שימוש חורג בבניין קיים, מתעשייה לאולם אירועים, למעשה, המדובר בלגאליזציה של שימוש חורג המבוצע על החלקה, אשר, כפי שיפורט להלן, מתקיים בפועל מזה מספר חודשים. 2. המשיבה רכשה את החלקה עליה היה קיים מבנה תעשייתי נטוש, והגישה בקשה לבצע בו שיפוץ, מבלי שהיא מבקשת לבצע בו שימוש חורג כלשהו. בקשתה זו אושרה, והיא החלה לבצע את העבודות, תוך השקעה של סכומי עתק במבנה (המדובר במיליוני שקלים רבים - העוררים טענו כי המדובר בסכום של כ-20 מיליון ש"ח, טענה אשר לא הוכחשה למעשה על ידי המשיבה). אין ספק כי ההשקעה נעשתה על מנת להפוך את המבנה לאולם אירועים, ולא למבנה תעשייה, וזאת על אף שההיתר עצמו, כאמור, אינו משקף את השימוש החורג הנ"ל. רק לאחר קבלת ההיתר לשיפוץ, הגישה המשיבה בקשה לשימוש חורג. ראוי לציין כי בסמוך למועד הגשת הבקשה לשימוש חורג, הגישה המשיבה גם תכנית מפורטת בסמכות ועדה מחוזית, לשינוי ייעוד הקרקע. התכנית הוגשה לוועדה המקומית בחודש אוקטובר 2010, אך לא נדונה בוועדה המקומית עד עצם כתיבת שורות אלו. בחודש אפריל 2011 התכנית הוגשה ישירות גם לוועדה המחוזית, אך זו טרם נדונה, שכן הוגשו למשיבה דרישות להשלמה ותיקון של התכנית, במסגרת בדיקת תנאי הסף. 3. ביום 15.11.2010 נערכה ישיבה של ועדת המשנה של הוועדה המקומית, אשר דנה בבקשת המשיבה לשימוש חורג. במהלך הדיון נשמעה חוות דעת של היועצת המשפטית של הוועדה המקומית, לפיה אין מקום להתיר את השימוש החורג, אלא ראוי לדרוש מהמשיבה כי תאשר תכנית מפורטת, ורק אז תפעיל את אולם האירועים במקום. על בסיס חוות דעת זו, הוחלט ברוב של שלושה (מתוכם שני העוררים בערר 54/11 - להלן: "העוררים") כנגד אחד (ראש העירייה), לדחות את בקשת המשיבה. 4. לאחר שהתקבלה ההחלטה, הודיע ראש העירייה כי הוא מבקש לקיים דיון חוזר, בהתאם להוראות סעיף 18(ז) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"). ראש העירייה סבר כי המדובר במבנה נטוש, אשר גרם למטרדים, והשימוש הנוכחי הינו נדרש מאחר ויש צורך באולם שמחות כשר, אשר אינו בנמצא בעיר. כן טען הוא כי המדובר באזור תעשייה אשר הינו מקום מתאים מאוד לשימוש הנ"ל - אין תושבים אשר צפויים להיפגע כתוצאה מהפעלתו, וכי המדובר בהשקעה איכותית אשר תניב תועלת לעיר - הן מבחינת גביית הארנונה, והן מבחינת מקומות העבודה אשר ייווצרו בשל הפעלתו של האולם. 5. בשלב זה, הוגש ערר על ידי המשיבה (ערר 3/11), כנגד החלטת ועדת המשנה. אלא שבטרם נדון הערר, הובא התיק לדיון חוזר דווקא בוועדת המשנה, פעם נוספת, ולא במליאת הוועדה המקומית, כפי שהיה נכון לעשות, על פי הוראות סעיף 18 לחוק. בדיון ביקש ראש העירייה להבהיר מדוע סבור הוא כי נכון יהיה להתיר את השימוש החורג, לתקופה של שנתיים בלבד (ולא חמש כפי שהתבקש). גם כאן השמיעה היועצת המשפטית של הוועדה המקומית את עמדתה, כי המדובר בשימוש אותו לא ניתן לאשר במסגרת הליך של שימוש חורג. לאחר דיון ארוך מאוד, הוחלט ברוב דעות (למעשה הדעות היו חלוקות, ועמדתו של ראש העירייה היא שהכריעה, בהתאם לקבוע בסעיף 43 לחוק) לאשר את הבקשה לשימוש חורג לתקופה של שנתיים, בכפוף למתן פתרון חניה. 6. על החלטה זו הגישו העוררים ערר, מכוח זכותם לעשות כן לפי סעיף 152(א)(2) לחוק. ראשית טוענים הם כי מבחינה פרוצדוראלית, היה הדיון אמור לעבור למליאת הוועדה המקומית, ולא לדיון חוזר בוועדת המשנה, וכי ממילא לא קוימו התנאים לקיום דיון חוזר במליאת הוועדה. כן נטען כי הבקשה התקבלה למרות שמינהל מקרקעי ישראל, בעל הקרקע, הודיע מפורשות כי הוא מתנגד לשינוי הייעוד. לגופו של עניין נטען כי המדובר בפגם מהותי במתן השימוש החורג, כאשר המדובר בשטח גדול המיועד לשינוי ייעוד, בעל השפעה סביבתית מקיפה, לא היה ראוי להתירו. כמו כן ציינו העוררים כי המדובר בבקשה אשר כוללת סטיה ניכרת מהוראות התכנית, בין היתר, בשל העובדה כי אין בה מספיק מקומות חניה המשרתים את הייעוד המוצע, וכי ההשקעה הרבה שהושקעה במקום משמעותה כי לא ניתן יהיה בעתיד לבצע את השימוש לו יועדה הקרקע. העוררים אף ציינו כי הם מתנגדים לביצוע שינוי הייעוד בקרקע, שכן לדעתם העיר נצרת עילית זקוקה מאוד לאזורי תעשייה פעילים, וכי לא ניתן להפוך את אזור תעשייה ג', בשלבים, לאזור מסחרי. הם סבורים כי כל עוד לא בוצע תכנון מקיף של אזורי התעשייה, אין מקום לאפשר שימושים חורגים, העוקפים את ההליך התכנוני, ולמעשה מקבעים את העובדות בשטח. 7. הוועדה המקומית, אשר יוצגה בהליך זה על ידי יועץ משפטי חיצוני (שכן היועצת המשפטית של הוועדה המקומית, כאמור, חולקת על ההחלטה), טענה כי אין שום מניעה מלקיים הליך חוזר בוועדת המשנה, שכן כמוסד תכנון, עומדת לוועדת המשנה הזכות לקבל החלטה שונה מזו שהתקבלה במקור. לגבי מינהל מקרקעי ישראל השיבה היא כי המדובר בעניין שבין המשיבה לבין המינהל, והסכמתו של האחרון תהווה תנאי ממילא להוצאת היתר. אין זה עניין לדון בו במסגרת הערר. לגופו של עניין, טענה הוועדה המקומית כי ההיתר ניתן לתקופה קצובה, באזור הזקוק מאוד לתוספת של מקורות פרנסה, וכי המדובר בהיקף שאינו כה רב (כ-7,000 מ"ר), ועל כן אין מקום לראות בכך משום שינוי המשנה את אופי הסביבה הקרובה, או כזה אשר לא ניתן יהיה לשנותו באם השימוש החורג לא יוארך. גם העובדה כי המדובר בתכנון ישן (תכנית ג/2483 אשר אושרה בשנת 1976), והעובדה כי כיום המצב באזור השתנה, ואין עוד צורך בשטחים כה נרחבים לצורך תעשייה באזור זה, מהווים שיקולים לגיטימיים למתן השימוש החורג. הוועדה המקומית סבורה כי בנסיבות שנוצרו, השימוש החורג לתקופה הקצרה של שנתיים, במסגרתן אמורה המשיבה לאשר את התכנית לשינוי הייעוד, מהווה איזון נכון בין הצורך לעשות שימוש מוגבל בהליך של שימוש חורג, לבין הצרכים התכנוניים האמיתיים הקיימים בעיר, המצדיקים את הפתרון הזמני עד לאישור התכנית לשינוי הייעוד, וזאת בעיקר לנוכח העובדה כי האזור עמד נטוש משך תקופה ארוכה, וכי בנסיבות בהן ברור כי אין כל ביקוש לתעשייה, ראוי לשקול את ניצול הקרקע למטרות אחרות, כדוגמת מסחר. הוועדה המקומית אף הפנתה אותנו לערר 110/09, בו קבענו דברים דומים. 