התנגדות לתשריט חלוקה

התנגדות לתשריט חלוקה 1. בפנינו חמישה עררים מאוחדים, הנוגעים לתשריט חלוקה אשר הוגש על חלקה 13 בגוש 17511 (להלן: "החלקה") וכן בקשה להיתר בנייה על חלק מהחלקה, אשר הוגשו על ידי העוררים בערר 27/11 (להלן: "המבקשים"). העוררים בעררים 7/11 ו-9/11 והעוררים בעררים 22/11 ו-23/11 (להלן: "המתנגדים") הינם שותפים רשומים אף הם בחלקה. 2. על החלקה חלה תכנית ג/12614 (להלן: "התכנית"), אותה יזמו המבקשים (הם היחידים החתומים כיוזמי התכנית, יחד עם המועצה המקומית ריינה, וזאת על אף שגם נציג ממשפחת המתנגדים רשום כיזם). התכנית משנה את ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי, לייעוד של מגורים. תשריט התכנית כולל גם חלוקה מנחה, ונקבע בסעיף 1.2 לפרק ג' לתכנית, כי תנאי להוצאת היתרי בנייה יהיה אישור תשריט או תכנית איחוד וחלוקה, כנדרש בחוק. התכנית גם קובעת כי גודל המגרש המינימאלי המותר לבנייה באזור המגורים הוא 500 מ"ר (עם הסתייגות מסוימת לגבי מגרשים צמודי שפ"פ, שאינה צריכה לענייננו). 3. המבקשים, אשר מעוניינים לבצע בנייה של בית מגורים על החלקה (על השטח אותו רכשו הם מבני משפחת המתנגדים), הגישו תשריט חלוקה, אשר אינו מבצע חלוקה למגרשים בהתאם להוראות התכנית, ואף אינה תואמת את גודל המגרש המינימאלי הנדרש, אלא יצרה מגרש אחד למגורים בשטח של 506 מ"ר (הנמצא על השטח עליו הוסכם, לטענתם, כי הם רוכשים), אשר הינו בהתאם לחלוקה המנחה שבתכנית, ויצרה מתחמים גדולים בשטח של 2.3 - 3.5 דונם ליתר אזור המגורים, מתוך כוונה שאלו יחולקו בעתיד על ידי המתנגדים ובני משפחתם (אשר ככל הנראה מסוכסכים בינם לבין עצמם, ואינם מגיעים להסכמות כלשהן לגבי דרך החלוקה הנכונה על הקרקע). בנוסף, הגישו המבקשים בקשה לבנייה על המגרש הקטן. 4. המשיבה מס' 1 (להלן: "הוועדה המקומית") שלחה הודעות לכל הבעלים, ואף ביצעה פרסום בעיתונות של התשריט והבקשה. אלא שבשל טעות, נרשם כי המדובר בבקשה להקלה (על אף שלכאורה אין הקלה מהוראות התכנית). המתנגדים הגישו התנגדויות הן לתשריט, והן לבקשה להיתר, כאשר הם טוענים כי אין מקום לאשר את תשריט החלוקה מסיבות טכניות, וכי אם החלוקה תאושר, משמעותה היא כי המבקשים מקבלים יותר שטח "נטו" (לאחר הפרשה לצרכי ציבור) ממה שהם זכאים לו, על פי הרשום בלשכת רישום המקרקעין. הוועדה המקומית דחתה את טענות המתנגדים, מאחר והובהר כי הבנייה אינה יוצרת חלוקה קניינית, אלא תכנונית בלבד. השאלה האם למבקשים יש מספיק זכויות בכדי לממש את הבנייה אותה הם מבקשים לבצע, אינה סוגיה אשר צריכה להתברר במוסדות התכנון. הוועדה אף ציינה כי מאחר ואין פעולה מכוח סעיף 122 לחוק, אזי אין כל סוגיה של הקצאת מגרש מסוים לבעלי זכויות כלשהם בחלקה, ועל כן אין מקום לעסוק גם בסוגיית האיזון. בנוסף, הוועדה המקומית סברה כי הואיל והתשריט תואם את הוראות התכנית, ניתן לאשרו. 5. לגבי הבקשה להיתר, עיכבה הוועדה המקומית את החלטתה בעניין, עד למתן החלטה סופית בתשריט החלוקה שהוגש אליה. כן התבקשו המבקשים להראות כיצד יוכלו הבעלים האחרים לנצל את הזכויות במגרש לאחר ניכוי השטחים הציבוריים, מאחר ולטענתה אין למבקשי ההיתר שטח רשום מספיק לצורך קבלת המגרש. 