תביעה לפיצוי בגין הפרה של הבטחה שלטונית ושל החובה לנהוג בתום לב

תביעה לפיצוי בגין הפרה של הבטחה שלטונית ושל החובה לנהוג בתום-לב ובהגינות מצד הנתבעת. התובעת טוענת, בהסתמך על מצג של מהנדס העיר, אדריכל יוני פרג'ון [נספח א' לכתב התביעה; להלן: "המצג"], כי הנתבעת הסכימה להמרת הדרישה התכנונית לבניית חניון תת-קרקעי בפרויקט הנדון (להלן: "הפרויקט"), בכופר-חניה (להלן: "ההמרה"); וכי התובעת הסתמכה על כך כאשר רכשה את הנכס. לימים נסוגה הנתבעת מהסכמתה זו, דבר שהפך את הפרויקט לבלתי-כלכלי. התובעת טוענת כי נסיגה זו עלתה כדי הפרה של הבטחה שלטונית ושל חובת תום-הלב וההגינות מצד הנתבעת. לפיכך תבעה פיצויי קיום, ולחלופין - פיצויי הסתמכות. בסיכומיה העמידה התובעת את תביעתה על פיצויי הסתמכות בלבד. בהיעדר כימות-מחדש של הסעד הכספי לאור צמצומו הקונספטואלי - לא ברור מהו סכום הפיצוי העדכני הנדרש, מתוך סכום התביעה של 2,860,000 ₪. התובעת טוענת לנזק המחושב לפי עליית תשומות הבנייה בתקופת העיכוב של הפרויקט ולפי ההפרש בין עלות בנייתו של החניון לבין הכופר המיועד. הנתבעת כופרת בהיות המצג בגדר הבטחה שלטונית. הנתבעת מוסיפה וטוענת כי, מכל-מקום, הנמענת של ההבטחה הנטענת הייתה חברת שונית האלמוגים בע"מ, הבעלים הקודם של הנכס, ולא התובעת. לפיכך, אפילו היה מדובר בהבטחה שלטונית - היה מקום למחוק את התביעה על הסף מחמת חוסר יריבות. לטענת הנתבעת, המצג היה בגדר עמדה והמלצה של מר פרג'ון, שלא היה מוסמך להחליט בעניינים המסורים לוועדה המקומית לתכנון ובנייה (להלן: "הוועדה המקומית"), והתלויים בשינויים בתכנית שבתוקף. העמדה התבססה על תקווה לאישורה המהיר של תכנית אשר תאפשר פתרונות חניה חלופיים, וכפועל-יוצא מכך - תאפשר להמיר את החניון התת-קרקעי בפרויקט הנדון בכופר-חניה. משקבלתה של התכנית בתקופה הרלבנטית לא הסתייעה - נמנעה הוועדה המקומית מלאשר את ההמרה. לעניין הנזק טוענת הנתבעת כי לפי החוזה לבניית הפרויקט [נספח ו' לתצהיר מנהל התובעת] - התובעת ממילא לא הייתה זכאית לתרופות בגין עיכובים בבניה הנובעים מאי-קבלת היתר בניה, ולא התחייבה לשלם לקבלן הפרשי הצמדה למדד תשומות הבנייה. מכל-מקום, היתר-הבניה התעכב מטעמים שלא היו קשורים לשאלת החניון והכופר, ולא היה צפוי להינתן בכל מקרה לפני 1.1.99 [פסקה 52 לסיכומי הנתבעת]. לפיכך נזקה של התובעת בגין העיכוב מצטמצם, אם הוא בכלל קיים, להפרש בעלות הבניה בגין עליית מדד התשומות בתקופה קצרה הרבה יותר, העולה לסך 41,670 ₪, נכון למועד הגשת התביעה. הצדדים הגיעו להסכמה, שקיבלה תוקף של החלטה, כי ההודעה לצד השלישי תידון בנפרד מן התביעה העיקרית, אם יהיה צורך בכך [פרוטוקול מיום 5.6.13]. לאור החובה והצורך לחסוך זמן שיפוטי, לא דנתי אלא באלו מבין הטענות