8. המשיבה סומכת את ידיה על החלטת הוועדה המקומית. היא טוענת כי המדובר בהחלטה עניינית, אשר מבקשת לנצל את הקרקע חלף עמידתה בשיממונה, כפי שהיה משך שנים ארוכות. היא אף טוענת כי הסיבות האמיתיות להתנגדויות ולערר שהוגשו, אינן כפי שנטען, אלא שיקולים פוליטיים גרידא, של ניגוח ראש העירייה על ידי העוררים, חברי האופוזיציה. כן נטען כי המדובר בשיקולים בלתי לגיטימיים הנגועים בגזענות, שכן העוררים לא התנגדו לכניסת גופים מסחריים אחרים לאזור התעשייה הזה, ורק היותם של בעלי המשיבה ערבים, היא שגורמת לעוררים להתנגד כל כך לבקשה. המשיבה אף הבהירה כי לא היה מקום להתנגד לשינוי המוצע, כאשר קיימת תכנית בהכנה, אשר נועדה לבצע את שינוי הייעוד במקום, וכאשר ברור כי המדובר בפעילות אשר תיטיב מאוד עם תושבי העיר, כאשר הדבר יגדיל את הכנסות העירייה באופן ישיר, ואף יביא לתוספת של תעסוקה, באזור הזקוק לכך נואשות. בנוסף סבורה היא כי לאור אי קיומו של אולם אירועים כשר בעיר, יש הצדקה במתן שימוש חורג לתקופה שבה ניתן יהיה לאשר את התכנית. המשיבה אף הגישה ערר משל עצמה, בו היא מלינה על קיצור תקופת השימוש החורג. המשיבה סבורה כי ראוי היה להתיר שימוש חורג לתקופה של ארבע שנים לפחות, שכן סביר להניח כי בתקופה קצרה יותר לא ניתן יהיה לאשר את התכנית בסמכות מחוזית, בוודאי לנוכח המלחמות המתקיימות במועצת העיר, אשר מקשות על העברת החלטה כלשהי. כן טענה היא כי נושא החניה, וכל נושא טכני אחר, יוסדר לאחר שתתקבל החלטה עקרונית לאפשר את השימוש החורג במבנה. המצב התכנוני 9. אזור התעשייה ג' נבנה בהתאם להוראות תכנית ג/2483 (להלן: "התכנית"). התכנית קובעת כי השטח המסומן בצבע סגול מיועד לתעשייה. אין חולק על כך כי החלקה כלולה במסגרת ייעוד זה. אזור התעשייה הנ"ל נמצא בין שוליה הצפוניים של השכונה הצפונית הישנה של העיר נצרת עילית, לבין השכונות החדשות של הר יונה, הנמצאות מצפון לאזור התעשייה. החלקה הינה החלקה הדרומית ביותר באזור התעשייה, והיא במרחק של כ-450 מ' מהבתים הנמצאים בשכונה הצפונית הישנה של העיר (על אף שמפריד ביניהם כביש ראשי ומתחם בית הספר). 10. התכנית קובעת, בסעיף 16.1 לתקנונה, את ההוראה הבאה: "באזור התעשיה והמלאכה יוקמו בניינים לתעשיה ולמלאכה לרבות משרדים עבור המפעלים והמגורים לשומר. השטחים הציבוריים הפתוחים ישמשו לגינון ומעברים להולכי רגל ולא תותר בהם בניה." בנוסף קובעת התכנית הוראות לגבי גודל מגרש מינימאלי למגרש תעשייה למבנה סטנדרטי (850 מ"ר), קביעה כי גובה בניין לתעשייה יוכל להיות קומה אחת או שתיים, לפי הסימון בתשריט (אין סימון לגבי החלקה לגבי מספר הקומות), וכן הוראה לגבי זכויות בנייה, כדלקמן: "אחוזי הבניה לבניינים סטנדרטיים יהיו בקומה אחת עד 80% משטח המגרש, לבנייה תעשייה אחרים עד 60% משטח המגרש." 11. התכנית מבצעת חלוקה למגרשים, אולם לאחר אישורה אושרה תרש"ץ 1/02/14, אשר יצרה את החלקה, והפכה אותה למגרש אחד (מספר 30 בתרש"ץ) אשר שטחו 9,784 מ"ר. על כן, אין חולק כי המדובר במגרש אחד, כאשר הגישה אליו נעשית מצפון. 12. בשנת 1978 (כשנתיים לאחר אישור התכנית) אושרה גם תכנית המתאר של נצרת עילית, ג/3057. אין ספק כי החלקה נמצאת באזור התעשייה אשר בו הותרו השימושים הבאים, על פי תכנית המתאר: "מבנים לתעשיה, מלאכה ואחסון וכן תחנות תדלוק ושרותים אחרים לאזור תעשיה על פי תכנית בינוי ואשור הגורמים המוסמכים." בתכנית המתאר לא נקבעו זכויות בנייה לאזור התעשייה, אלא נקבע כי אלו ייקבעו בתכנית מפורטת (כאשר, כאמור, במועד הרלוונטי לאישורה של התכנית, כבר הייתה מאושרת תכנית מפורטת). בנוסף קובעת תכנית המתאר את ההוראה הבאה: "לא יפתחו חנויות או בתי מלאכה ולא יעסקו במסחר, מלאכה או תעשיה אלא במקום שאושר לתכלית זו בתכנית מפורטת על ידי הועדה." בפועל, ועל אף האמור בסעיף זה, אושרו שימושים חורגים בשטחי התעשייה, הכוללים מסחר, בהליכי שימוש חורג (חלקם לתקופות ארוכות מאוד), מבלי שבוצע שינוי ייעוד בתכנית מפורטת. 13. בנוסף, אושרו גם תכניות אשר נועדו לשנות את ייעוד אזור התעשייה, לאזור מסחרי. כך, לדוגמה, אושרה בשנת 2005 תכנית אשר שינתה את ייעוד הקרקע באזור התעשייה ג', בחלק שנמצא מצפון לחלקה (ואשר אינו מיועד לתעשייה במסגרת התכנית או תכנית המתאר של העיר, אלא במסגרת תכנית מאוחרת אשר הגדילה את אזור התעשייה). תכנית זו, ג/14275, ייעדה 22 דונם מאזור התעשייה, למסחר, ועל פי הקומפילציה שהוגשה לנו, הוקם במקום אולם אירועים ("אולמי דאוד"). 14. עם זאת, החלק העיקרי של אזור התעשייה לא שונה מבחינת ייעוד הקרקע. אפילו האזור הקרוי "מתחם גרינברג", אשר בו קיימים שטחי מסחר עצומים, נמצאים, עד כמה שניתן להבין, בשטח המיועד לתעשייה בתכנית ג/4541 (אשר גם היא תכנית אשר מרחיבה את אזור התעשייה הצפוני). אמנם בתקנון התכנית הנ"ל נקבע כי מותרים גם אולמות תצוגה, אולמות מכירה, בנקים, אולמות שמחה, מסעדות, מזנונים והכל "כמקובל באזור תעשיה" (כך בלשון התכנית), אולם ברור כי לא הייתה כל כוונה להפוך את כל השטח הנ"ל (53,000 דונם, על פי התכנית עצמה), לאזור מסחרי, כאשר הייעוד הברור הקבוע בה הוא תעשייה. בפועל, כאמור, השטח הנ"ל, אשר יועד במקור לתעשייה (התכנית פורסמה לתוקף בשנת 1989), נוצל למסחר. 15. אט אט הפכו חלקים נוספים מאזור התעשייה לאזורי מסחר. כל זאת, ללא תכנון מרכזי מסודר, ומבלי ששונו התכניות הרלוונטיות באזור. כיום המדובר באזור מעורב, בו קיימים שטחי תעשייה ומסחר כאחד, רוב רובם של שטחי המסחר מאושרים על פי החלטות של הוועדה המקומית. על פי המסמכים שהועברו לנו על ידי הוועדה המקומית, באזור תעשייה ג', ישנם לפחות ששה עסקים הפועלים במקום על פי היתר לשימוש חורג. חלקם בהליכי הכנה של תכנית מפורטת, ולגבי החלק האחר לא צוין מאומה. כמו כן, נראה כי במקום קיימת פעילות חורגת נוספת, בלתי חוקית. 16. על מנת שניתן יהיה לבחון את טענות העוררים לגבי הצורך האקוטי בשטחי תעשייה בנצרת עילית, ביקשנו גם רשימה של שטחי תעשייה פנויים. הוועדה המקומית העבירה רשימה שכזו, ובה צוין כי באזורי התעשייה הוותיקים (אזורים א' ו-ב') כלל אין אזורים לשיווק, ואילו באזור תעשייה ג' קיים רק מגרש אחד פנוי. באזורי תעשייה נוספים (מורדות הר יונה וציפורית) קיימים שטחים מצומצמים למדי אותם ניתן לשווק (הרוב בציפורית שלב ב'), אולם מעבר לנתונים היבשים, נטען על ידי הוועדה המקומית כי הכוונה היא להרחיק את התעשייה הכבדה הרחק מאזור המגורים (דהיינו, לאזור ציפורית) ולפנות את אזורי התעשייה הוותיקה לשימושים פוגעניים פחות. הוועדה המקומית הבהירה כי גם מבחינת התעשיינים, המדובר באזור תעשייה בלתי מבוקש, והראיה היא כי בפועל במשך שנים עומדים מגרשים עליהם מבנים נטושים, ולא נעשה בהם מאומה. 