6. מכאן העררים שבפנינו. המתנגדים טוענים כי לא היה מקום לאשר את תשריט החלוקה, וכי היה מקום לדחות כליל את הבקשה להיתר, בשל העובדה כי נפלו פגמים בפרסום, וכן בשל העובדה כי אין מקום לאפשר למבקשים לקבל זכויות יש מאין - הואיל ואין להם את כל הזכויות הנדרשות לשם קבלת מגרש בגודל המגרש המינימאלי, סבורים הם כי יש להסדיר את הנושא הקנייני, בטרם תבוצע פעולה כלשהי על המגרש. המבקשים, מצדם, סבורים כי אין מקום לדחות את הבקשה להיתר, וכי יש להתיר להם את הבנייה, בכפוף לכך שתינתן למתנגדים האפשרות לפנות לבית המשפט המוסמך, על מנת שיבחן את השאלה הקניינית. 7. ככל שהמדובר בתשריט החלוקה, הרי שיש לדחות את טענות המתנגדים לגביו, אולם לא ניתן גם לאשרו, כפי שאושר. ככל שהדבר נוגע לטענות כאילו המגרש המוצע אינו תואם את זכויות המבקשים על הקרקע, הרי שצדקה הוועדה המקומית כאשר קבעה כי החלוקה כלל אינה קובעת זכויות בה. דברים אלו מבוססים על האמור בעע"ם 8748/03 ועדת ערר מחוז תל אביב נ' סילבנה לוסי פואה ואח', , שם נקבעו הדברים הבאים, הצריכים גם לענייננו: "אינני רואה צורך לדון - בעקבות טענותיהן של ועדת הערר ושל הועדה המקומית - בשאלה אם להוראת סעיף 141 לחוק משמעות קניינית, מן הטעם שהשאלה שהועמדה להכרעה בערעור מצויה כולה במישור התכנוני ולא במישור הקנייני. אכן היבטים תכנוניים אינם מנותקים מהיבטים קנייניים (ראו, בין היתר, ש' רויטל דיני התכנון והבניה (מהדורה 22, כרך א) 19; ש' רויטל "דיני תכנון ובנייה ודיני הקניין" מקרקעין א (6) (2002) 3; מ' בניאן דיני מקרקעין - עקרונות והלכות (מהדורה שניה, 2004) 707; מ' בניאן "האם קיים קשר בין זכויות תכנוניות לבין זכויות קנייניות?" מקרקעין ב (1) (2003) 39) אך אין הם כרוכים זה בזה לבלי היפרד. עמד על כך פרופ' מ' דויטש בציינו: "אין צריך להרחיב, כי זכות הבנייה, מבחינת דיני הקניין, מצוייה במישור אחד, וקיומו של היתר בנייה מן הועדה המקומית, היא עניין למישור אחר. קיומו של היתר בנייה אינו מצביע על כך שהבנייה היא חוקית, אלא אך ורק על כך, כי היא חוקית מבחינת דיני התכנון והבנייה. עדיין אין מניעה כלשהי לתקיפה של הבנייה על-פי דיני הקניין (והנזיקין), לפי הכללים הרגילים. רשויות התכנון אינן בודקות את התקינות של הבנייה מן הצד של זכויות הקניין, וכל בעל דירה יכול להשמיע התנגדות, אשר תישקל לגופם של דיני התכנון בלבד" (מ' דויטש קניין (תשנ"ז, כרך א) 695). נושא דיוננו הוא, כאמור לעיל, הגשתו של תשריט האיחוד לועדה המקומית ולא אישורו של התשריט על ידיה ובוודאי שלא רישומו בפנקסי המקרקעין. אולם, אפילו מטרתו של הבעלים לזכות בבוא העת ברישום כזה, אין למנוע ממנו בשל כך את ההליך התכנוני של הגשת תשריט איחוד בלי חתימותיהם של יתר הבעלים. בגדר הליך זה יהיו הבעלים המתנגדים לבקשה רשאים להגיש התנגדויות ואף לפנות לערכאה המוסמכת לשם קבלת סעד. על כך נאמר כי: "מתן הזכות