בקשה לביצוע תוספת בנייה הכוללת בנייה בקומת העמודים של יחידת דיור נוספת

בקשה לביצוע תוספת בנייה הכוללת בנייה בקומת העמודים של יחידת דיור נוספת, פיצול היחידה הקיימת כיום בקומה הראשונה לשתי יחידות דיור והוספת ממדי"ם לכל היחידות הנ"ל. בנוסף ביקשו הם לבצע בנייה של שתי קומות נוספות (כך שבסך הכל יהיו שבע יחידות דיור בבניין), כאשר בניית הממדי"ם לאותן הדירות, מתבצעת במגדל אחד הממשיך את הקומות הנמוכות יותר. ראוי לציין כי בעוד מגדל הממדי"ם של הדירות בחזית הרחוב נמצא מחוץ לקווי הבניין (דהיינו, ללא חריגה למרווח הקדמי), מגדל הממדי"ם בדירות העורפיות נמצא כולו בתחום המרווח האחורי, באופן שהוא חורג עד 4.39 מ' מקו הבניין (העומד על 6.5 מ'). על החלקה חלות מספר תכניות. תכנית חפ/145 היא התכנית המקורית של אזור נווה שאנן ושכונת זיו, והיא קובעת כי רחוב אדם הכהן (שסומן כביש מס' 7), הינו ברוחב של 7 מ'. באותה העת, חלקת העוררים וחלקת המשיבים סומנו כחלקה אחת. בדצמבר 1960 אושרה באזור תכנית חפ/933, אשר גם היא מסמנת את שתי החלקות עדיין כחלקה אחת, שמספרה 181. תכנית חפ/933 הרחיבה את הדרך ל-10 מ', אך נקבע בה כדלקמן, לגבי אזור מגורים א': "ישמש להקמת בניני מגורים בגובה של שתי קומות בלבד כששטח הבנייה המותר בהם אינו עולה על 34.5% משטח החלקה המקורי הרשום והוא מתחלק שוב בין שתי קומותיו או בין שתי קומותיו וקומת המרתף באם נוצרת כזאת בגלל שפועי הקרקע הטבעיים." דהיינו, החישוב אמור היה להילקח משטח החלקה המקורי, כפי שנמדד ונרשם. במקרה שבפנינו, אין למעשה מחלוקת כי השטח של החלקה המופיע בחלקת הגוש (דהיינו, כפי שנרשם על בסיס התכנית המקורית), הינו 470 מ"ר. לאחר אישור תכנית חפ/933 אושרו מספר תכניות נוספות, אשר רק חלקן רלוונטי מבחינתנו. בתכנית חפ/229ב (משנת 1971) נקבע כי באזורי מגורים א' מותרת בנייה בהיקף של 14% לקומה, ואילו בתכנית חפ/229ה הוגדלו זכויות הבנייה (תוך שינוי שיטת החישוב) ל-60%. באותה תכנית נקבע גם כי השטח יחושב משטח המגרש שנוצר על פי תכנית מאושרת, אלא אם נאמר אחרת בתכנית המאושרת הנ"ל. דהיינו, במקרה זה, זכויות הבנייה עומדות על 60%, המחושבות מהשטח המדוד והרשום של החלקה על פי מפת הגוש - 470 מ"ר. אלא שמשום מה, במפת המדידה אותה הגישו המשיבים נרשם כי שטח החלקה הוא 501 מ"ר (שכן המודד הוסיף שטחים לחלקה, בלא כל סיבה נראית לעין), וזאת על אף שבעבר אושרו מדידות (מפות נכס) בהן צוין מפורשות הגודל הנכון של החלקה. די בכך בכדי לקבל את הערר, ולקבוע כי ההחלטה שהתקבלה, על בסיס המדידה השגויה, ראוי להתקבל. הוועדה המקומית לא יכולה הייתה להתעלם מהעובדה כי הוצגה לה מפת מדידה אחרת בעבר, ומהעובדה מהדברים שנכתבו באופן מפורש על ידי אדר' רחל בן אשר, לפיהם גודל החלקה הנכון הוא 470 מ"ר. ראוי גם לציין, כי זוהי רק טעות אחת מתוך שלל טעויות שנפלו בדרך קבלת ההחלטה בעניין זה (הכוללת גם טעות גלויה המבצעת חישוב לפיו 59.95 מ"ר בהפחתת 30.06 מ"ר, מביאה