות רבות, לרבות יצירת "מדרון חלקלק", העלול לגרום בין היתר לטשטוש מטרתו של ההליך, ואף לפסיקות סותרות. (ראו, למשל, דברי כב' השופטת ברק-ארז, בברע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.13), להלן: "מגדל") בדונו בבקשה לאישור תובענה ייצוגית, על בית המשפט לבחון האם מתקיימים התנאים הבאים: א. האם עילת התביעה נמנית על העילות המוזכרות בחוק (סעיף 3). ב. האם בידי המבקש עילה אישית (סעיף 4(1) ג. האם התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה (סעיף 4(1) וסעיף 8(א)(1) ד. קיימת אפשרות סבירה כי התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין (סעיף 8(א)(2) ה. האם קיים יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה יוצג וינוהל בדרך הולמת בתום לב (סעיף 8(א)(3) וסעיף 8(א)(4) לחוק. לפיכך, נעבור כעת לבחינת התקיימות התנאים לאישורה של הבקשה, מן הקל אל הכבד. האם עילת התביעה נמנית על העילות המוזכרות בחוק 17. המבקש עומד בתנאי זה, הגלום בסעיף 11 לתוספת השנייה לחוק, לפיו ניתן להגיש בקשה לאישור תובענה כייצוגית: " תביעה נגד רשות, להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר ". אמנם בין הצדדים קיימת מחלוקת אם מדובר במס,אגרה או תשלום חובה אחר, אך אין ספק כי התשלום נגבה על ידי העירייה לצורך מימון התקנת לוחיות מספרים לבתים בתחומה והוא בגדר תשלום חובה, אשר בלעדיו אין העירייה מסכימה לתת את היתר הבניה. האם בידי המבקש עילה אישית 18. במסגרת תנאי זה, על התובע להוכיח כי יש לו עילה בתביעה או בענין כאמור בסעיף 3(א), וכי אכן סבל נזק כלשהו, ודי בכך שיראה כי לכאורה נגרם לו נזק, כלשון סעיף 4(ב)(1) לחוק. בהקשר זה, ראוי לציין כי דרישה זאת הינה פרי חידוש של המחוקק הישראלי, בשונה מהמצב הקיים בארצות הברית או באנגליה, שם לא קיימת דרישה מעין זאת (כפי שציינתי בהחלטתי ת"צ 45653-05-12 אורן נ' אף. אס. אם שירותי קרקע בע"מ (18.2.14)). המשיבה טוענת כי המבקש לא עמד בנטל הוכחת העילה האישית כנדרש שכן, המשיבה פועלת כחוק ומנגד, תצהירו של המבקש לאקוני, ואינו מפרט את העובדות הידועות לו באופן אישי. דרישת החוק הינה כי רק אדם "שיש לו עילה בתביעה" רשאי להיות תובע ייצוגי, אך בית המשפט לא ימהר לדחות את בקשת האישור, אלא אם שוכנע כי לא קיימת אפשרות כי התובע יבסס את תביעתו כראוי. במקרה דנן, המשיבה אינה חולקת על העובדות שהציג המבקש, אלא על זכותה המשפטית לגבות את הסכומים שפורטו בתגובתה, כבר בעת הגשת הבקשה להיתר בניה. בנסיבות אלה, אם לא תתקבל עמדת המשיבה, הרי שבידי המבקש "עילה בתביעה". התובענה מעוררת שאלות המשותפות לכלל חברי הקבוצה 19. לטענת המבקש, התובענה אכן עומדת בתנאי זה, וזאת לאור אופיו של התשלום כתשלום חובה, אשר הטלתו נעשית באופן שווה על כל תושבי תל אביב. המשיבה, אינה מערערת על עמידת המבקש בתנאי זה, אלא חוזרת על הטענה כי המבקש לא הצביע על קיומה של עילה אישית, שנדחתה על ידי כאמור לעיל. קיימת אפשרות סבירה כי התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין 20. בחינת תנאי זה, כבר בשלב מקדמי של דיון בבקשה לאישור, הינה מלאכה רבת חשיבות (רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה, פסקה 10 (26.4.10) גם בעניין זה, ראוי להזכיר כי המחוקק הישראלי אינו הולך בדרכו של המשפט המקובל, שם סיכויי התביעה אינם נבחנים כלל, במסגרת שלב אישור התובענה