תביעה לפיצויי קיום א. מבוא: 1. לפניי תביעה כספית על סך של 10 מיליון ₪ לפיצויי קיום וסעדים נוספים בגין שירותי ייעוץ וסיוע שהעניקו התובעים לנתבעת במשך תקופה ארוכה (בין השנים 2005-1997) בקשר לרפורמה חדשנית בשוק התעסוקה בישראל שנודעה ברבים בכינוי "תכנית ויסקונסין", שהצורך בייסודה, כינונה ופעילותה, עלה בעקבות ביקורת על דרכי התמודדות של המדינה עם סוגיית הבלתי מועסקים, בין היתר, בדו"ח מבקר המדינה על שירותי התעסוקה. נוכח האמור, התעורר הצורך בעריכת שינויים יסודיים בטיפול במובטלים לשינוי ובנובמבר 1997 מונה התובע כיועץ כלכלי מטעם ממשלת ישראל לעניין זה. מאותו מועד ועד לשנת 2005 נתן התובע באופן ישיר ובאמצעות התובעת שירותי ייעוץ בקשר לרפורמה שהתגבשה וסייע בהקמת מערך צוותים לתכנון, קידום, הפעלה, מחקר וגיוס מומחים ותאגידים מקצועיים בינלאומיים ומקומיים, והיה שותף להכנת מכרז למפעילים בינלאומיים לפתיחת מרכזי שירות לביצוע של הרפורמה, הלכה למעשה. 2. בתחילת הדרך הועסק התובע על-ידי הנתבעת באמצעות התקשרות חוזית פורמלית, קצרה ומוגבלת בזמן (לרוב בהסדרה רטרואקטיבית) ולקראת תום היחסים המשפטיים על דרך של הסכם מסגרת למשך שלוש שנים. המסגרת החוזית התבססה על תכניות עבודה שהוגשו לאישור נציגי הנתבעת, כאשר תשלום התמורה נקבעה לפי תשומות - קרי: חישוב שעות עבודה של נותן השירות בעצמו או באמצעות גורמים אחרים מטעמו. עם זאת, נוכח ההכרה בדבר הצורך בשינוי התפיסה לעניין חישוב התמורה, נוצרה הבנה כי יש להסדיר את התשלום לפי תפוקות באופן שיגלם נכונה את השקעת התובע ברפורמה לפרק זמן מוגבל, לצורך עריכת מכרז בין תאגידים מקצועיים ובמסגרת ניסוי להקמת מרכזי תעסוקה, להלן. לפיכך, לקראת סיומה של התקופה החוזית ובשל שינוי הנסיבות, כאמור, התגבשה בין הצדדים, בגדרי הסכם המסגרת, הסכמה אחרת, ברורה ומפורשת, לתקופה מוגבלת, לקביעת תמורה ייחודית-נפרדת, המשקפת את תרומת התובע להצלחת המיזם החדשני והשגת יעדי הרפורמה, שכיום - כך טוענים התובעים - מבקשת הנתבעת להתנער ממנה. משכך, הוגשה התובענה דנא שבעיקרה מבקשת לאכוף על הנתבעת את תשלום התמורה המיוחדת וכפי שהוסכם בין הצדדים. ב. על העובדות, הטענות וההליכים: כללי 3. התובע כלכלן בעל שם, לשעבר חבר הנהלת אגף התקציבים במשרד האוצר וממונה על התקציבים החברתיים - תקציבי רווחה, ביטוח לאומי, קליטה ועבודה. לאחר פרישתו ממשרד האוצר מילא תפקידים שונים, בין היתר, חשב מלווה לעיריית באר-שבע, יועץ במשרד החינוך ולהסתדרות עובדי הממשלה, רשות החברות הממשלתית וגופים נוספים. הצדדים אינם חלוקים בעניין יכולותיו המקצועיות והיכרותו היסודית של התובע עם משרד האוצר ויתר משרדי הממשלה, לרבות הבנה מעמיקה של מנגנוני הרשויות השונות. פרישתו ממשרד האוצר, בשילוב היכרות עם השוק הפרטי וגורמים בחו"ל, הם שהכשירו את התובע לתפקיד מפתח שמילא בגיבושה של הרפורמה להלן ובקידומה, תוך הבניית שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה השונים. 4. להבנת הרקע שעמד ביסוד השירותים שהעניק קרמר לנתבעת (באמצעות התובעת - מכאן ואילך, התובעים יחד ולחוד, להלן - קרמר), יש לעמוד במספר מילים על הרפורמה בשוק העבודה שלימים זכתה לשם "תכנית מהל"ב" או "אורות לתעסוקה" ובעגה המקובלת בין הגורמים הרלוונטיים, בכינוי "תכנית ויסקונסין" (להלן - התכנית או הרפורמה). בשנת 1980 נחקק בישראל חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א-1980, שנועד לספק לאוכלוסייה הנתונה במצוקה כלכלית מטעמי חוסר תעסוקה או שכר נמוך, גִמלת הבטחת הכנסה, המהווה רשת מגן כלכלית להבטחת רמת קיום מינימלית. החוק הגדיר את האוכלוסיות הזכאיות לגִמלה ואת מבחני הזכאות לקבלתה. במהלך שנות התשעים, נוכח ביקורת על דרכי התמודדות של ממשלת ישראל עם סוגיית הבלתי מועסקים, כפי שהובאה בדו"ח מבקר המדינה בעניין שירות התעסוקה, הוקמה ועדת מנכ"לים משותפת אשר בחנה את הדרכים להתמודד עם בעיית התעסוקה. ביום 1.3.2000 מינה שר העבודה והרווחה ועדה לגיבוש מדיניות הטיפול בבלתי מועסקים, בראשות פרופסור יוסף תמיר ובהשתתפות נציגים משירות התעסוקה, המוסד לביטוח לאומי, משרדי ממשלה שונים רלוונטיים והאקדמיה (להלן - ועדת תמיר). במהלך עבודת הוועדה גובשה תכנית לטיפול בהשבת בלתי מועסקים למעגל העבודה ואלה קיבלו ביטוי בהחלטת ממשלה, שבמסגרתה הוחלט להתחיל בביצוע ניסוי בהתאם לרפורמה שהתגבשה. 5. הרציונל של הרפורמה התבסס על ההנחה, שרק תעסוקה תוכל להבטיח הכנסה. הרפורמה נועדה ליישם רגולציה חדשה על-ידי השוואת הדרישות להקדשת זמן, מאמץ ויכולת של מקבל קצבה, לזו של מקבל שכר. את המטרה הנ"ל מיישמת התכנית באמצעות הפעלת מדיניות טיפול פרטנית, החל משלב אבחון החסמים בהשתלבות בעבודה, דרך טיפול בחסמים ובדרכים מגוונות ומותאמות אישית, תוך מתן שירותים תומכי עבודה וכלה בשילוב בעבודה בשוק הטבעי. הטיפול ניתן במרכז שירות אחד ללקוח ומאחד בתוכו את מבחן התעסוקה ואת מבחן ההכנסה ותשלום הגִמלה, המבוצע על-ידי המוסד לביטוח לאומי. כך, מבוצע איחוד של המקורות והשימושים. בטווח הארוך, נועדה התכנית להגדיל את שיעור ההשתתפות של ישראלים בכוח העבודה ולהעביר מקורות מגמלאות לשירותים תומכי עבודה. ברמת תקציב המדינה, הייתה מטרת הרפורמה להעביר את ניהול סיכון האבטלה מהמדינה לתאגידים מומחים בניהול סיכונים. 6. מהותה של הרפורמה הִנה בעיקרה ביצוע ניסוי על דרך של הקמה והפעלה של ארבעה מרכזי תעסוקה והשמה ניסיוניים בארץ באזורים גיאוגרפיים שונים ונפרדים, אשר ישולבו בתוך המערכת הממשלתית של אספקת סיוע לאוכלוסיות היעד ויחליפו את התהליך המִנהלי הנוכחי בשירות מוכוון בשיתופו המלא של הבלתי מועסק, תוך מתן פתרון ההולם ככל האפשר את צרכיו ויכולותיו (ובעגה המקצועית - One Stop shop). 7. לאחר שהוגשו המלצות ועדת תמיר, קיבלה ממשלת ישראל מספר החלטות בדבר יישום הרפורמה על דרך של תכנית הקמת מרכזי תעסוקה שונים ותיקוני חקיקה רלוונטיים. הממשלה החליטה על לוחות זמנים לתחילת יישום הרפורמה באמצעות המשרדים השונים, שהיו אחראים להתוות את המדיניות באשר לקידום הרפורמה בהתאם לשיקולי תקציב ושיקולים אחרים. בסופו של יום, בחודש מאי 2004, פורסם מכרז מטעם משרד האוצר לקבלת הצעות לנטילת חלק בשלב הניסוי המוקדם (פיילוט) של הרפורמה (להלן - הניסוי). בעקבות המכרז זכו ארבעה תאגידים להקמה והפעלת מרכזי תעסוקה באזורים גיאוגרפיים שנקבעו והחל מיום 1.8.2005 החלה התכנית לפעול. אם כן, הרפורמה החלה להתגבש מסוף שנות התשעים וקרמה עור וגידים במהלך שנות האלפיים, לאחר הקמתם של ועדות שונות ובחינה חוזרת של התכנית במהלך התקופה, תוך שינויים שנעשו בה לשיפורה ולהצלחתה, כאשר לאורך כל הדרך נטל קרמר חלק מרכזי בהגייתה, קידומה, גיבושה והוצאתה אל הפועל. 8. כאמור, אין חולק בדבר תרומתו המכרעת של קרמר לגיבושה של התכנית והוצאתה של הרפורמה אל הפועל. קרמר היה זה שהביא את הידע הרלוונטי מחו"ל, באמצעות קשריו עם אנשי מקצוע ואקדמיה מובילים, שקידמו ויישמו רפורמות דומות בארצות-הברית ובאירופה, ואשר הותאם לתנאי הארץ. קרמר תרם תרומה קריטית לקידום התכנית בתוך משרדי הממשלה ומחוצה לה, תוך התמצאות במורכבות האינטרסים ובסבך הבירוקרטיה והבניית שיתוף פעולה בין גופי השלטון השונים. אכן, התכנית שהִנה חסרת תקדים במהותה ונוגעת למספר משרדי ממשלה בעלי אינטרסים שונים, קודמה במשך השנים על-ידי קרמר, אשר נהנה מאמון מיוחד של בעלי תפקידים במשרדים השונים ומגיבוי מקצועי. דומה, שאלמלא מעורבותו של קרמר, קרוב לוודאי שהתכנית לא הייתה באה לעולם. מטבעה של רפורמה מורכבת זו, שהיא מקיפה תחומי פעילות נרחבים של משרדים ואגפי ממשלה וגופים חוץ-ממשלתיים, לאומיים ואחרים. קידומה של הרפורמה היה כרוך בעבודה מול גורמים בעלי סמכויות בגופים שלטוניים שונים, אשר פעלו מול קרמר שמילא תפקיד מפתח בהבניית שיתוף הפעולה ביניהם, אף שחלקם התחלפו בתדירות גבוהה. עם זאת, קרמר לא נתבקש ולא מונה להיות קובע מדיניות, אלא שימש כגורם מרכז, מתאם ומוציא לפועל של התכנית, כפי שאושרה על-ידי משרדי הממשלה השונים. הנה כי כן, אין צורך להכביר במילים בדבר חשיבות השירותים שניתנו על-ידי קרמר לנתבעת החל מסוף שנות התשעים ועד לתחילת שנת 2005 עת יצאה התכנית מן הכוח אל הפועל באמצעות מתכונת הניסוי שעיקרה פתיחת ארבעה מרכזים שונים על-ידי תאגידים שזכו במכרז פתוח, וכי מדובר באחת הרפורמות המורכבות והחשובות שנעשו אי פעם במִנהל הציבורי, הן מבחינה חברתית והן מבחינת החיסכון בהוצאה הציבורית. עד