לבקש היתר לאחד מבעליו של נכס אין בו כדי לפגוע בזכויותיהם הקנייניות של בעלים אחרים של אותו נכס. עומדות לבעלים האחרים האפשרות והזכות לפנות לערכאות המוסמכות ולקבל אותם סעדים, להם הם זכאים מכוח זכות הבעלות שלהם בנכס ומכוח היחסים המשפטיים המחייבים בינם לבין הבעלים, אשר ביקשו את ההיתר, אם על-ידי סעד שימנע מתן ההיתר או שיאסור בנייה על-פיו - - - " (דברי השופט ת' אור בענין מור, בעמ' 148). עוד ייאמר כי אפילו יש צורך בחתימותיהם של כל הבעלים לשם רישומו של תשריט מאושר בפנקסי המקרקעין, כטענת הועדה המקומית, אין להשליך מכאן על הגשתו של תשריט איחוד לועדה המקומית. כאמור לעיל, אישורו של תשריט איחוד מצוי במישור התכנוני; האפשרות לרשום אותו בפנקסי המקרקעין אחרי אישורו אינה מעבירה את האישור למישור הקנייני. כך נאמר כי: "תכנון, ככלל, אינו מודרך על פי בעלויות; הוא הליך פונקציונלי הנגזר מהצרכים התכנוניים, ולא אחת הוא נקבע במנותק מהבעלות" (צ' X "מעמדם המשפטי של בעל מגרש והבעלים הרשום במגרש שנוצר בתכנית לחלוקה חדשה" מקרקעין א (4) (2002) 62, 63). (ההדגשות הוספו - ו.ע.צ.) 8. על כן, תשריט החלוקה צריך להיבחן מבחינה תכנונית בלבד. אין מקום לבחינת הסוגיות הקנייניות הקשורות בקרקע, שכן, כפי שפסק בית המשפט העליון, העובדה כי ניתן יהיה לרשום את התשריט בעתיד (לאחר השלמת ההליכים הנדרשים), בכדי להעבירו לתחום הקנייני. יש לבחון את ההיבט התכנוני בלבד, ואם נמצא כי החלוקה תואמת את הוראות התכנית, ומאפשרת את מיצוי זכויות הבנייה על פי הוראות אלו, יש לאשרה. על כן, יש לדחות כליל את טענות המתנגדים בעניין זה. 9. מאידך גיסא, אין מקום לקבל את התשריט, כפי שהוצע, כאשר במקום ליצור מגרשים, הוא מייצר "מתחמים", אשר אינם מאפשרים הוצאת היתרי בנייה, ללא הליך נוסף של חלוקה. זו אינה מטרת התכנית, והדבר אינו מתיישב עם הדרך אותה מתווה החוק לביצוע חלוקה. כך ניתן ללמוד, לדוגמה, מהאמור בעת"מ (חי') 18904-05-09 מוחמד לוטפי אבו מוך נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', : "התכנית המוצעת מקדמת אולי את עניינו של העותר, ומאפשרת לו להגיש תכנית נוספת לאיחוד וחלוקה של המתחמים, אולם כוללת בחובה קשיים רבים שרק יקשו על בעלי הזכויות וימנעו מהם את מימוש זכויותיהם. תכנית המתאר ענ/360 באה לעולם בדיוק כדי להבטיח חלוקה ברורה למגרשי בניה, להבטיח דרכי גישה ולאפשר בניה כדין על פי התכנית. התכנית המוצעת אינה הולכת בתלם שקבעה תכנית המתאר. אמנם תכנית המתאר כוללת הוראות גמישות ומאפשרת סטייה מחלוקת המגרשים הרעיונית אולם הסטייה אליה מכוונת התכנית הינה בגבולות מגרשים ספציפיים וכדומה וברי כי אינה מיועדת לאפשר סטייה באופן של קביעת מתחמים במקום חלוקה למגרשים." 