כייצוגית. במשפט הישראלי נקבע, כי לצורך בירור שאלה זו, לא ניתן להסתפק בבחינת כתב התביעה, אלא התובע נדרש להוכיח כבר בשלב מקדמי זה, כי קיימת תשתית ראייתית מספקת, שמקימה סיכוי סביר להכרעה לטובתו (רע"א טצת נ' זילברשטיין, פ"ד נד(2) 577,578, רע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי, פסקה 12 ( 5.7.12), להלן: "עמוסי") יש לציין, כי הדעות בפסיקה חלוקות באשר לנטל החל על המבקש בשלב אישור התובענה הייצוגית. בעניין עמוסי נאמר כי די בהתקיימותה של "אפשרות סבירה" להכרעה לטובת קבוצת התובעים. עוד נאמר כי החמרה בתנאים אלה, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן אין היא ראויה. בעניין מגדל, סברה כב' השופטת ברק ארז כי הבחינה הלכאורית בשלב אישור התובענה הייצוגית אינה צריכה להציב מחסום גבוה בפני תובעים ייצוגיים, ויש להביא בחשבון את פערי המידע הקיימים בין הצדדים. עם זאת, הדגישה כי אין משמעות הדבר כי הנטל המוטל על התובעים יהיה "קל כנוצה", וכי על התובע להרים נטל ראשוני בעל משמעות. עמדה דומה הובעה גם בעע"מ 980/08 עופר מנירב רו"ח נ' מדינת ישראל (6.9.11). 21. לטעמי, נוצר ערבוב תחומים בין הדרישה להוכיח כי התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין, לבין השאלה מהם סיכויי התביעה להתקבל בסופו של דבר. תחת בחינת התנאי שתביעה ייצוגית תהא הדרך היעילה לבירור, נכנסים לגופו של עניין, והתובע נדרש לשכנע את בית המשפט כי יש באפשרותו להוכיח את יסודות תביעתו, וראוי לשים לב להבדל בין שני הדברים. עיון בטענות המשיבה מלמד, כי היא אינה טוענת כי התובענה הייצוגית אינה הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת, ולמעשה אינה מפקפקת בקיומו של אלמנט זה. המשיבה טוענת כי המבקש לא עבר את המשוכה הנדרשת לשכנוע בית המשפט סיכויי התביעה להתקבל, שכן חוק העזר מסמיך את המשיבה לגבות את התשלום נשוא הבקשה לאישור. כמו כן, לא ביסס המבקש את טענותיו לגופו של התשלום, גובהו ואופן חישובו. 22. המבקש תוקף את עיתוי גביית התשלום עבור התקנת לוחיות המספרים (כבר בשלב הבקשה להיתר בניה), ונסמך בעיקר על סעיפים 4 ו- 5 לחוק העזר, למרות שהוא טוען בשפה רפה גם בנוגע לסמכותה של העיריה לגבות את התשלום, מבלי להוכיח את עלות ההתקנה בפועל. בבג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עיריית חולון פ"ד מט(5) 528, נקבע כי סעיף 1(א) לחוק יסוד משק המדינה על פי לשונו, חל גם על תשלומי חובה ואגרות המוטלות על ידי הרשות המקומית. בהיותה רשות ציבורית שהוקמה על פי חוק, על העירייה לפעול על פי האמור בחוק ובמסגרת הסמכויות המוענקות לה בחוק, וזאת בהתבסס על עיקרון "חוקיות המנהל", הנגזר מעיקרון שלטון החוק. בדיני המיסים מקובלת הבחנה בין שלושת סוגי החיובים הכספיים: "מס", "אגרה" ו"מחיר", כאשר לפי הפסיקה קיים מדרג שבקצהו האחד "מס" ובקצהו האחר "מחיר", ובין שני הקצוות הללו מצויה ה"אגרה". ר' רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה, פ"ד נד (2) 16, עמו' 24-25. המבקש הגדיר את התשלום כ"אגרה", המשיבה נמנעה בעקביות ממתן הגדרה המקובלת בדיני המיסים, ולאורך תגובתה הגדירה את החיוב כ"תשלום" או "הוצאות ביצוע". התחמקות זו מהגדרה אינה משנה מן המסקנה, כי מדובר בתשלום חובה ו/או אגרה המוטל על ידי הרשות המקומית, מכוח חוק העזר ונועד, לטענתה, לכסות את עלות התקנת לוחיות המספרים. 