כאן לעניין תיאור כללי של התכנית והרקע שעמד ביסוד מעמדו ומקומו של קרמר ביחס לקידום הרפורמה והוצאתה אל הפועל. מכאן, לסקירה תמציתית של מערך ההתקשרות החוזית, שמכוחה העניק קרמר לנתבעת (להלן - המדינה) במשך כשמונה שנים שירותי ייעוץ. מערך ההתקשרות החוזית שבין הצדדים 9. כאמור לעיל, לקראת סופה של שנת 1997 הוזמן קרמר לשמש כיועץ כלכלי של ועדת המנכ"לים. בין הצדדים הוסכם על מתן שירותי ייעוץ בהיקף של 600 שעות בתעריף ייחודי (נספח א' לתצהיר עדותו הראשית של קרמר. מכאן ואילך כל הנספחים הִנם לתצהיר עדותו הראשית, כפי שהוגשו בקובץ הנספחים מטעם התובעים, אלא אם כן צוין מפורשות אחרת). בהתאם לכך נחתם בין קרמר לבין המדינה ביום 7.6.1998 "חוזה למתן שירותים", המסדיר רטרואקטיבית את היחסים החוזיים שביניהם לתקופה שבין 25.3.1998 עד 1.6.1998 בתמורה לסך של 157,200 ₪ (נספח ג'). בהמשך נחתם הסכם נוסף ביום 23.9.1999 (נספח ו'), על-פיו הוגדרו שירותי הייעוץ, הניהול וליווי הרפורמה על-ידי קרמר. תקופת ההסכם נקבעה עד ליום 31.12.2000 והתמורה לכל התקופה עמדה על סך של 273,000 ₪. יוער, כי מסוף שנת 1999 העלה קרמר טענות שונות לגבי התמורה המגיעה לו בגין שירותי הייעוץ שניתנו למדינה, שלטענתו חרגו מעל ומעבר להסכם שחל באותה עת. בהקשר זה נטען על-ידי המדינה בכתב הגנתה ובסיכומיה (סעיפים 18-10), כי קרמר סיפק שירותים מבלי שהעניין הוסדר עם הגורמים המוסמכים, ללא אישור, מחוץ למסגרת התקציבית שנקבעה ועל דרך של פנייה בדיעבד לאחר מתן השירותים. עוד נטען, כי התעוררו מחלוקות מהותיות באשר לשעות העבודה והעדר פירוט מתאים שנדרש קרמר לספק עובר לתשלום התמורה. המדינה הדגישה בכתב הגנתה, כי כך נהג קרמר במהלך כל תקופות ההתקשרות וכי דפוס הפעולה שאפיין את התנהלותו, של ביצוע שירותים, פנייה בדיעבד והכתבת מצב קיים, תוך טענה כי לא התקבלה תמורה ראויה, חזרה ונשנתה "...כחוט השני לאורך כל תקופת העסקתו" (שם). המדינה הטעימה, כי במהלך כל התקופה חזרו גורמיה והתריעו בפני קרמר על דרך התנהלותו המנוגדת לכללי מִנהל תקין ואולם חרף זאת המשיך קרמר לפעול על-פי אותו דפוס. מכל מקום ועל אף האמור, ולאחר שהמדינה הכירה בשירותי הייעוץ שקיבלה מקרמר לקידום הרפורמה והצורך להגיע להסכמות עִמו בעניין תשלום עבורם, התנהל משא ומתן ובסיומו נתן קרמר ביום 17.1.2001 את הסכמתו לפשרה (נספח ט"ו), על-פיה שולם סכום כולל של 1,158,300 ₪ לתקופה שמיום 23.3.1998 ועד ליום 17.1.2001 וזאת תוך שקרמר מאשר, כי עם קבלת הסכום האמור - הוא מוותר על כל תביעותיו בגין תמורה נוספת לתקופה האמורה, אף שכיום טען, כי נדרש לוותר על כספים המגיעים לו ואולץ לחתום על הסכם הפשרה. 10. בין השנים 2002-2001 פעלו גורמים שונים של המדינה על-מנת לגבש את הרפורמה ואת הדרך בה היא תיושם. במהלך שנים אלו פעלה ועדת תמיר ואף גובשו המלצותיה בחודש אוגוסט 2001 ולאחריה התקבלו החלטות ממשלה שונות ליצירת המתווה לקידומה של הרפורמה. בהקשר זה הוקמה בחודש יולי 2001 מִנהלת הרפורמה לצורך ביצוע הניסוי. כמו כן, הוחלט על הקמת ועדת מכרזים לצורך ההתקשרויות של המדינה עם גורמים חיצוניים. באותה תקופה הוחלט להמשיך את ההתקשרות עם קרמר, זאת לנוכח יחסי האמון המיוחדים שהיו באותה העת עִמו, מומחיותו הייחודית והיות הניסוי יוצא דופן. לפיכך הוחלט לאשר באופן עקרוני את המשך ההתקשרות עם קרמר ללא מכרז, תוך שנקבע כי המדינה רשאית להפסיק את ההתקשרות עִמו בכל עת (נספח כ'). ביום 4.9.2001 אישר משרד האוצר באמצעות ועדת פטור ממכרז להתקשר עם קרמר בהסכם מסגרת לשלוש שנים עם אפשרות הארכה ועד לגובה של 12 מיליון ₪ (נספח כ"ג). ביום 30.9.2001 נחתם הסכם ביניים לתקופה שבין 1.6.2001 ועד ליום 30.9.2001 (נספח י"ט). המדינה הבהירה לקרמר במהלך אותה תקופה כי עליו לקבל אישור לכל תכנית עבודה שיגיש וכי כל פעילות שתתבצע ללא התחייבות מאושרת או לא בהתאם לנדרש בכתב ההתחייבות - לא תשולם. לטענת המדינה ולמרות האמור, בחר קרמר שלא לפנות לנציגיה אלא רק בדיעבד, תוך הודעה על ביצוע פעולות כאלה ואחרות, בניגוד למוסכם ולדרכי הפעולה שנקבעו מראש. בנסיבות אלה חזרה והבהירה לקרמר כי הוא ממשיך לפעול שלא על-פי כללי מִנהל תקין ובניגוד להנחיות של החשב הכללי, תוך הגשת חשבון הוצאות בסכומים שלא אושרו מראש. כך או כך, במהלך התקופה שלאחריה פעלו הצדדים כך שהמדינה דרשה מקרמר להגיש תכניות עבודה שונות לאישורה ובמהלך אותה תקופה הוחלפו טיוטות להסכם המסגרת עד שבסופו של יום נחתם ביום 2.12.2002 וחלש על התקופה שבין 15.9.2002 עד ליום 15.9.2005 (להלן - הסכם המסגרת, נספח ל"ח). 11. המדינה הדגישה, כי הסכם המסגרת הוא ההסכם היחיד הקיים בינה לבין קרמר ועל-פיו נקבע כי המדינה מעוניינת בקבלת שירותי ייעוץ מקצועי לצורך התכנון המפורט של ניסוי יישום הרפורמה. כאמור, בגדר ההסכם נקבע, כי מסגרת התקציב לביצוע השירותים לא תעלה על 12 מיליון ₪ לשלוש שנים ובהתאם לצרכים ולהתחייבויות שיוצאו על-ידי נציגי המדינה לקרמר, לאחר קבלת תכנית עבודה מאושרת (נספח מ'). עם זאת, בסעיף 3.2 להסכם המסגרת נקבע כי המדינה רשאית להפסיק בכל עת את ההתקשרות עם קרמר בהודעה מוקדמת של 90 ימים, ובסעיף 10 נקבע, כי בשל אופיו החדשני של הניסוי עשויים לחול שינויים במהלך תקופת החוזה וכי נציגי המדינה רשאים להודיע בכתב לקרמר על כל שינוי, עדכון, תוספת, הפחתה או התאמה בהסכם מבלי שהדבר ייחשב להפרתו. 12. חרף האמור טוען קרמר, כי מיד עם תחילת העבודה החליטה המדינה לקצץ ולהפחית 20% מהתעריפים הקבועים ובהמשך הודיעה על הפחתה נוספת של 10%. בעניין זה הפנתה המדינה להוראות הסכם המסגרת שקבע כי תעריף העבודה נקבע בהתאם לתעריפים המפורסמים על ידי הממונה על השכר. עם עדכון התעריפים על ידי הממונה על השכר, חל שינוי בתשלום שקיבל קרמר (נספח מ"ח). עוד טוען קרמר, כי אף שבתכנון המקורי היו אמורים להיבחר ארבעה תאגידים מתוך שִשה, וזאת על-ידי מומחים שהכירו את התאגידים מעבודתם בחו"ל ואלה היו אמורים להיות שותפים לקרמר ולמדינה בתכנון מפורט של הרפורמה, הוחלט לשנות את מתווה התכנון, באופן שהליך מכרז בחירת התאגידים הפך להיות מוקד פרוגרמטי של העבודה. בנסיבות אלה השינוי המהותי גרם לפיחות מקצועי משמעותי במעמדו, שכן בתכנון המקורי אמור היה למלא תפקיד מקצועי מרכזי ובנוסף, נחשף לשוק בהליך מכרזי שלא בשליטתו עוד נטען, כי בהמשך נעשו שינויים מהותיים בתכנית ללא שיתופו בחוסר שקיפות ותוך פגיעה בו, תוך שאלה הביאו בתהליך הדרגתי להדרתו מהתכנית. חרף זאת, המשיך קרמר להיות מחויב לתכנית ולהעניק למדינה את השירותים שנדרשו. 13. בחודש יוני 2004 פורסם המכרז. תקופת הזמן שעד לחודש פברואר 2005 הייתה חשובה ומרכזית לניסוי וליישומו, כמו גם מכרעת למכרז ולבחירת התאגידים שיפעילו את המרכזים. באמצע חודש יולי 2004 התקיים בארץ כנס ספקים. בספטמבר 2004 התקין שר המסחר והתעשייה את התקנות הרלוונטיות והגשת ההצעות נקבעה לחודש אוקטובר 2004. באותו מועד החל תהליך הערכת ההצעות ובדצמבר של אותה שנה הסתיימה ונבחרו ההצעות הזוכות. בתקופה זו נדרשה מומחיות רבה, אשר הייתה מצויה אצל קרמר וקבלני המשנה שאיתם עבד. במהלך אותה תקופה העלה קרמר טענות כנגד המדינה באשר לאופי ההתקשרות ומהותה, לרבות טענות הנוגעות לאופייה העתידי ולדרך בה החליטה המדינה ליישם את הניסוי ואת הרפורמה במסגרת המכרז. לטענתו, הייתה הסכמה בין הצדדים בדבר הצורך לעבור למתכונת עבודה חדשה בתוך הסכם המסגרת. הצדדים הסכימו כי לא ניתן להמשיך בדרך ההתקשרות על-פי הסכם המסגרת, שלא התאימה למהות הנושא ומורכבותו ולהפעלה ניסיונית של התכנית. לפיכך, נוהלו דיונים פנימיים בתוך משרד האוצר במהלך השליש הראשון של שנת 2004 לגבי הסדרת חוזה "ריטיינר". רוב המעורבים בתכנית הסכימו שיש להסדיר את החוזה לתקופה ארוכה ולעבור למתכונת שונה של תשלום כולל כנגד עמידה ביעדים, ללא דיווחים על שעות. מבחינתו, שינוי מתכונת העבודה בתוך הסכם המסגרת ומעבר להסכם תוצרים היה תנאי להמשך מעורבותו בתכנית. בהקשר זה נטען, כי בשל אי התאמה של מתכונת ההתקשרות למהות השירותים, הגבילה המדינה את קרמר ביחסיו עם התאגידים. מחד גיסא, לא הובטחה לו כל וודאות של המשך ההתקשרות לתקופת הניסוי ומאידך גיסא, חסמה אותו מלנצל את כישוריו ותחום מומחיותו לעבודה מול התאגידים. לפיכך, נדרש לעגן התקשרות ארוכת טווח עם המדינה או לבחון מחדש את המשך ההתקשרות. 