לתוצאה של 17.15 מ"ר(?)). בסך הכל, המדובר בחריגה של כ-50 מ"ר מעבר לשטח הכולל המותר לבנייה, והיה על הוועדה המקומית לדרוש תכנון מתוקן אשר בו לא קיימות חריגות אלו, ולא לאשר בקשה הכוללת חריגות כה נרחבות בבקשה. מלבד טענותיהם בעניין זה, העלו העוררים טענות נוספות. חלק מהטענות הינן מהתחום הטכני - פורמאלי, ואין לנו כוונה להתעמק בהן. על פניו, ברור כי בבקשה קיימים ליקויים מסוימים, אולם סמכותה של ועדת הערר היא בחינת ההחלטה שניתנה על ידי הוועדה המקומית, ולא בחינת כל התהליכים הנעשים בה והתנהלותה הכללית. לפיכך, אם קיים חוסר או בעייתיות בבקשה, הדבר עשוי להצדיק, במקרים בהם הדבר פוגע מהותית בהחלטתה של הוועדה המקומית, את החזרת הדיון אליה. אולם פגמים כגון אי רישום חישובי השטחים בטבלה המיועדת לכך (טענה שהיא אולי נכונה פורמאלית), אינה מצדיקה ביטול החלטה של הוועדה המקומית, כאשר קיים חישוב שטחים מפורט בתוך הבקשה עצמה. עם זאת, טענה נוספת שנטענה על ידי העוררים ראויה להתייחסות, וכן עלינו להוסיף ולהפנות לנושא נוסף אשר עליו אנו חייבים לתת את הדעת, בהחלטת הוועדה המקומית. הנושא אליו אנו מפנים, הוא העדר פתרונות החניה. לא ניתן לאשר את הבקשה, אם זו כוללת חוסר בשני מקומות חניה. הדבר מהווה סטיה ניכרת אותה לא ניתן לאשר מכוח תקנה 2(15) לתקנות סטיה ניכרת, התשס"ב-2002 (להלן: "תקנות סטיה ניכרת"). לאור דברים אלו, ברור כי לא ניתן לקבוע כי יאושרו 7 דירות, אם קיימים רק חמישה מקומות חניה, שכן הדבר מנוגד לתקן החניה. כמו כן, לא ניתן, במקרה של מגורים (ובמיוחד לא באזור הנ"ל) לדרוש כופר חניה. לפיכך, כלל לא ניתן לאשר את הבקשה, עד שזו תוגש עם פתרונות חניה התואמים את תקן החניה המחייב. מאחר וברור כי שינוי נושא מקומות החניה עשוי לשנות את הבקשה כליל, בשל הצורך באיתור מקומות חניה במקום, ברור כי לא ניתן להשאיר זאת במסגרת ההחלטה. יש לדרוש כי הבקשה תוגש כשהיא כוללת מראש את פתרונות החניה המספיקים, ורק לאחר מכן לדון בה. אין שום טעם לדון בבקשה אשר במתכונתה הנוכחית אינה ניתנת לאישור, ולא ברור כיצד היא תיראה לאחר תיקונה. הנושא הנוסף אותו העלו העוררים, המחייב את התייחסותנו, הוא נושא חריגות מגדל הממדי"ם האחורי. מגדל זה נמצא, כאמור, כולו, בתחום קו הבניין האחורי, וחורג מהמותר על פי תקנה 2(7) לתקנות סטיה ניכרת. המשיבים ניסו להיבנות מהעובדה כי על פי תקנה 4(1)(ג) לתקנות סטיה ניכרת, הקמת חלק מבניין הנועד להוספת מרחב מוגן דירתי המוקם כתוספת לבניין קיים, לא תהווה סטיה ניכרת, וזאת על אף האמור בתקנה 2(7) הנ"ל. לטענתם, הם אינם יכולים להקים את מגדל הממדי"ם בתחום קווי הבניין, אלא אם הם הורסים את החלק המערבי של המבנה כולו. מאחר וממדי"ם יש להקים כמגדל, ומאחר ולטענתם פיקוד העורף אינו מאשר הקמת שני סוגי מיגונים שונים (ממ"ד ושיפור מיגון) באותו מבנה, אין להם ברירה אלא להקים את מגדל הממדי"ם בקו הבניין האחורי. עם כל הכבוד לטענות המשיבים, אין לקבל את עמדתם. ראשית, עיון