23. באשר לסמכותה של העירייה לגבות את התשלום, נראה כי סעיפים 4 ו- 5 לחוק העזר מציגים שתי אפשרויות להסדרת הנושא, כאשר האחת היא התקנת לוחיות המספרים על ידי בעל הבניין ועל חשבונו, והשניה היא התקנה ע"י המשיבה וגביית החזר העלות מבעל הבנין. המבקש טוען כי יש לפרש סעיפים אלה כמציגים אפשרויות חלופיות, בעוד שטענת המשיבה היא כי הבחירה מבין האפשרויות נתונה לה, בהתבסס על שיקולים שונים כגון יעילות, קיצור זמנים וכדומה. חוק העזר אינו נוקט בלשון הנותנת עדיפות כלשהי, לאחת מדרכי הפעולה המוצעות בסעיפים אלה. יתר על כן, שני הסעיפים נוקטים בלשון "רשאי" לדרוש, ולא בלשון "חייב לדרוש" (סעיף 4) וכן "רשאי לבצע" ולא בלשון "חייב לבצע" (סעיף 5) . אי לכך, נראה כי שתי החלופות להתקנת לוחיות המספור לבתים הינן שוות מעמד, ואין כל בסיס לפרשנות המשיבה, לפיה האחת הינה ברירת המחדל, ואילו השנייה תוכר רק במקרים חריגים ועל פי בחירת המשיבה. במצב דברים זה, המבקש למעשה מוחזק כשבוי בידי המשיבה, וזאת לאחר שאויינה יכולת הבחירה בין שתי האופציות עד כדי פסילה, והוא נדרש לשלם את התשלום עבור התקנת המספר מיד עם הגשת הבקשה להיתר בניה. פרשנותה של העירייה לחוק העזר שהותקן על ידה ולא על ידי גורם אחר, שוללת ממבקש ההיתר את יכולת הבחירה ואת האפשרות להתקין את הלוחיות בעצמו ועל חשבונו. ודוק: לשון סעיף 5 לחוק העזר הינה: "....ביצע ראש העירייה עבודה כאמור, רשאית העירייה לגבות מאת בעל הבניין את הוצאות הביצוע". סעיף 5 לחוק העזר מורה באופן מפורש, כי תשלום הוצאות הביצוע ייעשה רק לאחר שראש העירייה, באמצעות עובדיו ופועליו כבר ביצע את עבודת ההתקנה. המשיבה טוענת בתגובה, כי שינוי בעיתוי הגבייה ירע עם המבקשים, הן בהטלת עלויות כלכליות גבוהות יותר, והן בעיכוב התקדמות הבנייה, אך מדובר בטענה בעלמא. לפיכך, גם אם לא מוקנית למבקש זכות בחירה בין התקנה עצמית לבין התקנה באמצעות העירייה (ואיני סבורה כי זה המצב), עדיין נראה כי כל גביית תשלום שאיננה מאוחרת לביצוע ההתקנה, אינה עומדת בדרישות החוק. 24. לשם השוואה, אבקש להשתמש בדוגמת מועדי התשלום עבור היטל השבחה במקרקעין. עניין זה מוסדר בסעיף 7(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, כלשונו: "...(א) ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל, ורשאי החייב לשלם מקדמות על חשבונו עוד לפני קביעת שומת ההשבחה..." הנה כי כן, החוק מציב שתי אפשרויות באשר למועד התשלום: האחת, בעת מימש הזכות במקרקעין הרלוונטיים, והשנייה, כמקדמה במועד מוקדם יותר ובטרם קביעת שומת ההיטל. פירוש הדבר הוא שהחייב נדרש לשלם את מלוא ההיטל, רק לאחר שקיבל את השירות אשר בעדו מתבצע התשלום, אך הוא רשאי להקדים ולשלם חלק ממנו במועד מוקדם יותר, על פי בחירתו. אפשרות בחירה זו באשר למועדי התשלום יפה היא גם לעניין התשלום עבור לוחית המספור לבתים שבעניננו, כאשר חוק העזר מקנה למבקש ההיתר זכות לבחור בין התקנה עצמית על חשבונו, לבין התקנה על ידי העירייה ותשלום לאחר מכן, אך אינו מקנה לו את האפשרות להקדים את התשלום מיוזמתו. אינני רואה סיבה להבדל הנעוץ בין הסדרי מועדי התשלומים השונים, הנגבים שניהם על ידי המשיבה, ולבטח איני רואה סיבה לחיובו של מבקש ההיתר לשלם עבור התקנת לוחיות המספרים בטרם בוצעה ההתקנה בפועל. 