14. בנסיבות אלה טען, כי המדינה הותירה אותו חשוף לתביעות אפשריות של משתתפי המכרז. כאמור, מדובר במכרז בהיקף כספי ניכר שהחברות המשתתפות השקיעו בהכנתו משאבים רבים. קרמר חשש לסיכון של תביעות במקרה של חברות שלא יזכו במכרז והתכוון לעזוב את הפרויקט אם לא יגובש הסדר חוזי חדש אשר יגן עליו גם בהיבט הזה. לפיכך, דרש לקבל "כתב שיפוי" מהמדינה, באשר לנזקים שלטענת קרמר נובעים במישרין או בעקיפין מתהליך החלטות לא מבוקר לגבי ההתקשרות עִמו ודרכה עם אלה שהתקשר. מנגד, טענה המדינה, שאין ממש בטענות קרמר, זאת לאחר שהבהירה לו באופן ברור וחד משמעי כי האחריות על הליכי המכרז, לרבות על בחירת הזוכים, היא אחריות הממשלה. הרקע שקדם ל"סיכום שיקגו" והנסיבות לאחריו 15. משתכנית העבודה האחרונה בגדר הסכם המסגרת הסתיימה ביום 31.5.2004, פנה קרמר ודרש מתכונת עבודה אחרת, התואמת את הצורך למעבר לחוזה תוצרים, שיוארך למשך שלוש שנים נוספות ועד סוף תקופת הניסוי והפעלת המרכזים. במהלך אותה תקופה, כאשר המכרז עומד להתפרסם וקרמר ממשיך לספק שירותים למדינה בהתאם לתכניות העבודה התקופתיות ועל-פי הסכם המסגרת ולנוכח בקשתו לשינוי דרכי ההתקשרות עם המדינה והארכת תקופת ההתקשרות, הסכימה המדינה לשקול בחיוב את בקשתו לאשר תכנית עבודה ארוכת טווח עד תום תקופת הניסוי ועל-מנת לאפשר פעילות רצופה. לפיכך, במסגרת דיון פנימי שהתקיים ביום 16.6.2004 בהשתתפות כל הגורמים הנוגעים לרפורמה (נספח נ"ו, להלן - הדיון הפנימי), ניתן "אור ירוק" על ידי חברי ועדת היגוי שריכזה את הטיפול ביישום הניסוי (להלן - ועדת ההיגוי) שכללה בין היתר את החברים: רענן דינור, יעל אנדורן, אבי גבאי ועמנואל מודריק (להלן - מודריק), לבחינת האפשרות להארכת ההתקשרות עם קרמר בהתאם להסכם המסגרת ועד תום תקופת הניסוי; וכן את האפשרות להתקשרות אחרת ועל דרך של חוזה תפוקות, כפי שהוצע על-ידי קרמר, חלף המתכונת המבוססת על תשומות. ועדת ההיגוי הטילה על מודריק לנהל בפועל את המשא ומתן עם קרמר לצורך המעבר לחוזה תפוקות ואת יישום מהלך הניסוי בתקופה הרלוונטית לרבות הטיפול בהוצאת המכרז ופתיחת המרכזים (נספח ס'). עם זאת, המדינה הדגישה, כי הדיון הפנימי איננו מחייב בכל צורה שהיא ואין בו כדי ללמד על חוסר תום ליבה, שכן כל כולו בחינה של פניות קרמר להארכת תקופת תכנית העבודה ולא לשינוי הסכם המסגרת. מנגד, טוען קרמר כי בגדר הדיון הפנימי הוחלט לאשר תכנית עבודה ארוכת טווח החל מחודש יולי 2004, עד לתום תקופת הניסוי ולמשך שלוש שנים נוספות. עם זאת הדגישה המדינה, כי הניסיון להתקשרות על בסיס תפוקות נולד מאופי המשימות שעמדו לביצוע והתקיים ללא קשר לבקשת קרמר. מודריק מונה, כאמור, לנהל את המשא ומתן עם קרמר לבחינת האפשרות למעבר להתקשרות מוגבלת בזמן על בסיס תפוקות לתקופת המכרז, הערכת ההצעות והקמת המרכזים, בלבד. בהתאם לכך פנה קרמר לגבש תכנית עבודה חדשה (נספח נ"ז). לצד הארכת הסכם המסגרת ותכנית עבודה ארוכת טווח, צריך היה לסכם על התמורה שתינתן לקרמר במתכונת העבודה החדשה. בעניין זה החל משא ומתן בין קרמר והמומחים מטעמו לבין המדינה לגבי התנאים בשנה הראשונה מתוך שלושת השנים. 16. המשא ומתן לגיבוש הסכמה בעניין התמורה נמשך על פני כל חודש יולי 2004. במהלכו בחר קרמר להעמיד בקדמת הבמה את אחד מקבלני המשנה שלו בשם ג'ייסון טרנר (להלן - טרנר). בתחילה, הועלתה הצעה של קרמר (וטרנר) לתשלום חודשי בסך של 275,000 דולר לחודש. מנגד, הציע מודריק, ביום 16.7.2004 (נספח נ"ח), כי התמורה החודשית, לחודשים יולי- אוגוסט 2004, תעמוד על סך של 100-120 אלף דולר לחודש, ובהמשך, הבהיר כי המדינה לא תשלם יותר מ- 155,000 דולר לחודש, כעולה מתרשומת השיחה בין טרנר למודריק (נספח ס"א). 17. בהמשך ועד לאמצע אוגוסט 2004, התקיים משא ומתן מהיר שבמהלך אותה תקופה נסע קרמר לעיר שיקגו שבמדינת ארצות-הברית, וזאת לשם מיצוי המשא ומתן בינו (וטרנר, מטעמו) לבין מודריק ולסיכום הפרטים הסופיים. לטענת קרמר, התבקש לשכנע את טרנר "להוריד את המחיר" ל - 180,000 דולר לחודש, לפי הצעתו, כאשר מודריק מסר "...שהוא יכול לסגור את ההתקשרות" בסכום האמור. לאחר משא ומתן אינטנסיבי, כאשר קרמר וטרנר נמצאים בשיקגו ומודריק, מצד שני בישראל, הושג בין הצדדים, לטענת קרמר, ביום 13.8.2004 סיכום של המשא ומתן, כעולה ממסמך ששלח טרנר למודריק (נספח ס"ב). הסיכום מגבש את ההבנות בין הצדדים, לעניין התמורה המיוחדת שנקבעה על בסיס תפוקות - תוצרים - ולתקופה שבין חודש יולי 2004 עד יוני 2005, או עד לפתיחת המרכזים, בתמורה לתשלום כולל של 160 אלף דולר לחודש, למשך כל התקופה (להלן - סיכום שיקגו). בעיקרי הסיכום נקבע, כי קרמר וטרנר יפעלו מול המדינה, תקופת החוזה לשנה אחת החל מיום 1.7.2004 (להלן - התקופה החוזית) והתמורה תעמוד על 160,000 דולר לחודש (להלן - התמורה). התוצרים: בחירה בזוכים במכרז, סיום עריכת ההסכמים עִמם ופתיחת ארבעה מרכזי שירות. יודגש, כי לטענת המדינה כל שהתגבש עם קרמר לקראת סוף חודש אוגוסט 2004 היא הבנה עקרונית לשינוי מתכונת חישוב התמורה, כאשר בסיכום שיקגו נאמר מפורשות כי מדובר בהצעה מצד קרמר ובמסגרתה הובהר כי בהמשך תוגש תכנית עבודה מפורטת (שלא הוגשה) לאישור חברי ועדת ההיגוי. המדינה הוסיפה וטענה, כי לאחר קבלת הצעת קרמר לתמורה, הוצע להעמיד מנגד את שיעורה על סך של 140,000 דולר לחודש, זאת לאחר בחינה מחודשת של הסכום הראוי בגין מתן התפוקות לחודש, בהתחשב במהות השירותים ובהצעות הראשוניות שהוצעו על-ידי קרמר. המדינה הוסיפה וטענה, כי החליטה לדחות את תחילת המתכונת המוצעת ליום 1.9.2004 ולא כפי שהוצע על-ידי קרמר. לגרסתה, קרמר דחה את הצעתה בהודעה שמסר ביום 30.8.2004 ומשכך, זו לא התגבשה כדי הסכם ברור ומפורש. מנגד, טען קרמר, כי בינואר 2005 אישרר מודריק את פרטי סיכום שיקגו והתהליך שהוביל אליו (נספח ס"ג). אולם, מיד לאחר סיום המשא ומתן וחזרתו של קרמר לארץ, החליט מודריק לדחות את תחילת תוקפו בחודשיים, כך שיחל ביום 1.9.2004 ואף טען כי הגיע להסכמה בעניין זה עם טרנר ללא ידיעת קרמר. לטענתו, דחיית תחילת תקופת הניסוי בחודשיים חשפה את קרמר לסיכון, משלא החזיק בכתב שיפוי, בתקופה קריטית, באופן שלא אפשרו לו באותה העת להסכים לדחיית תחילת התכנית. בנסיבות אלה הדיר עצמו קרמר לחלוטין מתהליך הערכת ההצעות, אף שפעל להשגת מעריכים. מספר ימים לאחר סיום השלב השני במכרז ועובר להערכת ההצעות, ביום 20.9.2004 לאחר שחלפו חודשיים, התנער מודריק מסיכום שיקגו ובהודעה לקונית ששלח לקרמר (נספח ס"ה) הודיע כי המדינה החליטה כי אין מקום לשינוי אופי ההתקשרות, כפי שנקבע בהסכם המסגרת. 18. לטענת קרמר התנערות המדינה מכל התחייבויותיה כלפיו בסוף אוקטובר 2004, באופן חד צדדי, חרף נכונותה העקרונית לתשלום "תמורה ראויה" על שירותי הייעוץ שניתנו על-ידו לאורך השנים, בגדר "תג מחיר", בגין השגת היעד של פתיחת ארבעה מרכזים, אף שלא מומשה "בהסכם פורמלי", הותירה אותו, בסופו של יום, ללא תכנית עבודה מאושרת, על-פי הסכם המסגרת ועד לתום תקופת הניסוי. כמו כן, חזרת המדינה מסיכום שיקגו, הובילה לסיום מערכת היחסים ביניהם בתוך מספר חודשים, כך שסיום ההתקשרות הושלם עם הדחתו מהרפורמה, תוך שהמדינה העדיפה להתקשר ישירות עם קבלני המשנה - המומחים שהובאו מחו"ל, מבלי לשלם לו את חלקו בסכומים ששולמו להם. עוד נטען, כי התנהלות המדינה פגעה קשות במוניטין שצבר ובאפשרויות העסקתו, כך שהותירה אותו קירח מכאן ומכאן. מחד גיסא, הושאר קרמר בתוך תהליך הערכת ההצעות ועל-ידי כך נחסמה בפניו האפשרות להיות מועסק על-ידי התאגידים בתקופת הניסוי ומאידך גיסא, המדינה לא הבטיחה את המשך העסקתו. 