עתירה נגד החלטה לפיה יותנה מתן רישיון לעסקים בקומת הקרקע של בקבלת היתר לשימוש חורג. לטענת העותרים, כפי שיורחב בהמשך, העסק שפועל בנכס, כמו גם עסקים אחרים שעתידים לפעול בו, זכאים לקבל רישיון עסק כדין גם מבלי לבקש ולקבל היתר לשימוש חורג. עיקרי העובדות הצריכות לעניינו: 2. הבניין בו עסקינן נבנה בסוף שנות החמישים של המאה הקודמת בהתאם להיתר בנייה שהוצא בשנת 1959 (ראה נספח ב' לכתב העתירה) על ידי בעליו באותם ימים-אביו של עותר 1 (להלן: "היתר הבנייה"). מכוחו של היתר זה נבנתה הקומה הראשונה של הבניין לשימוש מסחרי, כאשר לאורך השנים, כפי שעוד יורחב בהמשך, ניתנו על ידי משיבה 1 רישיונות עסק כדין לעסקים שונים שפעלו במקום לסירוגין. 3. עותר 1 (להלן: "העותר") הינו בעליו הנוכחיים של הנכס וזאת לאחר שבשנת 1991 נרשם בעלים על מחצית הנכס מכוח ירושה, ובשנת 1994 רכש את מחציתו השנייה (ראה נסח מקרקעין- נספח 1 לתשובת המשיבות). עותרת 2 (להלן "העותרת") הינה חברה בבעלות העותר שבאמצעותה הוא מנהל חלק מהפעילות בנכס. 4. מבחינה תכנונית, על הנכס חלה כיום תב"ע הר/410א' של כפר שמריהו, שאושרה למתן תוקף בשנת 1968. על פי תוכנית זו נקבע ייעוד מקרקעי הנכס למגורים א', קרי שניתן לבנות על המקרקעין בניין למגורים, חנייה פרטית, משרד המשמש את בעלי הבית ותעשייה המעסיקה את בני המשפחה הגרים בבית. במסגרת תוכנית זו נקבע למעשה לראשונה יעוד מקרקעי הנכס, שכן עד לאותה עת, לרבות בעת קבלת היתר הבנייה, חלה על החלקה (אשר מספרה במקור 237) תוכנית הר/79 שהיא תוכנית מנדטורית משנת 1945 שבה סומן הבניין כ-"בניין קיים", מבלי שנקבע לו כל ייעוד (ראה מפה, נספח 7 לתשובה). על האזור ועל תוכנית הר/410א' חולשת תוכנית המתאר של הרצליה, הר/253א' (שפורסמה למתן תוקף ב-8.6.61), שבה נכללות, בין השאר, הוראות מעבר המשליכות גם לענייננו, כפי שיפורט בהמשך. 5. כנאמר לעיל, בקומת הקרקע של הבניין התנהלה פעילות מסחרית מורשית במשך שנים ואף הוצאו היתרי בנייה לתוספות מסוימות במבנה. כך למשל עולה, כי בשנת 1959 ניתן היתר להוספה ושינויים במבנה תוך התאמת החנות הקיימת לבנק, בשנת 1960 הוגשה בקשה להוספת מחסן, בשנת 1969 הוסבה חלק מהצרכנייה שפעלה במקום לבנק ובאותה שנה ניתן גם רישיון עסק למר ארתור אידלסון, אשר הפעיל את המקום לאורך שנים רבות. בשנת 1989 (בעת שאביו של העותר היה בחיים) ניתן במקום רישיון עסק לצמיתות לבית מרקחת וזה פעל במקום ברציפות עד שנת 2004 שאז נסגר והוסב לשתי חנויות נפרדות. כמו כן, בשנת 2004 ניתן היתר בנייה לשינוי/הגדלה של פתחים בחזית בקומת הקרקע (נספח ו' לעתירה). לראשונה בשנת 2001 קיבל העותר (אשר בינתיים הפך בעלי המקום) הודעה לפיה לא ניתן להמשיך בחידוש רישיון העסק במקום בשל היות המקרקעין מצויים בשימוש החורג מן השימוש שהותר בתב"ע. עם זאת, בעקבות פנייתו של העותר לראש המועצה דאז, החליט ראש המועצה, במכתב מיום 7.11.01 כי למרות שהמועצה המקומית עומדת על דעתה שייעוד הקרקע הוא