בתקנה 4 לתקנות סטיה ניכרת מגלה כי למעט בעניין הקמתם של ממדי"ם, המופיעים בתקנה 4(1)(ג), החריגות לתחום קווי הבניין אפשריות, כאשר אין המדובר בחלק ממבנה המגורים. שום חלק מהדירה אינו יכול לחרוג לתחום קווי הבניין (למעט כמובן במקרים שנזכרו בתקנות 2(5) - 2(7) לתקנות סטיה ניכרת). מדוע, אם כן, נוצרה ההחרגה הזו לעניין ממדי"ם? התשובה לכך, בעינינו, ברורה כשמש. הרציונאל של מתן אפשרות לבנות ממ"ד בחריגה מהוראות קו הבניין, נועד לאפשר בנייתם של מרחבים מוגנים בדירות ישנות (ועל כן בבניין חדש לא ניתן לחרוג מקווי הבניין, אלא רק בממ"ד המתווסף לדירה קיימת). מאחר ופעמים רבות נבנו הבתים בהתאם לקווי הבניין, שכן לא עלה על דעתם של המתכננים כי בעתיד יהיה צורך בהקמת מרחבים מוגנים, לא נותר מקום להתרחב ולהקים ממ"ד על המגרש. לפיכך, מצא מתקין התקנות לנכון לקבוע כי בנייתו של ממ"ד, בחריגה לקו הבניין, הינה אפשרית ללא כל מגבלה (אפילו עד קו אפס). כל זאת, על מנת לאפשר את המיגון אותו מצא פיקוד העורף כמיגון הנדרש לצורך הגנה בשעת חרום. הגיונם של הדברים ברור לגבי ממ"ד המוקם כתוספת לבניין קיים, כאשר זה מנצל את קווי הבניין עד תום, ברור לחלוטין. אולם הדבר אינו אפשרי לגבי מבנה חדש המוקם במקום. במקרה שבפנינו, זה בדיוק המקרה, בוודאי לגבי הקומות העליונות בו. המדובר בהפיכת יחידה בודדת, לה ניתן להקים ממ"ד בתחום קווי הבניין בנקל, לשבע יחידות נפרדות, תוך הוספת שלוש קומות נפרדות של מגורים, במקום האחת הקיימת כיום. על כן, זוהי אינה תוספת של מרחב מוגן דירתי לבניין קיים, אלא פשוט בנייה חדשה. חשוב להבהיר - ההוראות לגבי שמירה על קווי בניין נועדו לשמור על מרווחים סבירים בין המבנים. ישנה חשיבות רבה להקפיד על שמירה בין מבנים, ולא בכדי קיימת דרישה מחמירה לקבוע קווי בניין בכל תכנית כיום (ר' סעיף 145(ז) לחוק). גם בית המשפט העליון ציין את החשיבות בשמירה על קווי הבניין, בבג"ץ 3301/90 זקן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים ואח', פ"ד מו(4) 675: "יש להזכיר בהקשר זה, שקווי הבניין שנקבעו למבנים מטרתם, בין היתר, להבטיח מרחב אור ואוויר לבניינים שכנים ולמנוע צפיפות ואי נוחות." בשל החשיבות בשמירה על המרווחים בין המבנים, כל עוד קיימת אפשרות להקים את הממ"ד בלא חריגה לתחום קווי הבניין, יש לעשות כן. לפיכך כאשר מוקם בניין חדש, אין הוא זכאי לקבל את ההקלה המותרת בתקנה 4(1)(ג) לתקנות סטיה ניכרת. אולם כאשר המבנה הקיים אינו מאפשר זאת, אלמלא ההוראה הנ"ל, לא הייתה אפשרות למגן את הבתים הישנים, אשר בהם הבנייה תואמת את המרווחים הקבועים בתכנית (אלא בכפוף לשינוי התכניות בכל הארץ). מתקין התקנות, אשר ראה לנגד עיניו את החשיבות הרבה של יצירת מיגון מינימאלי כאמור בתוך הדירות (כפי שעולה מתיקוני החקיקה עליהם הצבענו לעיל), מצא כי הצורך במרווחים נסוג בפני הצורך בהגנה בעת חרום, ולכן נתן את האפשרות לבצע בנייה של ממדי"ם גם במקום בו אסורה בניית חלקי דירה