19. במחצית שנת 2005 הסתיימה ההתקשרות החוזית עם קרמר. על-פי הנטען, נאלצה המדינה להיעזר בבחירת הזוכים במכרז במעריכים זרים, אשר נשכרו תחילה על-ידי קרמר, כקבלני משנה מטעמו ואולם, נוכח סיום היחסים החוזיים עִמו, ניתנה הסכמתו להתקשרות ישירה עִמם, החל מיום 1.6.2005. לפיכך, בהתאם להסכם המסגרת (סעיף 3.2) ועל-יסוד סיכום מוקדם עם קרמר הסתיימה ההתקשרות החוזית בין הצדדים ביום 31.5.2005, תוך שהמדינה שילמה לקרמר עד לאותו מועד את מלוא הסכומים המגיעים לו על-פי הסכם המסגרת כדי סכום של כעשרה מיליון ₪ (ראה תצהירו של עמיחי כץ, סעיפים 114-111). כמו כן, הועבר לו סכום נוסף שיועד לקבלני המשנה (שם, סעיפים 122-117). טענות הצדדים 20. נוכח כל האמור, טען קרמר כי התנהלות המדינה במהלך כל תקופת ההתקשרות עִמו מהווה קיום חוזה וניהול משא ומתן שלא בתום לב, וכן מקימה כלפיו עוולות נזיקיות שונות. עוד נטען, כי המדינה התעשרה שלא כדין על חשבונו, זאת נוכח השירותים שקיבלה להוצאתה אל הפועל של התכנית ומבלי ששולמה תמורה ראויה בגינם. על-יסוד האמור, עתר לפיצויי קיום בגין הפרת סיכום שיקגו בסך של 7,227,246 ₪, המהווים את התמורה המגיעה לו בניכוי הסכומים ששולמו במהלך תקופת ההתקשרות. בנוסף טען לפיצויים בגין הפרת ההתחייבות להארכת ההתקשרות עִמו, בגדרי הסכם המסגרת, עד לתום תקופת הניסוי (ולמשך שלוש שנים נוספות), תוך חסימת אפשרות העסקתו על-ידי התאגידים שזכו במכרז, בסכומים שהוערכו על ידו בסך כולל של 2,360,600 ₪. בנוסף טען לעמלה המגיעה לו בגין ההתקשרות הישירה של המדינה עם קבלני המשנה מטעמו בשיעור של 20% והמגיעה כדי 2,431,703 ₪. עוד טען לפיצוי בגין לשון הרע והתערבות לא הוגנת, כמו גם בשל פגיעה במוניטין ואובדן השתכרות ונזק כללי בגין עוגמת נפש. סך הכל הועמדה התביעה הכספית על כ- 15 מיליון ₪. בנוסף עתר לסעד של מתן חשבונות בגין העסקת קבלני המשנה ותשלום עמלות בהתאם לחשבונות, אותם העריך בסך של כ- 1,160,000 ₪ נוספים. 21. בהגנתה, דחתה המדינה את טענות קרמר. באשר לסיכום שיקגו טענה, כאמור לעיל, כי לכל היותר מדובר בהצעה (שנדחתה), בלבד, כעולה מלשון הסיכום ומשלא הועברה תכנית מפורטת כפי שנקבע שם. לעניין קבלני המשנה, הדגישה, כי ההתקשרות עִמם נעשתה בהסכמתו של קרמר, כמו גם סיום תקופת ההתקשרות עִמו, על-פי הסכם המסגרת וקבלת מלוא התמורה על-פיו. עוד נטען, כי לא עומדת לקרמר הזכות לקבלת הסעדים הנוספים. נוכח כל האמור, טענה כי יש לדחות את התביעה. 22. בשולי הדברים יוער, כי הצדדים ניהלו משא ומתן בניסיון לסיים את הסכסוך מחוץ לכותלי בית-המשפט ואולם, משלא עלה הדבר בידם הוגשה כאמור התובענה דנא. במהלך הדיון תוקן כתב התביעה, כאמור, ובגדר בקשת קרמר לפטור מתשלום האגרה הועמד סכום התביעה על סך של 10 מיליון ₪, בלבד. בהמשך, הוגשו תצהירי הצדדים ולאחריהם, נעשה ניסיון נוסף לפשרה שלא צלח ומשכך, נשמעו הראיות, הוגשו הסיכומים והתיק הובא לפניי למתן פסק-דין, כדלקמן. ג. השאלה שבמחלוקת וההכרעה בתמצית: 23. מעיון בכתבי הטענות, תצהירי הצדדים (על נספחיהם), חקירת העדים והסיכומים שהוגשו, עולה כי הסוגיה היחידה, האמתית, השנויה במחלוקת בין הצדדים, הדורשת ליבון והכרעה, עניינה בשלב הטרום-חוזי ובשאלה, האם המשא ומתן בין קרמר (ועובר לסיכום שיקגו - באמצעות טרנר) לבין המדינה (על ידי נציגה - מודריק) הגיע לשלב כה מתקדם, בו תנאי החוזה גובשו, בגדריו של סיכום שיקגו, אשר רק התנהגות חסרת תום לב (אובייקטיבי) של מודריק, שהוסמך לנהל את המשא ומתן מטעם המדינה, מנעה את שכלולו. לאחר שבחנתי את מכלול הראיות והתרשמתי מעדויות עדי הצדדים, והגם שאין לראות בסיכום שיקגו, חוזה, כנטען, שוכנעתי במידה הדרושה, כי המדינה הפרה את החובות המוטלים עליה במהלך המשא ומתן שנוהל עם קרמר עובר לסיכום שיקגו ולאחריו - שהבשיל למעשה כדי חוזה - ולולא התנהגות חסרת תום הלב (האובייקטיבית) של מודריק, קרוב לוודאי שהחוזה היה נכרת. משכך, ענייננו נמנה על המקרים החריגים והמיוחדים, בהם מוצדק לפסוק לקרמר פיצויי קיום, אף שלא נכרת חוזה בין הצדדים. אכן, קרמר השכיל להניח תשתית ראייתית מספקת לביסוס טענתו, לפיה המשא ומתן עם מודריק הגיע לשלב כה מתקדם, עד כי תוכנו של ההסכם שאותו ביקשו הצדדים לכרות היה ידוע. תנאיו הכלכליים העיקריים גובשו ואך בשל התנהגותו של מודריק וחזרתו מסיכום (שיקגו) מפורש בעניין התמורה והתקופה החוזית, נמנע השכלול הסופי של המשא ומתן לכדי חוזה. עם זאת, שקילת מכלול הנסיבות במאזני הצדק מקימה לקרמר זכות לפסיקת פיצויים מופחתים, בלבד, בהתחשב בשיקולים הנוגעים בעניין ובכלל זה, התנהלותו עובר לגיבוש סיכום שיקגו ולאחריו, אשמו התורם בקיום החיובים שנטל על עצמו בגדרי הסיכום ולמצער, אי עמידתו בנטל להקטנת הנזק. באשר ליתר טענות קרמר, לא שוכנעתי כי הובאה לביסוסן תשתית עובדתית מספקת ולהוכחת תביעתו על-פיהן במידה הדרושה. כך בעניין טענתו להתקשרות ישירה של המדינה עם קבלני המשנה, מקום שמצאתי להעדיף את טענתה המסתברת של המדינה בעניין היעדר מניעה לעשות כן. כך גם בעניין טענתו לתשלום תמורה נוספת בגין הארכת תקופת הסכם המסגרת עד לתום תקופת הניסוי, לאחר ששוכנעתי כי היחסים החוזיים בין הצדדים הסתיימו, בהסכמה וכקבוע בהסכם המסגרת, ביום 31.5.2005 וכי התמורה המגיעה לקרמר עד לאותו מועד, שולמה במלואה. וכך גם בעניין יתר טענותיו כנגד גורמי המדינה באשר לעוולות הנזקיות כלפיו, אשר דינן להידחות מחמת העדר הוכחה. 24. דרך הילוכנו בפסק-הדין יהא כדלקמן. בתחילה נעמוד על טענת קרמר, האם יש לראות בסיכום שיקגו חוזה מחייב בין הצדדים. בהמשך, נעמוד על השלב הטרום-חוזי והמשא ומתן שניהלו הצדדים עובר לסיכום שיקגו ונקיים דיון בשאלה, האם הפרה המדינה את חובותיה והתנהגה בחוסר תום לב (אובייקטיבי) כלפי קרמר. בהקשר זה נידרש לראיות שהוגשו ועל-יסוד אלה נקבע את הממצאים הרלוונטיים להכרעה. עם קביעת אחריות המדינה בשלב הטרום-חוזי, נעמוד על זכאותו של קרמר לקבלת פיצויי קיום, מלאים או מופחתים, חלף פיצויי הסתמכות ונידרש לקביעת שיעור הפיצוי, בהתחשב במכלול הנסיבות. לסיום, נעמוד על טענותיו הנוספות לפיצויים. ד. דיון והכרעה: המסגרת הנורמטיבית 25. בטרם נידרש לבחינת טענות קרמר לגופן והאם סיכום שיקגו השתכלל כדי חוזה מחייב, יש להקדים מספר דברים בעניין מיהות הצדדים ולענייננו, המדינה ודרכי התקשרותה בחוזים. בהינתן העובדה, כי סיכום שיקגו שסוגיית השתכללותו לכדי חוזה שנויה במחלוקת בין הצדדים, נערך והתנהל עם המדינה, זו כפופה למשטר של דואליות נורמטיבית במובן זה שחלות עליה במקביל שתי מערכות דינים - דיני החוזים מן המשפט הפרטי ודיני המשפט המנהלי והציבורי (ראו: ע"א 9073/07 מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, פִסקה 18 (3.5.2012) להלן - עניין אפרופים; ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים פִסקה 19 (22.1.2009); ע"א 8570/09 חגולי נ' עיריית ראשון לציון, פִסקה 13 (15.3.2011)). עניין לנו, אפוא, ב "...יצור משפטי בן-כלאיים: מתכונתו, צורתו ומהותו-חוזית, אולם תוכנו ואופיו מושפעים מהעבודה, שרשות ציבורית היא צד לו" (גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית, 13 (1999) (להלן - גבריאלה שלו)). כך, בשלב הטרום-חוזי (כמו גם בשלב קיום החוזה) מוטלת על הרשות חובה מוגברת להתנהל בתום לב ולקיים סטנדרט גבוה של הגינות. דרישת תום הלב מן הרשות במשפט הפרטי פורשה בפסיקה כדרישה אובייקטיבית (בג"צ 59/80 שירותי תחבורה ציבוריים באר שבע בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה ירושלים, פ"ד לה(1) 828, 835 (1980); גבריאלה שלו, לעיל, עמ' 44-41). מאידך גיסא, סמכותם של האורגנים הפועלים בשם הרשות, בין היתר לצורך התקשרות בחוזים מטעמה, היא סמכות התחומה בהוראות הדין וחריגה מהן עשויה להוביל לבטלותה, ככל שנוצרה כזו, הן במישור הפרטי - חוזה שכריתתו בלתי חוקית - והן במישור הציבורי - כפעולה הנגועה בחריגה מסמכות. כמו כן רשאית הרשות, בהתקיים נסיבות מתאימות, להשתחרר מהתחייבותה לפי חוזה. 26. בענייננו, דומה כי אין ולא יכול להיות חולק שבגדר הדיון הפנימי (וכעולה מהעדויות), מונה מודריק על ידי ועת ההיגוי לנהל משא ומתן עם קרמר לצורך מעבר להתקשרות מוגבלת בזמן על בסיס תפוקות ובעניין זה מקובלות עלי טענות המדינה בסיכומיה (סעיפים 67-59). התקשרות כזו טרם באה לעולם והיה צורך להוסיף ולפעול על-מנת שתקרום עור וגידים. אם כן, בהינתן העובדה, כי מודריק הוסמך לנהל משא ומתן מטעם המדינה, האם היה מוסמך להתחייב בשמה? 27. כידוע, המדינה היא בעלת אישיות משפטית בתחום המשפט הפרטי ואילו משרדיה וכמוהן יחידות הסמך וגופי המנהל השונים אין להם אישיות משפטית משל עצמם ואין הם פועלים בתחום המשפט הפרטי, אלא כזרוע של המדינה. מכאן, שר העומד בראש משרד ממשלתי או גורם אחר מטעמו, אינו יכול להתחייב בחוזה בשם המדינה, אלא אם הוסמך לכך על-פי חוק והוא פועל בתחומים אלה כאורגן של המדינה, אשר לה אישיות משפטית בעלת כשירות כללית, כאמור. כלל יסוד זה מעוגן בהוראת סעיף 2 לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי "...עסקאות בנכסי המדינה, רכישת זכויות וקבלת התחייבויות בשם המדינה ייעשו בידי מי שהוסמך לכך בחוק או על-פיו" והוא משקף את עיקרון חוקיות המנהל ונועד להבטיח, כי כל פעולה משפטית בנכסיו של הציבור תקבל את הסכמתו המשתמעת של הציבור ושל נציגיו (ראה: עניין אפרופים, פִסקה 26; ע"א 4553/06 מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון נ' מי ערד חברה להנדסה פיתוח ובנין בע"מ (בפירוק), פִסקה 17 (14.10.2010)). 