למגורים בלבד, הרי שלאור העובדה שהשימוש המסחרי בקומה א' הוא רב שנים, לא תדרוש המועצה המקומית בקשה לשימוש חורג בהתייחס לקומה זו ותמליץ בפני הוועדה המקומית על מתן אישור לתקופה של 3 שנים, עד לשינוי תוכנית המתאר במקום, לפי המוקדם [ראה נספח ט"ז לעתירה ונספח 3 לכתב התשובה - (להלן: "מכתב ראש המועצה")]. הלכה למעשה, המשיכה המועצה המקומית להנפיק רישיונות עסק בנכס, על פי בקשת העותר גם מעבר לתקופת שלוש השנים וזאת עד לשנת 2009. במהלך כל אותה תקופה לא חלה כל התקדמות בעניין שינוי התב"ע. בשנת 2009 עלתה פעם נוספת דרישת משיבה 1 מהעותר להסדרת שימוש חורג בנכס, כאשר בתוך כך הוחלט לתת לעותר רישיונות עסק זמניים על מנת לאפשר לו הגשת בקשה לשימוש חורג (ראה נספחים 8-12 לכתב התשובה). העותר לא הגיש בקשה לשימוש חורג וגם לא פעל מטעמו לשינוי התב"ע, נאמן לגישתו העקרונית כי דרישת משיבה 1 אינה חוקית ואינה מוצדקת. יצוין, כי העותר הביע סירוב לעשות כן גם במהלך הדיונים בתיק זה, במסגרת הניסיון מצדי להביא לפתרון מוסכם והוגן לסיטואציה שנוצרה. טרם הגשת העתירה, לבקשתו של העותר, הובאה הסוגיה לדיון גם בפני וועדה לנושאים עקרוניים בוועדה המקומית ובסופו של דבר התקבלה ההחלטה הסופית המשקפת את עמדת משיבה 1 כמובא לעיל ולפיה לא יינתנו על ידה רישיונות עסק בבניין, כל עוד שהעותר לא יפעל להסדרת ההיבט התכנוני - היא ההחלטה שכנגדה משיגים העותרים והיא שעומדת לבחינה בהליך זה. 6. ראוי עוד לציין, כי עם הגשת העתירה בתאריך 3.7.11 הועלתה על ידי המשיבות טענה של שיהוי בהגשתה, אך טענה זו נזנחה על ידן בסופו של דבר בהמלצת כב' השופטת שטופמן (שבפניה החל להתנהל ההליך טרם שהועבר לטיפולי) והן אפשרו את ברור המחלוקת לגופה. טענות העותרים: 7. לטענת העותרים, במקרה שלנו, הדרישה כלפי העותרים להוצאת היתר לשימוש חורג אינה עולה בקנה אחד עם התנהלות המשיבות במהלך השנים, לרבות העובדה שמאז הוצאת היתר הבנייה בשנת 1959 שאיפשר שימוש מסחרי בנכס, ניתנו היתרי בנייה נוספים לשינוי ולהרחבה בהתייחס לקומה הראשונה. במקרה כזה אין לומר שהשימוש שנעשה בנכס הוא שימוש החורג מהמותר. 8. התב"ע הנוכחית לא שינתה את המצב שהיה קיים בעת הוצאת היתר הבנייה שכן גם אז היה מדובר באזור שיועד למגורים. בכל מקרה, גם אם שונתה התב"ע, הרי משניתן היתר מלכתחילה לשימוש מסחרי בקומת הקרקע, לצד השימוש של מגורים בקומה העליונה, אין התב"ע הנוכחית שחלה במקום, שוללת א-פרירי ובאופן גורף את השימוש שהותר ואף קיים למעלה מ-50 שנה. 9. לחלופין, התנהלות המשיבות מהווה הפרה של הבטחה שלטונית, או למצער, חלים כנגדן דיני המניעות, שכן לאורך השנים השימוש בנכס אושר על ידי המשיבות, כאשר הדרישה לשימוש חורג שהועלתה בעבר התייחסה רק לקומה השנייה, תוך הכרה בכך שהשימוש המסחרי מותר ונכון בקומת הקרקע. 