17. על מנת לעמוד על אופי האזור וההשפעות הקיימות עליו, יצאנו לסיור במקום. הסיור במקום 18. אין ספק כי האזור אינו כולל שימושי תעשייה בלבד. חלק ניכר מהמבנים הקיימים משמשים בפועל למסחר, חלקם חוקיים וחלקם לא. עם זאת, עדיין יש לא מעט שימושים תעשייתיים במקום. המדובר באזור מעורב, על אף שלא אושר בצורה זו. כך ניתן לראות, לדוגמה, מהתמונה הבאה, של המבנה הנמצא בהמשך הרחוב בו סיירנו: ניתן לראות במקום פאב - מסעדה, מכללה ומסחר, אשר כולם פועלים במקום המיועד על פי התכנית אך ורק לתעשייה. 19. ככל שהדבר נוגע למבנה עצמו, המדובר במבנה אשר שופץ ונראה כמבנה מפואר ביותר, אותו ניתן לראות גם מהכביש הראשי: 20. מבפנים, המבנה הינו מבנה מפואר מאוד, אשר אינו תואם בשום צורה מבנה תעשייה. כך נראה אחד האולמות במקום: נראה כי המדובר בבנייה אשר אינה מתאימה, בשום צורה, לשימוש המיועד בקרקע. נציגי המשיבה הבהירו במהלך הדיון כי הם מתחייבים להסב את המבנה לשימוש תעשייתי אם לא יאושר להם שימוש חורג, אולם בד בבד עם אמירה זו, הודו הם כי גם כיום המקום פועל, על אף שאין לו היתר לשימוש חורג, ואף לא רישיון עסק. דיון 21. חשוב להבהיר, כי בין העוררים לבין ראש העירייה קיימת מחלוקת קשה, החורגת מנושא ערר זה, ובמסגרת הדיון בפנינו אלו תקפו זה את זה בצורה המלמדת על משטמה אישית, יותר מכל מחלוקת עניינית רלוונטית. דומה כי נקלענו, שלא בטובתנו, ל"שטח האש" של המלחמות הפוליטיות של הצדדים, ועלינו "לנקות" את הטיעונים מכל אותם נושאים אמוציונאליים ופוליטיים אשר מהווים חלק מעמדות הצדדים במקרה זה. 22. טענות העוררים מתחלקות, כאמור, לשלוש - האחת נוגעת להליכים הפרוצדוראליים, השנייה נוגעת לסוגיה העקרונית של הקמת אולם שמחות באזור תעשייה, על אף הצורך (לטענתם) בשטחי תעשייה הניתנים לשיווק, והשלישית נוגעת לליקויים בבקשה עצמה (חריגות בשטח המותר לבנייה, העדרם של מקומות חניה מספיקים, ועוד). נבחן את הטענות הרלוונטיות הנדרשות לצורך הכרעה בערר זה, דבר דבור על אופניו. הטענות הפרוצדוראליות 23. טענתם הבסיסית של העוררים היא כי למעשה, לאחר קבלת ההחלטה על ידי ועדת המשנה, לא ניתן היה להביא את הנושא לדיון חוזר בפניה. הם סבורים כי ההליך כולו היה פגום, ועל כן יש לפסול אותו כליל. 24. הוועדה המקומית והמשיבה, מצדם, סבורים כי לוועדת המשנה סמכות טבועה להביא נושא לדיון חוזר, שכן החלטות מינהל, קל וחומר החלטות בנושאי תכנון ובניה, ניתנות לשקילה חוזרת, גם ללא שינוי במצב העובדתי. הן מסתמכות בין היתר על האמור בפרשות "נעלה" (בג"ץ 9717/03) ו"חדג'ס" (בג"ץ 318/75) , בהן נקבע מפורשות כי מוסד תכנון אינו כבול בהחלטותיו שלו, והוא יכול, גם ללא שינוי נסיבות, לחזור ולשקול את החלטותיו. 25. אין חולק על כך כי מוסד תכנון אכן רשאי לפעול בצורה זו. למעשה, לעיתים יכול מוסד תכנון להביא נושא מסוים לדיון חוזר, אפילו ביוזמתו שלו (ר' פרשת נעלה הנ"ל). 26. אלא שהסוגיה ד'כאן אינה עצם הסמכות לדון פעם נוספת בהחלטה שהתקבלה. השאלה היא מהו הפורום אליו היה צורך להעביר את הנושא לדיון. ברור כי כאשר מתקבלת החלטה של הוועדה המקומית במליאתה, דיון חוזר יכול להתקיים בה, על בסיס ההלכות הנ"ל. אולם כאשר ההחלטה שהתקבלה היא של ועדת המשנה, קובע החוק את הדרך לשקול את הנושא בשנית. הדרך לעשות כן אינה על ידי החזרת הדיון לוועדת המשנה, אלא העברת הנושא לדיון בפני מליאת הוועדה המקומית. סעיף 18(ו) לחוק קובע מפורשות, כי זהו ההליך בו על מי שחולק על החלטתה של ועדת המשנה לנקוט. שר הפנים התקין תקנות הנוגעות להליכים הקבועים בבקשה לדיון חוזר (תקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בקיום דיון חוזר במוסד תכנון), התשס"ג-2003, שם נקבע מפורשות כי דיון חוזר על החלטת ועדת משנה, יתבצע בפני מליאת הוועדה, ורק אם זו תחליט כי הנושא ראוי לדיון נוסף בוועדת המשנה, היא תחזיר זאת אליה. 27. למעשה, החלטתו של ראש העירייה להחזיר את הנושא לוועדת המשנה, "עקף" את התהליך הקבוע בתקנות הנ"ל, ויצר מצב בו למעשה אין למליאה שום זכות לומר את דברה. כל התהליך בו יש לנקוט על פי התקנות, לא קוים. 28. כאמור, אין חולק על כך כי ניתן לקיים דיון חוזר במוסד תכנון. אלא שהפרוצדורה בה יש לנקוט הוסדרה בתקנות, ועל כן, במקרה שכזה, מוציאה היא את האפשרות לקיים הליך הנוגד אותן. דברים אלו נלמדים, לדוגמה, מהאמור בע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577, 626: "ולבסוף: אמרנו כי סמכות להתקין תקנות או ליתן הוראות-מינהל, מובנית בה הסמכות לבטל או לשנות תקנות או הוראות מינהל מפאת פגמים מולדים בהן. סמכות הביטול והשינוי בשל פגמים שנפלו בעת לידתה של נורמה, הינה סמכות הטבועה בעצם הסמכות לקבוע אותה נורמה, סמכות הבנויה אל תוך הסמכות העיקרית כסמכות טפלה ונוגדת. ואולם אין זו אלא תחנת המוצא. משיימצא לנו כי המחוקק נתן דעתו במקרה פלוני על שאלת הביטול או השינוי, תעלה מעצמה שאלה אם ההסדר שנקבע לא נועד לבוא תחת הסמכות הטבועה. שכן סמכות טבועה תהיה ותתקיים רק בהיעדר הסדר - הסדר מפורש או הסדר מכללא - הסדר שניתן לפרשו כהסדר המוציא את הסמכות הטבועה (הסדר שלילי)." 29. במקרה שפנינו, כאשר קיימות הוראות מפורשות הנוגעות למקרה שבו אחד מחברי הוועדה המקומית מבקש לקיים דיון בעניין שבו כבר הוחלט בוועדת המשנה, לא ניתן להתעלם מהן. קל וחומר כאשר התקנות קובעות בצורה מסודרת וברורה אימתי יחזור הנושא לטיפולה של ועדת המשנה. במקרה זה, יש לראות בכך הסדר שלילי מפורש, ולמצער מכללא, כי לא ניתן לעשות שימוש בסמכות הטבועה שיש לכל גוף מינהלי, ולהחזיר את הדיון לוועדת המשנה, בלא החלטה של מליאת הוועדה המקומית לעשות כן. 30. על כן, צודקים העוררים בטענתם כי בנסיבות שבהן התקבלה החלטה על ידי ועדת המשנה, לא היה מקום להביא את הנושא לדיון חוזר בפני ועדת המשנה, אלא היה צורך בקיום דיון חוזר בפני מליאת הוועדה המקומית. רק אם זו הייתה מורה על החזרת הנושא לדיון בוועדת המשנה, היה ניתן לקיימו בצורה בה זה התקיים. 