והראיות שמצאתי נחוצות להכרעה. יש לגזור הסדר שלילי לגבי השאר. דיון והכרעה המצג של מהנדס העיר, שעליו מסתמכת התובעת [נספח א' לתצהיר העדות הראשית של מנהלה], הוא מכתב מאת מר ניסן נוימן ז"ל, מי שהיה מנהל שונית האלמוגים בע"מ, הבעלים הקודם של הנכס הנדון, מיום 20.2.05, למהנדס העיר דאז מר יוני פרג'ון. זו לשון המכתב: "הנדון: ביטול החניה - רח' האלמוגים 103/1 תמורת כופר חניה בהמשך לפגישה שקיימנו עמך ועם גב' חן סלטי (מחזיקת תיק ההנדסה במועצת העיר - ש"פ) ולאחר מכן עמך ועם ראש העיר סוכם שאנו נגיש לאישור תוכניות הבנייה לבנין בכתובת הנ"ל בגוש 40002 חלקה 4 תת חלקה 1 ללא החנייה התת קרקעית שמופיע (צ"ל: "מופיעה" - ש"פ) באישור המקורי. בתמורה להסכמתם (צ"ל: "הסכמתכם" - ש"פ) לביטול החנייה אנו נשלם כופר חנייה על סכום שיסוכם עליו בין הצדדים. הננו מודים לכם על התחשבותכם והסכמתכם בביטול החנייה התת קרקעית בכתובת הנ"ל. נודה לכם על אישורכם למוסכם לעיל." מתחת לטקסט זה בא רישום בכתב-יד מיום 15.3.05, בחתימתו ובחותמתו של מהנדס העיר מר פרג'ון, לאמור: "מאשר תוכן מכתב זה והסיכום דלעיל". בעדותו [פרוטוקול, עמ' 40-41] הסביר מר פרג'ון כי כוונתו הייתה לאשר למר נוימן ז"ל כי אכן הוא תומך ברעיון של המרת החניון בכופר. אולם לא הייתה לו כוונה להבטיח שהדבר יסתייע, משום שיישומו של הרעיון היה תלוי בכניסתה לתוקף של תכנית חדשה ובאישור הוועדה המקומית. הוא גם לא שם לב לייחוס ההסכמה לראש העיר ולמחזיקת תיק ההנדסה במועצה, ולא התכוון לאשר את הסכמתם שלהם. פשוט בעיניי שהמצג האמור במכתב אינו עונה על התבחינים האמורים בפסיקה לכינון 'הבטחה שלטונית'. מנוסח המצג לא עולה התחייבות למימוש ההמרה, אלא רק תמיכה בה; ויוצר המצג, כמו גם מי שהוצגו בו כשותפים לתמיכה ברעיון, לא היה מוסמכים להתחייב כאמור. לאור ניסיונו של מר נוימן ז"ל בענייני תכנון ובניה, שלא היה במחלוקת - הוא בוודאי היה מודע לכך. הניתוח המפורט של סוגיה זו בסיכומי הנתבעת מקובל עליי. אסתפק, אפוא, בהפניה לשם [פרקים ב' ו-ג' בסיכומים]. אפנה גם לעניין ע"א 9073/97 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (3.5.2012) (להלן: "ע"א 9073 אפרופים"), שבו פורטו התבחינים האמורים, ונשללה הטענה כי הבטחת השר לתמוך במיזם עולה כדי הבטחה שלטונית מחייבת למימושו, בשל 'סמכותו הנחזית' או מכל טעם אחר. לכאורה, מדובר במצג שווא רשלני של מר פרג'ון ["אולי לא קראתי באותו מעמד את המכתב בצורה מעמיקה"; עדות מר פרג'ון, פרוטוקול עמ' 40; הכחשת אינג' חן סלטי, "בזמן אמתי", את המיוחס לה במכתב שאישר מר פרג'ון, מוצג 8 בתיק המוצגים מטעם הנתבעת]. אמנם, כאמור, לא הייתה מחלוקת כי מר נוימן ז"ל היה מצוי בהליכי תכנון ובניה, וחזקה שידע כי הוועדה המקומית ריבונית