10. העותר עצמו הוסיף במהלך הדיון, כי משיבה 1 מעוניינת למעשה בכך שבמקום יפעלו עסקים ותתקיים פעילות מסחרית, אך במקום לפעול לשינוי התב"ע והתאמת המצב התכנוני למציאות בשטח (כפי שהתכוונה לעשות המהנדסת הקודמת), היא מגלגלת את העניין לפתחם של בעלי העסקים ומתנה את מתן הרישיון בהוצאת היתר לשימוש חורג. טענות המשיבות: 10. לטענת המשיבות, יש לסלק את העתירה על הסף בשל עשיית דין עצמי מתמשך על ידי העותר שכן הרישיון של העסק הפועל בנכס פקע ביום 3.7.11 והעותר ממשיך להפעילו ללא רישיון ובניגוד לדין. 11. עוד נטען, כי דינה של העתירה להיות מסולקת על הסף גם מטעמים של חוסר תום לב מצדו של העותר, בכך שלאורך כל העתירה הוא הציג עצמו במשתמע כבעלים של הבניין ברציפות מאז הקמתו, כאילו הרישיונות וההיתרים ניתנו לו, ולא העמיד את בית המשפט על העובדות המדויקות לפיהן, לאורך מרבית השנים אביו היה הבעלים של הבניין. לעובדות אלה קיימת משמעות לאור הוראות המעבר הקבועות בסעיף 28 של תוכנית הר/253 לפיהן ניתן יהיה להכשיר שימוש חורג לתוכנית כל עוד לא השתנה הבעלים או המחזיק של הנכס. 12. לטענת המשיבות, סירובה של משיבה 1 שלא להנפיק לעותרים רישיון עסק היא החלטה חוקית וסבירה אשר עולה בקנה אחד עם הפסיקה ועם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מתאריך 3.11.03 (הנחייה 8.1151- נספח 4 לכתב התשובה), לפיה יש להכפיף מתן רישיונות עסק לדיני התכנון והבנייה. בית המשפט אינו מעמיד את שיקול דעתו מעל שיקול דעתה של הרשות המנהלית, אלא בוחן את סבירותה בלבד. 13. לגישתן של המשיבות, ההחלטה אם ליזום תב"ע במקום מצויה בלב ליבו של שיקול הדעת התכנוני שניתן למוסדות התכנון. הכנת תוכנית משמעותה הקצאת משאבים ציבוריים ולכן במסגרת שיקול הדעת בוחנות המשיבות את כלל צרכי כפר שמריהו ונשקלים שיקולים מוניציפאליים מובהקים. מדובר במקרקעין בבעלות פרטית ויש קושי בקידומה של תוכנית ללא הסכמת בעלי כל המקרקעין במקום. בשנים עברו אומנם נעשה ניסיון על ידי המועצה לקדם תוכנית לשינוי ייעוד אך היא נתקלה בקשיים ובהתנגדויות. גם אם בעתיד תחליט המועצה לשוב ולקדם את שינוי התב"ע (וכרגע אין באופק תוכנית כזו) אין מקום לחייבה להנפיק רישיון עסק ללא הסדרת שימוש חורג, עד לאישורה של תוכנית כזו. 14. לטענת המשיבות, לא מתקיימים במקרה זה דיני המניעות ו/או השתק. גם אם בשנים עברו ניתן רישיון עסק ללא הסדרת הליכי שימוש חורג, הרי שבהתאם לפסיקת בתי המשפט מקדמת דנא, אל לה לרשות מנהלית לדבוק בטעויות העבר וחלה עליה החובה לתקן את הפגם, ככל שיש כזה. 15. אין לראות במכתבו של ראש המועצה, שעליו מסתמך העותר, משום הבטחה שלטונית מחייבת על פי דרישות הדין, בעיקר משום שלא מדובר בהטחה שניתנה על ידי מי שהיה מוסמך לתתה. 16. הדרישה להוצאת היתר לשימוש חורג לא הופנתה אל העותרים בלבד, אלא לכל העסקים האחרים בסמיכות, אשר לגבי חלק מהן אף הוגשו כתבי אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון. דיון ומסקנות: 17. ייאמר כבר עתה, כי לאחר שבחנתי את נסיבות המקרה ואת מכלול טענות הצדדים, אין מנוס מן המסקנה כי דין העתירה להידחות. לא שוכנעתי