31. אלא שבכך אין די בכדי לקבל את הערר. ברור כי טענות פרוצדוראליות אלו לכל היותר היו מצדיקות את ביטול ההחלטה, והעברת הנושא לדיון בפני מליאת הוועדה המקומית. אם זו הייתה מקבלת את עמדת ראש העירייה, אזי היה הדיון חוזר לוועדת המשנה, וההחלטה שהתקבלה נותרת על כנה. אם היא הייתה דוחה את עמדתו, אזי הדבר היה מביא לחידושו של ערר 3/11. בכל מקרה, היינו מוצאים עצמנו מול אותן טענות. על כן, אנו סבורים כי בנסיבות שנוצרו, אין טעם בהחזרת הנושא לדיון בפני מליאת הוועדה המקומית, אלא נכון יהיה לדון בנושא לגופו. 32. ככל שהנושא נוגע לעניין אי הסכמת המינהל, הרי שהנושא הינו נושא פרוצדוראלי שבין המשיבה לבין המינהל. חתימת המינהל נדרשת בכל מקרה, והמשיבה אינה יכולה לקבל היתר לשימוש חורג, ללא חתימתו. על כן, אין טעם לדון בסוגיה זו כעת. 33. על כן, ולמרות שמצאנו שיש ממש בטענות העוררים בעניין ההליך בו נקטה הוועדה המקומית (או ליתר דיוק - ועדת המשנה), לא נקבל את הערר מסיבה זו, אלא נבחן את הסוגיות לגופן. התרת שימוש חורג - אימתי 34. שימוש חורג כשמו כן הוא - הוא חורג מהנורמות המוסדרות בתכנית החלה. על כן, יש לעשות שימוש מצומצם ככל שניתן בכלי זה, ולאפשרו רק במקרים חריגים ביותר. רק לאחרונה ניתן פסק דין מקיף ביותר המתייחס לסוגיה זו, שם נקבעו הדברים הבאים, על ידי כב' השופטת פרוקצ'יה, במסגרת עע"ם 10089/07 אירוס הגלבוע בע"מ נ' לאה ברוך ואח', (סעיף 65 לפסק הדין): "שימוש חורג" משקף חריגה מהתכנית החלה על הקרקע, מהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה, ומהציפיות הסבירות של הציבור ושל תושבי האזור הנדון ביחס לשימושים המותרים בשטח. הסטייה ממגמות התכנון הכרוכה בהיתר לשימוש חורג עלולה לפגוע בתכלית ההגנה על איכות החיים והסביבה; השימוש בו פוגע בגורם הוודאות והיציבות הנדרשים במישור התכנוני. בשל כל אלה, השימוש באמצעי זה הוא במשורה (ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה של נצרת עילית, פ"ד נו(2) 63, 72 (2001) (להלן: ענין מחצבות כנרת); בג"צ 389/87 סלומון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, אזור המרכז, פ"ד מב(4) 30, 35 (1988) (להלן: ענין סלומון); בג"צ 235/76 בנייני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בלוד, פ"ד לא(1) 579, 583-584 (1976)). כלל הוא, כי שימוש חורג, על פי מהותו, נועד לשמש פתרון לבעיה מקומית, נקודתית וזמנית. הוא נועד להוות פתרון זמני, ולא להסדיר מצב ארוך טווח, כמשתמע מהחובה להגביל היתר לשימוש חורג מתכנית לתקופה קצובה. המשפט וההליך התכנוני אינם רואים בעין יפה הרחבת חריגות מתכנית. "אלה נחזות לא אחת כרע הכרחי, והנטייה המובהקת היא להיזקק להן בצמצום כדי שלא יהוו אמצעי העוקף את הצורך בהכנת תכנית חדשות ותיקון תכניות קיימות" (ע"א 5927/98 בחוס גאן נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה חיפה, פסקה 17 לפסק דיני, 2.7.2003) (להלן: ענין גאן)). מטעמים אלה, יש להגביל מתן היתר לשימוש חורג לנסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. יש להימנע מהפיכתו לאמצעי העוקף את הצורך בהכנת תכנית חדשה או בתיקון לתכנית קיימת. לפיכך, היחס להיתר זה הוא כאל רע הכרחי, אשר יש להיזקק לו בצמצום רב " 35. בית המשפט העליון שב וקובע את אשר נקבע בעבר, לפיו כאשר המדובר בשינוי ייעוד בהיקף משמעותי, אין מקום לפעול בהליך של שימוש חורג, אלא לחייב את היזם לעבור את המסלול המהווה את "דרך המלך" - אישור תכנית. דברים אלו הובהרו בפרשת אירוס הגלבוע הנ"ל (סעיפים 70-71 לפסק הדין): אשר למבנה בשטח של 11,500 מ"ר אשר ביקשו להקימו בשטח המיועד לתעשיה על פי התכנית, ולהשתמש בו במסגרת היתר לשימוש חורג לצורכי מסחר אמר בית משפט זה: "סבורני שהקמת מרכז מסחרי רחב ממדים והפעלתו בהסתמך על היתר לשימוש חורג, תוך עקיפת הכנתה של תכנית, ובה פירוט סביר בנוגע לביצוע בניית המרכז המסחרי המיועד, אינה דרך ראויה, משני טעמים לפחות. ראשית, כעיקרון, דרך זו הופכת את הדרישות הדקדקניות הקבועות בחוק להכנתה של תכנית לפלסתר. דרישות אלה כוללות הכנת תכנית, הפקדה, פרסומה, הגשת התנגדויות לה, דיון והכרעה בהתנגדויות לה... הדרישה להכנת תכנית לפי כל דקדוקי החוק מתעצמת בנסיבות שבהן מוקם מרכז מסחרי, אשר עשויות להיות לו השפעות תכנוניות נרחבות. שנית, ככלל, בנייה והפעלה של מרכז מסחרי רחב היקף בדרך של שימוש חורג עלולות ליצור עובדות מוגמרות בשטח, אשר תכבולנה את ידי ועדות התכנון בבואן להכין תכנית לאזור. הקמת המרכז המסחרי, בדרך חריגה, עלולה להוות לחץ בלתי רצוי על ועדות התכנון, לאשר את התכנית העתידית התואמת את המרכז המסחרי שהוקם. נורמה זו אינה רצויה" (השופט אור, עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת נגד ועדת ערר מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 214 (2004); ראו גם: א' רנצלר שימוש חורג במקרקעין 364-373 (2009)). אמנם, ועדת הערר שקלה בדיוניה שיקולי מדיניות רחבים, שהונחו מתפיסה תכנונית שראתה צורך וחשיבות בשטחי מסחר באזור, וייחסה חשיבות מיוחדת לקידום פרויקט איקאה כמנוף לפיתוח כלכלי שאין לעכבו רק בשל העדר שטחים זמינים מתוכננים המיועדים למסחר. ועדת הערר היתה ערה למשמעות רחבת ההיקף של מתן היתר לשימוש חורג במקרה זה, וערכה בדיקות תכנוניות מקיפות בטרם החליטה לתת את האישור. כל אלה אינם מרפאים את הפגם שיסודו בכך שהפיכת פניו של האזור והקמת מרכז מסחרי אדיר ממדים לא יכלה להיעשות בדרך של היתר לשימוש חורג שאינו אמצעי לגיטימי לצורך גישור על פער תכנוני מסוג זה שנוצר. קידומו של פרויקט מסחרי רב ממדים באזור שהמצב התכנוני בו אינו מתיר שימוש מסחרי אינו ניתן להגשמה בדרך של מתן היתר לשימוש חורג, העוקף הליכי תכנון מקובלים המתחייבים לצורך ביצוע שינויים ביעודי שטח. הבדיקות התכנוניות שבצעה ועדת הערר אינן יכולות להכשיר הליך של שימוש חורג לאור השוני בין הליך כזה לבין הליך הכנתה של תכנית חדשה או תיקון תכנית קיימת, על שלביו השונים - הכרוכים בהכנת תכנית, הפקדתה, פרסומה, הגשת התנגדויות, ודיון והכרעה בהן. ביצוע בדיקות תכנוניות על ידי ועדת הערר אינו עונה על ההבדלים הבסיסיים בשני הליכי התכנון, ואין בו כדי לגשר על הפער שנוצר בין ההליך שנתקיים בפועל לבין ההליך התכנוני שנדרש." 