לקבל או לדחות את המלצת מהנדס העיר, אפילו באה עליה הסכמת ראש העיר ומחזיקת תיק ההנדסה במועצת העיר. אולם, אין דינו של רעיון הזוכה לתמיכתם של חברים נכבדים ומשמעותיים כאלה בוועדה המקומית כדין סתם רעיון של יזם. כמו כן, כאשר הסכמה כאמור מוטבעת במסמך בכתב - יש לה ערך מוסף; משום שניתן להראות את המסמך הזה לגורמים נוספים, שאולי אינם מצויים כמו הנמען המקורי בענייני תכנון ובניה ובענייני הסמכות להתקשר בשם הרשות המינהלית, והם עשויים להתרשם מן המסך ולהסתמך עליו. על כגון-דא נאמר: "חכמים, היזהרו בדבריכם" [משנה אבות א, יא]; ואם בדברים שבעל-פה כך - בדברים-שבכתב, הנחתמים בחותמו של נושא-משרה בכיר ברשות שלטונית, על-אחת-כמה-וכמה. יוטעם כי אין במכתב, ובאישורו של מר פרג'ון, כל התניה או התליה של אישור ההמרה בכניסתה לתוקף, אם בכלל, של תכנית המצויה בהכנה, במועד עתידי כלשהו, שאין ידוע אם הוא ממשמש-ובא או שמא יבושש לבוא. לפיכך, אישורו של מר פרג'ון למכתבו של מר נוימן ז"ל עולה כדי מצג שלפיו הסיכון לדחיית ההמרה על ידי הוועדה המקומית קטן משהיה למעשה. יזם סביר עשוי ליטול סיכונים ולקדם מיזמים שרווחיותם בלתי וודאית; אולם ישאף להתבסס על סיכונים מחושבים, ולא על הימורים סתם. לפיכך, יש לו ציפייה סבירה לכך שמצג שלטוני, המבסס הערכה סבירה כי הסיכון קטן יחסית, לא יהיה רשלני. בגין מצג רשלני כזה יכול שהמסתמך על המצג יהיה זכאי לפיצויי הסתמכות [ע"א 6996/97 חברת א' עבאדה בע"מ נ' רשות הפיתוח (2.8.1999); ע"א 9073/97 אפרופים, פסקאות 38-39]. דא-עקא, שהתובעת לא טענה, משום מה, למצג שווא רשלני. היא טענה רק לזכויות חוזיות, שלגביהן קבעתי כי לא התגבשו. הנתבעת, כמו גם הצד השלישי, התנגדו חזור והתנגד להרחבת החזית, והתנגדותן התקבלה [פרוטוקול, עמ' 45-47]. לעניין זה יש משמעות גם לגבי המחלוקת בין הנתבעת לצד השלישי, נוכח טענת הצד השלישי כי אפילו היה לנתבעת ביטוח תקף בגין אחריות מקצועית - הפוליסה הזו אינה מכסה הפרה של חיובים חוזיים, אלא רק רשלנות נזיקית. העילה של מצג שווא רשלני אינה נמצאת, אפוא, "על השולחן"; למרות שממקום מושבה "מתחת לשולחן" היא ממשיכה למשוך בשולי גלימתי. נוכח התחושה החמצמצה כי התובעת החמיצה עילת-תביעה שהייתה עשויה לעמוד לה, שאלתי את עצמי אם אין מקום לקבל את טענת התובעת לחוסר תום-לב מצד הנתבעת; שהרי טענה זו דווקא נטענה בכתב התביעה, ולפיכך היא נכללת בחזית ההתדיינות. באתי לכלל מסקנה כי אין לכך מקום. עיון בכתב התביעה [סעיפים 17-22] מגלה כי משמעותה של טענת התובעת לחוסר תום-לב מצד הנתבעת הייתה כי הנתבעת הייתה מחויבת לאשר את ההמרה כהבטחתה, ולא לסגת ממנה. כלומר, חוסר תום-הלב אינו מיוחס לעשיית המצג הרשלני, אלא לאי-מימושו. טענה זו אינה יכולה להתקבל; משום שאדרבא: הנתבעת הייתה מנועה, לפי כללי המינהל התקין, מכיבוד המצג - דבר שהיה עולה כדי חריגה מסמכותה של הנתבעת והסגת גבולה של הוועדה המקומית. זאת ועוד: בעניין ע"א 9073/97 אפרופים היה מדובר ביחסים חוזיים בין היזם לבין המדינה, והמדינה חויבה, עקרונית, בפיצויי הסתמכות בגין חוסר תום-לב "במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה", בניגוד לסעיף 12 בחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (הוא הסעיף שצוטט גם בכתב התביעה בענייננו). לעומת זאת, בענייננו לא היה מדובר ביחסים חוזיים, אלא ביחסים שלטוניים מובהקים; והמצג של מהנדס העיר לא היה מצג של צד למשא-ומתן טרום-חוזי, אלא מצג של נושא-משרה רלבנטי ברשות שלטונית. העילה הנזיקית של מצג שווא רשלני, שלכאורה הייתה עשויה לעמוד לתובעת בענייננו, בעליל אינה חופפת, אפוא, את העילה החוזית של חוסר תום-לב באי-קיום הבטחה והסכמה, כנטען בכתב התביעה; או את העילה החוזית של חוסר תום-לב במשא-ומתן טרום-חוזי, כפי שהיה בעניין ע"א 9073/97 אפרופים. כל קביעה אחרת תהיה בגדר התחכמות בלתי-הוגנת לציפיות הדיוניות הסבירות של הנתבעת ושל הצד השלישי, בעקבות ניסוחו של כתב ההגנה, התנגדויותיהם להרחבת החזית וההחלטה שתחמה את חזית ההתדיינות. חוששני, אפוא, כי התובעת לא תוכל להיוושע מן הטענה הנוספת לחוסר תום-לב מצד הנתבעת. אעיר, למעלה מן הצורך, כי קביעתי לעיל אינה, בהכרח, רלבנטית למחלוקת בין הנתבעת לצד השלישי; ככל שנפתולי ההליך יחזירו את המחלוקת בשאלת פרשנותו של ביטוח האחריות של הנתבעת אצל הצד השלישי, אם היה כזה, הזו להיות בעלת-נפקות. ציפיות דיוניות של הנתבעת מול התובעת לאור כתב התביעה, וציפיות ביטוחיות של מבוטחת כלפי מבטחת לאור הפוליסה, הן סוגיות משפטיות שונות; וד"ל ואכמ"ל. איני מקבל את טענת הנתבעת לחוסר יריבות, בשל העובדה כי המוֹעֵן של המכתב למר פרג'ון היה מנהל החברה שהייתה בעלת הנכס לפני התובעת. משאין מדובר ביחסים חוזיים קונקרטיים אלא בהצהרת כוונות אודות אופן הפעלתה של סמכות שלטונית - הרי שתוכן ההצהרה רלבנטי וישים בשווה כלפי כל יזם שהיה עומד מול הנתבעת בקשר עם אותו פרויקט. אילולא כן, יהיה בכך משום אפליה. בהתאם לכך, על יוצר המצג היה לצפות כי מצג שווא רשלני עשוי להזיק לא רק לנמען הישיר של המצג, אלא גם למי שעשוי לבוא מכוחו, או להשתתף עמו, באותו פרויקט. לפיכך, לו הייתה התובעת רשאית, מבחינה דיונית, להסתמך על העילה של מצג שווא רשלני - לא היה בעובדה שהמצג נמסר למר נוימן ז"ל, ולא למנהל התובעת, כדי לשמוט עילה זו מתחת רגלי התובעת. למקרה שהכרעתי בשאלת החבות תבוטל בערעור - אתייחס גם לסוגיית הנזק. איני מקבל את טענת הנתבעת לעניין הנזק, שפורטה לעיל, אשר מבוססת על התניות החוזיות בין התובעת לבין הקבלן. דווקא