כי ההחלטה שהתקבלה על ידי משיבה 1 - לפיה לא יוענק רישיון עסק לגבי הנכס אלא אם כן יתבקש ויתקבל היתר לשימוש חורג - היא החלטה החורגת ממתחם הסבירות, או החלטה שנפל בה פגם אחר המצדיק את התערבות בית המשפט לעניינים מנהליים, כפי שינומק בהמשך. בהקשרנו נכון להזכיר, כי בית המשפט בשבתו כבית משפט לעניינם מנהליים בוחן את החלטת הרשות כפוף לעילות ההתערבות המנהליות המצומצמות. הכלל הרחב הנקוט בדין המנהלי הוא כי "בית המשפט המנהלי אינו נכנס בנעלי הרשות ואינו קובע מהי ההחלטה שהוא היה מקבל בנסיבות האמורות, אלא בוחן אם החלטת הרשות נתקבלה כדין ומשיקולים ענייניים, ואם מצויה היא במתחם הסבירות" (ע"א 334/01 מדינת ישראל נגד אבו שינדי פ"ד נז(1) 883, 895(2003) וראה גם עע"ם 1847/06 בזק-החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל משרד האוצר-החשב הכללי, פסקה 6, 25.4.2007). עוד נקבע, כי: "פעמים רבות אין החלטה אחת בלבד שרשות סבירה הייתה רשאית לקבל. במקרים כאלה נפתח בפני הרשות 'מיתחם של סבירות'. כל החלטה המתקבלת בגדר אותו מיתחם, לא יתערב בה בית-המשפט. רק החלטות שמתגלה בהן חריגה קיצונית מ'מיתחם הסבירות', יכול שבית-המשפט יתערב בהן" [ראה בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 838-837 (2003)]. 18. בהמשך למסקנתי כי יש לדחות את העתירה, אוסיף ואציין, כי לא מצאתי הצדקה להורות על סילוק העתירה על הסף כעתירת המשיבות. במצב שבו הונפקו על ידי משיבה 1 רישיונות עסק במקום במשך תקופה של עשרות שנים, בידיעת המצב המשפטי הבעייתי, ובהינתן שגם משיבה 1, מטעמי הגינות וצדק, לא ראתה לנכון להגיש כתב אישום נגד העותר או נגד המחזיק מטעמו, באשמת ניהולו של העסק כיום ללא רישיון, לא מוצדק לחסום על הסף את דרכו של העותר מברור עתירתו לגופה. בנוסף, לא שוכנעתי שהעותר פעל בחוסר תום לב על ידי כך שהסתיר את העובדה שאביו היה בעלי הנכס לאורך חלק ניכר מהתקופה. הגם שעובדה זו לא צוינה בעתירה, לא התרשמתי שהיא הוסתרה במתכוון ו/או בכוונה להטעות. 19. אין חולק, כי התב"ע הנוכחית הר/410א' שחלה על הנכס מאז שנת 1968 ואשר קובעת את ייעוד המקרקעין למגורים א', אינה מאפשרת הפעלת חנות או עסק מסחרי במקום. ההלכה המושרשת היטב בפסיקת בתי המשפט היא, כי נדרשת התאמה בין דיני התכנון והבניה ובין דיני רישוי עסקים, דהיינו, שלא ראוי לתת רישיון לניהול עסק מקום שבו הדבר נוגד את דיני התכנון והבנייה. נקבע כי "מקום שהשימוש בנכס פלוני נוגד את הלכות התכנון והבניה, חזקה על רשות הרישוי שלא תיתן רישיון המרשה את ניהול העסק במקום אסור" [בג"ץ 199/78 אלקטרו תקע בע"מ נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לב (3) 505, 507 (1978). הלכה זו שבה ואוזכרה גם בעע"ם 8481/04 חברת חלקה 172 בגוש 6355 בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה פתח-תקוה (פסקה 7 לפסק הדין, 9.3.2006) וראה גם ההפניות שם]. הלכה זו מצאה גם ביטוי בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה 8.1151 - נספח 4 לכתב התשובה). מדובר בהנחיה שהוצאה לבקשת הוועדה הבינמשרדית לרישוי עסקים אשר ביקשה לבחון אפשרות לאפשר בנסיבות מסוימות ובתנאים מסוימים מתן רישיונות עסק לעסקים המתנהלים במבנה שאינו עומד באופן מלא בדיני התכנון והבנייה. הנחיית היועמ"ש שהתבססה על מטרותיו המוגדרות של חוק רישוי עסקים, תשכ"ח - 1968 ופסיקת בתי המשפט הייתה, כי ככלל יש להכפיף מתן רישיונות עסק לדיני התכנון והבנייה, למעט בשני מקרים חריגים שאותם מנה בסעיף 7 להנחיה: החריג הראשון עוסק בחריגות בניה קלות (זוטי דברים) שלגביהן נקבע שאין עניין ציבורי בניהול הליך פלילי. לגבי חריג זה יינתן רישיון עסק זמני עד להכשרת הפגם. החריג השני עוסק במבנה ישן שנבנה ללא היתר בניה ושאין כוונה לנהל לגביו הליך לפי חוק התכנון והבנייה. אף אחד מהחריגים אינו הולם את ענייננו. אין ספק שהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופסיקת בתי המשפט אמורים לשמש נר לרגליה של משיבה 1 והיא אינה יכולה להתעלם מהן. 20. אין חולק שהבניין הנדון נבנה בשעתו מכוח היתר בנייה כדין שאפשר חנויות ומסחר בקומה הראשונה. עם זאת, לאחר פרסומה של תוכנית הר/410א בשנת 1968, יש לבחון את המצב התכנוני ואת האופציות להענקת רישיונות עסק בשטח התוכנית לאורה של תוכנית זו ותחת מגבלותיה. מעצם העובדה שבשעתו ניתן היתר לבניית חנויות בקומה הראשונה של הבניין, אין ללמוד לגבי ההמשך, שכן הבניין נבנה בטרם נכנסה לתוקפה תוכנית הר /410א' שהגדירה מחדש (או לראשונה) את ייעוד המקרקעין. נדמה שאין צורך להזכיר, שבסמכות רשויות התכנון לשנות ייעודם של מקרקעין וכפועל יוצא מכך גם לשנות את מצבם של מבנים הקיימים באותם מקרקעין. 21. אכן, לאורך השנים, גם לאחר פרסומה של תוכנית הר/410 המשיכה העירייה להנפיק רישיונות לעסקים שונים בנכס. בהתייחס לחלק מהתקופה היה נכון לעשות כן לאור הוראות המעבר הקבועות בסעיף 28א' של תקנון תוכנית הר/253 החולשת על השטח. נקבע שם, כי מקום שבו, בעקבות תוכנית חדשה, השימוש שהיה מותר ערב אישור התוכנית הפך אסור, ניתן להמשיך ולהשתמש בקרקע לתכליתה הקודמת כל עוד שלא חל שינוי בחזקה או בבעלות על הקרקע או הבניין. לכל המאוחר כך היה המצב עד שנת 1991, שאז השתנתה הבעלות על הנכס. מאז ואילך לא יכול העותר לחסות תחת הוראת מעבר זו. למרות זאת, כפי שכבר תואר קודם, רק בשנת 2001 הייתה פנייה אל העותר בדרישה להוצאת היתר לשימוש חורג כתנאי להענקת רישיון עסק, כאשר בפועל, חרף דרישה עקרונית זו המשיכה משיבה 1 לבקשתו של העותר להנפיק עבורו, או עבור אחרים מטעמו, רישיונות עסק בנכס. 22. נשאלות אפוא השאלות, האם בגלל התנהלות זו מנועה משיבה 1 כיום מלעמוד על דרישתה להוצאת היתר לשימוש חורג כתנאי למתן רישיון עסק, והאם יש לראות במכתבו של ראש המועצה הקודם שאליו הפנה העותר משום הבטחה שלטונית? אומר כבר עתה, כי התשובה לשתי שאלות אלה היא שלילית. אכן, ככל שניתן להתרשם, לאורך שנים ארוכות -אולי מתוך