36. על אף השוני בין המקרים (בפרשת אירוס הגלבוע המדובר היה במבנה של 51,000 מ"ר, בעוד כאן המדובר בשימוש חורג בהיקף של כ-4,500 מ"ר "בלבד", על פי הבקשה), ברור כי ההשפעות המקיפות שיש לשימוש חורג בהיקף של אלפי מטרים, על קרקע שבה נאסר כליל לבצע בנייה מסחרית (במובחן מהנעשה בחלק הצפוני יותר של אזור התעשייה), אינן יכולות להיבחן באותה הצורה בה נבחן שימוש חורג המתיר הפיכת דירת מגורים למשרד עורכי דין. המדובר בהשפעות מקיפות בהרבה, והנכונות לאפשר את קיומו של השימוש החורג הולכת ופוחתת ככל שהשטחים בהם מדובר משמעותיים יותר, וחשוב מכך - בעלי השפעה משמעותית יותר על השימוש המותר. 37. ההשלכות הנ"ל אינן נוגעות רק למבנה עצמו. גם לעובדה כי לצורך הקמת אולם האירועים יש צורך בשינוי מקיף של הסדרי התנועה והחניה במקום, יש משמעות רבה. ככל שההשפעות הסביבתיות משמעותיות יותר, ככל שהמדובר בשינוי שימוש אשר משפיע על סביבה החורגת מגבולות החלקה עצמה, כך הנכונות להיעתר לבקשה שכזו הולכת ופוחתת. 38. לכאורה, היה מקום להפסיק כבר כאן. אלא שבשל העובדה כי המדובר בשטחים קטנים מאלו שהיו בדיון בפרשת אירוס הגלבוע, כמו גם בפרשת ביג באילת (עע"ם 402/03 הנזכר בפסק הדין הנ"ל), אין אנו יכולים לפטור עצמנו מלבחון את הסוגיה על הסף. במובן זה, מאחר והמדובר בשטח גדול מאוד (אלפי מטרים רבועים בהם מבוצע שינוי בשימוש), שיקול הדעת האם להתיר את השימוש החורג מצומצם עוד יותר מהמקובל, אולם הוא אינו כה גדול עד כי ניתן לומר שראוי לדחות את הבקשה על הסף (במיוחד כאשר הועלתה הצעה נוספת, במהלך הסיור, על ידי המשיבה, לכך שהשטח בו יהיה שימוש חורג יצומצם ל-800 מ"ר). נבחן זאת, עם כן, על פי הקריטריונים המקובלים לשימוש חורג, תוך שאנו מחריפים את היקף הבקרה הננקט על ידנו, אף יותר מהמצב הרגיל של שימושים חורגים בהיקף קטן. 39. הדרך לבחון האם ראוי להתיר שימוש חורג הינה רב שלבית. ראשית יש לבחון האם קיים צורך תכנוני אקוטי המצדיק חריגה מהתכנון המאושר. לאחר מכן, יש לבחון האם הבקשה אינה מהווה סטיה ניכרת - האם היא עומדת בדרישות סעיף 151 לחוק ותקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002 (להלן: "תקנות סטיה ניכרת") אשר הותקנו מכוחו. אם המדובר בסטיה ניכרת, הרי שאז המדובר בשימוש שאין לוועדה המקומית סמכות להתירו. סטיה ניכרת הינה חריגה ממתחם שיקול הדעת שניתן לוועדה המקומית על פי דין, ועל כן החלטתה לאשר שימוש שכזה מהווה חריגה מסמכות, אשר משמעותה בטלות ההחלטה (Void). בשלב האחרון של הבדיקה, ואם חלף מבקש ההיתר על שתי המשוכות הקודמות, עליו להראות כי התועלת הכוללת הצומחת לו ולסביבה עולה על היקף הנזק שזו מייצרת. הבדיקה הנ"ל נערכת, תוך מתן משקל רב לשיקולי המתנגדים, שכן יש לזכור כי אלו הסתמכו על המצב התכנוני החל כאשר רכשו את נכסיהם הסמוכים למקום הבקשה, ועל כן יש להם אינטרס בר הגנה, בעוד זכותו של מבקש ההיתר לקבל את אשר לא תוכנן, אינה זכות מוגנת. יתר על כן, בניגוד לשינוי תכנוני, הנעשה על פי תכנית, הליך של שימוש חורג אינו מאפשר הגשת תביעות לפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק, ועל כן בעוד היזם יוצא נשכר כתוצאה מהשבחת נכסו (וכך גם הוועדה המקומית, הגובה היטל השבחה), הרי שהתושבים הנפגעים אינם יכולים לקבל כל פיצוי עקב כך. על כן, נקודת הכובד נוטה בהכרח לטובת המתנגדים, ורק כאשר אין כאלו, או כאשר הפגיעה בהם הינה זניחה ולא משמעותית, ראוי יהיה לאפשר את השימוש החורג. נבחן את הבקשה, אם כן, על פי העקרונות הללו. מן הכלל אל הפרט - האם ראוי להתיר את השימוש החורג המבוקש 40. מאחר ושהשימוש החורג משנה את התכנון הקיים, ללא הליכים תכנוניים מסודרים, אין להתיר שימוש שכזה, אלא אם הוכח צורך תכנוני אקוטי, אשר אין כל הצדקה או אפשרות להמתין עמו עד אשר ימוצו ההליכים התכנוניים. דברים אלו אושרו גם בפסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים, בעת"מ (חי') 442/08 רמי כהן ואח' נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה חיפה ואח', (ההדגשות הוספו - ו.ע.צ.): "היתר לשימוש חורג תואר בפסיקת בית המשפט כרע הכרחי, אשר הנטייה היא להיזקק לו בצמצום על מנת שלא יהווה אמצעי עוקף בהכנת תכניות חדשות ובתיקון תכניות קיימות (ראו: ע"א 5927/98 בחוס גאן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה ואח' (טרם פורסם, 2.7.03) וההפניה לספרו של רויטל, דיני התכנון והבנייה, ולבג"ץ 235/76 בנייני קידמת לוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הנזכרים שם בפסקה 17 של פסק הדין). ועדת הערר, תוך שהיא מסתמכת, בין השאר, על פסק הדין בע"א 5927/98 הנ"ל, הייתה בדעה ששימוש חורג הוא החריג, ויש להתירו רק במקרים חריגים ולאחר שייקבע קיומו של צורך תכנוני להתיר את השימוש החורג (פסקה 25 של החלטת ועדת הערר). במסקנה זו של ועדת הערר אין כל דופי, שכן אין חולק שהיא עולה בקנה אחד עם הפסיקה הנוגעת למתן היתר לשימוש חורג. ... כמו ועדת הערר, ומנימוקיה, גם אני בדעה שלא ניתן היה להשאיר את החלטת הוועדה המקומית על כנה, ומצידי אוסיף עוד כי נראה לי שהנימוק שניתן על ידי הוועדה המקומית למתן ההיתר לשימוש חורג אינו יכול לעמוד. הוועדה המקומית סברה כי אין במתן ההיתר משום פגיעה תכנונית ולכן, ובהיותה מוסמכת לתיתו, היא ראתה לדחות את התנגדות המשיבים ולתת לעותרים את ההיתר המבוקש. אלא שנראה הדבר שבכך ערבבה הוועדה המקומית את היוצרות, שכן במקום לנמק, בפירוט הראוי, את קיומו של צורך תכנוני המצדיק מתן היתר לשימוש חורג, היא הסתפקה בקביעה שבשימוש כזה אין פגיעה תכנונית ולכן אין מניעה להתירו. מנימוקי הוועדה המקומית לא ניתן להבין מהי הסיבה שבעטיה היא נמנעה מלפרט את השיקולים שהביאו אותה למסקנה שיש להתיר את השימוש החורג, ולבד מכך שהעדר הנמקה כזאת הוא כשלעצמו עילה להתערבות בהחלטתה, הרי שבאין צורך תכנוני שעליו יכלה הוועדה המקומית להצביע, אין למצוא דופי במסקנתה של ועדת הערר כי העדרו של צורך תכנוני כזה צריך להביא לביטולה של החלטת הוועדה המקומית." 