28. בענייננו, אין חולק, כי מודריק לא הוסמך בחוק או על-פיו לקבל התחייבויות בשם המדינה ונדמה, כי אף קרמר אינו טוען אחרת. זאת ועוד, נוכח התקשרות רבת שנים בין הצדדים, קרמר ידע ובוודאי צריך היה לדעת, כי התחייבויות המדינה כלפיו משתכללות על דרך של חוזה בכתב חתום על-ידי הגורמים המוסמכים הרלוונטיים לעניין נשוא ההתקשרות ובהעדרו, אין לומר כי פעילות הגורמים מטעם המדינה בעניינו יש בה כדי לגבש הסכם מחייב והדברים ברורים. כפי שעולה מהראיות, המוסמכים לייצג את המדינה בעִסקאות מעין אלה הם מנכ"ל וחשב המשרד. חתימתם של מורשי החתימה נדרשת על-מנת לוודא כי נבחנו מכלול צרכיו של המשרד הרלוונטי, כי ההתחייבות הגלומה בחוזה עומדת בדרישות הדין וכי ייעשה שימוש זהיר וראוי בכספי הציבור לאחר שהעִסקה נבחנה כנדרש ונערכה בקרה לגבי הצורך בהוצאה הכספית. מודריק לא היה מוסמך, אפוא, לחייב את המדינה בהתקשרות הכספית ובצדק מציינת המדינה בסיכומיה (סעיפים 75-68), כי מסקנה אחרת יהיה בה כדי לפגוע בעיקרון חוקיות המנהל, באיזון שערך המחוקק בין צורכי ציבור שונים בחוק התקציב השנתי, בשמירה על התנהלות תקינה של המנהל הציבורי וביצירת וודאות משפטית (עניין אפרופים). לפיכך, אינני נדרש לטענות קרמר בסיכומיו (סעיפים 73-49; 127-117), הגם שיש בהם כדי לבסס את הטענה להתנהלות שלא בתום לב, להלן, במהלך המשא ומתן עובר לסיכום שיקגו. על הפרת חובת תום הלב בניהול המשא ומתן 29. משקבעתי, כי לא נכרת הסכם מחייב, שכן אין לראות בסיכום שיקגו כדי שכלול של חוזה, יש לבחון את התנהלות המדינה ונציגיה בשלב הטרום-חוזי. החובה לנהוג בתום לב ובדרך מקובלת, המוטלת על צדדים המנהלים משא ומתן לקראת כריתתו של חוזה, מעוגנת בסעיף 12(א) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973 (להלן - חוק החוזים) הקובע כי "...במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה חייב אדם לנהוג בדרך מקובלת ובתום לב". סעיף 12(ב) לחוק החוזים קובע את תוצאות הפרתה של חובה זו ולפיו "...צד שלא נהג בדרך מקובלת ולא בתום לב חייב לצד השני פיצויים בעד הנזק שנגרם לו עקב המשא ומתן או עקב כריתת החוזה, והוראות סעיפים 10, 13 ו- 14 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970 יחולו בשינויים המחויבים". מקום שהרשות היא צד למשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה, מוטלת עליה חובה כפולה ומכופלת לנהוג בהגינות ובתום לב (עניין אפרופים, פִסקה 35; רע"א 8733/96 לנגברט נ' מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(1) 168, 179 (2001)), משום ש"...עליה לפעול לא רק על-פי אמות מידה של תום לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא גם מתוך הגינות וסבירות הנגזרות מתפקידה כנאמן הציבור... הרשות הציבורית כפופה לעקרונות המשפט הציבורי, וחובת ההגינות בכלל זה, גם כאשר היא פועלת במישור הפרטי והיא אינה נהנית בתחום זה מאותו חופש פעולה המוקנה לפרט בניהול ענייניו" (ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45 (2001); ע"א 3051/08 סאסי קבלני בנין, עפר וכבישים (1986) בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון, פִסקה 12 (19.1.2010); ע"א 4553/06, לעיל, פִסקה 14). 30. כעולה מהראיות שהובאו, המדינה לא נהגה עם קרמר בתום לב (אובייקטיבי) במשא ומתן לפני, עובר ולאחר סיכום שיקגו. מהעדויות שהציגה המדינה ובעיקר מעדותו של מודריק עולה תמונה עגומה באשר להתנהלות גורמי המדינה בכלל ומודריק בפרט, מהן שוכנעתי כי סיכום שיקגו אכן שיקף את מיצוי המשא ומתן שקדם לו ואת עיקרי תנאיו המהותיים של חוזה וכל שנדרש היה לערוך על פיו הסכם פורמאלי. בנסיבות אלה, פרישתו של מודריק מהמשא ומתן, בשלב כה מתקדם, לא הודרכה על-ידי שיקולים ענייניים. יש לדחות את טענתו לפיה - כהצעה נגדית לסיכום שיקגו - הוצע לקרמר להעמיד את התקופה החוזית על עשרה חודשים ואת התמורה על 140,000$ לחודש, הצעה שנדחתה על ידי קרמר, ולקבוע כי עמדתו שיקפה ניסיון בחוסר תום לב לחזור מסיכום שיקגו, שלא מטעמים סבירים ומוצדקים. 31. בתצהירו (סעיפים 17 ואילך) העיד מודריק, כי בחודש יולי 2004 החל המשא ומתן עם קרמר (באמצעות טרנר) לגיבוש תמורה חדשה, במתכונת אחרת, נוכח המעבר להתקשרות על בסיס תפוקות והשגת היעדים באמצעות מכרז להקמת המרכזים. לאחר שהודיע לו על נכונות המדינה להגיע להסכמות עקרוניות, ביקש מקרמר לנסוע לשיקגו ולנהל את המשא ומתן עם טרנר בעניין שיעור התמורה שעל-פי הצעת קרמר עמדה באותה עת על סכום של 275,000 דולר לחודש. לטענתו, קיבל מטרנר ביום 13.8.2004 הצעה בדבר הסכם תפוקות לתקופה שבין חודש יולי 2004 ליוני 2005 בתמורה לתשלום כולל של 160,000 דולר לחודש (כעולה מסיכום שיקגו). בתגובה מסר מודריק לקרמר הצעה נגדית, לפיה התקופה החוזית תחל מחודש ספטמבר 2004 והתמורה תעמוד על 140,000 דולר לחודש. לגרסתו, ביום 30.8.2004 מסר לו התובע כי אינו מסכים להצעת המדינה. משכך, השיב שככל שלא תקובל הצעתו הנגדית, יש להמשיך ולפעול על-פי הסכם המסגרת. מנגד, העיד קרמר (פרוטוקול הדיון מיום 30.10.2013), כי במהלך שהייתו בשיקגו התנהל משא ומתן טלפוני, אינטנסיבי, בין טרנר למודריק, שתוכנו אושר על-ידו (עמ' 38, ש' 17), שהתגבש כדי הסכמה מפורשת, כעולה מסיכום שיקגו. קרמר הדגיש, כי נשלח לשיקגו על-ידי מודריק "...לסגור הסכם ולא הצעה" (שם, ש' 22) והוסיף "...אני יצאתי לשיקגו לסגור הסכם, לא הצעה ויצאתי עם 180,000 דולר, עמנואל נכנס למשא ומתן עם גייסון [טרנר - מ.ב.] כשאני שם. הם הגיעו להסכמות שזה 160, הכל היה בשיחות טלפוניות, גם שלי וגם של ג'ייסון" (ש' 27-25). בתשובה לשאלת בית המשפט חזר והדגיש "...במסגרת השיחות הושג סיכום על 160. עמנואל אישר טלפונית. עמנואל הודיע לי טלפונית, הוא דיבר איתי כל יום" (עמ' 39, ש' 2-1). בהמשך העיד כי לאחר חזרתו לארץ מסר לו מודריק כי שיעור התמורה יעמוד על 140,000 דולר ואולם, הוא לא הסכים לכך (עמ' 41, ש' 13-11). גרסתו של קרמר, המהימנה עליי נתמכה בעדותו של מר אריה מלך קורן (פרוטוקול הדיון מיום 27.102013, עמ' 27, ש' 31-26) שהצטרף אליו בנסיעתו לשיקגו. מחקירתו עולה, כי הושג סיכום על סך של 160,000 דולר לחודש לשנים-עשר חודשים ובלשונו "...אני זוכר שעמנואל אישר את זה ואפילו הלכנו לחגוג את זה במסעדה. כך אני שמעתי מג'ייסון...תחושתי כאדם מהצד שהגיעו להסכם, היו מרוצים שניהם, שמחו והלכו לחגוג. הייתי בטוח שזה סגור". זאת ועוד, מר עמיחי כץ, נציג המדינה השיב בחקירתו (פרוטוקול הדיון מיום 31.10.2013, עמ' 62, ש' 18-17), כי "...למיטב זיכרוני ההצעה של המדינה הייתה 160 אלף דולר ל- 12 חודשים, מעבר לזה אני לא יודע. מודריק הוסמך על-ידי הגורמים הרלוונטיים, ההצעה הייתה באמצעות מודריק, את זה אני יודע מזיכרוני" (סעיף 100 לתצהיר עדותו הראשית). 32. ואכן, מודריק אישר את טענתו העיקרית והמרכזית של קרמר בדבר הצורך לשנות את מהות ההתקשרות לחוזה על בסיס תפוקות, חלף הסכם תשומות (פרוטוקול הדיון מיום 31.10.2013, עמ' 66, ש' 5-2; עמ' 68, ש' 14-13; עמ' 70, ש' 27-26; עמ' 74, ש' 25) ובלשונו "...חשבתי שהוא צודק ועשיתי הכל משיקולים של המדינה" (עמ' 66, ש' 4). בהקשר זה הבהיר, כי נוכח קיומם של יעדים ברורים בדבר המכרז והקמת המרכזים, הייתה נכונות לתשלום סכומי כסף בשיעורים גבוהים מאלו ששולמו על-פי הסכם המסגרת (עמ' 67, ש' 22-11). בעניין מעמדו של התובע הוסיף "...הייתה מגמה של כולם, לא רק שלי, להמשיך לעבוד עם התובע כי ראינו בו גורם מרכזי בתכנית... רצינו את התובע מאוד כיוון שהוא יזם את התכנית וצבר ידע עצום שלנו לא היה" (עמ' 68, ש' 28-22; עמ' 69, ש' 9). לפיכך הוסיף, כי נוכח האמור "...שכנעתי את חבריי להגיע לחוזה תפוקות" (עמ' 69, ש' 10). מחקירתו עולה, כי במהלך הדיון הפנימי ניתנה לו הסמכות המלאה לנהל משא ומתן עם קרמר בעניין קביעת התמורה ואופי ההתקשרות עִמו (עמ' 70, ש' 25-18; נספח ס'). בהקשר זה הדגיש "...אני משכנע את הוועדה שלי, רענן, אבי גבאי, יעל אנדורן, להציע חוזה תפוקות על 160,000 דולר בחודש, סכום גדול, בטח לעובדי מדינה, סכום גדול מאוד. עם זאת, בדעה צלולה, כולנו אמרנו שזה מה שמגיע לתקופה מוגבלת כדי להשיג את התפוקות" (עמ' 70, ש' 30-26). בהמשך, העיד לעניין המגעים עם התובע לאחר הדיון הפנימי, ומגרסתו עולה כי עובר לנסיעת קרמר לשיקגו מסר לו על הסכמת המדינה לתשלום 160,000 דולר לחודש לתקופה של שנים-עשר חודשים (עמ' 71, ש' 5-1) והוסיף "...