רצון ללכת לקראת העותר על רקע נסיבותיו הספציפיות של המקרה ואולי משום שקיומה של פעילות מסחרית במקום הייתה, כשעצמה, מקובלת על פרנסי המקום - נציגי משיבה 1 לא עמדו על התאמת הליכי הרישוי לדיני התכנון והבנייה, תוך שהם ממשיכים להנפיק רישיונות זמניים לעסקים במקום. בכל מקרה, התנהלות זו שב"כ המשיבות מגדירה כ"טעות", אינה יכולה לבסס טענת "מניעות" או "השתק" כלפי משיבה 1 בעת שהיא מבקשת כיום לתקן את המצב ולפעול בהתאם לדין. לא זו בלבד שהתנהלותה של משיבה 1 לא הייתה אמורה לפתח אצל העותר ציפייה כלשהי לגבי העתיד, שהרי הוא ידע לכל המאוחר בשנת 2001 את עמדתה העקרונית של משיבה 1 לגבי המצב התכנוני ונפקויותיו ומעולם ולא נאמר לו שעמדה זו השתנתה, אלא שכלל במשפט המנהלי הוא, שלא כל ציפייה ראויה להגנה. "הכרה בציפייה כאינטרס מוגן במשפט המנהלי אין פירושה שכל הציפיות ראויות להגנה, קיימות גם ציפיות לא-ראויות או לא - חוקיות. כך, למשל, ניתן להבין את ההסתייגות המסורתית מתורת ההשתק במשפט המנהלי כביטוי להעדפת החוקיות על ההגנה על הציפייה. ציפיות שאינן ראויות להגנה הן בעיקר אלה: א. ציפייה להמשכה של פרקטיקה לא-חוקית או לרכישת זכויות מכוחה - הלכה פסוקה היא שניהול עסק ללא רישיון אינו מהווה עילה להמשכה של פרקטיקה זו ... בדומה לכך, בעניין מחצבות כנרת נדחתה עתירה נגד הסירוב לאפשר את המשך הפעלתה של מחצבה בניגוד לתוכניות המחייבות שחלו במקום חרף העובדה שבעבר ניתנו אישורים לעשות כן במשך שנים ארוכות..." (דפנה ברק ארז, הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי, עיוני משפט כז' 209, 251 תשס"ג). כך, בע"א 2617/00 מחצבות כנרת נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה (6.12.2001) נדון המשך פעילותה של חב' מחצבות כינרת, אשר פעלה בניגוד לתכנית המתאר העירונית, וניתנו לה לאורך שנים היתרים לשימוש חורג, וזאת על אף שלא עמדה בתנאים מקדימים למתן היתר זה. וכך קבע ביהמ"ש, בין היתר: "יש לזכור כי לרשות המנהלית ישנה סמכות כללית לבטל או לשנות החלטות (סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981). שינוי ההחלטה עשוי להידרש לא אחת, משיקולים שונים (ראה י' זמיר, הסמכות המנהלית (תשנ"ו-1996) בעמ' 982) קל וחומר שבענייננו, כאשר ההחלטה להעניק היתר פוקעת מאליה בחלוף המועד שהוקצב בהיתר, ונדרשת החלטה חדשה על מנת להתיר את השימוש, יש לרשויות התכנון שיקול דעת מחודש, בתום ההיתר הקודם, לעניין הענקת היתר חדש." (פסקה 14 לפסק הדין). הוא הדין גם לגבי הטענה בדבר קיומה של "הבטחה שלטונית". לא זו בלבד שהעותרים לא ביססו משפטית את טענתם זו, בהתאם למבחנים שנקבעו בפסיקה, אלא שמנוסחו של המכתב עליו הם מסתמכים קשה לגזור הבטחה ברורה שעליה יכול היה העותר לסמוך. לא זו אף זו, הכלל הוא, שעל מנת שניתן יהיה לדבר על הבטחה שלטונית, היא צריכה להינתן על יד מי שמוסמך לתיתה. לא יכולה להיות מחלוקת, שראש המועצה לא היה בעל סמכות לקבל החלטות בהתאם לחוק התכנון