41. האם באמת חסרים שטחים בהם ניתן להקים אולמות אירועים, ללא צורך בשימוש חורג? המשיבות טענו כי התשובה לכך הינה חיובית. העוררים חולקים על כך. נצא מנקודת הנחה (גם אם לא ממש מבוססת), כי אכן לא קיימים כיום שטחי מסחר המאפשרים הקמת אולמות אירועים נוספים, מעבר לאלו הקיימים. האם יש בכך משום הצדקה לאפשר את הבנייה באזור התעשייה? 42. לא שוכנענו כי אכן זה המצב. ייתכן ואילו הדבר היה תלוי רק בכך, היינו מבצעים בדיקות מקיפות יותר על מנת לבחון האם אכן קיימת הצדקה תכנונית לבצע שינוי כה דראסטי בשימוש. הואיל ואין בידנו את כל הנתונים על מנת לקבוע זאת, נניח, לצורך הדיון בלבד, כי אכן קיימת הצדקה תכנונית לשינוי השימוש המבוקש, בשל הצורך בהקמת אולם שמחות כשר בנצרת עילית. 43. לאחר שפסענו מעל המכשול הנ"ל, עלינו לבחון האם המדובר בשימוש חורג אשר אינו מהווה סטיה ניכרת מהוראות התכנית. בדיקה זו אינה טכנית גרידא, אלא יש בה משום בחינה של ההשלכות הכוללות של השינוי המבוקש אל מול התכנון החל. כך נקבע, לדוגמה, בעת"מ (ב"ש) 207/04 עץ ערמונים חברה להשקעות בע"מ נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז דרום ואח', : "לאמור, לא נועדו חריגי השימוש החורג וההקלה אלא לצרכים ולהיקפים נקודתיים שאינם סוטים אלא במעט שבמעט מהוראות התוכניות התקפות. לצורך הקביעה אם אכן המדובר לעניין בקשת השימוש ב"סטייה ניכרת" אם לאו, יש לבחון הן את טיב השינוי המתבקש, הן את נפחו והיקפו של השינוי המתבקש והן את התכלית לשמה מתבקש אותו השינוי. לא הרי בקשה להתיר שימוש חורג שעניינו במבנה של 100 מ"ר כשימוש חורג המתבקש למבנה של 10,000 מ"ר. לא הרי בקשה להתיר שימוש חורג לתעשיה באיזור המיועד למגורים כהרי בקשה להתיר שימוש חורג למסחר באיזור המיועד לתעשיה. ולא הרי בקשה להתיר שימוש חורג שתכליתה קביעת עובדות רחבות היקף בטרם הגשת תוכנית מפורטת כהרי בקשה להתיר שימוש חורג נקודתי שעה שתוכנית מפורטת הופקדה ונמצאת בהליכי דיון ואישור." 44. דומה כי מרבית המבחנים אותם קבע בית המשפט, מצביעים על כך כי השימוש המבוקש מהווה כזה המשנה את אופיה של הסביבה הקרובה, ועל כן לא ניתן להתירו. אין המדובר בסטיה קלה מהוראות התכנית. המדובר בשינוי של אלפי מטרים רבועים, אשר גם אם אינם מגיעים ל-10,000 מ"ר, הרי שהמדובר בשינוי משמעותי ביותר, ובוודאי שלא ניתן לראות בכך משום "סטיה במעט מהוראות התכנית התקפה". המדובר באזור תעשייה אשר בו נאסרו כליל שימושים מסחריים (במובחן מאזור התעשייה של הר יונה, שם מותרים גם שימושים מעורבים), ועל כן, המדובר בשינוי משמעותי מהאמור בהוראות התכנית התקפה. 45. על העובדה כי הקמת אולם שמחות באזור תעשייה, בעיקר בשל ההשפעה על סביבת המגורים אשר נמצאת לא רחוק מכך, ניתן ללמוד גם מהאמור בה"פ (חיפה) 30266/97 עמר נ' ועדת הערר מחוז חיפה, פד"מ ב(1) 124: "לדעתי, קיים בסיס לקביעה, כי שימוש לאולם שמחות מהווה שינוי של אופי הסביבה הקרובה, לעומת השימוש לתעשיה ומלאכה זעירה, וזאת באשר אולם שמחות פועל בעיקרו של דבר בערב ובשעות מאוחרות של הלילה, שהן גם שעות המנוחה. בעוד שבד"כ פעילות של מלאכה ותעשיה זעירה מתקיימת בעיקר בשעות היום. באולמי שמחות מתרכזים מאות אנשים, בעוד שבד"כ לא זה המצב ככל שהדבר נוגע למלאכה ולתעשיה זעירה. הדבר כרוך בריכוז של כלי רכב שיש להבטיח להם מקומות חניה במספר מספיק. יתכן שיש מקומות בהם מקובל לאשר אולם שמחות באזור המיועד לתעשיה ומלאכה זעירה, אך לא הובאה בפני דוגמא לכך שאישרו שימוש כזה במרחק של כ-100 מ' מאזור מגורים. מי שרכש דירה במרחק כזה מאזור תעשיה יודע אמנם שאין מדובר באזור שקט לחלוטין וחופשי ממיטרדים, אך כאמור ההבדל הוא שברוב המקרים אין בתי המלאכה והתעשיה הזעירה פועלים בלילה ואין הם כרוכים בתנועה ניכרת של אנשים ולפי קביעת חברי הרוב והמיעוט כאחד, הרי אולם שמחות כרוך בריחות וברעש כאחד." 46. במקרה זה אין המדובר במרחק של 100 מ' מאזור מגורים, אולם, כאמור, קיימים בתי מגורים במרחק של 450 מ' משם, אשר עשויים להיות מושפעים מאוד מהשינוי בשימוש, והיה מקום, לכל הפחות, ליידע אותם על הבקשה (דבר אשר לא נעשה). 47. על כן, היקף הבנייה, החריגה המשמעותית מהוראות התכנית החלה, כמו גם העובדה כי המדובר במצב בו לא קיימת תכנית בשלב מתקדם, כאשר השלכותיו של השינוי התכנוני לא נבדקו עדיין לעומקן, מצדיקים, על פי האמור בפרשת עץ ערמונים, את דחיית הבקשה, בשל העובדה כי המדובר בסטיה ניכרת. אין לנו אלא לאמץ דברים אלו, ולהוסיף כי השינויים הנדרשים בשל השינוי המבוקש בשימוש - הכוללים שינויים תחבורתיים מקיפים, מצביעים על כך כי יש בכך משום השפעה על הסביבה הקרובה, באופן המהווה סטיה ניכרת מהוראות התכנית. 48. בנוסף לדברים הללו, המתייחסים בעיקרם לעניין המופיע בתקנה 2(1) לתקנות סטיה ניכרת (שינוי אופי הסביבה הקרובה), יש צורך גם בבחינת האיסור הקיים בתקנה 2(3) לתקנות סטיה ניכרת. בתקנה זו נקבע מפורשות כי סטיה ניכרת תהיה "בניה בשינוי מהוראות הבניה הקבועות בתכנית, באופן שלא תאפשר לעשות שימוש בבנין בהתאם לייעוד הקבוע לו בתכנית". 49. סעיף זה מתייחס, למעשה, לסוגיית ה"הפיכות" המופיעה בפסיקה. השימוש החורג הינו זמני. בנייה אשר נעשית לצורך שונה מזה אשר אושר בתכנית תקפה, אינה יכולה להתאשר, שכן משמעות הדבר היא כי כאשר תסתיים תקופת השימוש החורג, אזי לא ניתן יהיה לבצע בקרקע את השימוש אשר יועד לה. על כן, סלילת חניון באזור חקלאי אינה יכולה להיות במסגרת שימוש חורג, שכן לאחר תום התקופה, ברור כי לא ניתן יהיה לעשות באספלט שימוש חקלאי. כך גם לגבי מבנים. יש צורך בבחינת הסוגיה האם בתום התקופה, ניתן יהיה לבצע במקום שימוש התואם את הוראות התכנית. 50. ההפיכות הנ"ל אינה רק טכנית. היא חייבת להיבחן גם פונקציונאלית - האם יש אפשרות מעשית כי לאחר תום תקופת השימוש החורג, אכן ניתן יהיה להחזיר את השימוש לייעוד המקורי. במצב שבו השימוש החורג דורש השקעות מאסיביות, אשר לא יכולות להחזיר את עצמן בתקופה קצרה יחסית של שימוש חורג, וכאשר יש בכך משום יצירת עובדות שקשה להחזירן חזרה (כדוגמת הצורך בפיטורי עובדים רבים), אין הפיכות פונקציונאלית. 