10. על כן, היה על הוועדה המקומית לדרוש כי החלוקה המוצעת תיערך בהתאם להוראות התכנית, כך שתבוצע חלוקה התואמת את הוראותיה, על פי החלוקה המנחה המוצעת בה (או למצער, על ידי יצירת מגרשים התואמים את גודל המגרש המינימאלי, והמאפשרים את מיצוי הזכויות בהתאם להוראות התכנית, כך שתתאפשר בנייה של 4 יחידות לדונם במקום, על בסיס של שתי יחידות לכל מגרש). הוועדה המקומית לא דרשה זאת, ועל כן אנו נורה על ביצוע התאמות אלו. לאחר שאלו יבוצעו, ניתן יהיה לאשר את תשריט החלוקה, ללא כל צורך בהליכים נוספים, ובלבד שהמדובר בחלוקה התואמת את הוראות התכנית. למותר לציין כי חלוקה התואמת את הוראות התכנית אינה צריכה להיות נתונה לערר, שכן המדובר למעשה בתקיפה של התכנית עצמה, ולזאת אין להסכים. מי שלא התנגד לתכנית, אינו יכול לקבל הזדמנות שניה, כאשר מוגש תשריט התואם את הוראותיה, באופן מדויק. 11. כמובן שכל האמור לעיל אינו פוגע בזכותם של המתנגדים לפנות לבית המשפט, ולהעלות את טענותיהם הקנייניות לגבי פגיעה כלשהי אשר עלולה להיגרם לזכויותיהם בקרקע. אלא שטענות אלו אין מקומן במוסדות התכנון, ואין להישמע להן. 12. דברים אלו נכונים גם לעניין הבקשה להיתר עצמה. קיימת מחלוקת לגבי היקף הזכויות הנתונה למבקשים. מחלוקת זו יכולה להיפתר (ואף רצוי שכך הדבר ייעשה) באמצעות תכנית איחוד וחלוקה הכוללת איזונים בין בעלי הזכויות בחלקה, בין אם זו תוגש בהסכמה, ובין אם לאו (וזאת ללא צורך בפניה לבית המשפט, שכן תכנית כאמור פותרת הן את המחלוקות התכנוניות והן את הקנייניות באחת). אולם כל עוד הדבר לא נעשה, וכאשר ברור כי למבקשים קיימות זכויות בקרקע, הרי שאין למנוע מהם את האפשרות לקבל היתר בנייה, משיקולים קנייניים. עמד על כך בית המשפט העליון בבג"ץ 305/82 מור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז ואח', פ"ד לח(1) 141, 149: "הוועדה המקומית אינה ערוכה לדון ולהכריע בחילוקי דעות עובדתיים ומשפטיים בין בעלים משותפים של נכס, אם עומדת לאחד מהם הזכות לבנות ללא הסכמת האחר אם לאו. אין לה הכלים לגבות ראיות ולהכריע במהימנותן, ואין לה הידע המשפטי להכריע בסכסוכים כאלה, ולפי התקנות ברור, שלא לכך נועדה " 13. ודוק - על פי נסח הרישום, למבקשים שטח של 554 מ"ר. הם טוענים כי העיסקה הייתה למכר "נטו" ועל כן אין להפחית מהם שטחים המיועדים לטובת הציבור. סוגיה זו, כאמור, הינה סוגיה קניינית, ודי בכך כי לכאורה למבקשים זכויות בקרקע, בכדי לאפשר להם להגיש בקשה להיתר, ולהפנות את המתנגדים לבית המשפט, על מנת שישכנעוהו כי הבקשה כוללת פגיעה בזכויותיהם. כך נקבע, לדוגמה, בעת"מ (י-ם) 46/99 ישראל למברג נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"מ תש"ס (2000) 129, 139: "לגוף העניין, נראית לי עמדת הרוב בבית-המשפט המחוזי בחיפה, שלפיה החובה לפנות לבית-המשפט כדי להבהיר את המצב המשפטי הנוגע לסוגיות קנייניות המעורבות בהליך של היתר בנייה ולפסוק במחלוקת הקניינית - מוטלת על המתנגד למתן היתר הבנייה ולא על מבקש ההיתר. כך ראוי, למעט במצבים שבהם ברור כי הזכויות הקנייניות בנכס אינן שייכות למי שמבקש את היתר הבנייה. חזקה על מי שמבקש היתר בנייה, שהוא מתכוון לעשות שימוש בהיתר שיינתן לו ואינו עושה זאת "לתפארת המליצה", כמלאכת סרק או לשם שמים. מקובלות עליי טענות העותרים המפרטות את ההלכה, שלפיה ועדות התכנון