והבנייה ואין בהחלטותיו כדי לחייב את רשויות התכנון. בכל מקרה, גם אם ניתן היה לומר שניתנה הבטחה שלטונית מחייבת, העותר לא הסביר ולא נימק מדוע אין לשנות את ההבטחה הנ"ל לנוכח המצב המשפטי העולה מפסיקת בתי המשפט והנחיות היועץ המשפטי לממשלה. בבג"צ 135/75 סאיטקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה פ"מ ל(1) 673, 676, נימנו מספר תנאים לקיומה של הבטחה שלטונית, נאמר (שם, בעמוד 676): "... ניתנת הבטחה חוקית על-ידי מי שהסמכות בידו לתתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה - יש לכבדה...". [ראה גם: מאמרו של א' שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים יד (תשמ"ד-תשמ"ה) 255, 270-271; וכן בג"ץ 397/10 שלמה אפללו ואח' נ' צבא הגנה לישראל - מחלקת מופ"ת (פסקה 9 לפסק הדין 15.12.2011) והאסמכתאות המובאות שם]. 23. שאלה נוספת היא, האם בנסיבות הקיימות, ראוי היה שמשיבה 1 תפעל לשינוי התב"ע בכדי להתאים את המצב התכנוני למציאות החלה בשטח. לטענת העותר, במצב שבו למשיבה 1 אין למעשה התנגדות עקרונית להמשך הפעילות העסקית במקום, הרי שהחלטתה לדרוש מן העותר להשיג היתר לשימוש חורג, אינה עומדת במתחם הסבירות. בעניין זה הסבירה ב"כ המשיבות, כי אומנם בעבר נעשה ניסיון לקדם שינוי התב"ע, אך מאחר שמדובר בקרקעות שהן בבעלות פרטית והיה צורך להשיג את שיתוף הפעולה של כל בעלי הנכסים בשטח, התברר שמדובר במשימה מורכבת שקשיים בצדה. משיבה 1 הגיעה למסקנה כי בעיתוי הנוכחי אין בכוונתה לקדם מטעמה יוזמה מסוג זה. ב"כ המשיבות הוסיפה, שאין מניעה שהעותר יזום מטעמו תוכנית לשינוי הייעוד ויגישה לאישור הרשויות בדרכים החוקיות המקובלות. ההחלטה שלא ליזום את שינוי התב"ע היא החלטה המצויה בטבורו של שיקול הדעת המקצועי של הרשות המקומית, שיקול דעת שבית המשפט לא יתערב בו. משיבה 1 אינה חייבת לפעול כדי לשנות את ייעוד המקרקעין, ולעותר אין זכות קנויה שהיא תפעל בכיוון זה. נקבע לא אחת בפסיקה כי בית המשפט לעניינים מנהליים אינו מוסד תכנון עליון העומד מעל למוסדות התכנון המנויים בחוק, אין הוא בא בנעליהן, ואל לו להחליף את שיקול הדעת המסור להם [ראה בג"צ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נח(6) 673, 679 (2004)]. משהודיעה משיבה 1 שאין בדעתה להגיש מטעמה תוכנית לשינוי יעוד -החלטה שהיא במסגרת שיקול הדעת המסור לה, החלטה שלא ניתן לומר עליה שהיא אינה סבירה-הרי שגם ההחלטה להתנות את מתן רישיון העסק בקבלת היתר לשימוש חורג, היא החלטה מתבקשת וסבירה. כמובן שהעותר מצדו רשאי ליזום מטעמו תוכנית חדשה לגבי השטח ולפעול כדי לאשרה במוסדות התכנון והבנייה. 24. סיכומו של דבר, לאור כל האמור לעיל, דינה של העתירה להידחות -וכך אני מורה. העותר ישלם הוצאות המשיבות ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 10,000 ₪. הסכום ישולם תוך 45 יום מהיום ויישא הפרשי הצמדה וריבית מיום זה ועד התשלום בפועל. קומת קרקערישיון עסקשימוש חורג