סע לג'ייסון, תביאו לנו הסכם חתום, פחות או יותר על בסיס ההבנות הללו, תכנית עבודה מוגדרת, הכל כלול מה שנקרא" (שם). 33. אם כן, שלא כפי שטען בתצהירו, הסכים מודריק לתמורה בסך של 160,000 דולר לחודש לתקופה של שנים-עשר חודשים, בדיוק כטענת קרמר וכי סיכום שיקגו עלה בקנה אחד עם הצעתו (ש' 15). בעניין זה הנני מעדיף את עדותו של מודריק על פני תצהירו ודוחה את טענות המדינה בסיכומיה (סעיפים 82-76). עם זאת, הוסיף מודריק (ש' 27-12), לראשונה בחקירתו, כי ההצעה הייתה מוגבלת בזמן, משלא ראה "...תכנית עבודה מסודרת", הגם שקיבל מטרנר "...ברמה העקרונית תכנית סבירה שאפשר היה להמשיך ולגבש את ההסכם" (ש' 19-18). בנסיבות אלה הוסיף "...בשלב מסוים אני יזמתי, מצאתי את התובע, אמרתי לו שעבר זמן, אני לא חותם חוזים בדיעבד, אני מוריד את הסכום ל- 140 ל- עשרה חודשים, כי אנו כבר בסוף אוגוסט, כי חלף הזמן. עם כל הרצון הטוב, מלכתחילה המחיר מאוד גבוה, חששנו מאוד, חודש שלם עבר ולא נעשה כלום" (ש' 28-25). בהמשך עדותו הבהיר את עניין חשיבות לוחות הזמנים (עמ' 73, ש' 19-15) ואולם הודה, כי אף שהוצע לקרמר 160,000 דולר "...עבר זמן ונוצרה סיטואציה שיכולנו להשיג את אותן תוצאות בסכום נמוך יותר" (ש' 73), שכן "...כשאנו הצענו לתובע 160 אלף דולר לחודש לשנה, כמעט ולא ידענו כלום, עבר חודש חודשיים והמדינה השקיעה את ההשקעות שלה, למדה והגיעה להישגים גם בגלל עבודה מאומצת של עובדי המדינה" (עמ' 74, ש' 2-1). לשאלת בית המשפט השיב "...המסמך מ- 13.8 [סיכום שיקגו - מ.ב.] אכן משקף נכון את ההבנות שאליהן הגעתי עם שלמה בקפה. היה חסר לי הדבר המרכזי שיאמר לי המעריכים מגיעים במועד מסוים... אם היה אומר לי התובע האנשים יצאו לדרך...אינני חושב שהייתה נוצרת בעיה למרות שלא היה הסכם פורמלי" (עמ' 77, ש' 6-1). לעניין השינוי שחל בשיעור התמורה והפחתת הסכום ל- 140,000 דולר השיב כי "...כשהצעתי 140 אלף דולר אני סבור עדיין שאפשר להמשיך עם התובע, אני רציתי אותו לא הייתה חלופה, אני חשבתי כי מן הראוי גם להפחית את המחיר, בכל זאת זה סכום מאוד גבוה, אנו כעובדי מדינה לא חותמים סכום כזה כל יום, ולתת לו אזהרה או סוג של עונש ולכן העמדתי את זה על עשרה חודשים" (עמ' 79, ש' 10-7). 34. מכל המקובץ עולה, כי המדינה (באמצעות מודריק) הסכימה, הן לתשלום התמורה של 160,000 דולר לחודש, והן לתקופה החוזית של שנים-עשר חודשים. בנסיבות אלה, הנני קובע כי סיכום שיקגו, הגם שנקט בלשון "הצעה" או "הצעה אחרונה" משקף את הסכמת מודריק לתמורה (כמו גם ליתר התנאים המהותיים שפורטו שם) ולמעשה, את כל שנדרש לעריכתו של חוזה. ודוק, עיון מדוקדק בסיכום שיקגו מעלה, שלא כפי שנטען, כי המסמך ששלח טרנר נערך על פי דרישותיו של מודריק. במבוא למסמך נאמר (בתרגום חופשי לשפה העברית) כי "...בהתאם להנחיותך...ההצעה האחרונה...לאור שיחתנו לסיכום חוזה עם ועדת ההיגוי". ובהמשך, כי האמור "...מייצג באופן מלא את השקפתך וכולל את בקשתך לשינויים לתוכנית העבודה ומהווה הצעה סופית". בגוף הסיכום הובא פירוט של היעדים, התחייבויות קרמר להשגת התוצרים והפעולות שיעשו להשגת המטרה לפתיחת המרכזים. בעדותו (עמ' 76 ש' 31-30) טען מודריק, בקשר לתכנית העבודה, כי ביקש לקבל מקרמר לוח זמנים מפורט בעניין המעריכים ומועד הגעתם לארץ. מתשובתו עולה כי פרטים אלה נוגעים לקיומו וליישומו בפועל של סיכום שיקגו ואינם מהווים תנאי להשתכללותו לכדי חוזה. לפיכך, אין באלה כדי לשנות מהמסקנה העולה מעדותו, המתיישבת עם גרסתו של קרמר ומכלול הראיות, כי סיכום שיקגו משקף נכונה הסכמה משותפת, מגובשת ומסוימת של הצדדים לתנאיו העיקריים של המשא ומתן, שהגיע לשלב מתקדם ביותר, וכל שנדרש לאחריו הוא עריכת חוזה על-פיו; ובעניין זה, טענות קרמר בסיכומיו (סעיפים 48-27) מקובלות עליי. מכאן, גם מצאתי לדחות את טענות המדינה בסיכומיה (סעיפים 101-95) ל"העדר מסוימות" בשל כך "...שתכנית עבודה מפורטת" לא הועברה למודריק. כאמור, אין חולק, כי הצדדים ניהלו משא ומתן לקראת חוזה תפוקות, חלף הסכם תשומות ולפיכך, לא נדרשה באמת תכנית עבודה מפורטת של "...התשומות המושקעות" (שם, סעיף 97) ודי היה בקבלת לוח זמנים להגעת המעריכים (וטרנר), לארץ. בנסיבות אלה, התנהגותו של מודריק והחלטתו החד צדדית להפחית משיעור התמורה רק בשל כך שמצא "להעניש" את קרמר על שחלפו מספר ימים, מבלי שהובא טעם סביר, מבורר לדבר, מקום שהודה כי עדיין הייתה הצדקה להתקשרות עמו, עולה כדי חוסר תום לב במשא ומתן. משכך, אין לקבל את טענת המדינה בסיכומיה (סעיפים 132-131), בדבר "התמהמהות" קרמר ל"הצעת המדינה" לתמורה חלופית של 140,000 דולר ולזקוף את סירובו לקבלת "העונש" שהושת עליו, על דרך של הפחתת התמורה וקיצור התקופה החוזית, כנימוק לשלילת זכותו לפיצויי קיום (הגם שיש בהתנהגותו כאמור כדי להפחיתם, להלן). על זכאות קרמר לפיצויי קיום 35. בהינתן הקביעה, כי מודריק הפר את החובה לנהוג בהגינות, בדרך מקובלת ובתום לב בשלב הטרום-חוזי, מתעוררת השאלה, האם זכאי קרמר לפיצויי קיום מן המדינה, אשר בשמה ומטעמה ניהל מודריק את המשא ומתן (ד"נ 7/81 פנידר, חברה להשקעות פיתוח ובניין בע"מ נ' קסטרו, פ"ד לז(4) 673, 704-703 (1983)). ככלל, הפרת חובת תום הלב הקבועה בסעיף 12(א) לחוק החוזים מקימה לנפגע זכות לפיצוי המשקף את אינטרס ההסתמכות שלו (ע"א 7730/09 כהן נ' מבני גזית (2000) בע"מ, פִסקה 19 (6.6.2011)). בית-המשפט העליון הכיר בכך, שייתכנו מקרים חריגים, בהם מוצדק לפסוק פיצויי קיום, אף שלא נכרת חוזה וזאת כאשר "...המשא ומתן בין הצדדים הגיע לשלב כה מתקדם עד כי תוכנו של ההסכם שאותו מבקשים הצדדים לכרות הוא ידוע. תנאיו גובשו, עם זאת אך בשל חוסר תום הלב נמנע השכלול הסופי של המשא ומתן לכדי חוזה" (ע"א 6370/00 קל בנין בע"מ נ' ע.ר.מ. רעננה לבנייה והשכרה בע"מ, פ"ד נו(3) 289, 301 (2002), להלן - עניין קל בנין). לשון אחר, סעיף 12(ב) לחוק החוזים אינו מגביל את חובת המפר לתשלום פיצויי הסתמכות בלבד, וישנם מקרים חריגים שהנפגע זכאי בהם לפיצויים בגין הנזק שנגרם לו בכך שההסכם שעמדו לכרות לא נכרת ולא הוגשם. המאפיין מצבים מיוחדים אלה הוא, שהמשא ומתן הבשיל למעשה לכדי חוזה ורק התנהגות חסרת תום הלב מנעה את שכלולו (ע"א 8144/00 עלריג נכסים (1987) בע"מ נ' ברנדר, פ"ד נז(1) 158, 170 (2002); ע"א 8361/09 דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון (16.8.2012)). אם כן, בית-המשפט קבע כי יש לנהוג במידה מצמצמת בכל הנוגע לפסיקת פיצויי קיום ואלה "...יינתנו במשורה ובמידה", שכן ברגיל יש לפסוק פיצויי הסתמכות בלבד המיועדים להחזיר את המצב לקדמותו ולפצות את הנפגע על הנזקים שגרמו לו עקב המשא ומתן (לדיון בהתפתחות ההלכה בעניין פסיקת פיצויי קיום לאחר קביעתה לראשונה בעניין קל בניין, ראו: ע"א 434/07 אריק פרינץ נ' אמירים מושב עובדים של צמחוניים וטבעוניים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פִסקאות טז'-כג' (14.6.2009) להלן - עניין פרינץ). עם זאת הוטעם, כי "..מטבע העניינים לא ניתן ליצור כללים נוקשים וברורים למצבים בהם נחיל את עיקרון הפיצויים החיוביים" (שם). 36. מן הכלל אל הפרט. כעולה מהראיות, התנהלותו חסרת תום הלב של מודריק והחלטתו החד צדדית להפחית מהתמורה ולקצר את התקופה החוזית, היא שמנעה את השתכללותו כדי חוזה, שהרי מלבד עריכה וחתימה על חוזה (פורמלי), לא נותרו עניינים מהותיים של ממש שטרם הוסכם עליהם. בנסיבות אלה, על-רקע התקשרות קודמת ארוכת טווח בין הצדדים בקשר לרפורמה, הסכמה משותפת להשגת יעדיה ותוצאותיה, הכרה בכישוריו ובמומחיותו של קרמר והתחשבות בציפיותיו הסבירות לקראת תחילת הניסוי, פרסום המכרזים ופתיחת מרכזי השירות, הנני סבור כי התקיימו התנאים החריגים שנקבעו לעניין פסיקת פיצויי קיום, בשל "זעקת ההגינות" העולה מנסיבות המקרה (ראה והשווה: ע"א 8234/09 לילי שם טוב נ' כדורי פרץ (21.3.2011) להלן - עניין שם טוב). 37. משקבענו כי קרמר זכאי לפיצויי קיום, מתעוררת השאלה בדבר שיעורם והאם יש הצדקה לפיצויים מלאים. תחילה, יש לזכור כי "...עניין לנו בתחום גמיש המחייב זהירות רבה והתאמת המשפט למציאות החיים המשתנים" (עניין קל בנין, פִסקה 18), כאשר "...