אחרים. עם זאת, הערך המוגן, כאמור, הינו המיגון בלבד. כאשר מבוצעת בנייה הכוללת יצירתן של דירות חדשות (ובמיוחד במקרה זה, כאשר המדובר בהוספת שש על אחת קיימת), לא ניתן לראות בכך, גם אם מספר קירות מהבניין הישן נותרים ללא שינוי, כהוספת ממ"ד לבניין קיים. המדובר בבנייה חדשה, ויש לראותה ככזו. אפילו לא היה הדבר נכון, אנו סבורים כי צודקים העוררים בטענתם כי המדובר בשיקול דעת שהופעל שלא כיאות, על ידי הוועדה המקומית. כאשר מבוצע שינוי כה מקיף של הבניין, הכולל הריסת מרבית החלק המערבי ממילא, וכאשר ברור כי קיימת אפשרות להתיר את הבנייה ללא חריגה כה גדולה לתחום קווי הבניין, הרי שלא היה מקום לאשר את הבקשה, כפי שהוגשה, אפילו לא הייתה בה סטיה ניכרת כאמור (קל וחומר כאשר זהו המצב). תקנה 6 לתקנות סטיה ניכרת קובעת כי העובדה שבקשה אינה מהווה סטיה ניכרת, אינה מצדיקה, כשלעצמה, את מתן ההקלה. על אף אמירות אינספור שאמרנו בעניין זה, אין אנו מצליחים להבהיר לוועדה המקומית בחיפה כי העובדה שמישהו ביקש הקלה, אינה די בכדי להתיר לו אותה. יש להפעיל שיקול דעת, המוטה דווקא לטובת המתנגדים. יש צורך בבחינה האם קיימת הצדקה תכנונית למתן ההקלה, והעובדה שמאן דהוא מעוניין לחרוג מהתכנון המותר, אינו יכול להצדיק את מתן ההקלה. נחזור על הדברים אשר נפסקו בעניין על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, בעת"מ (חי') 360/01 חברת בייטס בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה-מחוז חיפה ואח', : "קודם לדיון בשאלה האמורה, ראוי לחזור ולהבהיר, כי סמכות הועדה לאשר הקלה, אינה בגדר 'זכות מוקנית' בידי מגיש הבקשה להיתר. אין היא בבחינת 'זה שלי' כנקודת מוצא, ועליה מוסיפים ומגישים בקשות נוספות. כפי שהבהיר חברי ד"ר ביין, ס' נשיא בעת"מ 33/98 (הרט ואח' נ' ועדת הערר המחוזית-מחוז חיפה ואח', פד"מ כרך ב, חלק שני, 420, להלן: פס"ד הרט), ההנחה היא שהתכנית המאושרת היא הנותנת ביטוי נכון לאיזון האופטימלי שיש לתת בין הזכויות הקנייניות והכלכליות של בעלי המקרקעין לבין האינטרסים של כלל הציבור, לרבות בעלי המגרשים הגובלים (סעיף 1 בפרק "דיון ומסקנות"). האפשרויות שהחוק מתיר להוסיף ולאפשר "הקלה" או "שימוש חורג" מתכנית, הן בגדר של חריגים, ואין מקום, לא על-ידי מבקשי ההיתר, לא על-ידי רשויות התכנון ובוודאי שלא על-ידי בתי המשפט, להפיכתם מ'חריג' ל'כלל'." המקרה שבפנינו הוא מקרה אופייני לכזה אשר אין בו שום הצדקה תכנונית למתן ההקלה. מאחר ומבוצע שינוי כה נרחב בבניין הקיים, הוא למעשה בנייה חדשה. העובדה כי המשיבים מבקשים לחסוך קצת כסף, ולא לבצע הריסת תקרות קיימות, אינה יכולה להוות הצדקה לביצוע בנייה החורגת באופן כה משמעותי מהוראות התכנית. החריגה הזו בקווי הבניין אינה מוצדקת מבחינה תכנונית, ולא היה מקום לאשרה, אפילו היה הדבר מותר. על כן, יש לקבל את הערר, גם בנקודה זו. לאור האמור לעיל, הערר מתקבל, והחלטת הוועדה המקומית מבוטלת. בניהתוספת בניהיחידת דיור