בגלל תניות אלה, הפוטרות את הקבלן מאחריות כלפי התובעת בגין עיכוב בבניה עד קבלת היתר בניה, היה נוצר נזק לתובעת בשל עיכוב בבניה בעטיה של הנתבעת. אולם, העיכוב הרלבנטי אינו ההמתנה לאישור ההמרה ולקבלת היתר הבנייה; אלא משך ההסתמכות על המצג עד שהתברר כי מדובר במצג-שווא. דא-עקא, שהתובעת לא הוכיחה את נזקי ההסתמכות על מצג השווא הרשלני. כל הראיות שהביאה לעניין הנזק התייחסו, למעשה, לעלוּת של הבאת התובעת למצב שבו הייתה לו התממש המצג. כלומר, הראיות התייחסו לסעד של פיצויי-קיום; ולא לסעד החלופי, שנותר בסיכומים כסעד יחיד, של פיצויי הסתמכות. פיצוי בגין הסתמכות על מצג-השווא הרשלני היה עשוי להיות פיצוי בגין ההפסד שהיה עלול להיות כרוך במכירת הנכס, שנרכש בהסתמך על המצג, בעקבות התבררות המצג כמצג-שווא; או בגין ההפסד שהיה עלול להיות כרוך בעיכובו של מיזם חלופי באותו נכס, בתקופה מאז עשיית המצג עד התבררותו כמצג-שווא. מאומה מזה לא הוכח ואף לא נטען. לפיכך, כל טענות התובעת וראיותיה בעניין הנזק אינן רלבנטיות. אזכיר כי בקשת התובעת לפיצול סעדים נדחתה [החלטת המותב הקודם שדן בהליך, כב' השופטת ו' מרוז, מיום 18.5.10]. סיכום מהנדס העיר של הנתבעת יצר מצג כלפי התובעת כי הוא, ראש העיר ומחזיקת תיק ההנדסה במועצת העיר יתמכו בבקשת התובעת להמיר את הדרישה התכנונית לבניית חניון תת-קרקעי בכופר חניה. אולם, התכנית החדשה, שהייתה עשויה לאפשר זאת, בוששה לקבל תוקף; והוועדה המקומית לתכנון ובניה לא אישרה את ההמרה המבוקשת. דחיתי את טענת התובעת כי במצג האמור היה משום 'הבטחה שלטונית'; לאור הקביעה כי לא היה מדובר בהבטחה לגרום לאישור ההמרה אלא רק בהבעת תמיכה בה, שלא הסתייעה בשל אי-הכניסה לתוקף של התכנית החדשה; ולאור ההלכה הפסוקה כי בהיעדר סמכות כדין - אין תוקף להבטחה של נושא-משרה שלטונית. בהתאם לכך, קבעתי כי לא היה באי-אישור ההמרה על ידי הוועדה המקומית משום חוסר תום-לב מצד הנתבעת. לא מצאתי לנכון להשתית תוצאה אחרת על העילה הנזיקית של 'מצג-שווא רשלני'. עילה זו לא נטענה. הנתבעת והצד השלישי התנגדו להרחבת החזית, והתנגדותן התקבלה. לא מצאתי לנכון גם לעקוף את ציפייתן הדיונית הסבירה של הנתבעת ושל הצד השלישי על ידי התייחסות למצג-השווא הרשלני שלכאורה היה בענייננו כאילו היה בגדר חוסר תום-לב חוזי, בניגוד למהותה של טענת התובעת ולהקשרה של הלכת ע"א 9073/97 אפרופים. לאור המקובץ, התביעה נדחית. נוכח מצג-השווא הרשלני של הנתבעת לכאורה, אין צו להוצאות חרף דחיית התביעה. הנתבעת הסכימה לשלם לתובעת, כפשרה אחרי הסיכומים ולפני מתן פסק-הדין, סך 25,000 ₪. לכאורה, בנתון להיעדר ערעור, יהיה ראוי כי הנתבעת תכבד זאת גם עתה, לפנים משורת הדין (אך, לטעמי, לא לפנים משורת הצדק). פיצוייםהבטחה שלטוניתתום לב