והבנייה אינן מוסמכות, ואין להן הכלים, כדי להכריע בשאלות קנייניות. עם זאת הליך קבלתו של היתר בנייה מצריך השקעה כספית לא מבוטלת, וכאשר אדם מתייצב לפני ועדות התכנון, ובידו בקשה ליתן לו היתר בנייה בנכס פלוני, יש מקום לקבוע חזקה (לכאורית) שיש לו עניין של ממש בהשגת ההיתר, וממילא לא יהא בדיון בוועדת התכנון משום בזבוז זמן לריק. על מי שמבקש לסתור חזקה זו - כבכל החזקות המשפטיות - מוטל הנטל להוכיח את היפוכה." וכך קובע בית המשפט הנכבד בעמ' 143: "טעמים של מדיניות שיפוטית ושל תכליתו של חוק התכנון והבניה שהיא, בין היתר, ייעול הליכי הרישוי וההיתר, מחייבים שלא להציב מחסומים בדרכו של מבקש היתר בנייה מקום שאינם דרושים. הרוצה להציב מחסום שכזה, עליו בעצמו לפנות לבית-המשפט ולבקש את הצבתו. רק במקרים שבהם ברור, על נקלה ועל פני הדברים, כי אין כל תועלת למבקש ההיתר מבחינת מטרת חוק התכנון והבניה, והוא מבקש את ההיתר מטעמים הזרים לחוק, רשאית הוועדה לדרוש מהמבקש שלא יטריח אותה לשווא, ושיראה, מלכתחילה, כי כוונתו להשתמש בהיתר שיינתן לו היא ממשית ואמיתית." 14. דברים אלו נכונים הם גם למקרה שבפנינו. כאשר המבקשים הוכיחו כי יש בידם "תימוכין קנייניים" כי הם אכן בעלי זכויות בקרקע, ראוי לאפשר להם להגיש את הבקשה להיתר, וההכרעה האם הם זכאים לכל השטח, או רק לחלקו, להותיר לבית המשפט המוסמך. כמובן שאין בהוצאת ההיתר בכדי לקבוע מאומה לגבי זכויות הצדדים, כפי שנקבע מפורשות בפרשת מור הנ"ל, בעמ' 148-149: "יוצא, שכששוקלת הוועדה המקומית ומחליטה ליתן היתר בניה, אין בכך כדי לפגוע במי אשר טוען לזכויות, אשר תיפגענה אם יינתן ההיתר, או אם ימומש ההיתר על-ידי בנייה על הנכס, ופתוחה בפניו הדרך לפנות לערכאות לקבלת סעד שימנע פגיעה כזו." למותר לציין כי אם בית המשפט הנכבד יסבור כי אין לאפשר את הבנייה כל עוד לא הובהרו זכויות הקניין על החלקה, הוא יוכל להוציא צווי מניעה, ובמקרה שכזה, הוצאת ההיתר תעוכב עד לביטול הצו (או, אם הצו יוצא לאחר קבלת ההיתר, הבנייה תופסק כל עוד הצו עומד בתוקפו). אולם כל עוד לא הוצאו צווים כאמור, יש לאפשר לבעלי הזכויות לממש את זכותם על פי החוק, ולאפשר להם לקבל היתרי בנייה, על הקרקע אשר בבעלותם, אפילו המדובר בבעלות חלקית. 15. לאור כל האמור לעיל, אנו קובעים כדלקמן: 15.1 עררים 7/11, 9/11, 22/11 ו-23/11 נדחים, אלא שהתשריט לא יאושר אלא לאחר שתבוצע חלוקה של כל החלקה, על פי הוראות התכנית - על פי החלוקה המנחה, או על פי חלוקה אחרת התואמת את הוראות התכנית. 15.2 ערר 27/11 מתקבל באופן חלקי. הבקשה ניתנת לאישור (בכפוף לדיון בהתנגדויות התכנוניות אשר הוגשו, במידה והוגשו), לאחר שיאושר תשריט החלוקה, תוך עיכוב הוצאת ההיתר למשך 30 יום (בהתאם לתקנה 2ג סיפא לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970), על מנת לאפשר למתנגדים לפנות לערכאות המוסמכות ולבקש למנוע את הבנייה, עד להסדרתו של הנושא הקנייני. היה ויוצא צו מניעה כאמור, תעוכב הוצאת ההיתר, עד לביטולו של הצו. תוכנית בניהבניהתשריט