51. הצורך בהתקיימות של "הפיכות פונקציונאלית" נפסק בעת"מ (ת"א) 1254/07 לאה ברוך ואח' נ' ועדת הערר מחוז מרכז ואח', (פרשת איקאה בראשל"צ, אשר אושרה בבית המשפט העליון בפרשת אירוס הגלבוע): "במקרה שלפנינו, ריכזו המשיבים את טענותיהם בעניין ההפיכות באלמנט יחיד - שאכנה אותו "ההפיכות הטכנית". דהיינו: התאמתם של המבנים בהם מבוקש לעשות שימוש מסחרי גם לשימוש תעשייתי, התואם את תוכניות המתאר המקומיות (ואת תוכנית המתאר המחוזית). לגישתי, לא לכך כיוונו דברי כבוד המשנה לנשיא ת' אור באמירה כי - "בנייה והפעלה של מרכז מסחרי רחב היקף בדרך של שימוש חורג עלולות ליצור עובדות מוגמרות בשטח, אשר תכבולנה את ידי וועדות התכנון בבואן להכין תוכנית לאזור" (פסקה 12 לפסק דין ביג). כוונת דברים אלו היא להשפעותיו הניכרות של השימוש החורג בהיבטים כלכליים, תעסוקתיים וכיוצא באלה. בענייננו - כאמור בהחלטת וועדת הערר עצמה - לשימוש החורג המבוקש השפעות שהשלכתן היא מעבר למתחם שורק. לשימוש החורג בענייננו עשויה או עלולה להיות השפעה על כלל העיר ראשון לציון, על אזור גוש דן כולו ואף מעבר לכך. מספר המועסקים לבדו במבנים מושא השימוש החורג יימנה רבבות אנשים, ואין ספק בעיני כי בנסיבות אלה יקשה על מוסדות התכנון "לשים בצד ולהתעלם" מקיומו של שימוש מסחרי רחב היקף שכזה במתחם שורק, בעת שידונו באופן מקצועי באישור תוכנית המתירה שימוש מאותו סוג באותו מיקום. זאת, בייחוד על רקע תופעה של התמשכות הליכי האכיפה של דיני התכנון והבניה בכל הקשור להפסקת שימוש שהותר קודם לכן במקרקעין (כפי שאף עולה מהפסיקה)." 52. דברים אלו מקבלים משנה תוקף, כאשר מסתבר כי המשיבה החלה להפעיל את המקום בלא שיש לה היתר לכך מהוועדה המקומית. בנסיבות הללו, אין מקום להתיר את השימוש החורג. דברים יפים לעניין זה נקבעו בעת"מ (חי') 17208-02-09 נתן סילס נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז צפון ואח', (סעיף 29 לפסק הדין): "העותר הרחיב בטיעוניו בסוגיית "ההפיכות" דהיינו באפשרות לשנות את השימוש במבנה בתום תקופת ההיתר לשימוש חורג. לצורך כך רף הגיש בקשה להוספת מסמכים המעידים לטענתו כי הפיקוח של משרד הבריאות יוכל להבטיח את הפיכות השימוש. העותר מבהיר כי מרבית השוהים בבית האבות מופנים על ידי משרד הבריאות, ואם המשרד ימצא כי העותר מפר את ההיתר, יוכל להפסיק להפנות קשישים לבית האבות. אכן, אין כל קושי לשנות את השימוש מבחינה פיסית. יתכן גם שאין כל קושי פיסי בהוצאתם של קשישים מבית האבות והעברתם למוסדות אחרים בתום תקופת השימוש החורג. עם זאת, דומני שצדקה הוועדה בקביעתה כי לשינוי הייעוד בתום תקופה זמנית ישנה השלכה רחבה יותר. אכיפת ההוראה תחייב בבוא היום למצוא פתרונות לכל הקשישים, פתרונות שיהיו לשביעות רצונם, שביעות רצון בני משפחתם ויהיו מקובלים על הרשויות השונות. יהיה צורך למצוא פתרון לעובדים וכו'. אין ספק שבתום תקופת השימוש החורג עשויים העותרים והרשות לעמוד בפני מסכת לחצים להמשכת השימוש. זאת ועוד, העותר הוכיח בהתנהגותו כי הוא אינו שועה להוראות הדין. כיצד ניתן להאמין שהעותר יפסיק את השימוש החורג בתום התקופה, כאשר העותר עצמו מנהל כיום בית אבות ללא כל היתר ידוע גם כי רשויות האכיפה אינן עומדות בעומס המוטל עליהן לכפות מילוי צווי בית משפט, ואין צורך להוסיף ולהקשות במתן היתר לשימוש חורג שצפוי כי יחייב פעולות פיקוח ואכיפה בעתיד." 53. דברים אלו יפים הם גם לעניין שבפנינו, כאשר ברור כי המשיבה השקיעה סכומי עתק במבנה, וכאשר היא עצמה טוענת כי השימוש הנ"ל יביא להעסקתם של כ-200 עובדים, ברור כי הפסקת השימוש הנ"ל, אפילו לא תהיה כל תכנית בשלב שראוי להתייחס אליו, הינה עניין תיאורטי לחלוטין. המשיבה לא השקיעה 20 מיליון ש"ח (או סכום דומה) לשם הפעלת המקום לתקופה של שנתיים, וברור כי בכוונתה להפעיל את המקום גם ללא היתר (כפי שהיא עושה גם כעת). אין אנו סבורים כי בנסיבות הללו, ניתן לראות בשינוי השימוש הנ"ל, ככזה אשר ניתן יהיה בעתיד, לאחר שהמקום יצבור מוניטין, להפסיקו. 54. על כן, המדובר בסטיה ניכרת, אותה לא ניתן להתיר, הן מכוח תקנה 2(1) לתקנות סטיה ניכרת, והן מכוח תקנה 2(3) לתקנות הנ"ל. בנסיבות הללו, צודקים העוררים כאשר הם טוענים כי לוועדה המקומית לא הייתה הסמכות לאשר את השימוש החורג. 55. במאמר מוסגר נציין כי גם אילו היינו מוצאים כי אין בבקשה משום סטיה ניכרת, עדיין היה צורך בפרסום הבקשה מחדש, תוך משלוח הודעות לכל התושבים המתגוררים בחלק הצפוני של שכונת המגורים הגובלת באזור התעשייה. כאמור, בתיהם של אלו נמצאים כ-450 מ' ממקום הבנייה, והם עלולים להיות מושפעים בצורה קשה באם הפעילות במקום תיצור מטרדים שונים, כדוגמת רעש, זיהום אוויר וכד'. על כן, על פי סעיף 149 לחוק, היה על הוועדה המקומית לשלוח הודעות לכל אלו, על מנת שהם יוכלו להתנגד לבקשה (באם הם סבורים כי זו גורמת להם לנזק). אי משלוחן של הודעות אלו, כשלעצמה, מהווה עילה להתערבות בהחלטתה השנייה של ועדת המשנה. 56. בנסיבות הללו, אין אנו מוצאים לנכון לבחון את השאלה האם ראוי להתיר את השימוש החורג, מבחינת איזון האינטרסים של הצדדים - הן מאחר והמדובר בסטיה ניכרת אותה ממילא לא ניתן לאשר, והן מאחר והמתנגדים בכוח לא יודעו כנדרש על פי החוק, על השימוש המבוקש. די באמור לעיל בכדי לקבוע כי דין החלטתה של הוועדה המקומית להתבטל. 