פסיקת פיצויים חיוביים מצריכה זהירות רבה. אכן, בנסיבות מסוימות תחושת הצדק והמסכת העובדתית נוטה אליהם" (ענין פרינץ, פִסקה כב'). מכאן, אף כי עניינו של קרמר מצדיק פיצויי קיום, דומה כי אין מניעה עקרונית לפסיקת פיצויים מופחתים בסכום המשקף נכונה את מכלול נסיבות העניין. אסביר. 38. למעשה, טענת קרמר לפיצויי קיום הִנה תביעה לאכיפת חיוב כספי של התמורה, זאת לאחר שמצאנו כי יש לראות בסיכום שיקגו שלב מתקדם של המשא ומתן המזכה את קרמר בפיצויים חיוביים ומשהפיצוי הנטען מהווה למעשה עתירה לאכיפתו. בנסיבות אלה אין מניעה להידרש להוראת סעיף 3(4) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970 (להלן - חוק התרופות) הקובע, כי בית-המשפט רשאי שלא להורות על אכיפת חוזה מקום שמצא כי היא בלתי צודקת בנסיבות העניין, שכן מבחן הצדק הקבוע בסעיף 3(4) לחוק התרופות חל גם על תביעה לאכיפת חיוב כספי (ע"א 3437/93 אגד, אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' יואל אדלר, פ"ד נד(1) 817, 839 (1998)). עוד נקבע כי הסייג הקבוע בסעיף 3(4) לחוק התרופות הִנו בעל רקמה פתוחה ביותר בהשוואה ליתר הסעדים המנויים בסעיף 3 לחוק, שם, והוא מצריך קביעת אמות מידה מתאימות, "...תוך התייחסות לנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה העומד לדיון ומתן הדעת למדיניות השיפוטית הראויה בהקשר זה" (ע"א 5131/10 רחל אזימוב נ' אפרים בנימיני פִסקה 16 (7.3.2013))). ודוקו, "...אין מדובר ברשימת כללים ברורה וסדורה, אלא במענה הניתן בכל מקרה ומקרה בהתחשב בנסיבות הייחודיות לו...על בית-המשפט להתחשב במכלול הנסיבות הנוגעות לעניין וזאת, לאורך כל ציר הזמן שעד מועד מתן פסק-הדין, על-מנת שניתן יהיה להביא בחשבון את שיקולי הצדק הרלוונטיים 'כפי שהם מתגבשים בעת ההכרעה'...בעת שקילת מכלול הנסיבות כאמור במאזני צדק, יש להניח על כפות המאזניים גם היבטים של אשמה מוסרית. במסגרת זו תיבחן התנהלותו של כל צד לחוזה כלפי משנהו כך למשל ייבחנו לגבי המפר חומרת ההפרה...ואילו לגבי הנפגע ייבחנו בין היתר אשמו התורם להתרחשות ההפרה וקיום החיובים שנטל על עצמו בחוזה" (שם, פִסקה 18). 39. בענייננו, בחינת מכלול הנסיבות מעלה, כי אין הצדקה לפסוק לקרמר פיצויי קיום מלאים. בתצהירו (סעיף 223) העיד קרמר כי לאחר חזרת המדינה מסיכום שיקגו, "...הדרתי עצמי לחלוטין מתהליך הערכת ההצעות". בנוסף, כעולה מעדותו של מודריק, חלף זמן משמעותי בנסיבות העניין עד שקרמר חזר ונפגש עמו בעניין יישום סיכום שיקגו. קרמר הכחיש את הטענה בדבר השתהותו ואולם, מעדותו (פרוטוקול הדיון מיום 30.10.2013, עמ' 38, ש' 13) עולה תמונה אחרת. קרמר הודה בתצהירו (סעיף 210) כי היה טרוד באותה תקופה בענייניו האישיים, אישר קיומם של חילוקי דעות, באותו מועד, עם טרנר וטען שנותר חשוף ללא כתב שיפוי (סעיפים 229-228; עמ' 43, ש' 12-6). גם התנהגותו בקיום חלקי של חיוביו בגדרי סיכום שיקגו, כעולה מעדותו "...כי הסכם שיקגו לא בוצע רק במובן הזה שהחלק של המומחים...הייתה תקלה בהתנהלות של טרנר, תקלה חמורה שלא יכולתי להמשיך איתו בקשר והייתי חייב להרחיק אותו" (שם, עמ' 42, ש' 17-14), מלמדת כי אין הצדקה לפיצויים מלאים ובעניין זה, מקובלות עלי טענות המדינה בסיכומיה (סעיפים 93-90). זאת ועוד, יש להתחשב בתשלומים ששולמו לקרמר בתקופה הרלוונטית, לאחר ה- 1.7.2004, כדי סך של 2,500,000 מיליון ₪ (שם, עמ' 48 , ש' 2-1) ובנוסף, בזכאותו הנטענת לקבלת עמלה מקבלני המשנה בשיעור של 18%-20% (שם, עמ' 31, ש' 4-1; ש' 20-18 וכעולה מנ/1 ונ/9-נ/11). מנגד, יש ליתן את הדעת לסכומים ששילם למומחים, בסך של 540,000 דולר (שם, עמ' 47, ש' 16-6). נתונים אלה יבואו בגדר השיקולים עובר לקביעת שיעור הפיצויים המופחתים, שייקבעו להלן. 40. למסקנה דומה ניתן להגיע באמצעות הדוקטרינה של אשם תורם בחוזים (לדיון בשיקולי צדק לצד דיון בחלוקת אחריות בין צדדים לחוזה, ראו למשל: ע"א 9447/06 דניאל פוקס נ' משה אלבז (25.3.2008)). הגנת אשם תורם עומדת למפר חוזה כנגד הנפגע, כאשר האחרון תרם באשמו שלו לנזקיו. תוצאת תחולתה של הגנה זו היא חלוקת הנטל בנשיאה בנזקיו של הנפגע בין שני הצדדים לחוזה (ראו: ע"א 4697/05 גבאו אסטבלישמנט נ' דוד דודאי, פִסקה 64-63 (27.8.2012); אריאל פורת הגנת אשם תורם בדיני חוזים, 13 (1997)). הגנת האשם התורם מוכרת משכבר בדיני נזיקין. טבעית פחות הייתה קליטתה של הגנה זו בדיני החוזים הקלאסיים. אימוץ הגנה זו כחלק אינטגרלי מדיני החוזים נעשה באופן מפורש בפסק-הדין הידוע ע"א 3912/90 eximim s.a נ' טקסטיל והנעלה איטל סטייל, פ"ד מז(4) 64, 94 (1993); ע"א 1286/90 בנק הפועלים נ' ורד הלבשה, פ"ד מח(5) 799 (1994)). שם נקבע כי שניים שנמנעו מלגלות זה לזה אודות סכנות אפשריות להיווצרות נזק במהלך תקופת החוזה שביניהם, הפרו שניהם את חובת תום הלב בביצוע חוזה ובנסיבות אלה, אין מניעה מלהורות על חלוקת האחריות ביניהם לקרות הנזקים. עם זאת, בהקשר הקונקרטי הרלבנטי לענייננו - של שימוש בהגנת אשם תורם בגדרי הפרת חובת תום הלב בשלב הטרום חוזי - לא ראו בתי המשפט קושי מיוחד להכיר במקרים המתאימים בתחולתה ולחלק את הנזק בין הצדדים (ראו למשל: ע"א 590/88 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' פישר, פ"ד מד(1) 730 (1996); ע"א 714/87 נתן שר נ' קלמן (מרק) כהן, פ"ד מג(3) 159, 164 (27.8.1989); עניין פרינץ לעיל, פִסקה כז'). 41. כך גם בענייננו. האחריות על אי שכלול סיכום שיקגו כדי חוזה תתבטא במישור הסעדים במחיר הפחתת הפיצויים המגיעים לקרמר בשל אשמו התורם בניהול המשא ומתן. "...טענה זו יסודה, בסופו של יום, בשיקולי צדק, שהרי הניסיון האנושי מורנו, כי אין החיים צבועים בשחור-לבן, אלא במגוון צבעים" (שם). קביעת חלקו באחריות תיעשה בהתאם לנסיבות המקרה שלפנינו, כאשר ניתן להיעזר במבחני עזר, אשר יש להם זיקה לדינים קרובים, לדוגמא: מידת אי-הסבירות בהתנהגותו; התנהלותו (מכוונת או רשלנית); תרומתו הסיבתית לנזק (ע"א 4697/05 לעיל, פִסקה 64) ועוד. דרך אחרת לקבוע את שיעור הפיצוי המגיע לקרמר הִנה במסגרת סעיף 14 לחוק התרופות החל בענייננו מכוח סעיף 12(ב) לחוק החוזים, הקובע כי הצד המפר אינו חייב בפיצוי הצד הנפגע, אם זה יכול היה למנוע או להקטין את הנזק (דניאל פרידמן ונילי כהן חוזים כרך א' עמ' 635 (תשס"ד) (להלן - פרידמן וכהן); ע"א 462/81 מאיר שמחון נ' יוסף בכר חברה לבניין ופיתוח, פ"ד לט(1) 701, 708 (1985)). יש הסוברים, כי בגדר זה יש להיענות להצעת פשרה של הצד המפר (עניין פרינץ, פִסקה לד'; פרידמן וכהן כרך א' עמ' 599-595). 42. כפי שקבענו לעיל, ניתן להשקיף על התנהגותו של קרמר, בשעה שהשתהה בקיום מפגש עם מודריק לאחר סיכום שיקגו, מבלי שניתן טעם מוצדק לדבר ולמצער, בשעה שדחה את דרישתו של מודריק (הנגועה כשלעצמה בחוסר תום לב) להפחתה התמורה והעמדתה על סך של 140,000 דולר לחודש, למשך עשרה חודשים, כאשר בסירובו להחלטה החד צדדית של מודריק תרם לאי השתכללותו של חוזה כדי ביצועו בקירוב של סיכום שיקגו (ראה והשווה: פרידמן וכהן כרך א' עמ' 599-598). עם זאת, אינני סבור כי יש מקום להידרש לקביעת שיעור חלקו באשם לאי-השתכללות חוזה, באחוזים (כפי שנפסק בעניין פרינץ), מטעמים ענייניים ומעשיים, שכן הערכה מדויקת שלהם "...מתבססת על השערות ספקולטיביות ואומדנות בנוגע להשתכללות החוזה ומחייבת הכרעה ביחס לנסיבות עובדתיות עמומות" (עניין פרינץ, פִסקה כב'). דומה כי יש לפסוק את סכום הפיצויים (המופחת) בהתחשב במכלול הנסיבות הרלוונטיות, על דרך האומדן ובסכום גלובאלי, להלן (עניין שם טוב). 43. יוער, כי לאותה תוצאה ניתן להגיע גם על דרך דיון בטענתו החלופית של קרמר בסיכומיו (סעיפים 134-124), בדבר זכאותו לשכר ראוי בגין השירותים שניתנו למדינה, המהווים עשיית עושר ולא במשפט, ולהידרש לעניין שיעור השכר הראוי המגיע בגינם (ראו והשווו: דנ"א 10901/08 בייזמן השקעות בע"מ נ' משכן בנק הפועלים למשכנתאות בע"מ (17.7.2011)). אכן, "...לרשות המשפטן 'כלים' רבים ומרחב 'התמרון' רחב הוא לתקוף סוגיה משפטית מסוימת במשקפים של דיני החוזים, או במשקפים של דיני עשיית עושר ולא במשפט, ובכל אחת מן המשבצות המשפטיות ניתן להגיע למגוון של תוצאות" (שם, פִסקה 52) ובלבד, שנגיע לתוצאה מעשית צודקת (שם). 44. בהקשר זה, לא מצאתי מקום ליתן משקל של ממש לטענת קרמר בסיכומיו (סעיפים 74-107), בעניין תג מחיר לחובות עבר וזכאותו לפיצויים מלאים, רק בשל כך שהתמורה משקפת הכרה של המדינה בזכותו לקבלת שכר ראוי בגין תקופת ההתקשרות הארוכה, זאת בהעדר תשתית להוכחת טענתו ומשהראיות מלמדות אחרת (פרוטוקול הדיון מיום 30.10.2013, עמ' 25, ש' 16-5) וגם בעניין זה, מקובלות עלי טענות המדינה בסיכומיה (סעיפים 128-113). 