25. היחסים בין העירייה לאזרח, מעצם טבעם, הינם יחסים מתמשכים. הדבר בולט אף יותר, כאשר מדובר בבניית בניין או בית מגורים, הדורשת סדרת תשלומים ואישורים, אשר אינם מבוצעים כולם באותו מעמד. לפיכך, נראה כי אין הכרח בגביית התשלום בעבור לוחית המספור לבתים כבר בתחילתם של יחסים אלו. יתר על כן, קיימים מקרים בהם הבנייה כלל אינה יוצאת אל הפועל, בין אם משום שהמקרקעין נמכרו לאחר, בין אם משום שבעל הבניין החליט לא לבנותו או מכל סיבה אחרת. כיום, נדרשים האזרחים לשלם מראש עבור לוחית מספור לבתים, מבלי שהוכח כי ייעשה בהם שימוש בפועל, וכאשר אין הצדקה לגבייתם. נוסף על כך, עיתויו של גביית התשלום מטיל עומס כלכלי על גורם שאיננו הבעלים של הנכס דווקא, בדרך כלל הקבלן או היזם. הבעלות בנכס מקרקעין, מעצם טבעה, משתנה במרוצת הזמן. כך קורה, שהנושא בנטל התשלום איננו בהכרח "בעל הבנין" כהגדרתו בחוק העזר. גם בכך יש משום הצדקה לדחיית התשלום, למועד שבו ניתן לדעת מי יהיו בעליו של הבנין לאחר הקמתו, אשר אינם בהכרח הבעלים בשלב ראשוני מאוד בחיי הנכס. המסקנה המתבקשת מן האמור לעיל היא, כי עלה בידי המבקש לשכנעני במידה הנדרשת בשלב זה, כי קיימת תשתית ראייתית מספקת, שמקימה סיכוי סביר להכרעה בתובענה לטובתו. עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב 26. על פי הגישה הנוקטת בספרות המקצועית, יש לפרש דרישה זו כדרישה מעורך הדין לכישורים הנדרשים לניהול התובענה, באופן שישרת נאמנה את עניינם של חברי הקבוצה (א. קלמנט, "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו- 2006, הפרקליט מט(1) 131 (2006), בעמוד 148-147). כמו כן, נקבע כי משמעותו של תום הלב בהקשר זה, הינה כי התובע נדרש מלכתחילה לבסס את בקשת האישור על בדיקה יסודית ומעמיקה של התשתית העובדתית והמשפטית. אי קיומו של תנאי זה עלול לכשעצמו להוביל למסקנה כי קיים יסוד להניח שדרישת תום הלב בקרב התובע הייצוגי ובא כוחו, אינה מתקיימת (ת"צ 48339-05-11 ליברמן נ' עיריית רמת גן (25.2.13). במקרה דנן, טענה המשיבה כי לא התקיימה דרישת תום הלב, מבלי לפרט טענתה. לא שוכנעתי, כי קיים חשש שעניינם של כלל חברי הקבוצה לא ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב ואיני מקבלת את הטענה, כי התנאי אינו מתקיים. לסיכום אני קובעת כי ניתן לנהל את התובענה המנהלית כייצוגית. הקבוצה בשמה תנוהל התובענה כייצוגית תוגדר: " כל ציבור הנישומים אשר שילמו למשיבה תשלומים עבור "מספרים לבתים", כתנאי לקבלת היתר בניה במהלך 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה". התובע המייצג הינו ארנון גולדמן, ובא-כוחו המייצג הוא עו"ד אלכס כץ או מוטי איצקוביץ. עילת התובענה היא הפרת חובות המשיבה על פי סעיפים 4 ו- 5 לחוק העזר לתל אביב יפו (שמות לרחובות ולוחיות מספר בבניינים), תשי"ט - 1959, וסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט - 1979. הסעד המבוקש הוא של השבת התשלום ששולם על ידי חברי הקבוצה במהלך 24 חודשים שקדמו להגשת הבקשה. המשיבה תישא בשכ"ט ב"כ המבקש בסכום של 20,000 ₪. הצדדים יפרסמו הודעה בדבר ההחלטה לאשר את התובענה כייצוגית, בהתאם לסעיף 25(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות. טיוטת ההודעה תועבר לאישור בית המשפט בתוך 45 יום ולקבלת הוראות לענין דרך הפרסום. המשיבה תישא בהוצאות הפרסום. הצדדים ישלחו עותק מההוראה לפרסם הודעה בדבר ההחלטה לאישור התובענה כייצוגית למנהל בתי המשפט, לשם רישומה בפנקס, כאמור בסעיף 25(ז) לחוק תובענות ייצוגיות. בניההיתר בניהאגרה