57. חשוב לנו לומר כי השימוש עצמו במקום אינו בלתי סביר, וחשוב לציין כי המשיבה העלתה נימוקים טובים מאוד מדוע ראוי להפעיל אולם אירועים במקום. אנו סבורים כי יש בטענות אלו ממש, אולם הדרך לבדוק זאת אינה יכולה להיות במסגרת הליכים של התרת שימוש חורג. 58. ראוי גם לציין כי יהיה מקום לשקול את הבקשה בשנית, לאחר שהתכנית לשינוי הייעוד תעבור דיון בוועדה המחוזית, ותאושר לכל הפחות להפקדה (ובכפוף לעמידה בתנאים שייקבעו באותה החלטה), והכל אם המשיבה תפסיק את פעילותה הבלתי חוקית. הדיון בתכנית חייב להתבצע על בסיס תכנוני טהור, מבלי שמופעל "לחץ מהשטח" הנובע מפעילות בלתי חוקית. הליכי התכנון חייבים להתבצע במנותק מהפרות החוק. דברים יפים לעניין זה נקבעו, בין היתר, בעע"ם 9057/09 דן איגנר ואח' נ' השמורה בע"מ ואח', , שם קבעה כב' השופטת נאור כך: "לטעמי, כדאי במקרים רבים כשנשקלת השאלה האם "להכשיר" בניה בלתי חוקית שחברי מוסד התכנון יציגו לעצמם תחילה את השאלה - בהנחה שאין בניה בלתי חוקית שהכשרתה מתבקשת, האם, מבחינה תכנונית היה מקום לאשר את התוכנית אם לאו. בחינה זו רואה כביכול את השטח "כאילו" לא קיימת בו כל בניה בלתי חוקית. על בחינה זו אמונים חברי מוסדות התכנון. אם התשובה היא בשלילה, דהיינו שאין התוכנית ראויה, תהא הנטייה שלא להכשיר את הבניה הבלתי חוקית ולא לאשר את התוכנית. יחד עם זאת, כיון שהמדובר בהפעלת שיקול דעת בוודאי שאין לומר כי לעולם לא תוכשר בניה בלתי חוקית. לא אנסה כוחי בקביעות מוחלטות בהקשר זה. העניין ייגזר בהתאם לנסיבותיו של כל עניין ויש להתוות את הדרך ממקרה למקרה" ודברים יפים לעניין זה הוספו על ידי כב' השופט פוגלמן: "כפועל יוצא של השיקול האמור, ברי כי אין לאשר תכנית שאינה ראויה תכנונית רק משום קיומה בשטח של בנייה בלתי חוקית שהינה פועל יוצא של הפרת דיני התכנון והבנייה. שאם לא תאמר כן, תמצא כי עברייני הבנייה הם שמתווים את דפוסי התכנון במדינת ישראל. " 59. המסקנה מדברים אלו ברורה - ההליך התכנוני חייב להיות מנותק מבנייה ומשימושים המבוצעים בפועל על הקרקע, כאשר אלו נעשים בניגוד לחוק. התכנון אסור לו ללכת אחרי העבריינים, אחרת יועבר מסר ברור לאלו - כדאי להיות עבריין בנייה במדינת ישראל, שהרי בסופו של יום, השרץ יוכשר, ותוכל לקבל את מבוקשך, באופן שבו אדם הפועל כדין אינו יכול. זהו מסר הפוך לחלוטין מהמסר הרצוי. 60. המקרה שבפנינו הוא מקרה אופייני לכך - ראשית מבצעים בנייה שאינה תואמת את הוראות התכנית, ומבצעים שימוש הנוגד אותה. לאחר מכן מבקשים היתר שימוש חורג, על מנת שבעת הדיונים בתכנית, מוסדות התכנון יושפעו על ידי השימוש הקיים בפועל. זהו העמדת ההליך התכנוני על ראשו, כאשר שורשיו באוויר. בדרך זו השיקולים אותם ראוי להפעיל נזנחים, ומוסדות התכנון מונעים על ידי הקיים. לא ראוי לאפשר הליכים שכאלה. דברים יפים לעניין זה נקבעו בעת"מ (ת"א) 1544/04 יסודות יניב בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מרכז ואח', : "נמצא שאפילו תאמר שמצד כל שיקולי התכנון האחרים לא הייתה מניעה לאשר את תכנית 5, די היה בכך שהתכנית הזו נכפתה על הוועדה המחוזית הר כגיגית, משום שהיא באה להכשיר מציאות של הפרה בוטה של הוראות החוק, כדי שהוועדה המחוזית תימנע מאישורה של התכנית." דברים אלו יפים הם גם לענייננו, וגם הם, כאמור, מצדיקים את קבלת הערר. 61. המשיבה העלתה טענות רבות כנגד העוררים. היא סבורה כי ההתקפה עליה נובעת משיקולים זרים, אשר נובעים מגזענות גרידא. אין אנו מוצאים לנכון להיכנס לדיון סביב שאלה זו. אם אכן עמדו שיקולים זרים בבסיס הערר, קל וחומר שיקולים גזעניים, הרי שלא היה מקום להתייחס אליהם. למותר לציין כי בקשה צריכה להיבחן אך ורק על סמך מהותה של הבקשה, ולא על מיהותו של המבקש. הבחינה אותנו עלינו לבחון היא אך ורק השיקולים הרלוונטיים לנושא, ולא נושאים שאינם קשורים לו. העוררים לא טענו, ולו בשמץ של טענה, כי ראוי היה לשלול את כניסת המשיבה למקום בשל היות מנהליה ובעליה לא יהודים. למעשה, הוכח כי הם תמכו בבקשת המשיבה לשפץ את המבנה, כל עוד נדמה היה כי זה עתיד לשמש לתעשייה. על כן, לא מצאנו כי יש מקום לקבל את טענות המשיבה כאילו העוררים מונעים משיקולים זרים, וממילא אין הדבר יכול להשפיע על החלטתנו, מאחר ומצאנו, כאמור, כי אכן ההליכים שננקטו היו בלתי תקינים. 62. לאור כל האמור לעיל, החלטנו לקבל את הערר. הואיל וכך, הדיון בערר 70/11 מתייתר. הבהרה לסיום 63. כאמור, אין לנו ספק כי לאור הקלחת הפוליטית אליה נקלענו, ייעשה שימוש בהחלטה זו לשם ניגוח ראש העירייה וכן גורמים אחרים בעירייה. עלינו להבהיר כי אין בדברינו אלו משום אמירה כי תפיסתו העקרונית של ראש העירייה, כפי שזו הוצגה בפנינו, הינה שגויה. אנו סבורים כי הנושא טעון ליבון ובדיקה מעמיקים, וכי לא בכדי נקבע כי אין להתיר שימושים חורגים בהיקפים שכאלה, בלא הליך תכנוני מסודר (כפי שהבהירה היטב היועצת המשפטית של העירייה). עם זאת, אין הדבר מלמד על כך כי למסקנותיו של ראש העירייה על מה להתבסס. דומה כי השיקולים אשר הוצגו על ידו אינם נגועים בשיקולים זרים (ככל שהיה בידנו לגלות), ואין להתעלם מכך כי אכן מבנים רבים באזור התעשייה עומדים שוממים, כאשר העירייה והציבור אינם מפיקים מהם תועלת כלשהי. במצב עניינים שכזה, אין העירייה או הוועדה המקומית אמורים לשבת בחיבוק ידיים, ועליהם ליזום שינוי תכנוני מקיף, המשקף את תפיסתם התכנונית לשנים הבאות. כל שאנו קובעים, בהחלטה זו, היא כי ההליך אשר בו נקטה הוועדה המקומית, אינו יכול להיות מקובל, לאור התוצאות שזה יביא (לרבות יצירת תקדים אשר לאחריו עלול להיווצר מצב בו נעשה שינוי בייעוד בהליכים עוקפי תכנון). הצורך בשמירה על הליך תקין אינה דרישה בירוקרטית, אלא דרישה אשר בבסיסה הרציונל שעומד מאחורי דיני התכנון והבניה - תכנון מוקדם, לאחר מכן רישוי, ורק לאחר מכן בנייה (על פי התכנון), הם התהליכים הנדרשים על מנת שדינים אלו יוכלו להתקיים. הפיכת הסדר הנ"ל, גם אם הוא נראה "יעיל" יותר, גורמת, פעמים רבות מדי, לבוקה ומבולקה אשר הופכים את התכנון הקיים לאות מתה. מסיבה זו, יש להימנע מכך. אולם, כאמור, אין בכך בכדי ללמד על כך כי עמדתם התכנונית של העוררים הינה בהכרח נכונה יותר מזו של ראש העירייה (וגם ההפך, אגב, אינו בהכרח נכון). אין אנו אומרים מאומה בעניין זה, שכן הדבר מחייב הליכי בדיקה מעמיקים ומסודרים, אותם לא ערכנו (ואין מסמכותנו לערוך). 64. לפיכך, מן הראוי כי הצדדים יעשו שימוש מושכל בהחלטה זו, ולא ינצלוה לצורך הפקת רווחים פוליטיים, כאשר ברור כי אין המדובר במקרה זה באמירות המכוונות כנגד אדם זה או אחר, אלא בקביעת עקרונות דרך הפעולה הראויה בה על הרשות לפעול, ותו לא. סיכום 65. לאור כל האמור לעיל, הערר מתקבל, והחלטתה של הוועדה המקומית מתבטלת. אין להתיר את השימוש החורג למשיבה, ואין מקום לדון בבקשה מסוג זה, כל עוד אין תכנית אשר אושרה להפקדה על ידי הוועדה המחוזית, ובהתאם לתנאים שייקבעו באותה החלטה, כאמור לעיל. אולם / גן אירועיםשימוש חורגתעשיהבניין