45. למעלה מהצורך, ניתן גם להשקיף על הסוגיה שלפנינו גם מהזווית המִנהלית באספקלריה של חוזה שלטוני. כפי שקבענו, יש לראות בסיכום שיקגו כדי חוזה ולענייננו, חוזה רשות, בין המדינה לבין קרמר. הלכה פסוקה היא, כי במקרים המתאימים, זכאית הרשות להשתחרר מחוזה שלטוני כל אימת שצרכיה החיוניים מחייבים את ביטולו (ראו: גבריאלה שלו, לעיל, פרק 6). לעניין הנסיבות המצדיקות השתחררות מחוזה רשות, הוצע בחיבורה של דפנה ברק-ארז ("השתחררות מחוזה של רשות מנהלית: מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט י"א 111, 121 ואילך (תשס"ז)), כי די בקיומו של אינטרס ציבורי חשוב כבד משקל כדי להצדיק את שחרורה של הרשות מהחוזה. בהקשר זה נקבע, כי ניתן להכיר בהשתחררות, מקום שזו באה לשרת אינטרס חשוב של המדינה, גם אם התנהגות הרשות הייתה נגועה בחוסר תום לב (ראו והשוו: ע"א 144/87 מדינת ישראל נ' אינג' פבר, חברה לבניין, פ"ד מד(3) 769, 782 (1990). יצוין, כי מקום בו מידת הפגיעה באינטרס הציבורי נרחבת, השיקול הכלכלי יוכל לבוא לידי ביטוי בהפעלתה של הלכת ההשתחררות. עוד הוצע כי ניתן לקבל את טענת ההשתחררות כאשר היה שינוי בנסיבות, היינו בזיקה להתפתחויות מאוחרות להתקשרות המקורית בחוזה, זאת נוכח ההגנה על האינטרס הציבורי. בענייננו, השאלה הרלוונטית, מקום בו חלה הלכת ההשתחררות, נוגעת לעניין הסעד המתאים למי שנפגע מביטולו של חוזה רשות, הוא סעד הפיצוי. באשר להיקפו ושיעורו של הפיצוי הוסבר, כי פיצויים חוזיים רגילים אינם רצויים במקרה של השתחררות, משום שאינם פוטרים את הרשות מעולו של הקיום וכי פסיקתם הייתה מטשטשת את האבחנה בין השתחררות לגיטימית לבין הפרה (שם, עמ' 131). לפיכך הוצע לאמץ את דרך הביניים שהלכה והתגבשה בפסיקה במהלך השנים ואשר התייחסה לפיצויים בשיעור של חיסרון כיס, המגנים על אינטרס ההסתמכות, להבדיל מפיצויים חוזיים מלאים הכוללים פיצוי על מניעת רווח (שם). מכאן, אף שטרם נקבעה הלכה מפורשת לעניין שיעור הפיצוי שיש לפסוק בנסיבות של ביטול חוזה רשות בנסיבות מוצדקות, דומה "...שאין מקום שהרשות תפצה את הפרט, שהרשות השתחררה מחוזה עמו ב'פיצויים מלאים'...הפיצויים יהיו בהיקף מוגבל: חיסרון כיס ולא מניעת רווח" (שם). לשון אחר, "...כאשר בחוזה הרשות עסקינן, עומדת לרשות האפשרות של השתחררות מנהלית בתנאים מסוימים, שאינם כוללים בהכרח פיצויי קיום" (עניין אפרופים, פִסקה 2 לפסק-דינו של השופט עמית, שעורר שאלה שטרם התעוררה בפסיקה, לכך שיש לאפשר למזמין לפרוש מחוזה באופן חד צדדי מסיבה סבירה, בעיקר מקום בו התועלת שהמזמין ציפה להפיק מהחוזה נעלמה עקב נסיבות שהתהוו לאחר הכריתה, שאז לא יחויב בתשלום פיצויי קיום מלאים למרות כריתתו של חוזה מחייב). 46. במקרה דנן, הנני סבור כי ניתן להקיש משיעור הפיצוי הראוי בנסיבות של ביטול חוזה רשות גם לענייננו. לצורך הדיון, הנני מוכן להניח לטובת המדינה קיומן של נסיבות מוצדקות ואינטרס ציבורי להשתחררות מהמשא ומתן (כנטען לחילופין, בסיכומיה - סעיף 136). כעולה מהראיות, לאחר סיכום שיקגו ובחלוף הזמן (בסמוך ליום 30.8.2004), התחדש הקשר בין קרמר למודריק. באותו שלב החלה לחלחל לתודעתו של מודריק ההבנה כי התמורה הִנה גבוהה וכי ניתן להשיג את השירותים להם התחייב קרמר, בגדרי סיכום שיקגו, בתנאים יותר טובים. בנסיבות אלה, החליט לשנות את "הגזרה" על דרך של הקטנת התמורה וקיצור התקופה החוזית, באופן חד צדדי ובהמשך, נוכח סירובו של קרמר ל"הצעה הנגדית" והתובנה שהתגבשה לפניו, לפיה ניתן להשיג את יישום הרפורמה גם ללא סיכום שיקגו, פרש מהמשא ומתן וחזר להסכם המסגרת. מכאן, אף אם נניח את ביטולו (כנטען על ידי המדינה בסיכומיה, שם, בהודעותיה מיום 14.9.2004 וכן מיום 20.9.2004) של סיכום שיקגו, המהווה פלטפורמה לחוזה רשות וזכאות המדינה להשתחרר מהתחייבויותיה על-פיו, עומדת לקרמר, בהתחשב בחיסרון הכיס שנגרם לו, הזכות לקבלת פיצויים. 47. מכל המקובץ עולה, כי יש לפסוק לקרמר פיצויי קיום, מופחתים, בשיעור ראוי ובהתחשב במכלול נסיבות העניין. לאחר שבחנתי את השיקולים הנוגעים בדבר, במאזני צדק, התנהגות הצדדים לפני, עובר ואחרי סיכום שיקגו, כעולה מהראיות שהובאו לפניי והתרשמותי מהעדויות; נתתי דעתי למכלול הנסיבות הרלוונטיות (כמפורט בסעיף 39, לעיל), לרבות תקופת ההתקשרות (הארוכה) של קרמר עם המדינה, הסכומים ששולמו לו במהלכה, ובפרט, בתקופת חלותו של סיכום שיקגו, זכאותו הנטענת לסכומים נוספים מקבלני המשנה (לצד הסכום -שלא נסתר- שקרמר שילם בתקופה הרלוונטית, בסך של 540,000 דולר - בניכוי העמלה); עמדתי על התנהגותו בקיום חיוביו לאחר סיכום שיקגו, עד לתום ההתקשרות עם המדינה, הגעתי לכלל מסקנה כי יש מקום להעמיד את הפיצוי הראוי המגיע לקרמר, בהתחשב בחלוף הזמן (כעשר שנים) והמרת התמורה בערכים דולריים לשקלים (ראו והשוו: ע"א 3021/11 הרטבי-בורנשטיין-בסון ושות, משרד עו"ד נ' הפטריארכיה היוונית האורתודוכסית של ירושלים (19.12.2012)) ושיערוך הסכום למועד מתן פסק-הדין (בע"מ 1533/13 פלוני נ' פלונית (6.11.2013)), על דרך האומדן ובסכום גלובאלי של 2,200,000 ₪. על הסעדים הנוספים 48. משקבעתי את הפיצוי המגיע לקרמר, לא מצאתי מקום לדיון מפורט בעניין יתר טענותיו בסיכומיו (סעיפים 158-135), לתשלום נוסף בגין הארכת הסכם המסגרת עד לתום תקופת הניסוי נוכח גרסת המדינה המסתברת בנסיבות העניין, לפיה הוסכם בין הצדדים (כעולה מסעיף 3.2 להסכם) על סיום ההתקשרות ביום 31.5.2005, ואין בעמדתה העקרונית שהובאה בגדר הדיון הפנימי כדי לשנות (כעולה מסיכומיה - סעיפים 48-38). למעלה מהצורך, אינני סבור כי יש לראות בהחלטה הכללית לאישור תכנית עבודה ארוכת טווח עד לתום תקופת הניסוי, כפי שהובאה בגדר הדיון הפנימי מעין הבטחה שלטונית שניתנה לקרמר ואשר הופרה, כנטען בסיכומי קרמר (סעיפים 157-154). אכן, עיקרון ההגינות השלטונית הצמיח במשפט הישראלי כבר לפני כארבעים שנים את מושג ההבטחה המנהלית. יסודותיו הונחו בפסק-הדין הידוע (בג"צ 135/75 סאיטקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673 (1975)). תוקפה המחייב של הבטחה מנהלית הותנה בכך, שנותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; הייתה לנותן ההבטחה כוונה להקנות לה תוקף משפטי; נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה; ואין צידוק חוקי לשנות את ההבטחה או לבטלה. בענייננו, נדמה כי אין ולא יכול להיות חולק, שלא ניתן לראות בעמדה העקרונית שהובאה בדיון הפנימי הבטחה מפורשת להארכת הסכם המסגרת (בשים לב לתנאיו) וכהתחייבות תקפה, זאת נוכח עיקרון חוקיות המנהל ומן הצורך למנוע מצב, שבו עובד הציבור יוכל להבטיח את הישר בעיניו והרשות תחויב לעמוד מאחורי הבטחתו (ע"א 5315/06 עמותת נאות רעות נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון, פִסקה 35 (2.12.2008)). 49. כך לעניין הארכת הסכם המסגרת וכך גם לעניין העסקה ישירה של קבלני המשנה. גם בעניין זה, כעולה מהראיות, מקובלות עליי טענות המדינה בסיכומיה (סעיפים 144-137), לפיהן לא הייתה כל מניעה חוקית להתקשרות ישירה עִמם, לא ניתנה כל התחייבות של המדינה שלא להעסיק את קבלני המשנה לאחר סיום ההתקשרות עם קרמר ולא נדרשה הסכמתו לעשות כן (אף שניתנה בפועל). למצער, אין לקבל את טענתו, משלא הביע התנגדות מפורשת להתקשרות בזמן אמת. כך עולה מעדותו של רו"ח שלומי קוט (פרוטוקול הדיון מיום 30.10.2013, עמ' 13, ש' 16-15; ש' 30-29) וכך גם עלה מעדותו של קרמר (עמ' 30, ש' 7-1). משכך, אין מקום לפסוק לתובעים סעד נוסף בגין מתן חשבונות וטענות קרמר בסיכומיו (סעיפים 182-159), לעניין זה, דינן להידחות. כך גם לעניין טענותיו בסיכומיו (סעיפים 198-183) לפגיעה בשמו הטוב, במוניטין והפסד השתכרות, וכך גם טענותיו לעניין הסעדים הנוספים (סעיפים 209-199) שדינן להידחות, משלא הובאה תשתית ראייתית מספקת לביסוסן ולהוכחתן במידה הדרושה וכעולה מסיכומי המדינה (סעיפים 156-149). ה. סוף דבר: הנני מחייב את המדינה לשלם לקרמר סך של 2,200,000 ₪ ובתוך 30 ימים. בנסיבות העניין, נוכח התמשכות ההליכים, מהות העניין ומיהות הצדדים, התנהלותם בדיון והיקף הראיות שהובאו, ובשים לב להוצאות שפורטו בסיכומי קרמר (סעיפים 220-226), הנני מחייב את המדינה לשלם לקרמר מחצית מאגרת המשפט וכן שכר טרחת עו"ד בסך של 250,000 ₪. פיצויי קיוםפיצויים